Centroamérica: su desarrollo institucional y sus retos a nivel regional desde el punto de vista ambiental
- Una pincelada de la realidad
centroamericana - La creación de la
CCAD - La estructura de la
CCAD - Los primeros
años - Una instrucción presidencial
para reestructurarse: la Declaración de
Panamá - Finales de los 90 a los primeros
años del nuevo siglo - De fundación a
órgano político de integración: los roles
institucionales - Un enfoque más allá
que la simple participación: Foro de la Sociedad
Civil - Equidad de
género - Educación
ambiental - La reducción de la
vulnerabilidad y lucha contra la pobreza - El Plan Ambiental de la
Región Centroamericana (PARCA) - Un POA
institucional - Donantes y socios (presupuesto y
relaciones institucionales) - No más
implementación y sí más
ejecución - Participación y
Rendimiento de cuentas. Transparencia y más
transparencia - Foro Permanente de la Sociedad
Civil - La CCAD en el siglo 21: los retos
de los próximos años
Una pincelada de la
realidad centroamericana
Centroamérica tiene aproximadamente 530.000 km2 y
35 millones de habitantes. La mitad son mujeres. Uno de cada
cinco habitantes es indígena y más del 60% de todos
los habitantes de la Región viven bajo la línea de
pobreza.
Aproximadamente un 50% de la población vive en la zona rural. El 80% de
las enfermedades es
de origen hídrico, menos del 10% de las aguas servidas son
tratadas y se generan cerca de 10 millones de toneladas de
basura al
año. Un 65% del territorio centroamericano está en
cuencas compartidas por dos o más países. La
contaminación del aire es mayoritariamente
proveniente de fuentes
móviles y se trata de partículas en
suspensión y de otros residuos de la combustión (NOx).
Centroamérica está bañada por dos
océanos, el Atlántico y el Pacífico, tiene
la cadena arrecifal más grande del hemisferio occidental,
sus montañas alcanzan los 4000 m sobre el nivel del mar,
tiene precipitaciones anuales que van de los 500 a los 7000 mm,
las temperaturas promedio anuales van de 7 a 33 grados, se
encuentran al menos 3 biomas, 20
zonas de vida y 33 ecoregiones. Con menos del 1% del territorio
emergido del planeta tiene una biodiversidad
que representa cerca de un 10 % de todas las formas de vida
conocidas.
Mientras los Presidentes de Centroamérica
buscaban una salida negociada a los conflictos
armados imperantes, impulsados por el espíritu de los
Acuerdos de Esquipulas II, suscritos en 1987,
simultáneamente junto a los titulares de las entonces
Comisiones Nacionales de Medio
Ambiente, los pocos Ministros de Ambiente y los
encargados del tema ambiental en los gobiernos, se ponían
de acuerdo en la creación de un órgano de la
integración centroamericana que se
encargara del manejo conjunto de los ecosistemas,
el fortalecimiento de la gestión
ambiental, la búsqueda de recursos
financieros y técnicos y, en general, de abordar
regionalmente la búsqueda y adopción
de estilos de desarrollo
sostenible. Así es como se crea la Comisión
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD).
En 1989, los Presidentes suscribieron el Convenio
Constitutivo de la CCAD, y no fue hasta en 1990 que entró
en vigencia cuando tres países lo ratificaron, Honduras,
Guatemala y El
Salvador. En un primer momento pertenecieron a la CCAD las
tradicionales cinco repúblicas centroamericanaos; y no fue
sino hasta 1996 que mediante un Protocolo al
Convenio Constitutivo, suscrito en 1991, se adhirieron Belice y
Panamá.
La estructura de
la CCAD
Desde su creación, la CCAD tiene de tres
instancias: la Presidencia, la Secretaría y los
Comités Técnicos. Originalmente, la Presidencia se
ejercía por un período de un año, rotada en
orden alfabético, la Secretaría por tres
años y las Comisiones Técnicas
en forma permanente, dependiendo del tema. A partir del primer
semestre del 2000, la Presidencia Pro Témpore sigue el
mismo esquema del SICA, se rota semestralmente entre los
países, en orden geográfico. La sede inicial de la
Secretaría de la CCAD se estableció en la Ciudad de
Guatemala, donde estuvo ubicada hasta octubre de1998.
El financiamiento
de la CCAD se estableció con claridad que vendría
de las cuotas anuales de los países miembros y de las
donaciones que la comunidad
internacional aportara. Se pensó, desde su inicio, en la
creación de un brazo financiero, origen de lo que hoy se
denomina FOCADES (Fondo Centroamericano de Ambiente y
Desarrollo). Este mandato se reitera en la Alianza
Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), en
1994.
Con mucho sacrificio y dedicación de sus primeras
autoridades y funcionarios, la CCAD empezó su
operación en la Ciudad de Guatemala. En sus primeros
años de gestión
contó con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID) y de la Agencia Sueca de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI).
