- Un prefacio para analizar la
imagen IV - ¿Qué era la imagen
IV? - Referentes empíricos de
la imagen IV - Roles y Personal: visiones
teñidas - Investigación en
Política Pública e Imagen IV - Algunas restricciones a la
emergencia de los tipos de imagen IV - Ideas finales
- Antonio Camou "Los consejeros
del príncipe" - Brown y Erie. Poder y
administración: Paradigmas alternativos para el
análisis de la autonomía
burocrática - Claude Lefort –
¿Qué es la burocracia? - Nicos Poulantzas. "Estado, poder
y socialismo" - Resumen O’donnell "Apuntes
para una teoria del estado" - Oszlak. "Políticas
públicas y regímenes políticos:
reflexiones a partir de algunas experiencias
latinoamericanas." - Oszlak –
O´Donnell ,Estado y políticas estatales en
América Latina : hacia una estrategia de
investigación - Aguilar Villanueva . "Problemas
públicos y agenda de gobierno"
Un prefacio para
analizar la imagen IV
Formalmente las relaciones entre los servidores
civiles permanentes y los líderes políticos
transitorios son cristalinas. Desde el punto de vista legal, el
"jefe" es el político, por supuesto.
Sin embargo, informalmente, el tema es menos claro:
porque los servidores civiles tienen un conocimiento
valioso acerca de cómo trabaja el gobierno del que
carecen los políticos. Pero más importante, los
políticos, por su división interna como clase, y su
desatención a los detalles y las operaciones
políticas llevan mucha s veces a que los
servidores civiles tengan el control efectivo
de lo que el gobierno hace. (ESTA ÚLTIMA PARTE NO
ESTÁ MUY CLARA EN LA TRADUCCIÓN)
TIPOLOGÍA DE IMÁGENES para conceptuar el
desarrollo de
las relaciones entre los roles de los servidores civiles de alto
nivel y los políticos profesionales (4 imágenes
del rol de los burócratas y los políticos, tal como
se han desplegado históricamente y dentro del desarrollo
académico de la administración
pública)
Este artículo se centra en la imagen de rol
más espectacular y más controvertida : el
"híbrido puro" de la imagen IV
Fuentes para realizar la tipología:
- Interpretación de información primaria: entrevistas.
- Interpretación de información
secundaria: literatura que
trata la relación entre política y administración.
Imagen I Þ una estricta bifurcación
entre policymaking y administración. La clásica
distinción weberiana entre la esfera de la política
y de los políticos y la de la
organización burocrática y los
burócratas. La burocracia es un
cuerpo técnico (hasta 1930) es el espacio de
ejecución de políticas.
Imagen II Þ los burócratas se orientan a
los hechos, mientras que los políticos se orientan a
promover sus intereses (percepción
del rol que cumple cada uno). Se establece una diferencia entre
racionalidades "administrativa" y "política". Los
burócratas: siguen el sendero de la evidencia de una
manera explícita (guardianes del Estado)// Los
políticos necesitan satisfacer las coaliciones
políticas, y grupos
sociales significativos (motivos particularistas).
Ejemplos (de las 2 imágenes¿?):
- Cuarta República Francesa
- USA desde el New Deal hasta los primeros tiempos de
la "Gran Sociedad" - En Latinoamérica: esta lógica articuló la raison
d’etre de ciertos regímenes militares,
impulsando elites tecno-burocráticas a la vanguardia,
a expensas de los políticos de partido y líderes
de grupos de
interés.
Esta imagen sigue expresando una parte de la diferencia
entre los roles de los burócratas y los
políticos.
Imagen III Þ (imagen dominante en los tiempos de
confección de la tipología) Se apoya en la
distinción entre las ideas de "energía" y "equilibrio".
Los burócratas y los políticos están
involucrados en el policymaking, con estilos de involucramiento
diferentes: los burócratas equilibran el sistema, aportan
el
conocimiento técnico para ámbitos diferentes
que se complementan llevando a un equilibrio.// Los
políticos implantan energía al proceso de
realización de la política pública (lo
dinamizan) AQUÍ LA DISTINCIÓN NO SE VE COMO EN LAS
ANTERIORES IMÁGENES, NO SE PIENSA EN ¹ ROLES O ¹ ESPACIOS. SE COMIENZA A
PENSAR EN UN QUILIBRIO DE PODER.
NECESIDAD DE TRABAJAR NE CONJUNTO.
Mientras los políticos dirigían el
cambio
político, los burócratas por su conocimiento
detallado de los programas y de
las ideas políticas relevantes, a menudo brindaban las
"soluciones"
para que los políticos eligieran. (relevancia del
conocimiento del burócrata)
Imagen IV (el "híbrido puro")
Þ (perspectiva
desde los 80) se observa la institucionalización de
funcionarios igualmente dotados con talentos gerenciales o
técnicos y también con entusiasmo político.
Desarrollo del aparato organizacional ubicado entre el centro del
ejecutivo (el centro del poder político) y ocupada por
personal
relativamente atípico para la burocracia de línea
de los ministerios.
Aunque esta imagen no era la forma dominante, representa
conceptualmente la culminación de un proceso por el cual
los burócratas pasaban de ser simplemente piezas de una
maquinaria (Imagen I) a ser actores sensibles al entusiasmo
político tanto como al dominio del
conocimiento. Los políticos, pese a su superioridad
legal-formal, fueron cediendo espacio a los burócratas. Se
pasó de una prolija división del trabajo, a un
territorio, ahora, compartido.
Va a ser difícil identificarlo con un
período determinado. Lo particular de este tipo es que no
logra institucionalizarse – sin embargo, la tendencia se
mantiene. Cuando cambia el gobierno, la imagen se diluye.
(Reagan, Thatcher ‘80) el híbrido no logra
institucionalizarse porque hay mucha rotación
política.
Referentes
empíricos de la imagen IV
Ejemplos:
- Canadá
- USA: crecimiento de una modesta, pero influyente,
burocracia: en la Oficina
Ejecutiva de la Presidencia. - Alemania Occidental: en la Chancillería
Federal. - Francia: roles de asesoría y desarrollo de
agenda de los gabinetes ministeriales.
En la medida en que la imagen IV puede tener una
expresión concreta, el matrimonio entre
capacidad técnica y proximidad al poder político es
central. En esencia, los esfuerzos por mejorar "el cerebro central
del gobierno" (Dror, 1986) permite que este matrimonio tenga
lugar.
Por lo observado, el "híbrido-puro" era
esencialmente una creación ejecutiva, y en consecuencia,
el ejecutivo estaba absorbiendo continuamente más y
más de las funciones de los
políticos parlamentarios.
Roles y Personal:
visiones teñidas
La concepción "híbrido-pura" postula una
síntesis entre los roles ejecutivos
recientemente creados y una nueva clase de funcionarios para
ocuparlos.
En este apartado se centrarán en el modo en que
los roles organizacionales y los tipos de personal se
interrelacionan para mostrar las diversas maneras en que se
relacionan el pensamiento
burocrático y político.
- estructuras de rol novedosas /
tradicionales - tipos de selección de
personal más nuevos / más
antiguos
Roles tradicionales y Personal tradicional
Þ no coincide con
el concepto de la
imagen IV. Tiene que ver con una concepción de la
burocracia desligada de la política. Es una
política de mantenimiento
del equilibrio. Este tipo es el ancla del sistema ejecutivo de
cualquier país y representa el inmenso volumen del alto
funcoinariado burocrático y los estilos de comportamiento
normales en la organización burocrática.
Roles novedosos y Personal Tradicional
Þ formas
relativamente tradicionales de selección
de personal para roles novedosos.
Ej. USA, la reorganización del antiguo Bureau de
Presupuesto (BOB)
en la OMB en 1970( ver pág 10-11 del texto) y la
posterior creación de nuevos roles en ella, los Program
Asóciate Directors (PAD’s) políticamente
asignados. Esta reestructuración fue diseñada para
fortalecer el rol de la OMB como brazo del presidente.: sugiere
que las organizaciones se
adaptan a cambios contextuales. Raramente, sin embargo, son
capaces de alterar dramáticamente los sistemas de
personal que facilitan la adaptación.
Las nuevas organizaciones y la estructuras de
los roles surgen en parte para desplazar las limitaciones
impuestas por los sistemas de personal de las viejas estructuras
organizativas.
Roles tradicionales y nuevo Personal
Þ cuando nuevos
tipos de personal son reclutados para viejos roles.
Ej. GrBr. Thatcher: Trayendo al tapete un estilo
diferente de funcionario, Thatcher enfatizó el cambio del
personal más que los cambios en la estructura de
roles. Aunque se piensa que el cambio del personal llevará
con el tiempo a un
cambio en las normas aplicables
a los roles más altos del servicio
civil.
Este tipo de procedimiento
está relacionado con el reino de la política que
sugiere la Imagen IV.
Nuevos roles y nuevo Personal
Þ la
aproximación más obvia a la noción del
"híbrido-puro" de la Imagen IV. Los nuevos roles tendieron
a reforzar la centralización. Las unidades organizadas
alrededor del centro del gobierno brindó el espacio
organizacional para estos nuevos roles. Una característica
de esto roles es que su incumbencia se agota en la
duración del gobierno o la
administración particular a la que sirve.
