- Centralismo
- México se hace
república - Federalismo
- Constitución Federal
de los Estados Unidos Mexicanos (1824) - Constitución
Federal de los Estados Unidos Mexicanos
(1857) - Constitución
política de los Estados Unidos Mexicanos
(1917) - Orígenes del
presidencialismo - Facultades del
presidente - Conclusiones
- Bibliografía
En el presidencialismo, como su mismo nombre lo indica,
la figura principal del régimen y que le otorga inclusive
su denominación, es la del presidente de la
República.
En el presidencialismo existe una separación,
equilibrio,
autonomía e independencia
relativa entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y la
relación que existe entre ellos es de coordinación, por lo que esta
separación de poderes es tipificada como
rígida.
Un sistema
presidencial es aquel en que, quien es jefe de Estado es jefe
de gobierno a la vez, este es independiente del poder
legislativo y por tanto no depende mayor ni continuamente de
éste para su existencia o sobrevivencia; los poderes
legislativo y ejecutivo son interdependientes: el legislativo no
está obligado a aprobar los proyectos de
Ley que
provienen del ejecutivo, el presidente puede vetar las Leyes del
legislativo; el presidente tiene la facultad de realizar
nombramientos, el legislativo tiene la facultad de autorizar o no
recursos
económicos; el ejecutivo puede apelar directamente al
pueblo a través de plebiscitos y referendos, el
legislativo puede juzgar y remover al presidente.
Por lo tanto, de lo anterior deducimos que la esencia
del régimen presidencial se encuentra en que:
- El presidente es el poder
ejecutivo es unitario. Está depositado en un
presidente que es, al mismo tiempo, jefe
de estado y jefe de gobierno - El presidente es electo por el pueblo y no por el por
el poder
legislativo, lo que le da independencia frente a
éste - El presidente nombra y remueve libremente a los
secretarios de estado - Ni el presidente ni los secretarios de estado son
políticamente responsables ante el congreso - Ni el presidente ni los secretarios de estado pueden
ser miembros del congreso - El presidente puede estar afiliado a un partido
político diferente al de la mayoría del
congreso - El presidente no puede disolver el congreso, pero el
congreso no puede darle un voto de censura - La separación de poderes es clara,
diáfana y profunda, ya que se trata de realizar un
deslinde tajante entre los poderes ejecutivos y
legislativo
Cabe aclarar que no todas las anteriores observaciones
se dan en todos los sistemas presidenciales y mucho menos en
forma pura.
Históricamente, el sistema presidencialista es
más antiguo que el parlamentario. Al mismo pertenecen las
monarquías constitucionales en las que la Constitución establece que el gobierno
depende únicamente de la confianza del monarca, mientras
que el parlamento participa como instancia legislativa en el
proceso
político. La democratización del sistema
presidencialista significó la abolición de la
monarquía, porque el sistema de gobierno
presidencialista y la democracia son
compatibles en el marco de la república.
La Constitución
norteamericana
El presidencialismo es originario de los Estados Unidos de
Norteamérica, a través de su Constitución
del 17 de septiembre de 1787 esta Ley fundamental
configuró un nuevo tipo de relaciones entre los poderes
ejecutivo y legislativo, que dio por resultado el régimen
presidencial, que irradio su fuerza
expansiva como una influencia avasalladora en toda América
Latina, en la cual se aclimató a las condiciones
típicas de cada nacionalidad,
con una tendencia general al fortalecimiento y al predominio del
poder ejecutivo.
Los antecedentes de los constituyentes norteamericanos
de 1787 fueron:
- El Derecho
público ingles, ya que en parte trataron de imitar,
aunque deformándolo, el sistema monárquico de
Inglaterra,
pero en lugar de un jefe de Estado hereditario, querían
uno de elección popular, con funciones
limitadas en el tiempo - La Constitución de Nueva York de 1777 y en
menor medida la de Massachussets de 1780 que configuraron
ejecutivos independientes con los rasgos principales que
después estructuraron la presidencia norteamericana. A
su vez, descartaron los modelos de
las constituciones de Rhode Island y Carolina del Norte donde
existían legislativos sin mayores frenos - Las obras de Montesquieu,
Locke y Blackstone, en las cuales "el poder ejecutivo no
está delineado en términos de suspicacia o
aversión"
Estos elementos fueron los que ayudaron a crear, de
manera un tanto casual, la nueva forma de gobierno presidencial,
y se le dice casual pues no puede ignorarse que los
constituyentes de Filadelfia deseaban alejarse del sistema
monárquico ingles, no obstante que naturalmente los haya
influido, ya que lo conocían y era el del país
más poderoso de aquella época.
Cuando se ha creado una nueva figura política, no siempre
se ha perseguido ese fin, sino que, al tratar de precisar o
alcanzar ciertos objetivos, se
ha conseguido la precisión o la creación de una
institución nueva y es así como nació el
presidencialismo. Este es una planta nacida en América
por una mezcla de necesidad y casualidad.
La nota predominante en los países
latinoamericanos es el presidencialismo, trasplantado del
modelo
norteamericano y aclimatado a las condiciones nativas de la
región; un presidencialismo adaptado a situaciones de
concreción histórica de un mundo social diferente
del anglosajón. Un presidencialismo, en verdad, con sus
características hispánicas.
Los sistemas presidenciales en América Latina se
basaron en el sistema norteamericano, pero las profundas
diferencias entre un país rico y desarrollado y
países en vías de desarrollo,
hacen que haya evolucionado en forma diferente. En América
Latina no existe una verdadera separación de poderes y, en
la mayoría de los países que la integran, los
poderes legislativos se han subordinado al ejecutivo
El presidente de la República es en principio
extremadamente poderoso, está investido con la función de
jefe del Ejecutivo o del gobierno, del Estado, comandante en jefe
de las Fuerzas Armadas y dirige la diplomacia o relaciones
internacionales del país, posee un amplitud de
facultades y atribuciones, y este predominio se acentúa
por la debilidad de las instituciones
que lo rodean, con excepción del ejército, y
respecto de otras ramas del poder político, tales como el
Congreso, los tribunales e inclusive hasta los demás
órganos del mismo ejecutivo.
Corriente política que se empezó a
manifestar desde 1813, cuando de constituyo la logia Escocesa en
oposición a los cambios que permita la Carta de
Cádiz. Durante los últimos años de la
colonia tuvo su principal apoyo en la jerarquía
eclesiástica y los altos mandos del ejército
realista.
La convocatoria al Congreso General de 1834 abrió
nuevas expectativas para el cambio de
gobierno: hacia el centralismo.