Durante la XXIX Reunión Ordinaria y en ocasión del
10º aniversario de fundación de esta Comisión,
se reconoció el apoyo proporcionado por ambas agencias
bilaterales. Los recursos para la operación durante los
primeros años provinieron del aporte de esas agencias y de
las cuotas de membresía de los países. La
relación presupuestaria era dispar, Centroamérica
aportaba entre un 5 y un 10% y la comunidad internacional entre
un 90 y un 95% del total.
La sociedad civil
organizada era incipiente, apenas daba sus primeros pasos;
recordemos que en Nicaragua recién pasaban las elecciones
que los Sandinistas perdieron y asumía el poder un
gobierno civil,
la "recontra" aún combatía en las montañas;
en El Salvador se negociaban los Acuerdos de Paz, y en Guatemala
se daban los primeros pasos para alcanzar sus acuerdos de paz,
que finalmente se firmaron en 1992 y 1996, respectivamente. El
Plan de Paz de
Esquipulas II apenas empezaba a rendir sus frutos. En una
región que salía de la guerra
resultaba difícil y lerdo el aprendizaje
del uso de los instrumentos que la democracia
ofrece, entre otros, la libre organización, el derecho a la libre
opinión, la libertad de
reunirse y el derecho a profesar sus credos políticos y
religiosos.
No habían Ministerios de
Medio Ambiente en los países, sólo Costa Rica y
Honduras los tenían. Nicaragua tenía un instituto,
Guatemala una Comisión adscrita a la Presidencia y El
Salvador una Secretaría dentro del Ministerio de Planificación. Panamá y Belice se
incorporan, en 1996, luego de que el Protocolo al Convenio
constitutivo de la CCAD entró en vigencia. El entusiasmo
despertado por la Cumbre de Río de 1992 se respiraba en la
Región; y como parte del espíritu de Río se
desarrolló la Alianza Centroamericana para el Desarrollo
Sostenible y en la búsqueda de socios para ella,
aspiración que se materializa en 1994. En la ALIDES, los
Presidentes le asignan a la CCAD el cumplimiento de los
compromisos en materia de
medio ambiente y recursos
naturales que acordaron, considerados como la base para la
promoción del desarrollo sostenible de la
Región.
En sus inicios la Agenda Ambiental Centroamericana
tenían una clara y lógica
influencia de los intereses de la Comunidad Internacional. La
CCAD era vista como una agencia regional de asistencia
técnica y de cooperación, muy similar a una
fundación. En esos años, se suscribe, y se ratifica
posteriormente, el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de
la
Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) y
crea el Sistema de la
Integración Centroamericana (SICA), manteniendo la sede de
la ODECA en San Salvador.
Una instrucción
presidencial para reestructurarse: la Declaración de
Panamá
En julio de 1997, en la XIX Cumbre de Presidentes
Centroamericanos, celebrada en Panamá, se conoció
el documento elaborado por el BID y la CEPAL que recomienda la
modernización del SICA, y los Presidentes suscriben la
Declaración de Panamá II y los
Lineamientos para el Fortalecimiento y Racionalización
de la Institucionalidad Regional, donde toman el acuerdo de
establecer una Secretaría General Unificada; y se le
asigna al Secretario General del SICA su estructuración.
Con base en ese acuerdo, el Consejo de Ministros de la CCAD
decide trasladar la Secretaría de Guatemala a San
Salvador, y nombrar al Secretario Ejecutivo como Director General
de Medio Ambiente Interino de la Secretaría General del
SICA. El traslado se hace efectivo a partir de octubre de
1998.
Finales de los 90 a
los primeros años del nuevo siglo
Casi en los mismos días en que el huracán
Mitch golpeaba Centroamérica, en octubre de 1998, se
instrumentaba el acuerdo del Consejo de Ministros que
instruía el traslado a San Salvador y se abría la
Dirección General de Medio Ambiente del
SICA (DGMA) y por ende también la Secretaría
Ejecutiva de la CCAD (SE-CCAD).
La Secretaría General del SICA no dio directrices
claras para el funcionamiento de la Secretaría General
Unificada como se le instruyó, según el acuerdo de
los Presidentes (esto dio como resultado que el Consejo de
Ministros acordara en el 2003 continuar apoyando el proceso de
creación de una Secretaría General del SICA, pero
rescindiendo el Acuerdo Marco de Cooperación Funcional).
Luego de un proceso de negociación que tomó los meses que
restaban para concluir 1998, a la SE-CCAD se le aumentó el
presupuesto, con
base en las cuotas que los países miembros pagan al SICA,
que implicó una contribución aproximada al 20% de
su presupuesto, por lo que el aporte de la Región
aumentó en cerca de un 400%.
Durante el último trimestre de 1998 se
establecieron los lineamientos políticos con los que
trabajaría la SE-CCAD, que se expondrán más
adelante con detalle, que buscaron básicamente lo
siguiente: consolidar a la CCAD como órgano
político, elaborar una estrategia de
mediano y largo plazo, participación plena de la sociedad
civil, crear mecanismos de transparencia y de rendimiento de
cuentas, y
aumentar el número de socios y donantes.