Este tipo de unión entre nuevos roles y nuevo
personal tiene un rango algo más amplio de posibilidades
en USA que en cualquier otro lugar.
Investigación en Política
Pública e Imagen IV
Podemos señalar un rol y uma situación de
personal totalmente diferente: el crecimiento de intelectuales
especializados en políticas aplicadas y organizaciones
dedicadas al conocimiento social aplicado: LOS
"THINK-TANKS"
Aunque son ampliamente autónomos, se desarrollan
claramente redes entre las instituciones
(agrupaciones de intelectuales) y los policymakers.
Los think-tanks pueden tener identificación
política o no. Consecuentemente, el "híbrido-puro"
puede no estar siempre en el centro del gobierno, pero
también puede encontrarse en los márgenes aunque
listo para entrar o habiendo salido recientemente.
Algunas
restricciones a la emergencia de los tipos de imagen
IV
- la elasticidad
de las culturas administrativas para reproducirse a sí
mismas: estabilidad en las fuentes y
formas de reclutamiento, persistencia de modelos
tradicionales de servicio civil. - Variabilidad entre los máximos líderes
políticos en sus temperamentos
organizacionales. - Las implicaciones de las tensiones presupuestarias en
las decisiones gubernamentales. (condiciones de austeridad
presupuestaria) situación ambigua.
- El tipo de la imagen IV está aparentemente
menos en el centro de la escena actualmente de lo que pensaban
que estaba. - En su mayoría, los elementos técnicos
han sido puestos al servicio de los elementos
políticos. - Las formas que toman los vínculos
político-técnicos estarán profundamente
influidos por las estructuras políticas y
administrativas actualmente existentes.
Antonio Camou "Los
consejeros del príncipe"
-Toda cuestión "técnica" relacionada con
la "política", son complementarias no
excluyentes.
-Mediación de circuitos
expertise, a la vez que configuran ppios intereses, inciden en
políticas estatales para disciplinar a agentes
económicos y al Estado.
-Expertise como analistas simbólicos, no como
intelectuales
-vinculación entre especialistas y la
política se da al interior de grandes redes de asuntos
(issue) que conectan a agencias de gobierno, tanques de
pensamiento, centros de investigación (aguante sophia), fundaciones
privadas (aguante sophia),organismos multilaterales, empresas y otras
organizaciones, que dejan poco espacio para el intelectual
"independiente".
-últimos años en América
Latina: cambios en la elaboración e
implementación de prácticas económicas, en
tanto mucha influencia de dinámica institucional de ideas y saberes
especializados. En especial, influencia de tecnopolíticos
o analistas simbólicos en la función
estratégica de la orientación
política.
-transformación en la dinámica de producción circulación y
aplicación de conocimientos, así como una
redefinición del papel del intelectual-experto.
"Cada vez más la política se apoya en el
saber experto", así como se desconfía de la
solución ideológica".
El enfoque de la dinámica institucional de las
ideas surge como rechazo a las posturas deterministas
estructurales, que "condenaban a las ideas a habitar en el
devaluado mundo de las superestructuras" y a las "pretensiones
imperialistas del paradigma
económico de la elección racional. El que sus
principales autores sean americanos e ingleses, Camou lo
relaciona con años de Reagan y Thatcher. No estudian ideas
políticas, si analizan ideas en la
política.
-Revitalización de neoinstitucionalismo, (ideas
corporizadas en instituciones).
-ideas y saberes como mediación entre intereses
en conflicto.
-Desde mediados de 1980, las elites gobernantes de
América
Latina coincidieron en necesidad de implementar conjunto
homogéneo de políticas económicas. FMI, Banco Mundial,
etc, intentan convencer de llevar adelante reformas. Al interior
de los gobiernos, grupos de especialistas y técnicos en la
función pública motorizan reformas. Estos grupos de
expertos cumplen un papel estratégico. Fueron los
promotores de nuevas ideas intermediarios entre las visiones e
intereses de redes de asuntos conformadas por políticos,
funcionarios de org multilaterales, empresarios, operadores
financieros y otros actores.
-Estudios sobre dinámica institucional de saberes
especializados, demuestran que en el proceso de
elaboración de políticas públicas, toda
cuestión técnica conlleva cuestiones
políticas, convergen intereses.
-Dado que sobre las opciones de políticas a
seguir, sólo son los expertos quienes pueden opinar sobre
las alternativas, tienden a imponer su escala de
preferencias a la comunidad para la
que planifican.
-El reclutamiento de economistas profesionales en
países latinoamericanos se dio de manera similar a como
ocurrió en los países centrales.
Desde posguerra, hubo una progresiva
incorporación de técnicos a los distintos gobiernos
porque:
1) Complejización y diferenciación de
estructuras burocráticas
2) Más oferta de
académicos
De distinta manera se dio en los 80´s:
1) Significtiva autonomía (autonomía
relativa) del entramado institucional constituido por
fundaciones, centros de inv., tanques de pensamiento, etc. Se da
la mediación a partir del de estos circuitos de expertise
que mientras configuran ppios intereses vincide en
políticas públicas.
2) Carácter semi-público o semi-privado
de organizaciones no gubernamentales, distinto a los
técnicos del desarrollismo que elaboraban políticas
desde el interior de aparatos estatales.
3) Avance de técnicos apartidarios en los
últimos años en la gestión
económica, a cargo de altos puestos desde los que toman
decisiones.
Tecnopolíticos funciones:
-de amalgama, de alegatos de políticas
públicas que contribuyen a la formación de
consensos para que sea posible la gobernabilidad.
-trama institucional conformada poir consultoras, etc,
fundamental para elaboración de pol.pu.
-por pertencer estos analistas simbólicos a los
mismos núcleos, tienden a generar una visión
análoga de los problemas y
soluciones políticas disponibles.
-operan como catalizadores del consenso, como especie de
partido transversal.
2 tipos de preocupaciones:
-progresista: señala distorsión de grupos
tecnocráticos, al tegiversar las preferencias
populares
-conservadorsa: brecha abierta entre la
sobresimplificación del debate
político y ciudadano, en torno a
cuestiones complejas.
Poder y administración:
Paradigmas
alternativos para el análisis de la autonomía
burocrática.
INTRODUCCIÓN
La actitud de los
académicos con respecto a las burocracias es
ambivalente:
- Se las considera como una herramienta, un instrumento
eficiente y racional para el logro de objetivos
sociales. - La burocracia es vista como un Leviatán, o
como una fuerza
política autónoma.
Esta ambivalencia se ha agudizado con la
expansión del Estado y el peso adquirido por la burocracia
como instrumento de política
económica y social. En la época en que
escriben, el Estado
está sustituyendo al mercado como
principal mecanismo de asignación de recursos, y la
administración se está convirtiendo en la arena
política central.
Modelo de desplazamiento de objetivos del poder
burocrático:
La usual interpretación contemporánea de la
expansión del Estado se centra en cómo las
organizaciones manejan sus dependencias contextuales para la
obtención de recursos. A fin de sobrevivir en un incierto
y a menudo hostil contexto político, las agencias
estatales se ven compelidas a ganar poder.
Esta interpretación se concentra en las estrategias y
recursos utilizados para asegurar la supervivencia institucional,
más allá de la misión
ostensible de la organización.
La falla del modelo de
desplazamiento de objetivos: reside en que omite toda
omisión de los cambios históricos salientes en la
estructura y funcionamiento de organizaciones públicas y
en el contexto económico y social más amplio en el
que tiene lugar la acción
organizacional.
Una investigación sobre el poder
burocrático debe comenzar por considerar la
relación de las organizaciones públicas con la
cambiante estructura
social y económica de las sociedades
industriales avanzadas. Las organizaciones públicas
funcionan en medio e conflictos
económicos profundamente enraizados, siendo a veces su
creación una respuesta a tales conflictos.
El crecimiento del poder burocrático puede
depender más del carácter y resultado del conflicto
social que de las estrategias empleadas por los administradores
para asegurar la supervivencia institucional (Modelo de
Conflicto Social).
El objetivo del
ensayo:
comparar dos marcos teóricos y determinar cuál
resulta más adecuado para comprender y explicar el poder
burocrático.
- modelo de desplazamiento de objetivos
- modelo de conflicto social
EL DESARROLLO DEL
PODER BUROCRÁTICO
No hay una relación unívoca entre el
crecimiento del poder burocrático y la expansión
del estado y concomitante ascendencia que adquiere la
administración.
El poder burocrático involucra la
adquisición de recursos suficientes para sostener y
expandir las actividades organizacionales.
Poder burocrático:
- relación de dependencia unilateral entre dos o
más actores organizacionales. - Es el reverso de la dependencia, por lo tanto, supone
un cierto grado de autonomía institucional. - Se centra en las fuentes de una relación de
poder y las formas en que las relaciones verían en el
tiempo.
Tipos de relaciones de poder:
- Relaciones abiertas o unidimensionales: control
unilateralAmbas formas presuponen la existencia de conflictos
de interés observable entre actores. - Relaciones contextuales o bidimensionales
- Relaciones de poder intrínsecamente presentes
en la propia estructura de instituciones sociales,
económicas y políticas. Aquí el poder se
refiere al control sobre las instituciones que gobiernan las
relaciones o interacciones corrientes dentro de un sistema
social. ¹
de las luchas por le poder dentro de la trama de
interacciones políticas y sociales
existente.