Las elecciones se efectuaron el 1 de septiembre, salvo
en aquellos lugares donde había conflictos. El
flamante congreso se instaló, no sin dificultades para
reunir al número preciso de diputados y senadores, el 4 de
enero de 1835 siendo en realidad el Sexto Congreso General, que
sería elevado al carácter de constituyente por los propios
representantes de mayoría centralista, lo que aseguraba la
posibilidad de cambio al sistema de organización política de la nación.
La primera etapa de las sesiones se dedicó a
derogar algunas de las medidas radicales expedidas por el
congreso anterior, y a destituir legalmente a Gómez
Farías quien todavía era formalmente vicepresidente
con licencia. Entre las reformas que se suprimieron destacaron la
amnistía concedida a los involucrados en el asesinato de
Vicente Guerrero; la anulación a la confiscación de
los bienes de
Monteleone; las relativas a las cuestiones educativas y la de
provisión de curatos. Con el propósito de terminar
con otros aspectos del gobierno liberal, y en detrimento del
federalismo,
se dictaron medidas tendientes a la reorganización de las
milicias cívicas con el fin de disminuirlas.
Como era de esperarse, los estados más radicales
protestaron airadamente contra esta disposición que
afectaba su soberanía.
Poco antes se había se había expedido una
Ley por la que se otorgaba a las cámaras todas las
facultades extraconstitucionales para hacer en la
Constitución de 1824 cuantos cambios se creyeran
necesarios en bien de la nación.
Con el Congreso a su favor y los estados sometidos, el presidente
y los partidarios del centralismo, buscaron cuidar las formas
para evitar actuar fuera de la legalidad y,
sobre todo, del orden constitucional.
El resultado de los trabajos e intereses de la
mayoría del Congreso desembocó en las Siete Leyes o
Constitución Centralista de 1836, cuyas
características principales eran: que el sistema
gubernativo de la nación era el republicano representativo
popular; el Poder se dividiría en cuatro: Ejecutivo,
Legislativo -compuesto por dos cámaras: de diputados y de
senadores-, Judicial y Conservador controlador de los otros tres.
La división territorial se establecía con base en
departamentos dejando a un lado la antigua división por
estados; sus gobernantes serían designados por el gobierno
central y las llamadas juntas departamentales serían
elegidas popularmente.
El centralismo no alcanzó el consenso general.
Muy pronto los intereses de los antiguos estados salieron a
relucir en búsqueda del ejercicio de su soberanía.
Pero no solamente los debates legislativos en torno a la
organización nacional constituyeron el principal
problema del país: la falta de recursos hacendarios, la
rebelión de los colonos tejanos que de tiempo atrás
encaraba la ambición no sólo de algunos individuos
que lucraban con la venta de
terrenos, sino de la posición de los Estados Unidos por
agrandar su territorio a costa de México y
que culminaría con la campaña militar de 1836 y la
virtual independencia, los reclamos extranjeros e incluso,
más tarde, la llamada ''guerra de los
pasteles" con Francia,
habían de complicar aún más la ya de por si
crítica
situación nacional. Además, comenzaron a surgir
pronunciamientos a favor del federalismo. Estos temas fueron
también de vital importancia dentro de las discusiones
parlamentarias.
Así se entiende que hacia 1838 se presentaran
severos cuestionamientos al centralismo, se criticara
abiertamente al Supremo Poder Conservador y que el segundo
congreso, 1838-1840, ya no contara con una mayoría
defensora de esa tendencia política.
En 1840 el senador José Manuel Gutiérrez
de Estrada expresó una tercera opción para el
sistema de organización nacional, a través de su
famosa carta en la que
planteaba la monarquía como solución al caos
nacional.
No obstante, el 1 de enero de 1841 se inauguró el
Tercer Congreso Conservador que continuaba planteando la reforma
a la Ley Suprema, aunque sin erradicar el centralismo. Pero la
política hacendaria, que imponía las nuevas cuotas,
afectó los intereses de los comerciantes, quienes en
respuesta se unieron en contra del presidente Anastasio
Bustamante, por medio de un plan que
involucró a Santa Anna. E1 8 de agosto de 1841, Mariano
Paredes y Arrillaga se levantó en contra del gobierno de
Bustamante con un manifiesto en que se expresaba que se
convocaría a un Congreso Nacional extraordinario elegido
bajo la base más amplia para reformar la
Constitución. El presidente realizó infructuosos
esfuerzos para someter a los sublevados y las Bases de Tacubaya
truncaron la existencia de la Constitución de 1836. Por
principio, se disolvió el Congreso, para dar paso al
nombramiento de una Junta de Representantes integrada por
miembros de los departamentos. La Junta designó como
presidente provisional a Antonio López de Santa Anna,
quien muy pronto buscaría la manera de controlar en forma
a absoluta los destinos nacionales.
Habiéndose derogado las Siete Leyes, el panorama
se mostró favorable para que los federalistas retomaran la
iniciativa política en el ámbito nacional y, por
ende, se prepararon para tener presencia en el
congreso.
El 10 de abril de 1842 se efectuaron las elecciones
primarias para diputados del nuevo Congreso Constituyente, que
abrió sus sesiones el 10 de junio. A él
concurrieron representantes de todas las facciones, predominando
los federalistas con sus distintos matices: José Fernando
Ramírez,
Octaviano Muñoz Ledo, Manuel Gómez Pedraza, Mariano
Otero, Melchor Ocampo, José María Lafragua, Juan
José Espinosa de los Monteros, entre otros. El ambiente era
propicio para demandar cambios. El punto principal del debate se
centró en la necesidad del federalismo o la renuencia a
éste, pero se daba, de hecho, por terminado el experimento
de 1836.
Una vez más se creyó que promulgar otra
Constitución (sería la tercera ocasión en
que se intentaba hacerlo) permitiría encauzar a la
nación hacia la estabilidad. Sin embargo una serie de
vicisitudes hicieron fracasar a estos proyectos ya que a fin de
cuentas las
discusiones se centraban en los problemas que
enfrentaba el Legislativo con el Ejecutivo. El proyecto
presentado por la mayoría defendió un sistema
republicano, representativo y popular, en tanto que el de la
minoría introdujo el término federal haciendo de
este punto la gran diferencia y generando un intenso debate en el
seno del congreso. El proyecto de la mayoría fue rechazado
y la Asamblea determinó que la comisión presentara
un nuevo proyecto que consensará las posturas surgidas
entre los miembros de ésta.
Al advertir la posibilidad de reinstaurar el federalismo
el gobierno, compuesto por militares, preparó un golpe en
contra de la Asamblea Legislativa con el propósito de
desaparecerla. El pronunciamiento de Huejotzingo
desconoció al Congreso y se propuso una junta que
debía estar formada por ochenta personas notables por sus
virtudes y patriotismo, para que reformase la
Constitución, gobernando entre tanto la séptima de
las Bases que confería al presidente las facultades
extraordinarias. A pesar de estas dificultades, los diputados
continuaron sesionando fuera del recinto hasta que el presidente
dictó la disolución, dando paso a la Junta Nacional
Legislativa que habría de legislar a nivel constitucional
para toda la República.