De fundación
a órgano político de integración: los roles
institucionales
Quizás suene extraño que se use la palabra
fundación, como ya se hizo mención anteriormente,
pero fue una Ministra la que un día comentó que una
ONG de su
país se le acercó para pedirle su apoyo para enviar
una solicitud de fondos a una fundación de la que todos
los países son dueños, la Ministra preguntó,
no sin sorpresa, el nombre de la fundación, y uno de los
dirigentes le dijo que se llamaba CCAD… Posiblemente el mal
entendido se originó en la estrecha relación que la
CCAD mantiene con sus socios y donantes, y que producto de
ello en algunos proyectos se
incluían actividades que eran ejecutadas por algunas ONG y
que esa relación con la cooperación era más
visible que la actividad política que le
correspondía desarrollar.
Se empezó una fuerte campaña para mostrar
que el Consejo de Ministros de la CCAD era el órgano
máximo de la integración ambiental en
Centroamérica y que siendo los Ministros ciudadanos
políticos, lógicamente les corresponde hacer
política. Y siendo más específicos, le
corresponde hacer la política para la integración
ambiental de Centroamérica, desarrollar las políticas
necesarias para que el pilar ambiental de la ALIDES se
instrumente en forma coordinada con los otros pilares.
¿Se abandonaron entonces los proyectos y las
donaciones? No, por supuesto que no, se les dio otro enfoque. Los
proyectos ahora responden al interés de
la Región, mientras que los socios o donantes financian
por la vía de la CCAD únicamente proyectos que
Centroamérica, como unidad regional, solicita. Los
proyectos son para fortalecer la acción
política de la CCAD. Este enfoque pretende que, usando la
jerga de proyectos, que la CCAD sea ejecutor, o sea que tenga la
responsabilidad política y legal, que el
implementador, quien tiene la responsabilidad técnica, sea
un tercero y que el administrador,
quien vela por la buena administración de los fondos, sea un
también tercero, pudiéndose darse el caso que el
implementador y el administrador sean el mismo
tercero.
Todos los socios y donantes están convencidos que
la CCAD debe ser un órgano político, pero no todos
están de acuerdo en que la CCAD deje de realizar los
papeles de implementador y de administrador de proyectos. En ese
sentido, en enero de 2002, se presentó al Consejo de
Ministros el avance para transformar a la CCAD en un
órgano cada vez más político, dedicado a
integrar la posición centroamericana en el concierto de
las naciones, a facilitar los encuentros políticos
necesarios para promover la integración centroamericana y
a catalizar los nuevos conceptos y mecanismos que mejoren la
calidad del
ambiente y el manejo de los recursos naturales de la
región.
La pregunta que también sobreviene entonces es
sobre el rol de la Secretaría Ejecutiva de la CCAD,
¿cuál es el rol de la Secretaría?, que se
responde resaltando que debe ser facilitadora, integradora y
catalizadora. Facilitadora en el sentido de convocar a reuniones,
talleres, levantar actas, encargarse de la
comunicación, de la contabilidad,
de representar a la CCAD (cuando así lo disponga el
Consejo de Ministros) y otros, o sea facilitar el funcionamiento
de la CCAD. Integradora porque busca siempre que la región
se integre cada día más, que se armonicen
políticas y leyes, que en el
concierto internacional la Región se muestre integrada, se
presente con una sola voz. Catalizadora, porque introduce nuevos
conceptos y métodos en
la corriente ambiental de la región, los acelera y no
participa en ellos.
Un enfoque más
allá que la simple participación: Foro de la Sociedad
Civil
En una de las muchas conversaciones que se han mantenido
con organizaciones de
la sociedad civil, se logró, luego de buscar el mejor
símil, acuñar lo que se entendía por
participación: se entendió como una
invitación a cocinar juntos, en la que los participantes
conocen muy bien lo que se va a cocinar, cada uno tiene sus
trucos para dar la mejor sazón, y durante la labor
estricta de cocinar todos comparten lo que saben, en contraste
con lo que sería una invitación a cenar
(tradicional concepto de
participación), en la que simplemente se sirven los
platos, posiblemente alguno de los comensales tenga idea de lo
que se está cocinando, pero nadie sabe, excepto quien
cocina, sobre las cantidades exactas, los tiempos de cocimiento,
y los secretos que el plato preparado tiene.
Se escucha muy a menudo "se consultó con la
sociedad civil", "hubo plena participación" y expresiones
similares. Siempre se hizo la pregunta en la SE-CCAD sobre la
cantidad y calidad de la información previa que tenían los
invitados a la consulta o al proceso de participación ciudadana. En la SE-CCAD nos
preguntábamos también si una reunión, taller
o seminario que
se organizara para informar a la sociedad era suficiente, si una
hoja llena de nombres, direcciones, números de
teléfonos y firmas era suficiente para afirmar que "X"
(documento, ley, proyecto,
actividad u otros) había sido consultado como lo exigen la
mayoría de las leyes en Centroamérica. Por supuesto
que la respuesta que inicialmente nos dimos en 1998 era que no,
respuesta que hoy, cinco años después,
mantenemos.