Modelo de desplazamiento de objetivos emplea las
visiones 1 y 2 del poder.
Modelo de conflicto social presupone una visión
más estructural del poder (3).
Recursos que fundamentan el poder
burocrático:
- autoridad (legítima pretensión
de desempeñar un conjunto de actividades o resolver
cierto tipo de problemas) - dinero (necesario para financiar las
actividades gubernamentales)
La dinámica de relaciones de poder
interorganizacionales puede interpretarse con intentos por
minimizar la dependencia de estos dos recursos.
Fuentes de poder de las organizaciones
públicas (relevante para adquirir los dos
recursos):
- AUTONOMÍA LEGAL: se puede adquirir
poder en virtud de decisiones legales que les confieran
autonomía (proporcionar autoridad
legal y limitar el control externo sobre sus decisiones). Sin
embargo, la autonomía legal por sí sola no
conduce necesariamente a la adquisición de poder
político significativo. - UN ÁMBITO DE COMPETENCIA
DEFINIDO: el conocimiento es visto como una base
fundamental del poder de las burocracias públicas cuando
hay incertidumbre en le proceso tecnológico, complejidad
en el proceso de toma de
decisiones y centralidad de la tarea organizacional en
cuanto a las demandas sociales. (un incierto proceso
tecnológico, central para una sociedad, que requiere la
aplicación sistemática de conocimiento experto,
crea un potencial considerable para la autonomía
organizacional) - CLIENTELA ESTABLE: alianzas con grupos
sociales y económicos. La relación
simbiótica entre agencias administrativas y grupos de
interés es uno de los factores más frecuentemente
citados como determinante de la autonomía de las
organizaciones públicas frente a los funcionarios
ocupantes de cargos electivos y al público en general.
Pero tal relación resulta en una dependencia excesiva
respecto a grupos e intereses externos. La autonomía
frente al poder público puede así ganarse
únicamente a expensas de la dependencia frente al sector
privado.
1, 2 y 3 son las principales fuentes de poder
burocrático, facilitan el desarrollo de la
autonomía burocrática. Sin embargo, ninguna
garantiza autonomía.
EL MODELO DE
DESPLAZAMIENTO DE OBJETIVOS
La delegación de autoridad a una
organización pública y la provisión de
recursos par implementar objetivos generan: DEMANDAS INTERNAS(1)
Y EXTERNAS(2) a la organización.
- Los administradores deben mantener bajo control las
actividades de la organización, al tiempo que satisfacen
las demandas y aspiraciones de los grupos de interés
dentro de la misma. - Los administradores deben sostener la legitimidad de
la organización y el flujo de recursos
requerido.
1 y2 son fuentes de incertidumbre que deben ser
manejadas.
Adquirir autonomía es importante para resolver
estas demandas. El desarrollo de autonomía puede aumentar
el uso de los recursos organizacionales para satisfacer demandas
internas y en esta forma eludir el control externo.
LAS BUROCRACIAS PÚBLICAS son un Jano
bifronte:
Pueden ser:
- Instrumentos para el logro de objetivos sociales y
políticos (obj. organizacionales) - Amos potenciales. En busca del logro de objetivos de
mantenimiento (obj. Institucionales)
Los objetivos organizacionales pueden verse
comprometidos y aún descartados a fin de asegurar su
supervivencia continuada (obj. Institucionales)
Entonces, el modelo de desplazamiento de objetivos
explica el desarrollo del poder burocrático principalmente
en términos de un proceso interno marcado por la necesidad
de sobrevivir. Implica un equilibrio dinámico entre la
organización y su contexto.
La autonomía es observada como reflejo de dos
dinámicas internas a la burocracia, cualquiera sea el
contexto.
- Dinámica de la certidumbre: estrategias
que pretenden mejorar la posición de la
organización dentro de la relación de fuerzas en
que funciona. - Dinámica de la expansión: los
individuos compiten por los recursos y las posiciones
organizacionales (conflictos internos). El crecimiento de las
organizaciones es un efectivo amortiguador para debilitar los
conflictos.
Estas dos dinámicas se refuerzan mutuamente y
conducen a la autonomía a través del desplazamiento
de objetivos : las organizaciones públicas satisfacen sus
intereses, gana creciente poder y se tornan menos susceptibles de
control externo.
Relación entre instituciones políticas
y agencias administrativas. (control legislativo/
administrativo)
Las organizaciones públicas tienen la
disposición y capacidad de transformar las relaciones de
dependencia respecto a los funcionarios electos (por ej. Los
legisladores controlan potencialmente los recursos legales y
económicos requeridos por las agencias) en relaciones de
intercambio: contando con la bendición legislativa, muchas
agencias han adquirido sustancial autonomía legal y
fiscal,
políticamente reforzadas por los servicios que
brindan a legisladores y grupos clientelísticos.
Así también el proceso de desplazamiento de
objetivos conduce a posiciones de poder contextuales o de
"fijación de agenda", frente a funcionarios
políticos.
El modelo de desplazamiento de objetivos tiene
limitaciones como explicación del poder y la
autonomía burocráticos.
- Puede explicar el proceso de
autonomización burocrática, raramente explica el
por qué. - La imagen que transmite es la de organizaciones
públicas que continuamente ascienden y caen como
resultado de la contienda que caracteriza al proceso
político intraburocrático. Todo parece depender
de la capacidad de los administradores para manejar la especial
constelación de fuerzas que se alinean a favor o en
contra de la agencia. La dificultad del modelo es que se centra
casi enteramente en la dinámica interna de las
organizaciones y no toma en cuenta al contexto
organizacional. - En este modelo, el poder es concebido como una
relación abierta o contextual;: raramente se considera
una concepción estructural del poder, más
abarcativa. - Los orígenes del poder burocrático no
se pueden reducir simplemente a una cuestión de
supervivencia organizacional. - Este modelo no puede explicar por qué ciertas
agencias tienen más poder que otras o por qué el
poder varía a través del tiempo. - Omite los patrones de dominación social y
conflicto político de los que depende el poder
burocrático
UNA PERSPECTIVA
DE CONFLICTO SOCIAL
En lugar de razonar desde la organización hacia
el contexto y evaluar de qué modo las organizaciones son
afectadas por diferentes características contextuales,
debería existir una previa conceptualización del
contexto a nivel de estructura social y
política.
La lucha por el control de los recursos públicos
y autoridad se libra en un contexto de un ordenamiento
económico y social que tiene consecuencias sobre el poder
y la autonomía de las agencias administrativas.
Las relaciones de poder dentro de un sistema social, no
se limitan al control abierto o contextual, también
dependen de la estructura de relaciones sociales y
económicas existente (decisivas para el desarrollo del
poder burocrático).
- DOMINANTES = las clases beneficiadas con el
orden social y económico existente. (OJO su
hegemonía no está asegurada) - DESAFIANTES = clases emergentes por los
cambios tecnológicos o económicos. - REPRIMIDOS = clases que no tienen poder
económico significativo y pueden ser movilizados (pero
con dificultad).
Intereses estructurales dominantes: utilizan el
poder del Estado para preservar la estructura social existente.
(presión
por estabilidad) Los esfuerzos de estos intereses son más
exitosos// estrategias: "Guerra de
la pobreza",
Corporativismo. Poder burocrático: hegemonía,
autonomía.
Intereses estructurales deprimidos: buscan
utilizar el poder del Estado para reparar iniquidades y sus
demandas se traducen en programas institucionalizados en agencias
burocráticas. (presión por el cambio)
Intereses estructurales desafiantes: intentan
capturar estos programas con el objeto de aumentar su propio
poder.
El corporativismo sirve para afianzar la
hegemonía de los intereses estructurales
dominantes.
La autonomía estatutaria de agencias
administrativas y la fragmentación estructural del Estado
pueden verse como consecuencia de los conflictos estructurales
subyacentes al Estado y como una estrategia
empleada por los intereses dominantes para mantener las
condiciones económicas y políticas existentes. Ya
que la autonomía estatutaria y la fragmentación
atenúan los controles legislativos respecto a las agencias
burocráticas, y las hace más susceptibles de
dominio por parte de intereses económicos clave.
Þ
EL PODER BUROCRÁTICO resulta del intento de los
intereses dominantes por controlar el Estado y las
políticas públicas, trasladando el locus de
la formulación de políticas públicas de las
legislaturas hacia las agencias administrativas más o
menos autónomas, y rechazando posibles desafíos
"desde abajo". Þ
las variaciones en el poder y autonomía de las
organizaciones públicas dependen del resultado de los
conflictos estructurales dentro de la sociedad.
El Estado en expansión incorpora las tensiones
estructurales de la economía de mercado,
y estas presiones contradictorias conducen a funciones
contradictorias en el interior del Estado =
- Función de planificación: para
garantizar y racionalizar el proceso de acumulación de
capital. - Función de compensación: para
mantener la legitimidad de la legitimidad de la
organización económica existente.
Estas dos funciones entran inevitablemente en
contradicción: ya en que la función planificadora,
al requerir una acumulación considerable, se contrapone
con la función compensadora que implica esfuerzos
regulatorios y transferencias de ingresos.