Las Bases Orgánicas sancionadas el 12 de junio de
1843, resultado de las discusiones de la llamada Junta Nacional
Legislativa, prescribían como organización
política de la nación, la República
representativa y popular. El Ejecutivo, por su parte, recuperaba
fuerza y la República quedaba dividida en departamentos
con un gobernador designado por el presidente, al tiempo que
continuaba prescribiendo la supervivencia de fueros y privilegios
para la Iglesia y el
ejército, y la intolerancia religiosa. Se le redujeron
facultades al Legislativo en relación con el Poder
Ejecutivo. En cuanto a la conformación de la Cámara
de Diputados y sus atribuciones, los requisitos no presentaban
mayor novedad. Sin embargo, en cuanto a la de senadores
tendía a eliminar el carácter popular
constituyéndose en un coto aristocratizante; la mejor
prueba de ello fue la forma cómo se integraría: dos
tercios de la cámara serían elegidos por las
asambleas departamentales, sólo que los propuestos
tendrían que formar parte de las siguientes clases:
agricultores, mineros propietarios o comerciantes y fabricantes
quienes además de poseer un sueldo o renta mensual en esa
ocasión se les exigía poseer un bien raíz
cuyo valor fuera
superior a los 40 mil pesos, reduciendo las posibilidades de
participación de los sectores no propietarios de la
sociedad. El
tercio restante sería designado por el presidente de la
República en combinación con la Cámara de
Diputados y la Suprema Corte de Justicia y
quedaba reservado para los ciudadanos distinguidos en las
carreras civil, militar o eclesiástica, es decir las
cúpulas de cada una de estas corporaciones.
Tras haberse proclamado las Bases Orgánicas, se
expidió la convocatoria para la elección de
diputados al nuevo Congreso. Reunido el número de
representantes se procedería a la elección del
presidente de la República.
El 1 de enero de 1844 Valentín Canalizo,
presidente interino, inauguró las sesiones del
Legislativo. Los primeros trabajos se encaminaron a la
elección presidencial y recayó en Santa Anna. Pese
a tener un congreso ad doc, su actitud
autoritaria chocó con los miembros del Legislativo y con
el tiempo inclusive se presentó en la asamblea una
proposición para despojar a Santa Anna del poder casi
absoluto que ejercía.
Sin embargo. Santa Anna se resistió a perder las
prerrogativas que le otorgaba la séptima de las Bases y se
esforzó en conseguir recursos del erario para emprender la
campaña de Texas. La animadversión en torno a Santa
Anna se agudizó y en el Congreso la postura imperante fue
contraria a las actitudes del
mandatario empeñado en solicitar excesivos créditos para armar y vestir al
ejército.
Como resultado de ese conflicto
entre los dos poderes, el gobierno consideró indispensable
la disolución de ambas cámaras y se
manifestó por la solución militar al conflicto
texano. Esta medida acarrearía diversos levantamientos en
contra de la actitud gubernamental, permitiendo la supervivencia
del Congreso, la prosecución de sus labores y, por
consiguiente, el desconocimiento de Santa Anna como presidente.
La revolución habida en diciembre llevó
al poder al general José Joaquín de Herrera, con lo
cual para 1845 el único gran poder lo constituyó el
Legislativo, preocupado por el orden constitucional por encima de
todo.
Un hecho determinante dentro del desarrollo subsecuente
de las acciones fue
la anexión de Texas a los Estados Unidos, mediante su
aprobación en el Congreso norteamericano: con ello el
gobierno mexicano tomaría cartas
definitivas en ese espinoso asunto.
En el ambiente político surgieron dos posturas:
una que apoyaba la guerra y otra, encabezada por el general
José Joaquín de Herrera, que pugnaba por un arreglo
pacífico que incluía el reconocimiento de la
independencia texana con la condición de que no se uniera
como un estado más a la Unión Americana. En el
congreso se ventilaron ambas posiciones sin predominar
ninguna.
La incertidumbre fue aprovechada por los bandos
opositores para tratar de imponer su decisión. En ese
contexto, el grupo
encabezado por Mariano Paredes Arrillaga llegó al poder
mediante un nuevo levantamiento y el apoyo de las expectativas
monarquistas. El 27 de enero de 1846 se publicó la
convocatoria al Congreso Extraordinario.
La situación del país se agravó con
la actitud hostil del gobierno de Washington y no obstante los
graves problemas que representaba el peligro de guerra con el
vecino norteño, el 6 de junio se llevó a cabo la
reunión de los representantes y el presidente interino,
Paredes, se presentó haciendo una protesta favorable al
sistema republicano y canceló las expectativas de los
monarquistas. El Congreso procedió a la elección de
presidente, y el cargo recayó en el propio general Paredes
y la vicepresidencia en el también general Nicolás
Bravo, en agosto refrendó el republicanismo al restablecer
el Acta Constitutiva de la Federación de 1824.
Los primeros años de
México Independiente
Muchos mexicanos se oponían a Iturbide, y algunos
diputados conspiraron en su contra. El emperador disolvió
el Congreso y realizó otros cambios políticos.
Antonio López de Santa Anna, que era comandante general de
la provincia de Veracruz, fue destituido y se rebeló
contra Iturbide. Se puso de acuerdo con Guadalupe Victoria, y en
febrero de 1823 Santa Anna proclamó el Plan de Casa Mata,
que proponía establecer el sistema republicano.
En marzo de 1823 Iturbide renunció al trono y se
fue a Europa. Las
provincias de Centroamérica (lo que actualmente son
Guatemala,
Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica), que
se habían unido al imperio, se separaron de México.
Al año siguiente Iturbide regresó; como en su
ausencia el Congreso había decretado que no podía
volver a México, bajo pena de
muerte, fue fusilado.
Cuando Iturbide dejó el trono, el gobierno
quedó en manos de un Supremo Poder Ejecutivo formado por
Nicolás Bravo, Guadalupe Victoria y Vicente Guerrero, ente
otros, que convocó a un segundo Congreso.
Los diputados del nuevo Congreso decidieron que
México sería una república. Unos
querían que la república fuera federal, formada por
la unión de varios estados, libres y soberanos para
resolver sus problemas internos. Otros querían que fuera
centralista, con provincias o departamentos en lugar de estados,
y un poder central que resolviera todos los asuntos. La
Constitución de 1824, preparada por este Congreso, se
promulgó el 4 de octubre. Se decidió que
México fuera una república federal, y que se
llamara Estados Unidos Mexicanos.