Con el fin de garantizar que la CCAD accionaría
distinto, la SE-CCAD se propuso mantener un permanente contacto
con la sociedad civil organizada regionalmente, se mantuvo una
política de "puertas abiertas", o como dicen, una
"política incluyente". Se decidió que la sociedad
civil debía participar directamente en la toma de
decisiones y que se empezaría por la
elaboración de los proyectos. Se decidió que las
organizaciones debían conocer de primera mano lo que la
CCAD estaba desarrollando y se nombró un funcionario para
que se encargara de mantener un contacto permanente con las
organizaciones, accionar que evolucionó al establecimiento
del Foro Permanente de la Sociedad Civil de la CCAD.
Hay quien dice por ahí que lo que no se refleje
en un presupuesto no queda nada más que como buena
intención y la CCAD consideró e hizo eco de esas
palabras, y en el proceso de construcción de su brazo financiero, el
FOCADES, decidió que su Junta Directiva estaría
integrada por dos Ministros y por tres representantes de
organizaciones regionales integrantes del Comité
Consultivo de la Sociedad Civil del SICA y que representen los
sectores universitario, empresarial y el de las organizaciones
campesinas, indígenas y negras; este acuerdo se
tomó en 2001, durante la XXX Reunión Ordinaria. La
consolidación del FOCADES se va dando poco a poco, pero la
decisión política más importante ya se dio:
tres miembros de la sociedad civil y dos ministros en una junta
directiva de cinco miembros. La participación es un eje
que cruza toda la gestión de la CCAD, es un eje
transversal en todas las actividades.
Se entendió que la equidad de
género
no es solamente decir o escribir "los" o "las" que se trata de
que las oportunidades sean las mismas para los hombres y para las
mujeres. Que las inequidades sean superadas y que las condiciones
sociales históricas se vayan eliminando a la mayor
velocidad
posible. Desde 1999, se estableció que la CCAD
debía ser promotora de equidad y se comenzó por la
elaboración de una "Política de Equidad de
Género", con el apoyo y asesoría de la UICN. Se
incluyó en los proyectos la consideración de
género, no sólo reflejada en el uso de
artículos y adjetivos sino en la estadística y en los presupuestos.
Se han tratado de implementar acciones
afirmativas, pero no siempre ha sido posible. Para la selección
de coordinadores de los proyectos Corredor Biológico
Mesoamericano y Sistema Arrecifal Mesoamericano se incluyeron
acciones afirmativas en los criterios de selección de los
candidatos. La consideración de la equidad de
género es otro eje transversal en las actividades de la
CCAD.
Partiendo del hecho que "no valora el que no conoce", se
consideró como una tarea permanente educar y se dispuso
que en todas las acciones se incluirían renglones
presupuestarios relacionados con educación (que se
reflejan en los componentes de capacitación y talleres y en
publicaciones). Y que siendo consistentes con el papel de
catalizadores, se tomarían instrumentos,
metodologías o temas que hubiesen generado buenas
experiencias en otros ámbitos y que a criterio de la
SE-CCAD o por solicitud de los miembros o socios de la CCAD se
considerara de importancia su introducción en la Región (ejemplos
claros son, entre varios, el uso de instrumentos
económicos, el punto de vista de negocio en el mecanismo
de desarrollo limpio y el pago de servicios
ambientales).
Fácil fue caer en la tentación de
convertir a la CCAD en promotora de cursos de formación
académica (incluso se promovió la apertura de una
maestría en legislación ambiental y hasta se
firmaron títulos…), producto del interés de
satisfacer necesidades en la Región, luego de varias
discusiones se concluyó que la educación formal
tenía que ser impartida por las instituciones
especializadas y que la introducción de temas ambientales
en los currículos escolares debía ser una
responsabilidad de la Coordinación Educativa y Cultural
Centroamericana, que reúne a los ministros de la
región. La educación es también un eje
transversal en el accionar de la CCAD.
La reducción
de la vulnerabilidad y lucha contra la pobreza
El huracán Mitch reafirmó,
lamentablemente, lo vulnerable que es Centroamérica. Se
Sabe que de junio a noviembre la Región puede ser golpeada
por huracanes, tormentas e inundaciones. Que de noviembre a
junio, la Región puede ser golpeada por sequías e
incendios
forestales, y que de junio a junio puede ser azotada por
erupciones volcánicas, terremotos y
maremotos. Se vive en una región vulnerable, es donde
vivimos y tenemos que aprender a vivir con ello. ¿Si
aprendimos que podíamos vencer la guerra y alcanzar la
paz, por qué no haremos lo mismo con la
vulnerabilidad?.
Las tierras más fértiles son las que
están en los alrededores de los volcanes; no
obstante, son susceptibles de sismos,
deslizamientos y erupciones Los desarrollos urbanos están
directamente relacionados con las tierras más
fértiles. En los alrededores de las zonas urbanas se han
generados cinturones de pobreza. Los alrededores de las zonas
urbanas (ríos, barrancos, pie de montañas, etc.)
son las más vulnerables. La población más
pobre vive en las zonas más vulnerables.