El poder y autonomía de las organizaciones
públicas depende de su relación con diversos
interese estructurales y de la clase de funciones
sistemáticas que cumplen. Así, las agencias que
desempeñan funciones planificadoras (intereses dominantes)
tendrán más autonomía que aquellas que se
encargan de las funciones compensadoras (intereses
reprimidos)
Las fuentes manifiestas de poder burocrático (las
3 señaladas anteriormente) no conducen a la
autonomía burocrática como resultado del proceso de
desplazamiento de objetivos. Más bien, estas fuentes de
poder reflejan los conflictos estructurales endémicos. El
Estado no es neutral.
Sin embargo, no debe ser visto como un mero instrumento
de los intereses estructurales dominantes, el Estado se
caracteriza por una autonomía relativa.
CONCLUSIONES
A medida que el Estado se ha expandido y ha asumido y ha
asumido un papel más preponderante en la regulación
de los asuntos sociales y económicos, los intereses
estructurales dominantes ( y en menor medida, los intereses
desafiantes) han intentado mantener su hegemonía
trasladando funciones estatales esenciales al ámbito de
burocracias públicas autónomas.
Si la autonomía burocrática juega a favor
de los intereses dominantes, existe una clara posibilidad, dadas
las tendencias hacia el desplazamiento de objetivos, de que a
largo plazo estos intereses enfrenten un aparato administrativo
del Estado más independiente de su control. (por la
emergencia de nuevos y desafiantes intereses con base en
burocracias públicas.
Claude Lefort
– ¿Qué es la
burocracia?
1) ¿Qué es la burocracia?
4 perspectivas:
1. la marxista
2. la weberiana
3. perspectiva sobre la burocracia de la URSS
4. perspectiva que considera que es un ámbito
homogéneo en el que actúan quienes dan las
direcciones y quienes las ejecutan.
1. Marx en "Crítica
de la filosofía del Estado de Hegel":
Burocracia de Estado. Capa social
específica, encargada de administración de asuntos
públicos. Se presenta como ligada a intereses particulares
y portadora del interés universal. En realidad su
único interés es el propio. La burocracia
atribuye al Estado sus propios objetivos: mantener
la división social para justificar su propio cuerpo. "Las
actividades reales se desarrollan en la soc civil", y la
burocracia, al estar dedicada a regular el marco en que se
producen esas actividades, está condenada al formalismo.
"Reino de la incompetencia", vive en el secreto
(información importante que posee), y rinde culto a la
autoridad. Hace del objetivo del Estado su propio objetivo.
"Está condenada a justificarse, por no tener una actividad
real". Cuerpo parasitario.
Lenin y Trotsky: burocracia: origen en la
división de la sociedad en clases y en su lucha por
permanecer en el poder, hacen prevalecer las reglas del orden
común. Al servicio de la clase dominante. Como no es ella
misma una sección de clase puede actuar contra algunos de
sus intereses: autonomía relativa.
Es un cuerpo especial de la sociedad. Función:
mantenimiento de estructura establecida (dominación
burguesa).
Lenin: el reclutamiento de la burocracia se da en las
capas medias e inferiores, "liga su destino al de la clase
dominante". También la burocracia resulta ser el premio
del partido, tras luchar por obtener poder.
"Burocracia para el análisis marxista: inmensa
red de relaciones
personales donde las relaciones de dependencia sustituyen las
trazadas objetivamente por la división del trabajo, donde
las agrupaciones de clases y sus luchas se superponen a la
jerarquía formal y tienden a reformularla en
función de sus exigencias. Si hay cambio de
régimen, la distribución de los puestos aparecen como
el reparto del botín."
Marxismo no responde:
– cómo se da el poder en los
burócratas.
– por qué el numero aumenta
constantemente
– qué pasa con las clases medias que se
incorporan? Cambio de mentalidad?
– cuerpo parasitario, Lefort cuestiona esta idea.
Sostiene que en realidad la burocracia resulta indispensable para
la sociedad capitalista. Se pregunta si no hay en realidad una
dialéctica de la dominación en la soc. moderna por
la cual crece una capa social para perfeccionar condiciones de la
dominación.
2. Weber observa
el crecimiento de estas capas administrativas en los distintos
sectores de la soc. civil. Burocracia: modo de
organización particular, pero situado en la
sociedad.
Weber asigna rasgos específicos:
a. atribuciones oficiales
b. jerarquía
c. documentos
escritos
d. aprendizaje
profesional
e. consagración al trabajo
f. acceso a la profesión = acceso a tecnología
específica
Posición del burócrata
-se le presenta como ejercicio de una profesión
(retribuciones materiales)
-al servicio de una finalidad impersonal
-prestigio social garantizado
-nombrado por autoridad superior
-remuneración: estipendios de acuerdo al empleo en
cuestión.
Ejemplo de burocracia 1: la burocracia
estatal:
Weber identifica mov de burocratización con el
proceso de racionalización capitalista.
Sostiene que es la forma de organización superior
desde el punto de vista técnico
-En principio es indiferente a los intereses o a
valores de
regimen. Por ello es un órgano al servicio de los
intereses dominantes, situado entre dominantes y
dominados.
-Weber estudia a la burocracia como tipo de
organización social, como org puramente formal, no
como una capa social especifica.
Weber acuerda con marxistas en que la burocracia de
estado es exterior a la dialéctica social que se
desarrolla en las relaciones de producción.
Weber se negó a ver en la burocracia una
dinámica propia con finalidad ppia, asi como no vio sus
rasgos constitutivos.
Lefort se pregunta cual es el fundamento de la
jerarquía en la burocracia.
Lefort ve que de acuerdo a la definición del
burócrata que da Weber, hay cuestiones que no se aplican:
por ejemplo la participación en un sistema de autoridad,
en tanto no puede decirse que el hecho de que alguien tenga
acceso a un cargo de cierta jerarquía implique poder sobre
un inferior. También se pregunta por la definición,
y cuestiona que de acuerdo a la misma y exceptuando esta del
poder, si un docente francés no forma parte también
de la burocracia. –dice que no dado que el docente no tiene
perspectiva de hacer una carrera con su profesión. Su
actividad es la de un ind aislado, no está
socializada.
Por ello Lefort dice que el concepto weberiano de
burocracia no incluye ciertos tipos de burócratas
así como incluye a otros que no lo son.
Lefort dice que hay rasgos específicos de la
burocracia:
1. lazo entre cierta forma de jerarquia y la existencia
de un sistema de autoridad.
2. la identificación con el cargo como conciencia
profesional, como comportamiento propio de la burocracia.
Tiene dos características: es técnica y
burocrática.
3. sólo funciona en virtud de un reconocimiento
mutuo con un ceremonial determinado.
Ejemplo 2: la burocracia industrial
El poder de decisión está distribuido
entre diferentes servicios. Participación colectiva en
resolución de los mismos. La masa de obreros está
destinada a tareas de ejecución. Las relaciones de
autoridad y los lazos establecidos con la empresa no son
similares.
De alguna manera los empleados son ejecutantes como los
obreros, desprovistos de toda autoridad. Imposible considerar su
empleo como cargo. Pero no son exteriores a la burocracia: son
dependientes. La situación del empleado es ambigua.
Los cuadros medios y
superiores ligados a tareas administrativas, con
jerarquía, tienen autoridad, gozan de
prestigio.
El estudio de la burocracia de la empresa pone en
clara que la mistificación de la burocracia confunde a la
organización burocrática con la racional de la
empresa. Pero cuando se intenta circunscribir el sector solamente
burocrático, se descubre una dialéctica de socialización que es distinta a la
dialéctica de la división del trabajo.
Cada burocracia tiende a extender su poder, ya
conservarlo. Ello lleva a formación de clanes que luchan
por los espacios de poder.
Según Weber la empresa kta ofrece a la burocracia
un marco de desarrollo privilegiado, y ésta encuentra en
el proceso de racionalización económica, uno de los
motivos para organizarse. A su vez, se desarrolla siguiendo su
propio interés tras la mascara de la
imparcialidad.
Ejemplo 3: burocracia de partidos de
masas:
Estrecha relación, según Weber, entre la
burocracia de partido y la burocracia de Estado.
La organización de un partido depende tanto de la
burocracia como de los dirigentes. "La dirección que encarna un buró
político emerge de la burocracia".
Las funciones de los burócratas de partido
están fijadas por reglas, pero no son tan estructuradas
como las de los burócratas de Estado o de empresa. La
función de este grupo es de
ejercer, acaparar o mantener el poder, asociando una masa de
individuos en torno a un programa
específico. La burocracia aparece en el partido como la
antítesis de la
democracia.
La aparición de esta organzación no
tiene que ver con la división del trabajo. Sí con
la adhesión voluntaria, basado en el acuerdo
ideológico con el programa.
Se constituye dando al partido una unidad, una
coherencia, su función se hace necesaria en tanto
mantienen la unidad y existencia del partido. Dirigen el trabajo de
los militantes. Su eficacia se mide
en su capacidad de conservar y extender la organización.
Por ello, fetichismo del "orden del día", la multiplicidad
de mitines, etc.
La burocracia hace del partido su propiedad
privada, por ello es conservadora. Lo que hace que la burocracia
existan son los burócratas, y se constituye en medio de
una socialización inmediata de los grupos y de las
conductas. Trata de conseguir su amplitud máxima con la
creación de un sistema lo más diferenciado posible
de relaciones de dependencia.
3. Burocracia: clase nueva, considerada como la clase
dominante. Centro de una empresa
histórica en el foco de una nueva estructura
social.