Además, dicha Constitución declaraba que
todos los mexicanos eran iguales, que la única religión sería
la católica, y concedía la libertad de
imprenta. El
Congreso convocó a elecciones, las primeras que hubo en el
México independiente; resultaron electos, como presidente
Guadalupe Victoria y como vicepresidente Nicolás
Bravo.
Los primeros países que reconocieron la
independencia de México fueron: Chile, Colombia,
Perú, Estados Unidos de América e
Inglaterra.
El gobierno de Guadalupe Victoria consiguió que
los españoles que todavía estaban en San Juan de
Ulúa se rindieran, hizo efectiva la abolición de la
esclavitud que
había decretado Hidalgo e impulsó la educación. Dos
préstamos ingleses le permitieron pagar a tiempo los
sueldos del ejército y de los empleados de gobierno. Otros
préstamos extranjeros hicieron posible reparar los
daños que habían sufrido las minas y ponerlas a
funcionar. Comerciantes europeos y estadounidenses se instalaron
en México.
Para defender sus intereses, los criollos ricos formaron
agrupaciones políticas
que se llamaron logias masónicas de rito escocés.
Estos grupos formados
por partidarios del centralismo se oponían a la
república federal. El embajador Poinsett intervino
nuevamente en los asuntos internos de México y
organizó a la gente de clase media en
otras logias, llamadas de rito yorkino, que preferían el
sistema federal.
Al terminar el gobierno de Guadalupe Victoria,
después de un levantamiento, asumió la presidencia
Vicente Guerrero.
Mientras tanto, los españoles se preparaban en
Cuba para
reconquistar México. Corrió el rumor de que
recibirían ayuda de los españoles que estaban en el
país, y Guerrero expulsó a estos últimos. La
medida tuvo efectos desastrosos, pues los desterrados se llevaron
sus riquezas.
Sin recursos suficientes, era difícil resistir
las presiones del ejército y del clero que querían
conservar las ventajas que habían tenido en los
últimos años del virreinato. Era difícil
hacer producir los campos, las minas y las fábricas;
mejorar y vigilar los caminos. Sin dinero
suficiente no había manera de aumentar la riqueza de la
nación, de afrontar la amenaza de agresiones extranjeras,
ni de mantener la paz.
Con la intención de reconquistar México,
el gobierno español
envió una expedición, comandada por Isidro
Barradas. Los invasores se adueñaron de Tampico en 1829,
pero fueron derrotados de inmediato por Santa Anna. Guerrero
mandó a su vicepresidente, Anastasio Bustamante, al frente
de otro ejército a Jalapa, para contraatacar
rápidamente en caso de otra invasión, pero
Bustamante aprovechó esas tropas para rebelarse contra
Guerrero y apoderarse de la presidencia.
Guerrero se refugió en las montañas del
sur. Bustamante pagó, según se dice, cincuenta mil
pesos de oro a un
marino genovés, Francisco Picaluga, para que le entregara
a Guerrero. Picaluga invitó al insurgente a comer a su
barco, en Acapulco, y cuando lo tuvo a bordo levó anclas.
Guerrero fue acusado de traición y fusilado en Cuilapan,
Oaxaca, el 14 de febrero de 1831. Tras la muerte de
Guerrero hubo levantamientos que obligaron a Bustamante a dejar
la presidencia.
La definición del federalismo, tanto como la de
la democracia, han sido tareas complejas que por largo tiempo han
ocupado a la ciencia
política ya otras disciplinas que analizan los temas del
poder político y de su organización en Estados. No
existe una respuesta única para ambos conceptos y, como
puede suponerse, tampoco existe una salida única para
explicar su relación, así como su conexión
con los gobiernos locales. La diversidad de disciplinas que han
estudiado estos conceptos explica, en primera instancia, la
variedad en los énfasis o los contenidos destacados: desde
lo cultural hasta lo financiero; desde lo político hasta
lo institucional y administrativo. A tales perspectivas deben
sumarse los marcos teóricos desde los cuales se analiza
cada una de éstas, lo cual multiplica la diversidad de
contenidos para el federalismo, para la democracia y para los
gobiernos locales. Si además incorporamos al cuadro el
ritmo de la historia y los cambios
prácticos que va introduciendo a las formas concretas de
los conceptos, el espectro de posibilidades se extiende de manera
mucho más amplia. No sorprende, de esta manera, que se
hayan contabilizado decenas de definiciones del federalismo 1 y,
sin duda, lo mismo ocurre con las concepciones sobre los
gobiernos locales y sobre la democracia.
La diversidad conceptual y de formas concretas del
federalismo, de la democracia y de los gobiernos locales, no
impide que en ese amplio mapa puedan encontrarse puntos
básicos de confluencia, los que precisamente permiten que
se siga hablando de los mismos conceptos y no de otros. En el
presente documento pretendemos asumir como materia de
estudio esos puntos de encuentro, en un ejercicio conceptual que
recurre con frecuencia al apoyo de referencias empíricas,
aclarando de antemano que no es nuestro objetivo
polemizar con la diversidad de posiciones en juego.
La meta del
ensayo
consiste en delinear un núcleo básico de relaciones
entre el federalismo y la democracia, para analizar
posteriormente las conexiones de los gobiernos locales con ambos
elementos.
El procedimiento
para definir ese espacio de encuentro entre los conceptos inicia
por la recuperación de una definición básica
del federalismo, la que constituye un primer nivel de análisis de nuestro objetivo. Se trata de
un mapa general del federalismo que recorre sus antecedentes
históricos y que, sobre todo, destaca su contenido
político. El federalismo es reivindicado como una estructura y
un proceso político, en la medida en que se trata de un
modelo para determinar al Estado y para regular la distribución del poder. Precisamente, la
dimensión política del federalismo es la que
permite ir tendiendo los puentes de su relación con la
democracia y con otros valores o
principios
políticos asociados directamente con ésta. Una vez
establecida esa relación, la última parte del
ensayo se dedica al análisis de los gobiernos locales, el
cual se hace siguiendo la perspectiva abierta por el encuentro
entre el federalismo y la democracia. Es decir, no se pretende
una revisión en sí de los gobiernos locales, que en
su caso nos hubiera remitido a una discusión más
amplia que la permitida por el marco preestablecido. Su
análisis está circunscrito a la relación
conceptual definible por la relación entre el federalismo
y la democracia, si bien este límite no impide que en
algunos momentos se incluya alguna reflexión "metafederal"
de los gobiernos locales, aludiendo a una esencia que trasciende
a las formas de organización del poder en la escala nacional.