Se reconoce a nivel mundial la existencia del
círculo vicioso entre pobreza y deterioro ambiental. Dada
la condición de vulnerabilidad de nuestra Región,
al círculo se adiciona vulnerabilidad. Entonces, en
nuestra Centroamérica luchar contra el deterioro ambiental
es luchar contra la pobreza y
contra la vulnerabilidad, lo que implica en la CCAD sean
consideradas como variables
transversales.
El Plan Ambiental de la
Región Centroamericana (PARCA)
A principios de
1999, existía un fuerte convencimiento en la SE-CCAD que
la lucha por una integración ambiental tenía que
contar con un plan
estratégico que la orientara permanentemente. Siempre
nos preguntamos en la SE-CCAD como hacer el plan
estratégico. Los colegas de la Agencia Sueca de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (SIDA), por su
lado, en varias de las misiones a CCAD emitieron criterios sobre
la necesidad de contar con un plan y nos reiteraban que
habían hecho recomendaciones e informes sobre
ello (lamentablemente nunca conocimos los informes ni las
recomendaciones), pero un día conversando el tema
salió al tapete y se concordó en que debía
hacerse y se inició el proceso para su
elaboración.
Por un lado, se consideró indispensable hacer un
examen de la situación organizacional y se pidió el
apoyo de la ONG basada en Costa Rica CEGESTI, con amplia
experiencia en desarrollo
organizacional y sistemas de
calidad, quienes recomendaron como se debía organizar
la CCAD para ser más eficientes y señalaron
debilidades y amenazas. Al mismo tiempo, se
conversó ampliamente con representantes de organizaciones
indígenas, campesinas y de afrodescendientes. Muchas horas
de escucha sobre lo que creían que debía ser la
acción ambiental de corto, mediano y largo plazo en la
Región. Los Enlaces Ministeriales y las Presidencias
Protémpores de la CCAD daban sus puntos de vista y
requerimientos. Los Directores Generales de los 7 ministerios o
autoridades ambientales de la Región al igual que los
puntos focales de los Comités Técnicos fueron
ampliamente participados. Todos en la Secretaría Ejecutiva
participamos activamente hasta que fuimos teniendo borradores
cada vez más afinados de lo que debía ser el PARCA.
Una firme decisión de la Presidencia Protempore de la
CCAD, a cargo de Guatemala, durante el segundo semestre de 2000,
dio el impulso final y personalmente el Ministro participó
en discusiones en El Zamorano, el CATIE, el INCAE y la EARTH
(universidades de carácter regional) y con varios de los
socios y donantes de la CCAD, hasta que se llegó al
documento final con el que hoy se cuenta.
Cuatro áreas temáticas y cuatro ejes
transversales fue el resultado final, todos buscando disminuir el
deterioro ambiental y una mejora en el manejo del ambiente mismo
y de los recursos naturales en general. Se partió
reconociendo que en la región habían relaciones, o
debían existir, entre las áreas temáticas
Bosques y Biodiversidad, Producción, Agua y
Gestión Ambiental. Que las relaciones eran o malas o
nulas, y que los instrumentos que la región había
usado hasta hora eran insuficientes o inaplicables o ineficientes
o su suma y que por lo tanto se debían buscar nuevos,
principalmente los que la economía de mercado o las
expectativas de la sociedad estaban ofreciendo o requiriendo,
según sea el caso, en ese momento y que luego de su
análisis y discusión se encontraran
útiles para la Región, obviamente sin abandonar los
de comando y control que las
leyes establecían. Se reconoció también que
en la Región no se aplicaban los principios de
gestión ambiental y que si en verdad se quería
avanzar, era el momento de llevarlos a la práctica y si
bien la gestión ambiental se incluyó como un
área temática como tal, se consideró que
debía también ser transversal.
El PARCA se tenía que traducir a planes anuales,
y se propuso, para ser consistentes como el mismo Plan, que los
Planes Operativos Anuales (POA) que se elaborasen tenían
que plantearse bajo el esquema de "canastas", o sea un POA
común para todos los proyectos y así se
elaboró a partir de 2002.
Un POA institucional: una
decisión técnica con alto contenido político
y el trabajo
realizado en búsqueda de definiciones y
conceptos
Es muy común en la Región, trátese
de proyectos regionales o nacionales, que los proyectos se
desarrollan en forma independiente o autónoma, sin
coordinar con quién lo pidió o es el principal
beneficiario, o con otros proyectos complementarios. Varios de
los proyectos regionales se ejecutaban bajo ese esquema: CCAD
firmaba la solicitud al donante, se nombraba una unidad ejecutora
de simpatía para y seleccionada por el donante, con
programas
aprobados por el donante, con socios escogidos por la
coordinación del proyecto, y a veces con los donantes,
inconsultamente con los gobiernos o con la CCAD como tal y la
CCAD se requería nada más o para la búsqueda
de contrapartidas, o para que se acelerara algún
trámite en alguno de los 7 ministerios de la
Región. Los proyectos decidían qué si o
qué no se hacía, cuándo, cómo, con
quién y cuánto costaba la actividad. Los proyectos
eran islas independientes.