En regimen que continua a la rev rusa, la revolución
no es exterior de hecho al poder,
(en tanto los dirigentes salen de su seno:
Stalin).
El proletariado se ve limitado a funciones de
ejecución. Todas las decisiones tomadas por una capa
específica de una capa social particular: suficiente para
que la burocracia se establezca como clase dominante.
Concentración de las decisiones en minoria,
información, jerarquización de funciones,
diferenciación de salarios. Con
dinamismo propio. Su fundamento material está dado por las
nacionalizaciones, la producción y las nacionalizaciones.
Todos los factores mencionados permiten la dominación de
clase de un tipo nuevo.
La burocracia implica un modo de participación
diferente de la burguesía: son miembros de su clase de
modo inmediato, y su dependencia ante el poder del E que
fundamenta su jerarquía social. Poder político y
econ se confunden al interior de la burocracia.
La unidad de la clase burócratica es inconcebible
sin el partido, que a su vez es la organización más
burocrática. Esto genera tensiones al interior de la clase
dominante.
La burocracia no es una clase en tanto no sea clase
dominante, y cuando se convierte en clase sigue siendo
dependiente de una actividad propiamente política de
unificación.
El policentrismo esencial de la burocracia contribuye a
impedir que alcance unidad de clase. Per conserva un ppio de
indeterminación: no es una categoría
económica sino que se constituye en la
participación en un sistema de
dominación.
4. Fenómeno de burocratización:
proceso que tiende a imponer al trabajo (dirección y
ejecución) en un medio social homogéneo. Gracias al
cielo y a todos los santos, monsieur lefort no desarrolla la
numero 4
Las perspectivas 3. y 4 se refieren, a diferencia de 1 y
2, a que la burocracia tiene una dinámica social o un fin
cuya realización supone una transformación total de
la estructura tradicional de la sociedad.
Principios sobre el estudio de las
burocracias
-Diversidad de burocracia, no solo estatal.
– Burocracia como formación social, como sistema
de conductas significativas y no sólo como sistema de
organización formal.
-Examinar relaciones de la burocracia con otras capas
sociales, en el marco de las propias instituciones, y su
relación con otros grupos.
-Porvenir de burocracia depende de un conjunto de
condiciones históricas.
-Estudiar el modo de participación
espécifico de la burocracia en la sociedad.
"Estado, poder y socialismo"
El personal del Estado. Sus luchas atraviesan y
constituyen al Estado, que toman en el una forma especifica y esa
forma se debe al armazon material del Estado.
Las contradicciones de clase se dan tambien al interior
deL Estado mediante las divisiones internas en el seno del
personal del E, (burocracias estatales, administrativas,
judicial, militar, etc).Las contradicciones entre clases
dominantes-dominadas repercuten en el personal como
distanciamientos entre esos sectores y las altas esferas, se
reflejan de manera compleja debido a la especificidad de este
personal como categoría diferenciada. Imprimen en la
organización de cada uno de los aparatos, en la
autonomía relativa del E con respecto a las clases
dominantes, en el funcionamiento y la forma de las
contradicciones internas del E.
La ideología es el comienzo interno de los
aparatos del Estado y de la unidad del personal. Es la
ideología del Estado neutro : como representante de la
voluntad gral y el interés gral, arbitro entre las clases
en lucha. Pero esta ideologia no
reina, ya que los subconjuntos ideológicos de las clases
dominadas están cristalizados, bajo la dominación
de esta ideologia en los aparatos del Estado. Los agentes del
personal del Estado, algunos se ponen del lado de las masas en
sus luchas. Así y todo, no ponen en entredicho la reproduccion
de la division del trabajo en el aparato estatal, sino que
tampoco cuestionan la división política
dirigentes-dirigidos encarnada en el Estado, (no cuestionan su
propio lugar frente a las masas).
Ahora, incluso cuando se inclina del lado de las masas
populares, es para asegurar la continuidad del E. Defiende su
interés corporativista, por ello la burocracia es
conservadora en sus actitudes.
Esta condensación de las luchas políticas
en el E marca las
diferencias entre:
- Las formas del Estado, según fases y estadios
del capitalismo:
E liberal, intervencionista del capitalismo
monopolista-imperialista, E de la fase actual del
kmo. - El E democrático-parlamentario y el E de
excepción, (fascismos, dictaduras mililtares,
bonapartismo) según estadios o fases. - Las diversas formas del E democratico-parlamentario
(presidencialismo, parlamentarismo,etc) y entre diversas formas
del E de excepcion.
RESUMEN
O’DONNELL "APUNTES PARA UNA TEORIA DEL
ESTADO"
Para o’donnell el estado es el componente
específicamente político de la dominación en
una sociedad territorialmente delimitada; y esta
dominación está definida como la capacidad de
imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no
necesariamente por la fuerza.
Así, lo político es una parte
analítica del fenómeno más amplio de la
dominación. Y es una parte analítica porque no
puede entenderse por fuera de esta dominación como un
componente concreto. Es
analítico porque solo puede ser abstraído
intelectualmente para su estudio. Y esta parte analítica
es aquella que está respaldada por la supremacía en
el control de los medios de coerción física (esto la hace
específicamente política y diferente a otros tipos
de dominación.
En resumen de lo anterior: el estado es lo
específicamente político, y esto, a su vez, es un
aspecto del fenómeno más amplio de
dominación social.
La dominación es siempre relacional (de
vinculación de sujetos sociales), es por definición
asimétrica, porque es de desigualdad (esto no impide que
haya colaboración entre los sujetos sociales involucrados
de la que surjan ventajas para cada uno, aunque probablemente
estas ventajas estarán relacionadas con su
ubicación en la relación social).
Esta asimetría se da por el control
diferencial de ciertos recursos, los que hacen posible el ajuste
del comportamiento y las abstenciones del dominado a la voluntad
del dominante. Algunos recursos importantes para la
dominación son:
- control de los medios de coerción
física. - control de recursos económicos.
- control ideológico. (por este el dominado
asume como justa y natural la relación asimétrica
de la que es parte, por lo que no la cuestiona ni la entiende
como dominación).
El control de cualquiera de estos recursos permite la
coerción (dictar sanciones). El más eficiente de
los tres es el control ideológico (ver el
paréntesis anterior). La coacción es el más
costoso, porque desnuda la dominación, pero es fundamental
como ultima ratio que respalda la dominación. Finalmente,
hay una alta correlación en el control de los recursos: el
que controla uno es probable que controle todos).
Recordar que los recursos son la base de toda
dominación, no solo política, pero ésta
tiene como componente específico la supremacía de
los medios de coerción física.
Bases de dominación
Hay un DIFERENCIADOR DE ACCESO A LOS RECURSOS DE
DOMINACIÓN: LA ARTICULACIÓN DESIGUAL Y
CONTRADICTORIA DE LA SOCIEDAD EN CLASES
SOCIALES.
Las clases sociales en el capitalismo nacen de la
apropiación del valor creado
por el trabajo; por la clase de relación social surgida de
esa creación y apropiación.
Así, los mecanismos y consecuencias de esta
relación son económicos, PERO NO ES LA ÚNICA
RELACIÓN DE DOMINACIÓN EN UNA SOCIEDAD
CAPITALISTA.
Se ve así el principio de ORDENAMIENTO
CONTRADICTORIO DE LA SOCIEDAD CIVIL,
fundante, y presente en la dominación política: la
apropiación del valor creado por el trabajo no solo
implica una relación social de desigualdad, sino
también de EXPLOTACIÓN; así, aunque es
principalmente económica, la relación social de
dominación necesita del control o dominación
ideológica, por lo que ésta última se
transforma en un aspecto CO-CONSTITUTIVO de la relación
original, que NO viene desde afuera a reforzarla, ESTO MISMO SE
PUEDE DECIR DE LO POLÍTICO.
En cuanto a lo político, hay relaciones que
requieren que requieren el respaldo de la coacción
física, como la sentencia de un juez, pero hay relaciones
privadas (ej. contratos) que
vinculan a sujetos sociales sin que asomne el estado o su poder
coactivo. Pero el carácter privado de esta relación
es solo una apariencia: las partes pueden recurrir a "algo
más" (el estado), para que ponga los recursos,(no solo de
coacción, puede ser una multa) para la vigencia de cierta
interpretación del contrato. El
estado se transforma así en la garantía de que los
contratos se cumplan, basada en la coacción física
como ultima ratio, y es una garantía tácita, porque
no se recurre a su arbitrio siempre. Si este componente faltara,
la única oportunidad de lograr el cumplimiento de los
contratos sería la coerción que las partes pudieran
aplicarse entre sí, la ley de la
selva.
Los contratos presuponen un acuerdo al que concurren
libremente las partes que frente a la legislación aparecen
como iguales. Pero esta es un IGUALDAD
FORMAL, que es diferente a la relación real, que puede ser
extremadamente desigual. El caso crucial acá es la
venta de
fuerza de trabajo, en la que se recurre al estado para su
cumplimiento, para la efectivización de una
relación social desigual y contradictoria.