De esta manera, si hacemos una metáfora sobre el
procedimiento de exposición
que se sigue en el presente documento, el federalismo puede
pensarse como un eje que al girar nos acerca primero a la
democracia y, después, va descubriendo su relación
con los gobiernos locales. Como intentaremos mostrar, el
federalismo se acerca más a los gobiernos locales en la
medida en que ha impulsado la democracia; y menos -sin dejar de
ser importante como un derivado inmediato de su propia
estructura. La comparación no pone en duda que existe una
conexión estrecha del federalismo con los gobiernos
locales, necesaria e inevitable; pero a nuestro juicio es
más relevante la relación entre la democracia y los
gobiernos locales. Por eso, es posible encontrar tanto en los
países con Estado unitario como en los democráticos
gobiernos locales fuertes, descentralizados y con sólidos
vínculos de representación y de pertenencia
cultural en los ciudadanos. Asumiendo este hecho, el federalismo
queda así concebido como un catalizador del principio
universal que relaciona a los ciudadanos con los gobiernos
locales, en la medida en que implica a la democracia ya sus
valores políticos, los cuales, a su vez, sí pueden
argumentarse como una consecuencia directa de su propia dinámica. Dicho en otros términos,
la esencia democrática del federalismo es la que impulsa
su principal encuentro con los gobiernos locales. Ahora bien, si
las relaciones entre los conceptos fueran "puras", sin mayor
interferencia que ellas mismas, podríamos tener una
secuencia en espiral entre el federalismo, la democracia y los
gobiernos locales, influyéndose recíproca y
positivamente; claro está, en el mundo concreto es
nula esa posibilidad de relaciones puras, que solamente podemos
establecer en el marco de los conceptos.
Federalismo y
soberanía
De lo expuesto hasta aquí puede apreciarse que la
evolución del concepto de
soberanía está asociada directamente con la
historia del federalismo, pero además con la
evolución del concepto de democracia. 16 Cuando el pueblo
es el soberano y asume su capacidad para determinar al Estado ya
las Leyes, lo que está sucediendo es una radical inversión de las relaciones entre el Estado y
los individuos. Entre los siglos XVII y XVIII, en plena
renovación de las ideas políticas y de las
instituciones de gobierno, cuando en Europa cundían los
cuestionamientos a la monarquía absoluta y se intentaba
transitar hacia modelos constitucionales y republicanos, en la
práctica todavía existía la
subordinación de los individuos al Estado y, más
específicamente, al monarca, Como ejemplo extremo citamos
la célebre declaratoria absolutista del rey francés
Luis XV (1710-1774), quien argumentaba a su persona como
fuente de la soberanía y del Estado. L ' état, c '
est moi:
Sólo en mi persona reside el poder soberano, y es
exclusivamente gracias a mí que las Cortes reciben su
existencia y su autoridad. La
autoridad sólo puede ser ejercida en mi nombre… Pues
sólo a mí pertenece el poder legislativo… Todo el
orden público emana de mí, puesto que yo soy el
guardián supremo… Los derechos e intereses de la
nación… están necesariamente unidos a mi persona
y sólo pueden descansar en mis manos. 17
Desde este contexto político, resulta evidente el
revolucionario significado de invertir los términos en la
relación entre los individuos -ciudadanos ahora- y el
Estado, mediante la redefinición de la soberanía.
Como se ha indicado, la primera experiencia que tradujo a las
instituciones y al derecho esta inversión del concepto
ocurrió con el surgimiento de Estados Unidos, cuya
independencia de la Corona británica no sólo
marcó el nacimiento de una nueva nación, sino
además el comienzo de una nueva práctica del poder
político. A partir de entonces, la sociedad, los
ciudadanos o el pueblo, fueron quienes determinaban al Estado ya
su organización federal. En lo anterior puede resumirse el
avance práctico de la democracia que se expresó en
el citado ejemplo, sin excluir, por supuesto, que cada
nación que siguió la ruta del federalismo
resolviera de manera particular la articulación entre
estos conceptos, que en la teoría
política guardan una estrecha relación.
Lo relevante es que la soberanía como atributo
del pueblo es un concepto de una profunda esencia
democrática, pues implica el derecho ciudadano (en cuanto
sociedad
civil) a definir al Estado y a las Leyes. Adicionalmente, el
concepto tiene implícita la idea de secularización
del Estado, al tener éste su origen en el pueblo,
concluyendo así con los pretendidos vínculos
divinos que acompañaban al absolutismo
monárquico o que legitimaban el poder político.
Ahora bien, cabe anotar que si bien la soberanía del
pueblo es la forma más democrática del concepto, no
es la única vigente. La persistencia de las modernas
monarquías constitucionales, entre las cuales incluso hay
ejemplos de algunas que transitaron hacia formas federales de
gobierno -notoriamente Canadá y, más recientemente,
Bélgica-, demuestra que la democracia y la ciudadanía , han podido convivir con
conceptos y prácticas políticas que no expresan la
radicalidad de la soberanía popular. En todo caso,
considerando la experiencia histórica, lo que se puede
argumentar es que existe una fuerte tendencia de los sistemas
federales a tener su asiento en el concepto de soberanía
popular, a la secularización del Estado y, por lo mismo, a
reducir las formas de
gobierno tradicionales -las monarquías, por ejemplo- a
figuras poco más que simbólicas, en caso de
persistir.
Si estos rasgos son correctos, la conclusión es
que entre el federalismo y la democracia existe una fuerte
conexión, tanto conceptual como práctica,
especialmente por el intermedio de la soberanía popular,
si bien no es ésta el único factor. El federalismo
implica a la democracia, aunque la democracia no implica
necesariamente al federalismo, como fehacientemente lo muestran
los Estados unitarios democráticos. Volveremos sobre este
punto posteriormente.
El federalismo y la
Constitución permanente del estado
A diferencia de las perspectivas que explican al Estado
como una creación perdida en el pasado, como una
concesión divina o como una tradición que se
remonta al origen de los tiempos, el federalismo tiene un
concepto del Estado que supone su determinación
permanente. No es algo que se forme de una vez y para siempre;
tampoco algo que pueda adquirir independencia por y para
sí mismo: explícitamente está encuadrado en
un sistema de relaciones que le asigna su forma y contenido, es
decir, su organización y poderes
específicos.
Con independencia de las particularidades que pueden
asumir los sistemas federales, la constante es que suponen un
proceso constitutivo del Estado. Este planteamiento resulta claro
en las experiencias históricas en las cuales directamente
del pacto federal se crea un Estado nacional, como ha sido el
caso de algunos países poscoloniales que, al adquirir su
independencia, se integran de manera federal; pueden encontrarse
estas experiencias en el continente americano 18 y en
África 19, remitiéndonos a las más
conocidas. En estas situaciones, el surgimiento de la
nación, de su forma federal y del Estado nacional
transcurren simultáneamente, siendo este proceso una de
las facetas del término "constitutivo" al que hemos
aludido. En el origen de los Estados federales existe,
así, un primer momento de formación del Estado,
producto de
una determinación que le es externa: el Estado es
constituido mediante un pacto o acuerdo entre las partes
federadas.