¿Cómo lograr que no se den islas y que los
proyectos respondan a la Región y sus necesidades? Se
decidió que con un POA institucional y de inmediato se
dispuso hacerlo, el proceso no ha sido fácil y
todavía se continúa trabajando en él. Se
tuvo que trabajar en definiciones (qué puede ser
considerado como regional y qué como nacional) y conceptos
para establecer los presupuestos ya que hay muchas acciones que
los gobiernos no pueden financiar porque sencillamente la
legislación actual y su condición económica
no lo permiten, dentro de ellas caben la mayoría de las
que se podrían clasificar como "comunitarias o
centroamericanistas" o las transfronterizas. El POA se
elaboró pensando en que los gobiernos financiarán
las acciones que según la legislación vigente se
consideren como estrictamente nacionales, por lo que solo se
pensó en financiar actividades regionales que cumplan al
menos dos de los siguientes criterios, que fueron discutidos
ampliamente en la XXXIII Reunión Ordinaria del Consejo de
Ministros de la CCAD, celebrada en Granada, Nicaragua en julio de
2002:
- Economía de escala: se
dará básicamente cuando se trate de cursos de
capacitación, contratación de consultores
altamente especializados, publicaciones, sistemas de
información e intercambio de
experiencias. - Costos incrementales: costos no
considerados en los presupuestos nacionales que se realizan
para el cumplimento de objetivos
fuera de las fronteras nacionales. - Acciones en ecosistemas o cuencas
compartidas. - Acciones que permitan apoyar a un país a
cumplir un objetivo
regional
Lo anterior implica varias situaciones. Por un lado,
explicar a los gobiernos que los fondos regionales no se pueden
utilizar para financiar actividades estrictamente nacionales, lo
que en otras palabras significa decir un "no" a instituciones
desfinanciadas; por otro, hacer ver a los donantes que un
financiamiento a la CCAD no es igual a la sumatoria de siete
financiamientos y hacer valer esa tesis cuando
se está en la ejecución del proyecto; y por otro,
la búsqueda de mecanismos ágiles y eficientes para
la aprobación de los POA por los países actuando
regionalmente.
El proceso de elaboración de un POA además
de incluir las visiones regionales de cada país y que en
cada país los técnicos unifiquen con sus superiores
jerárquicos esa visión, ha tratado de mantener un
estrecho diálogo
con la sociedad civil organizada regionalmente que participa en
el Foro Permanente de la Sociedad Civil (lejos todavía del
principio de "cocinar juntos", pero en esa
vía).
La etapa de aprobación o de no objeción
del POA todavía no está en el punto que se pretende
tener: un POA único para todos los donantes y socios que
financian actividades en la CCAD y un reporte único. Todo
bajo el esquema de "canasta". Por supuesto que todo el proceso
(elaboración, monitoreo, evaluación
y auditoría) debe ser público y estar
disponible para quién se interese en la página web
de la CCAD (www.ccad.ws)
La puesta en marcha de un POA institucional implica una
maximización de los recursos y un uso más
eficiente, se evitan duplicaciones, se buscan complementariedades
y sinergias y se facilita el logro de los objetivos. La tarea no
es fácil y debe fortalecerse, es un reto
permanente.
Donantes y socios
(presupuesto y relaciones institucionales)
Un organismo que depende en su presupuesto en
aproximadamente un 80% del aporte de sus socios y donantes debe
mantener una relación permanente con ellos y sobre todo,
garantizar que sus requerimientos administrativos y
presupuestarios se cumplen.
En sus inicios, la CCAD dependía, como ya se
dijo, en más de un 90% de su presupuesto básico
("core budget") de dos o tres donantes, lo que obligó a
plantearse un cambio radical
en las relaciones de dependencia, cambio que se ha hecho y que ha
llevado a una relación en que ningún donante aporta
más del 22% del presupuesto de la CCAD.
El contar con el PARCA y con un POA institucional ha
permitido a la CCAD mantener una relación distinta con sus
socios y donantes. La discusión principal ahora con los
socios y donantes es sobre tesis políticas y para ver
avances de proyectos o presupuestos se hacen reuniones
periódicas, lo que ha permitido por un lado una mejor
relación con todos y por otro, un aumento significativo en
el número de socios y donantes y de proyectos. En 1998 se
contaban con aproximadamente 10 y en el 2003 se cuentan con
aproximadamente 45.
En el 2000 se organizó la primera reunión
con socios y donantes en las instalaciones de la
Secretaría General del SICA, actividad de medio día
que contó también con la presencia de los Enlaces
Ministeriales. La sociedad civil estuvo ausente. La segunda
reunión con socios y donantes se realizó en las
instalaciones del Banco
Centroamericano de Integración
Económica, bajo la dirección permanente de la
Presidencia Pro Témpore de ese momento y con el Ministro
que asumiría la Presidencia en el próximo semestre.
La reunión fue de dos días. La sociedad civil tuvo
una participación parcial. La tercera se realizó en
Francia, en
las instalaciones del Banco Mundial,
en el 2002, con la presencia de todos los Ministros y duró
dos días. Se contó con una participación
activa y plena de la sociedad civil.