ESTA CAPACIDAD DE INVOCACIÓN ES CONSTITUTIVA DE
LA RELACIÓN CAPITALISTA DE DOMINACIÓN (ésta
no podría existir o sería otra cosa sin este
componente). Así, la garantía del estado a ciertas
relaciones sociales que son el corazón de
una sociedad capitalista y de su contradicción, NO ES UNA
GARANTÍA EXTERNA NI A POSTERIORI DE ESA RELACIÓN,
ES PARTE INTRÍNSECA Y CONSTITUTIVA DE LA MISMA. POR LO QUE
LAS DIMENSIONES DEL ESTADO NO SON NI UNA COSA, NI UNA
INSTITUCIÓN: SON ASPECTOS DE UNA RELACIÓN SOCIAL
(COMO LO ECONÓMICO O LO IDEOLÓGICO).
Aspectos y sujetos sociales concretos
Característica del capitalismo:_ trabajador
desposeído de los medios de producción
_ capitalista desposeído de los medios de
coacción (de
su control directo).
La consecuencia es que la segunda característica
entraña la emergencia de un TERCER SUJETO SOCIAL cuya
especificidad es el ejercicio de la supremacía de la
coacción: las instituciones estatales.
El trabajador es "libre", no es traído a la
relación por medio de la coacción, lo trae la
coerción económica, que es difusa, porque ni el
estado ni los capitalistas pueden obligarlos a vender su fuerza
de trabajo. La necesidad de hacerlo no esta impuesta por nadie,
sino que la sociedad está articulada de tal manera que el
trabajador no podría sobrevivir si no lo hace.
La falta de coacción (condición necesaria
para la apariencia formal de igualdad entre las partes) + la
difusa coerción económica = raíces de
control ideológico, derivadas de la
opacidad de la dominación.
Conclusión: lo económico es primario, pero
una vez que se vende y compra la fuerza de trabajo, se formalizan
relaciones impregnadas de aspectos no económicos que son
co-constitutivos de dicha relación.
Así, el estado es garante de esta relaci´n,
no de los sujetos sociales que la componen. El estado no respalda
directamente al capitalista, sino a la relación social que
lo hace tal. La separación del capitalista de los medios
de coacción (que no existía en otro tipo de
relaciones como la de amo-esclavo) es el origen del estado
capitalista y de sus instituciones.
Implicancias:
_ el estado que surge de esta relación social es
capitalista per se.
_ las instituciones de este estado actúan como un
no-capitalista, aunque son la objetivación de un estado
capitalista.
_ el estado es el garante de las relaciones sociales de
prod., por lo que lo es de ambos sujetos sociales de esa
relación, porque ambos son necesarios para la vigencia y
reproducción de esa relación. Por
eso el estado a veces "protege" al proletariado ante la
burguesía, pero NO COMO ARBITRO NEUTRAL, sino para
reponerla como clase subordinada que vende su fuerza de
trabajo.
Por eso el estado es una GENERALIDAD (porque va
más allá de la particularidad de los sujetos y sus
intereses), pero es una GENERALIDAD PARCIALIZADA, por el sesgo
estructural de la forma en que articula a esos sujetos, tiene el
interés de reproducir una relación social que
articula desigual y contradictoriamente a la sociedad.
Lo político o estatal es inherente a la
relación de dominación, y la efectivización
de la garantía de esa relación implica la
emergencia de un sujeto concreto: las instituciones estatales,
que aparecen como forma no-capitalista, más general, y
exterior a los sujetos directos de esa
relación.
Al ser una parte analítica de una contradictoria
relación de clase, el estado capitalista es uno de los
ámbitos sociales de dicha contradicción (o sea, es
también contradictorio), y al mismo tiempo tiene una
continua tendencia a su encubrimiento.
Organización
El estado es un aspecto de ciertas relaciones sociales.
No hay que confundirlo con sus instituciones, que solo son sus
objetivaciones. Si se lo confunde la relación
capitalista-trabajados aparece solo como "económica", y lo
estatal aparece como interviniendo desde afuera y solo
eventualmente en esa relación, produciéndose una
escisión entre sociedad y estado, y una mutua externalidad
(que no es real). Esta escisión y la externalidad son el
fundamento del encubrimiento del estado como garante de la
dominación y de la opacidad de ésta.
El estado como garante da respaldo coactivo a la
vigencia de ciertas relaciones de dominación, pero
también es articulador y organizador de la sociedad. Por
eso:
- es LÍMITE NEGATIVO de las consecuencias
socialmente destructivas de su reproducción (los
capitalistas en competencia pueden llevar a una
"explotación excesiva", que puede desbaratar el
encubrimiento de esa relación, además de eliminar
a muchos capitalistas mismos). Esto puede ser visto por los
capitalistas como un acto hostil. - la competencia hace que el burgués no se ocupe
de decisiones e inversiones
necesarias para la reproducción del sistema de clases, y
para la solución de "problemas generales".
Este no es un limite negativo al accionar del
capitalista, sino un acondicionamiento del contexto social del
que alguien debe ocuparse (educación, salud, intervención
económica del estado mismo, etc.)
1 + 2 = aparecen ante los actores como exteriores a sus
relaciones "privadas", lo que es paralelo a la aparente
exterioridad del estado respecto de las relaciones de
producción.
Al no estar orientadas al lucro de un actor, aparecen
como expresión de una racionalidad diferente a la del
capitalista, más general.
Asi, base de la exterioridad del estado:
- por el encubrimiento de la dominación, que
hace que el estado aparezca cuando se lo invoca para
respaldar. - porque las instituciones aparecen como
encarnación de una racionalidad más general y no
capitalista.
Por todo lo anterior, el estado capitalista es el
garante de la relación social de producción
capitalista, pero no es directamente el estado de los
capitalistas, ni suele ser visto así por ellos.
Las objetivaciones pueden ser también
formalizaciones que cristalizan relaciones sociales
típicas. Por ej.: el contrato de compra-venta de trabajo
presupone la igualdad formal de las partes, prescindiendo de las
condiciones reales de cada uno. El producto de
esa relación son mercaderías que circulan por la
mediación del dinero.
La mediación del dinero implica que todo sujeto
sea considerado como "igual ante el dinero".
Para ser materia de
compra-venta, el trabajo tiene que aparecer como una entre otras
mercancías, intercambiadas por dinero, a la que concurren
sujetos formales y libres. Por eso, la igualdad formal del sujeto
social en la relación contractual y ante el dinero son
paralelas, y su objetivación es el DERECHO MODERNO,
racional-formal, que consagra al sujeto social como sujeto
jurídico (sin distinciones de clase), en el plano de
igualdad correspondiente al de la circulación de
capital.
El derecho moderno es así la codificación formalizada de la
dominación en la sociedad capitalista, mediante el sujeto
jurídico implicado por la apariencia de vinculación
libre y formalmente igual de la compraventa de fuerza de trabajo,
y en general de la circulación de
mercaderías.
Así, el derecho también codifica la
dominación, al consagrar y hacer coactivamente respaldable
la propiedad privada de los medios de producción usados en
un mercado integrado por sujetos jurídicos abstractamente
iguales. La garantía coactiva del estado aparece
así movilizada no por actores de un sistema de
dominación sino por sujetos jurídicamente iguales
que quieren cumplir con lo que acordaron libremente en base a
situaciones abstractamente tipificadas.
Así, la explotación aparece oculta por una
doble apariencia:_igualdad formal de las
Partes.
_libre voluntad para
entrar en esa relación
resumen: el capitalismo implica una
separación del trabajador de los medios de
producción y una separación del capitalista de los
medios de coacción. Estos 2 son requisitos para que la
relación subyacente se transmute en una relación de
intercambio entre iguales abstractos, mediados por el equivalente
universal del dinero.
Así, regulada por el derecho, la relación
puede aparecer como solo económica: un intercambio, como
el de otras mercancías, mediado por el dinero.
La escisión aparente entre sociedad y estado es
paralela a la escisión entre privado y público,
fundamentada en la escisión de un tercer sujeto social. El
derecho pone a los actores sociales como parte privada enfrente
de las instituciones estatales. Por eso la sociedad civil queda
reducida a agentes que no condicionados por ninguna
coacción reproducen relaciones de intercambio movidos por
una racionalidad limitada a lo económico; y las
instituciones estatales, en cambio, quedan como instancias
superiores mediadoras de estas relaciones.
Por eso es que el estado capitalista tiene una
apariencia fetichizada. En realidad es una dimensión
analítica de la sociedad civil y solo después, por
la necesaria escisión de un tercer sujeto social, como un
conjunto de objetivaciones.
Exterioridad
Si lo estatal es aspecto de las relaciones de
dominación, la oposición público-privado
no existe. Lo privado está impregnado por lo
político-estatal, y lo político-estatal no
está fuera de la sociedad, es parte intrínseca de
ella.
El estado emana de una relación que conlleva la
escisión de un tercer sujeto social; este tercer sujeto
es: _ la objetivación de la vigencia de la garantía
coactiva subyacente a
Estas relaciones.
_ organizador de la dominación mediante los
límites
negativos y el
acondicionamiento del contexto social (mediante las
instituciones estatales y su
objetivación como derecho).
Además, el derecho es la consagración de
la exterioridad aparente del estado respecto de los sujetos
sociales. Las instituciones estatales aparecen como
no-capitalistas, como externas a los sujetos.