Por otro lado, en experiencias históricas de
países unitarios que transitan al federalismo -como
Bélgica, recientemente-, el efecto constitutivo del Estado
es menos evidente que en la situación descrita arriba,
pero igual existe. En estos casos, la evidencia más
significativa son los cambios en las constituciones, que pueden
reflejarse tanto en reformas parciales como en documentos
completamente originales. Lo importante es que el efecto es el
mismo: el Estado -ahora federal- también es
constituido.
Si se consideran los dos tipos de situaciones, de
federalismos que nacen junto con las naciones o de naciones que
transitan al federalismo, en el origen de este último se
expresa una primera dimensión del efecto constitutivo del
Estado, lo cual quiere decir, en los términos empleados
previamente, que estamos frente a un Estado acotado, determinado
y definido por un proceso y por actores que le son externos: un
Estado con poderes delimitados y con mandatos expresos. Ahora
bien, sin negar que el momento fundante es esencial en el proceso
federal, no agota otra característica igualmente
importante del efecto constitutivo: que éste es
permanente, continuo a la dinámica de los sistemas
federales. No se agota con su génesis.
Lo anterior se debe a que el federalismo es un sistema
de relaciones que configuran de manera permanente su estructura
dual, entre las partes federadas y el Estado nacional. Debido a
esta condición dual del sistema, el Estado nacional nunca
puede distanciarse o separarse de las entidades federativas, sean
éstas repúblicas, Länders, comunas, cantones o
estados. De producirse esa distancia o separación, el
federalismo cambiaría su naturaleza; se
trataría de otra cosa, menos de un sistema federal 20.
Existe entre ambos órdenes una vinculación continua
en la cual predomina (o nominalmente debiera hacerlo) la voluntad
de las partes federadas y no el Estado nacional resultado de su
federación. Es condición esencial del modelo
federal que la voluntad de las partes se refleje en la integración de la voluntad general
nacional, de manera permanente, es decir, no puede ser que en un
tiempo original sí se dé esta integración, y
después no. Tampoco puede ser que el Estado nacional
adquiera una posición que lo separe de las partes
federadas ni, mucho menos, que asuma una posición de
dominación sobre éstas. Por estos motivos, en la
medida en que la relación federal es permanente,
también resulta permanente su efecto constitutivo del
Estado.
Los anteriores son los conceptos y relaciones
implícitos en el modelo; otra es la dinámica de su
práctica, que añade importantes matices y
oscilaciones en el tiempo. Al respecto, la experiencia muestra que los
gobiernos nacionales tienden a predominar por encima de los
gobiernos federados, como ha ocurrido especialmente durante la
primera mitad del siglo XX y hasta antes de la dinámica
contemporánea de globalización de las relaciones sociales.
21 La experiencia histórica, cabe aclarar, no descalifica
o anula los supuestos del modelo, pues también
éstos son fuerzas políticas actuantes presentes en
la naturaleza del sistema federal. A donde conduce la
contradicción es a reconocer que en todo sistema federal
coexiste una tensión de variable intensidad entre el
gobierno nacional y los gobiernos federados, que a su vez refleja
una tensión en la distribución del poder
político. Esta relativa inestabilidad es inevitable en el
federalismo y sus soluciones
prácticas han conducido a escenarios que se reflejan en
dinámicas de centralización y de descentralización en la administración
pública, o bien en permanentes coordinación,
negociación o conflicto entre poderes
nacionales y regionales. Estas posibilidades son una parte normal
del sistema federal; lo excepcional sería que no
existieran.
Cabe aclarar que la inestabilidad relativa no significa
crisis, sino
variables de
interacción, legítimas en la medida
en que asumen los canales formales establecidos por el modelo.
Precisamente, como parte inherente al federalismo existe una
instrumentación formal que regula las
relaciones y sus formas, estableciendo límites a
ese ambiente interno de inestabilidad relativa, lo cual le impide
al modelo sucumbir. 22 Son varios los instrumentos formales que
administran la inestabilidad relativa del sistema: el principal
es la dinámica de integración de los poderes
nacionales -que en particular se refleja e los sistemas
electorales-, que permite las partes federadas una
posición permanente de representación en los
órgano nacionales. Destaca como instancia común el
Poder Legislativo y su composición bicameral, en donde la
representación de las partes federadas adquiere mayor
relevancia, como ocurre en los senados. Entre los recursos
adicionales se encuentran las reformas a la Constitución
general , que supone la aprobación de las entidades
federadas, así como determinadas políticas
–como reformas fiscales o programas de
implicaciones etnolingüísticas, por ejemplo- cuyos
efectos las obliga a se negociadas con las entidades. Y,
finalmente, entre los instrumentos de interrelación
cotidiana se encuentran los recursos de coordinación
intergubernamental, que permanentemente reflejan los equilibrios
entre las dinámicas nacionales y los requerimientos
específicos de las partes federadas.
La Evolución del
Proceso de Descentralización en
México
Federalismo o
Descentralización
El principio del Federalismo fue adoptado desde la
primera Constitución Política de México en
1824 y refrendado en la actual, promulgada en 1917.
*Causas del Federalismo
Como respuesta a diversas tendencias separatistas en el
territorio nacional.
*Configuración del Federalismo
El Sistema
Político Mexicano se configura en las décadas
posteriores a la Revolución, donde un partido
hegemónico en el poder, mantenía un control casi
absoluto de las instituciones políticas, imponiendo un
gran centralismo sobre los tres niveles de gobierno.
"Programa de
descentralización de la
Administración Pública Federal"
Instituido en 1984 por el presidente Miguel de la
Madrid, cuyos
objetivos estaban más dirigidos hacia el control
territorial y adopción
de funciones, que al traspaso de poderes a otros niveles de
gobierno.
Desarrollo y avance de la descentralización en
México
La creciente competencia
electoral entre tres partidos (PRI, PAN y PRD), ocasionó
que en los años 90, muchos Estados y municipios fueran
gobernados por candidatos del PAN y PRD, generando un elevado
grado de debate político sobre sus intereses territoriales
y exigiendo un cierto espacio de poder en el conjunto del
estado.
*Sexenio 1982-1988
La capacidad de control del centro se refuerza y los
recursos a Estados y municipios continuaban siendo bastante
reducidos, a pesar de la creciente presión de
los partidos de oposición.