No más
implementación y sí más
ejecución
Un organismo político se encarga de temas
políticos. En consecuencia, hay una decisión
tomada: la CCAD ejecutará proyectos, lo que significa que
en todos los proyectos será responsable política y
legalmente. La CCAD buscará la participación en la
implementación (responsabilidad técnica) de
terceros y lo mismo hará para la
administración de los fondos.
El planteamiento parece sencillo, pero su
aplicación no lo es. Todos los socios y donantes han dicho
que están de acuerdo con el planteamiento, pero al
llevarlo a la práctica varios se oponen, así que
durante la "puesta de acuerdo entre las partes", la CCAD, a pesar
de la decisión tomada, tendrá que cumplir en varios
de los proyectos las tres funciones
(ejecutora, implementadora y administradora).
Hay algunos casos exitosos relacionados con la
implementación de proyectos con terceros, como es el caso
del proyecto que instrumenta la UICN para el fortalecimiento de
los sistemas de
evaluación de impacto ambiental
y como son algunos casos de implementación de actividades
en PROSIGA (mejoramiento de los sistemas de gestión
ambiental financiado por Holanda), Corredor Biológico
Mesoamericano (proyecto financiado por el GEF) y Sistema
Arrecifal Mesoamericano (también financiado por el
GEF).
Siempre prevalecerán algunas dudas sobre la
implementación de proyectos para el fortalecimiento
institucional de la CCAD, para la armonización de leyes y
políticas y para la unificación de posiciones,
¿se requerirá en esos casos la participación
de terceros?.
Participación y Rendimiento de cuentas.
Transparencia y más transparencia
Los que somos servidores
públicos, eso somos los que trabajamos en la CCAD, debemos
acostumbrarnos y tener absolutamente interiorizado que siempre
debemos rendir cuentas y que nuestras actuaciones son
públicas. Toda la información que se maneja en la
CCAD debe ser pública, incluidos los salarios. Hemos
hecho nuestros mejores esfuerzos para que eso sea así. La
tarea no ha sido fácil. No todas las mentes ni en todos
los países se piensa así. Pero ese es el norte:
cuestión pública, información
pública.
La información es pública, pero eso no es
suficiente, además, se deben buscar todos los medios
posibles para que llegue al mayor público y si en los
procesos de
participación pública se pretende una plena
participación, debemos asegurar que los participantes
cuenten con la cantidad de información previa suficiente
que les permita tomar decisiones de la misma forma que los
convocantes. Esperamos que un futuro convocado y convocante
tengan el mismo grado de información.
Los fondos que maneja CCAD en su mayoría son
públicos, por no decir en su totalidad. Fondos
públicos que son aportados por contribuyentes
internacionales por la vía de sus gobiernos o cuotas de
los países. Todos los ciudadanos tienen el derecho a saber
en que se invierten sus impuestos. Los
servidores públicos debemos informar en que se han
invertido o gastado las contribuciones. Los servidores
públicos debemos acostumbrarnos a rendir
cuentas.
Las premisas anteriores han motivado a que en el sitio
web de la CCAD
estén el presupuesto anual (incluidos los renglones
salariales), los informes de auditoria, los informes de monitoreo
y de evaluación, las actas del Consejo de Ministros y de
Comités Técnicos, el POA, los informes de avances y
otros. En un futuro cercano se espera, que además de la
información señalada, se pueda accesar los avances
y presupuestos de cada uno de los proyectos que la CCAD
ejecuta.
Sobra decir, que en adición a lo anterior, la
CCAD organiza reuniones periódicas con organizaciones que
representan a los distintos sectores de la sociedad civil
centroamericana para rendir cuentas, en las que se discuten
avances de proyectos, gastos,
contrataciones, resultados de participaciones internacionales y
otros. La convicción de rendir cuentas y de contar con
mecanismos reales, permanentes y eficientes de
participación obligaron a la CCAD a establecer el Foro
Permanente de la Sociedad Civil.
Foro Permanente de la
Sociedad Civil
En el libro sagrado
de los mayas, el
Popol Vuh, se
describe en sus primeros capítulos la forma en que los
dioses crearon el mundo. Se dice que luego de varios semanas y
discusiones finalmente llegaron a un consenso y crearon a los
hombres…. Esa ha sido la característica de nuestra
región: el consenso, y debemos hacer todos los esfuerzos
para rescatarlo e interiorizarlo en nuestras actuaciones. Desde
que se inició el proceso de traslado de sede de Guatemala
a El Salvador, en octubre de 1998, la búsqueda del
consenso ha sido uno de los horizontes a seguir.