Las instituciones, al no ser garante directo de las
clases sino de la relación social, configuran una
escisión aparente entre estado y sociedad. Pero esta
escisión tiene algo de real, porque las instit. Son un
tercero ni capitalista ni trabajador, ni actúa con la
racionalidad de estos. (esta, a su vez, es la base del
encubrimiento del estado capitalista como
dominación).
Asi, no se ve al estado en su primordial
condición de garantía en y de las relación
social; y al borrarse esta condición esencial, la
coacción aparece como ligada a un interés general y
abstracto. La dominación y su respaldo coactivo tienden a
esfumarse tanto de la sociedad como del estado; queda un orden
jurídico al que pueden apelar todos los sujetos, libres e
iguales, y expuestos a la coerción solo cuando intenten
violarlo.
Racionalidad acotada
1°: crítica de la pretensión de
racionalidad superior de las instituciones. La burocracia no
"sabe" cuáles son las medidas objetivamente necesarias
para el mantenimiento del sistema en casos concretos, debido a
sus limitaciones cognoscitivas. O sea, tienen una racionalidad
acotada, que les impide encontrar soluciones
óptimas.
Lo que sí hay que tener en cuenta es que el
estado garantiza y organiza la reproducción de la sociedad
capitalista porque está en una relación de
COMPLICIDAD ESTRUCTURAL respecto a ella, es un aspecto de la
sociedad. El estado ya es capitalista por eso, sin necesidad de
las decisiones de los agentes para que llegue a serlo. De esto se
debe derivar lo que las instituciones hacen y no hacen (hay que
recordar de donde vienen las instituciones).
Por eso, las instituciones, como objetivación del
estado, tienen un sesgo sistemático hacia la
reproducción de la sociedad capitalista. Por eso, la
expansión y diferenciación de las instituciones
estatales y la creciente complejidad del derecho son intentos de
dar respuesta a la gran cantidad de cuestiones que va planteando
el contradictorio desarrollo de la sociedad capitalista;
así surgen las instancias de coordinación y mando, como intentos
(siempre sub-óptimos) de superar las consecuencias
negativas de la dispersión institucional que
resulta.
Así, LA DISTRIBUCIÓN Y DENSIDAD DE LAS
INSTITUCIONES ESTATALES EN CADA CASO HISTÓRICO ES LA DE
LOS "NUDOS DE SUTURA" DE LAS AREAS QUE LAS CONTRADICCIONES
SUBYACENTES HAN RASCADO EN SU SUPERFICIE.
Las instituciones del estado y sus decisiones son, a la
vez, expresión de su complicidad estructural y resultado
contradictorio e irracional de la modalidad (también
contradictoria e irracional) de existencia y reproducción
de su sociedad. Para que las instituciones se hagan cargo de una
cuestión alguien tiene que plantearla desde afuera y
alguien tiene que definirla como tal desde adentro, no
está en la agenda de las instituciones "todo lo que
importa".
La capacidad de plantear una situación como
crisis es
PODER. La clase dominante, por el diferenciador de acceso a
recursos (explicado en el principio del resumen), tiene
más capacidad de plantear sus problemas.
Debido a que el estado es complicidad estructural, tiene
la capacidad de "filtrar" las crisis, haciendo que los problemas
aparezcan como particulares, no sociales. Las instit. Del estado
solo "arañan" la superficie de la crisis. Así, las
crisis no aparecen como lo que son: el modo contradictorio de
reproducción de la soc. capitalista.
Este tratamiento superficial de los problemas + la
administración burocrática rutinizada permite
entender por qué por medio de incongruencias, errores y
aciertos siempre parciales y precarios (por el fraccionamiento
institucional y la racionalidad acotada de sus agentes) las
instituciones estatales contribuyen a garantizar y organizar la
reproducción de la soc. capitalista.
Las instituciones son así la "máscara" de
la sociedad, apariencia de fuerza externa movida por una
racionalidad superior que se muestra y cree
encarnación de un orden justo del que es árbitro
imparcial.
El estado es condición necesaria para las
relaciones capitalistas de producción porque permite la
visión de separación entre público-privado,
que hace aparecer como libres los acuerdos entre "iguales". Su
exterioridad lo hace ver como actor desgajado de dicha
relación. El estado debe sustentarse en un interés
más general, no descubrirse como dominación; para
ello, hay una necesidad de mediaciones entre lo público y
lo privado, que es la base de la contradicción propia
(agregada a la que tiene por se co-constitutivo de la
sociedad)
La obediencia que reclama el estado no puede aparecer
fundados en la relación que garanten, porque se
desnudaría como dominación; tampoco puede aparecer
como fundamento de su propio poder, porque perdería
legitimidad: la solución son las mediaciones, que
fundamentan el poder estatal fuera de las instituciones y fuera
de la sociedad. La contradicción propia del estado es que
forma un hiato con la sociedad civil y al mismo tiempo necesita
de la mediación con esa soc. civil. Las mediaciones
(nación,
pueblo, ciudadanía) son expresiones ambiguas y
contradictorias de esto.
Mediaciones
Las mediaciones tienen como función engarzar al
estado y a la sociedad, ignorando los clivajes de clase y
poniendo a la sociedad como lo privado y
económico.
El fundamento y referente del estado debe ser externo a
si mismo y no puede ser la sociedad (que en realidad es), porque
se descubriría como dominación. Por eso son otras
formas de construcción de los sujetos sociales
colectivos con solidaridades a un nivel mayor de generalidad,
acorde a las necesidades del estado. Así el estado es un
factor crucial de cohesión de la soc., da control
ideológico, hegemonía. La contradicción
propia del estado consiste entonces en que estas mediaciones son
una postulación de igualdad, pero a la vez el estado no
puede dejar de tener un sesgo sistemático hacia la
vigencia de las contradictorias relaciones sociales de las que
emana.
Las mediaciones niegan la primacía fundante de la
sociedad. Las personas son puestas como algo más
(ciudadanos o miembros de la nación)
de lo que son en su práctica cotidiana: son la
negación de la cotindaneidad.
Mediación 1: ciudadanía, fundamento del
estado.
Es la igualdad de todos los sujetos. Se despliega con el
capitalismo y el derecho, porque el ciudadano corresponde al
sujeto jurídico capaz de contraer obligaciones
libremente. Esta libertad
conlleva la igualdad abstracta de la ciudadanía. La
abstracción es porque el poder es constituido por los
ciudadanos, sin relación con su posición de clase.
Y con esta abstracción se transforma en fundamento del
poder (o del estado). Es por eso que la democracia es la forma
normal de organización política de la sociedad
capitalista, porque en ella el ciudadano aparece constituyendo el
poder de las instituciones estatales y eligiendo a los
gobernantes.
La ciudadanía es fundamento del estado porque es
la forma más abstracta de mediación entre estado y
sociedad, pero por eso mismo no puede ser referente, porque lo
que las instituciones hacen debe estar referido a un
interés general. La figura del ciudadano, por su
abstracción, aparece muy "descarnado", no se le puede
imputar un interés general en el plano concreto de lo que
las instituciones hacen.
Mediación 2: la nación, referente del
estado
El estado aparece como estado-para-la-nación. La
invocación de los intereses de la nación es lo que
justifica imponer decisiones contra la voluntad de los sujetos
(incluso de la clase dominante). La nación como
colectividad superior a los intereses particularizados de la soc.
permite no ignorar las desigualdades, sino negarlas como
contradicciones.
Es así una generalidad concreta, alude a los
actos concretos de las instituciones del estado, por eso es
referente. No es el sujeto descarnado de la ciudadanía,
sino que es el sujeto social "miembro de la nación". Esta
identidad
colectiva niega las rasgaduras de la sociedad, creando la
expectativa de que no hay intereses que sean
sistemáticamente negados
Mediación 3: el pueblo, ambiguo fundamento y
referente del estado
Aparece en los países subdesarrollados (por ej.
américa latina), porque tienen una menor extensión
y profundidad del capitalismo, que no llega a redondear el
conjunto de apariencias abstractas (como la
ciudadanía).
Las diferencias en la "repartición" de las
consecuencias del interés general lleva a que surjan
demandas pretendiendo que las instituciones actúen
favoreciendo a los relativamente desposeídos.
Éstos, cuando se reconocen como tales, son el pueblo. El
pueblo es un ámbito de solidaridades más estrecho
que la nación, y sus reclamos se dirigen en contra de
quienes también son parte de la nación (ricos,
poderosos,etc.), produciéndose luchas políticas
(popular vs. no-popular).en el límite, lo popular conlleva
la pretensión de que es "la nación verdadera"; y
sus demandas pueden afectar los límites de
reproducción de la sociedad capitalista, haciendo que el
estado exponga sus contradicciones.
Como el estado puede responder a estas demandas
(dependiendo del contexto y las circunstancias), puede aparecer
como acogiendo a lo popular; y lo hace, porque es el garante de
las relaciones sociales, no de las clases per se.
El problema es la ambigüedad de que al ser lo
"no-popular" adversario, se achica a la nación
homogénea, que es el referente ideal del estado.
Además, al no poder cumplir nunca completamente con las
pretensiones del pueblo, puede que las clases subordinadas se
entiendan a si mismas como tales.
Por eso, la ambigüedad consiste en que si bien lo
popular es un velo de la realidad profunda de la sociedad y el
estado, también es un punto posible de tránsito
hacia su descubrimiento.. por eso es una mediación menos
"digerible" para el estado que las otras 2.