*Sexenio 1988-1994
A partir de 1989 el gobierno impulsó un programa
de desarrollo y lucha contra la pobreza:
"Programa Nacional de Solidaridad,
PRONASOL", que no contribuyó mucho pero si fue un
estímulo para la autonomía local. El Mayor avance
de la descentralización se manifestó en 1992, con
la transferencia completa de los servicios
educativos a los Estados por parte del gobierno central, excepto
en el Distrito Federal, mediante el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación
Básica y Normal y la Ley General de Educación. La
transferencia fue de recursos, responsabilidad sobre la gestión
de los presupuestos,
instalaciones, etc.; manteniendo la SEP un papel regulador.
También en el campo de la salud se inició un
proceso de descentralización limitado que sólo
alcanzó a 14 Estados de la República
Mexicana.
*Desarrollo Regional y Desconcentración
Industrial
A partir de los años 70 con algunos intentos de
desarrollo regional y desconcentración industrial, durante
las administraciones del Lic. Luis Echeverría
Álvarez y del Lic. José López
Portillo.
*Primeros Síntomas de la
Descentralización
A finales de los años 80, partidos de
oposición empezaron a obtener algunas victorias (PAN, PRD)
rompiendo con el excesivo control del centro.
*Sexenio 1994-2000
La iniciativa "Nuevo Federalismo" contempló un
conjunto de acciones más decididas y muy especialmente el
nivel estatal, se realizaron importantes traspasos de competencias y
recursos en las áreas de salud, desarrollo
social, educación, lo que produjo que en corto tiempo
se duplicaran o triplicaran los recursos financieros y humanos
que gestionaban a los Estados, produciendo una dinámica y
cambio acelerado sobre las políticas y administración de los Estados, sin embargo
aún cuando los Estados han adquirido nuevas funciones, no
significa que haya crecido en forma significativa su capacidad
para tomar decisiones, dado que los recursos que han recibido son
insuficientes, aunado a esto, el gobierno federal mantiene
mediante numerosos controles e incentivos una
dirección muy precisa de las
políticas descentralizadas.
Constitución
Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824)
Ley fundamental aprobada por el congreso constituyente
de octubre de 1824 y publicada el día cinco del mismo mes.
La elaboró el congreso constituyente que inició
sus trabajos en noviembre de 1823. Tuvo como antecedente la carta
de Cádiz, el plan de Iguala y los tratados de
Córdoba, el reglamento político provisional del
Imperio y el acta constitutiva de la Nación mexicana del
31 de enero de 1824. La Constitución de 1824 estuvo
vigente hasta 1835, cuando fue suplantada por el proyecto de
bases para la nueva Constitución, al año siguiente
por las bases y Leyes constitucionales de la república
mexicana (las siete Leyes) y en 1843 por las bases de
organización política de la república
mexicana (bases orgánicas). Se reestableció
parcialmente en 1846 y con el añadido del acta de reformas
propuesto por Mariano Otero entró cabalmente en vigor en
mayo de 1847. En 1853 Santa Anna la desconoció de hecho al
promulgar las bases para la administración de la república y
diversos decretos. Al triunfo de la revolución de Ayutla,
en 1855, la norma de 1824 cobro de nuevo vigencia, si bien al
año siguiente el presidente Comonfort emitió un
decreto que contenía el estatuto orgánico
provisional que regiría en espera de que el congreso
constituyente reunido a partir de febrero de 1856 aprobara una
nueva Constitución.
Constitución
Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857)
Ley fundamental aprobada y jurada por el congreso
constituyente de 1856-1857 y por el presidente Ignacio Comonfort
el 5 de febrero de 1857 y promulgada el 11 de marzo del mismo
año. Se elaboró sobre un proyecto presentado por
Ponciano Arriaga, José María del Castillo Velasco,
José María Cortes, León Guzmán,
José María Mata y Mariano Yáñez. Los
conservadores se negaron a aceptar la nueva Constitución y
Comonfort la desconoció en diciembre de ese año, al
dar un golpe de estado y
encarcelar a diversos ciudadanos, entre ellos Benito
Juárez, presidente de la suprema corte a quien formalmente
correspondía la presidencia en un caso semejante. Al
fracasar su golpe, Comonfort huyó y Juárez, en
libertad, ocupó el poder ejecutivo, mientras los
conservadores designaban a Zuloaga como presidente. Acosada la
capital por
los reaccionarios, Juárez, con la legitimidad
constitucional, inició su presidencia itinerante en enero
de 1858. Durante la guerra de los tres años y durante la
intervención francesa y el imperio haría valer la
carta de 1857. Al triunfo republicano continuo en vigor y
formalmente lo estuvo hasta 1917, en que diversos planes y
pronunciamientos modificaron de hecho. Al reunirse el congreso
constituyente de 1916-1917, Carranza intentó mantener esta
Constitución con algunas reformas, pero los diputados, si
bien la tomaron como base, elaboraron una norma fundamental
distinta.
Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos
(1917)
Ley fundamental actualmente en vigor, aprobada, firmada
y jurada por el congreso constituyente por Venustiano Carranza,
en su calidad de primer
jefe del triunfante ejército constitucionalista, el 31 de
enero de 1917. Fue promulgada el 5 de febrero y tuvo vigencia a
partir del primero de mayo del mismo año. Se
elaboró con base en un proyecto presentado por Venustiano
Carranza que era apenas un conjunto de reformas a la carta de
1857, de la que efectivamente conservó muchos rasgos. Sin
embargo, según los juristas es un documento distinto en el
que se matiza el liberalismo
del documento anterior con la introducción de los derechos sociales, la
cual se debió a las intervenciones de la llamada ala
izquierda del constituyente, en la cual participaron Heriberto
Jara, Luis G. Monzón, Fransico J. Múgica,
Héctor Victoria, Esteban Baca Calderón, Alfonso
Cravioto, Froylan G. Manjarrez y otros legisladores calificados
de socializantes. La Constitución de 1917 ha sido
reformada aproximadamente 500 veces en sus 87 años de
vigencia.
La ruptura Calles-Cárdenas
Un nuevo estilo de gobernar se impuso al llegar
Lázaro Cárdenas a la silla presidencial. Ya desde
la campaña política, pero sobre todo a partir del 1
de diciembre de 1934, día de la toma de posesión,
prevaleció una forma inédita de ejercer el poder
político por parte del Ejecutivo. En efecto, inspirado en
una austeridad republicana, acorde con un país de enormes
desigualdades y carencias, el primer mandatario ordenó
cuestiones como la eliminación del boato en las ceremonias
oficiales, el cambio del ostentoso frack por el uso de un traje
sencillo, la edificación de Los Pinos como la nueva casa
presidencial en sustitución del fastuoso Castillo de
Chapultepec, la reducción del sueldo del Presidente a la
mitad de lo estipulado oficialmente, la clausura de los casinos
(algunos de los cuales pertenecían a su antecesor,
Abelardo Rodríguez) y, sobre todo, la práctica
cotidiana de recibir en Palacio Nacional a obreros y campesinos
durante una hora diaria para atender sus quejas y oír sus
puntos de vista.