Desde 1998, la CCAD ha emprendido un decidido proceso
para consolidar su relación con la sociedad civil, y
avanzar así en la búsqueda e interiorización
del consenso. El huracán Mitch, además de reafirmar
cuán vulnerable es Centroamérica, reafirmó
también cuán desarticulada estaba la sociedad civil
y los organismos de integración. La comunidad cooperante
le pidió a los gobiernos y a los órganos de la
Integración que elaboraran proyectos concretos para paliar
y mitigar los daños. La CCAD optó porque los
proyectos fueran elaborados por la sociedad civil, se
pidió a ONG que los elaboraran. CICA (Consejo
Indígena Centroamericano), CICAFOC (Asociación
Centroamericana de Indígenas y Campesino de
aprovechamiento Forestal Comunitario), ASOCODE (Asociación
Centroamericana para el Desarrollo), ONECA (Organización
Negra de Centroamérica), Frente Solidario de
pequeños caficultores y UPROCAFE (Unión de
Pequeños Productores de Café)
se unieron bajo la Coordinadora Centroamericana del Campo y con
fondos internacionales que la SE-CCAD consiguió, se hizo
un proceso ampliamente participativo y los proyectos que
resultaron de él, la CCAD los presentó a la
comunidad internacional, además, la SE-CCAD buscó
fondos para asegurar la participación de la sociedad civil
en la reunión del Grupo
Consultivo para Centroamérica que se reunió en
Suecia, en mayo de 1999.
La participación regional en la segunda
Reunión del Grupo Consultivo, celebrado en España en
el 2001, tuvo la misma tónica; la CCAD presentó
dentro de la propuesta regional de Modernización y
Transformación de Centroamérica, los proyectos que
las organizaciones elaboraron y también garantizó
que sus representantes participaran.
Los casos anteriores no fueron aislados, hasta hoy se ha
mantenido un diálogo permanente en todo el quehacer
institucional de la CCAD: proyectos, planeación, programación y otros. Para facilitar la
comunicación, la SE-CCAD dispuso, como ya
se dijo, un especialista para que se dedicara a tiempo completo a
mantener el diálogo con la sociedad civil Toda la
relación existente llevó al Consejo de Ministros a
tomar el acuerdo de establecer el Foro Permanente de la Sociedad
Civil, durante la XXX Reunión Ordinaria, celebrada en San
Salvador, en mayo de 2001.
A finales del 2001, se estableció el Foro
Permanente de la Sociedad Civil, en una asamblea constitutiva en
la que estuvo presente la Presidencia Pro Tempore. En la constitución participaron nueve
organizaciones (ONECA, FECATRANS, ASOCODE, CICA, UPROCAFE, FRENTE
SOLIDARIO, FECAICA, CICAFOC y FECAMCO), cuyo requisito es ser
miembro del Comité Consultivo del SICA. Se discute si la
membresía de la UICN y si la formación de alguna
otra organización de carácter regional que no
pertenezca al CC-SICA podría participar en el Foro como
miembro pleno.
La instrucción girada en la CCAD es que la
sociedad civil tiene el derecho de participar en todas las
actividades que se realicen en el marco de la CCAD: reuniones del
consejo de ministros y comités técnicos, talleres,
capacitación, sesiones de planeación y
programación y otras.
En una Región que recién empieza a caminar
por los senderos de la paz y la democracia es difícil que
todos estemos de acuerdo en la participación y en la
búsqueda del consenso milenario y tradicional que nuestros
antepasados acostumbraron. La ruta ha sido trazada, y no queda
nada más que seguirla.
La CCAD en el siglo 21:
los retos de los próximos años
Somos firmes convencidos que la integración la
hacen los pueblos y no los gobiernos y mucho menos las
organizaciones del SICA. Como bien se ha señalado, la CCAD
cumplie las funciones de catalizadora, integradora y facilitadora
del proceso, nunca de conductora. Se tiene que dar una
discusión que permita a todos los centroamericanos saber
con claridad hacia donde se dirige la integración,
qué entiende por región y por regionalidad. Lo
cierto es que las discusiones no pueden darse en la burocracia de los
gobiernos o de los órganos del SICA debe darse en forma
participativa, abierta y transparente.
La CCAD necesariamente se verá beneficiada de
todo el proceso de discusión que se dé,
lamentablemente no hay señales
que muestren que eso se dará en el corto plazo. Algunos
países de la región no pueden emprender
todavía procesos participativos, abiertos y transparentes.
Tampoco lo pueden hacer de esa forma algunos de los
órganos del SICA.
La CCAD deberá catalizar procesos conducentes a
que la integración se haga efectiva, sustentada en
acciones concretas, verificables y controlables, entre varios,
los siguientes:
la consolidación del corredor biológico
mesoamericano con sus normas y
reglas,
- el manejo conjunto del sistema arrecifal
mesoamericano y de otros ecosistemas compartidos, - suscripción de acuerdos bi o trinacionales
públicos que sean verificables para el manejo de
cuencas o ecosistemas compartidos, - el sistema de acreditación de
Centroamérica, - el sistema de
información ambiental, - el sistema centroamericano de áreas
protegidas, - el sistema centroamericano de evaluación de
impacto ambiental y por supuesto todas las políticas,
leyes y estándares que sea posible unificar o
armonizar.
Por
Mauricio Castro Salazar
Asesor de CICAFOC, ex Secretario
Ejecutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo. 2004