Así, se encuentra en un punto medio entre la
ciudadanía y nación, y la clase. Porque es
más concreta que la ciudadanía y menos
indiferenciada que la nación, pero más
genérica y menos concreta que la clase. Y es por esto
último que puede ser tanto fundamento como referente del
estado. El titulo a mandar del estado lo da el pueblo, no tanto
la ciudadanía (especialmente en los capitalismos
tardíos). Así, cuando lo popular es el fundamento,
también puede transformarse en el referente
"Políticas públicas y regímenes
políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias
latinoamericanas."
En este trabajo el autor analizará un aspecto de
la temática de las políticas públicas : Los
"procesos de
implementación" . Se centrará en la dinámica
intraburocrática a través de la cual se generan
sucesivas tomas de posición del estado.
Reexaminará la vieja dicotomía
"política / administración".
La burocracia estatal aparece como una particular arena
de conflicto político.
El autor se propone distinguir las diversas formas que
pueden asumir las relaciones de interdependencia entre agencias
estatales, poniendo de relieve los
diferentes condicionamientos que impone a esas relaciones la
naturaleza del
régimen político en el poder.
Política y
administración
Tradicionalmente la esfera de la implementación
ha sido considerada como el ámbito propio de la actividad
de la administración pública. Esta
concepción puede remontarse a la clásica
división tripartita de poderes de Montesquieu.
Un siglo más tarde, Goodnow y Wilson descartaron
esta distinción formal, proponiendo la ahora
clásica división entre política y
administración. Estos autores, contrariando la
visión racionalista predominante en la ciencia
política finisecular, adoptaron el estudio de la actividad
real de los gobiernos a partir de experiencias
concretas.
Observaban que la administración queda fuera del
dominio propio de la política. Las cuestiones
administrativas no son cuestiones políticas. La
política fija las tareas que la administración
mientras que ésta debe atenerse de manipular sus
oficinas.
Medio siglo más tarde, esta división
seguía vigente, aunque otra realidad comenzaba a
perfilarse. La gran depresión,
el creciente intervensionismo estatal, la expansión
burocrática, y una imbricación más compleja
entre negocios
privados y el sector
público, pronto contribuirían a desacreditar la
vieja concepción de una nítida separación de
roles.
Hacia fines de los cuarenta y principios de los
cincuenta, la mayoría de los autores había
rechazado la dicotomía
política-administración. Sin embargo, sus
propuestas tendieron a recrear en los hechos la distinción
refutada en el plano analítico.
Más recientemente, la literatura inscripta en las
corrientes llamadas bureucratic politics y policy
sciences, ha hecho aportes significativos para esclarecer
este tema. Han examinado, conceptual y empíricamente,
tanto los procesos y determinantes que explican la adopción
de políticas públicas como los impactos y
repercusiones sociales de tales políticas (Oszlak y
O´Donnell).
Pese a estos esfuerzos, la dicotomía
política-administración mantuvo su vigencia, aunque
disimulada bajo otras etiquetas. Por ejemplo formulación e
implementación.
Si la distinción subsiste, cabe preguntarse por
qué.
Una respuesta obvia es que el espejismo de una formal
división de funciones al interior del estado ha creado una
especie de ideología institucional que sesga por igual el
juicio del funcionario, el especialista o el observador
común.
Otra posible respuesta es que se trata de una
distinción puramente analítica.
Podrían arriesgarse también otras
respuestas menos académicas. Guy Peters, por ejemplo,
sostiene que la separación
política-administración subsiste porque permite al
administrador
inmiscuirse en política sin que deba dar cuenta de sus
acciones y sin
la interferencia de los políticos. Los políticos y
la ciudadanía verían sus acciones como el resultado
de la aplicación de criterios legales, racionales o
técnicos, a cuestiones de política pública.
También los políticos tendrían, según
esta visión, cierta latitud.
También se podría sugerir otra
explicación. Desde el saber popular, las políticas
públicas ( en su "formulación") son la
expresión decantada y genuina del interés general
de la sociedad. En cambio, la implementación de esas
políticas tiene lugar en el ámbito de la burocracia
estatal, que es el reino de la rutina, la ineficiencia y la
corrupción.
Por lo tanto, en la vinculación entre
política y administración, se tiende a destacar la
bondad de la primera y la naturaleza intrínsecamente
oblicua o anómala de la segunda. El fracaso de las
políticas puede así explicarse según una
actitud casi conspirativa de la burocracia.
En definitiva, la responsabilidad recae sobre una entelequia, ya que
resulta sumamente difícil establecer en qué momento
de la implementación dejaron de cumplirse los objetivos y
a quién corresponde la responsabilidad.
En contraste, la formulación abstracta de una
política o de un plan es
fácilmente imputable a una determinada institución.
Deslindar la formulación de la implementación
permite preservar la legitimidad de la institución
auspiciante y trasladar el "cargo de la prueba" del fracaso a un
engranaje burocrático anónimo, y, en última
instancia, no responsable.
A riesgo de un
cierto esquematismo, podría considerarse que a
través de los términos antagónicos de estas
relaciones, se perfilan dos modelos alternativos de
decisión y acción.
Intelección vs.
Interacción
Se revitaliza la polémica entre
"incrementalistas" y "optimalistas".
Cada uno de estos modelos privilegia un aspecto
diferente. La intelección ("planificación") presupone que la
acción puede subordinarse a la razón y que el
comportamiento puede dirigirse al logro de determinados fines
eligiendo para ello los medios más racionales.
El segundo, la interacción (o "mano invisible"), parte de
la premisa que la acción es un producto de transacciones
entre partes y que la prosecución del interés
individual de cada una realiza el fin colectivo que las
vincula.
Ambas son concepciones ideales sobre el encadenamiento
de comportamientos sociales encaminados al logro de objetivos. Su
diferencia esencial radica en los propios supuestos de los que
parten.
Para el planificador, los objetivos están
debidamente cristalizados, conociéndose perfectamente la
relación causa-efecto entre determinados instrumentos de
acción y determinados resultados.
Es fundamental para este modelo y su esquema racional,
saber qué es el interés público, saber
cómo las acciones conducen a consecuencias.
En cambio, la "mano invisible", no parte de una
definición a priori del interés general, sino que
supone que el mecanismo de marcado asignará los recursos
óptimamente, de modo que el interés de las partes
quedará amparado. Tampoco interesa conocer las relaciones
medio-fin.
Los dos elementos que definen cada modelo y permiten
distinguirlos, se corresponden respectivamente con la
formulación e implementación de
políticas.
Racionalidad técnica
Los componentes de cualquier sistema organizado para la
acción pueden combinarse anticipadamente en forma
óptima, de acuerdo a un plan susceptible de
implementación. La planificación es,
entonces, la actividad que intenta ensamblar y orientar la
acción social hacia la satisfacción de determinados
objetivos ( o políticas) fundamentalmente mediante la
aplicación de criterios de racionalidad
técnica.
El control de la interacción se ejerce
anticipadamente. Se asigna a los actores determinadas posiciones,
recursos, comportamientos, y se los guía a través
de un ejercicio intelectual del planificador hacia aquel destino
que, se supone, mejor consulta el interés colectivo. Es
decir, se construye un sistema ideal de relaciones en el que sus
distintos componentes se comportan según pautas y
criterios previamente especificados.
Cuando estos modelos son prescritos como estados
deseables se transforman en patrones de referencia y medición a efectos de contrastar el grado
en que el sistema real se aparta del estado deseable. Toda
desviación aparece como un signo de patología. La
falacia surge de considerar que la generalización de estas
falencias causa el fracaso de la planificación.
Los planificadores fracasan habitualmente, porque
pretenden influir un juego
–la política- que se rige por reglas diferentes.
Nada más ajeno a la política que la neutralidad
valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre, propias de la
planificación.
En cierto sentido, el fracaso de la planificación
es el éxito
del sistema que pretende orientar.
La planificación pretende reificar una compleja
trama interactiva mediante supuestos simplificatorios. Intenta
introducir una racionalidad ajustada a criterios técnicos
allí donde el comportamiento se manifiesta en negociación, conflicto y
compromiso.
Incrustada en un nivel político en el que se
decide qué hacer, y un nivel administrativo en el que se
hace lo decidido, la planificación asume el cuándo,
cómo y dónde hacerlo, sin repara en que el supuesto
de desagregación normativa que va del "deber ser" al "ser"
,es en realidad, un proceso de agregación conflictiva y
racionalización post-hoc.
Racionalidad política
(1)
Modelo de interacción.
La burocracia como arena política
(1)
Consecuencias analíticas y operativas:
Diferenciación, Integración e
interdependencia (1)
Interdependencia y Regímenes
políticos (1)
Formas de interdependencia (1)
Tres tipos de regímenes
políticos (1)
Regímenes Burocrático-autoritarios
Regímenes democrático –liberales
Regímenes patrimonialistas
Estado y políticas estatales en América
Latina : hacia una estrategia de investigación
Recientes transformaciones del Estado
latinoamericano (1)
Algunos aspectos para ubicar el tema de las
políticas públicas (1)
Premisas y enfoques en el estudio de
políticas estatales (1)
Esbozo para el estudio de políticas
estatales en América Latina (1)
Algunos conceptos (1)
La cuestión.
(1)
"Problemas públicos y agenda de
gobierno"
(1) Para ver el
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