Dos factores de gran relevancia precipitaron el
enfrentamiento político entre Calles y Cárdenas,
los hombres más poderosos del país,
generándose así una conflictiva
sociopolítica mayúscula cuyo desenlace
histórico dio origen al sistema presidencialista mexicano.
En el primero de ellos, concerniente a la reactivación del
problema religioso, salió a relucir la pintoresca figura
de Tomás Garrido Canabal, quien había mantenido un
cacicazgo de corte militarista por más de diez años
en Tabasco. En efecto, aliado y solapado con y por los callistas,
Garrido aprovechó su inmenso poder como gobernador del
estado para impulsar en él un proyecto de sociedad cuyos
ejes programáticos fueron: la organización
paramilitar y corporativa de 50 mil "camisas rojas", ejecutores y
portavoces del radicalismo anticlerical; el combate a la Iglesia
y a la religión católicas a través del
ejercicio directo de la violencia en
contra de sus representantes, sus mitos e
instituciones; la persecución de los vicios y costumbres
de ocio de los tabasqueños mediante la destrucción
de las tabernas y las casas de juego; la construcción masiva de escuelas, granjas
agrícolas, brigadas culturales, fiestas deportivas y
rurales (se sustituyó el santoral cristiano por un culto
pagano en honor a los productos
agrícolas regionales) y la centralización y el
control político de los sindicatos,
los cuales quedaron bajo la batuta del Estado garridista. Este
experimento social sui géneris, de fuerte
inspiración fascista, no tuvo mayores coincidencias con
las experiencias izquierdistas de Yucatán, Veracruz y
Michoacán, pues Garrido, aunque compartía el
anticlericalismo de los radicales de izquierda (Alvarado,
Carrillo Puerto, Tejeda, Cárdenas), jamás
llevó a la práctica un programa de socialización o distribución de la
propiedad
agrícola y más bien se opuso al reparto ejidal, al
tiempo que se convertía él mismo en próspero
terrateniente. Garrido Canabal, hombre
dogmático y megalómano, utilizó a sus
"camisas rojas" para construir un gobierno autocrático que
no sólo no permitía las libertades
democráticas esenciales (de expresión,
organización y disidencia), sino que recurría
cotidianamente a la violencia (asesinatos, torturas y
cárcel) en contra de sus opositores con tal de mantener y
ampliar su poder absoluto en Tabasco.
A diferencia de Calles y Cárdenas (quien, como
gesto simbólico, votó por el tabasqueño en
los comicios presidenciales de 1934), Múgica nunca
simpatizó con Garrido Canabal. Al contrario, muy pronto se
percató de la
personalidad autoritaria y arbitraria de aquel joven que
conoció en 1915, durante su breve gestión
administrativa en ese estado, y el cual devino en un cacique
cuyos proyectos sociales eran sólo un subterfugio para
encubrir el culto a su personalidad.
Las escasas afinidades políticas entre ellos, por ejemplo,
la aversión al alcoholismo,
palidecieron ante el rechazo moral que
sentía el michoacano por un individuo
egocéntrico y protofascista como el secretario de Agricultura.
Ciertamente, Francisco José fue siempre un hombre de ideas
radicales, pero jamás en su vida recurrió al
asesinato o a la persecución violenta de sus opositores
políticos; antes al contrario, se mostró tolerante
y capaz de llevar larga y profunda amistad con
personas ajenas por completo a su concepción del mundo,
como fueron los casos del doctor Guiza y Acevedo y de Brito
Foucher. Este último, por cierto, se convirtió en
el principal rival político de Garrido Canabal y, en su
calidad de líder
del movimiento
antigarridista, recibió generoso auxilio del general
michoacano cuando organizó las expediciones que salieron
de la ciudad de México con el objetivo de combatir la
estructura caciquil de poder en Tabasco. Múgica, no hay
duda, fue un individuo poco flexible en términos
ideológicos, demasiado rígido en sus convicciones
políticas, proclive incluso a la intransigencia, pero
nunca infringió las Leyes que él mismo ayudó
a forjar durante las jornadas constitucionales de 1917, las
cuales, entre otras cosas, garantizaron la libertad de culto y
creencias.
Sorprendido ante la creciente autonomía
política mostrada por Cárdenas, el jefe
máximo utilizó otra vez el conflicto religioso como
arma para debilitar al Presidente en turno y acrecentar su propio
ascendiente político. En esta perspectiva, nada mejor que
recurrir a Garrido Canabal, quien trasladó a sus "camisas
rojas" de Tabasco a la ciudad de México, y comenzó,
ya como secretario de Agricultura, una cruzada
anticatólica mediante la organización de
mítines desfanatizadores afuera de las iglesias y la
escenificación de los "sábados rojos" en Bellas Artes
con el fin de propagar el ateísmo. Nuevamente el clero se
sentía provocado y hostilizado por el régimen, y
esto ocurría en un contexto político altamente
conflictivo que estaba a punto de rebasar a un Ejecutivo tan
novel como don Lázaro. El incidente que produjo la crisis
final ocurrió el domingo 30 de diciembre, al momento en
que los feligreses católicos salían de misa
matutina verificada en la parroquia de Coyoacán. Un
contingente numeroso de "camisas rojas", que siempre portaban
armas,
comenzó la andanada de injurias y admoniciones contra los
fieles, quienes respondieron a su vez agrupándose y
revirtiendo los insultos. A poco, los denuestos no bastaron y se
pasó a la violencia física directa:
primero fueron las piedras y los golpes, más tarde,
embozados en la trifulca, salieron los disparos y cayeron seis
católicos sin vida. Del otro lado, un joven radical que
llegaba tarde a la reunión y vestía el uniforme de
los "rojos" se convirtió en víctima fácil de
la venganza de la enardecida masa católica, la cual
persiguió por toda la plaza a sus contrincantes antes de
que éstos encontraran refugio bajo los muros de la
delegación de Coyoacán, dirigida en ese entonces
por un funcionario garridista.
Luego de los respectivos funerales, con multitudes de
ambas partes culpándose mutuamente y clamando justicia,
Cárdenas volvió a mostrar sus dotes de gran
estratega político: ordenó al procurador de
Justicia el arresto de 40 "camisas rojas", deslindó a su
gobierno y al PNR de los funestos acontecimientos, y poco a poco
fue tejiendo los hilos que conducirían hacia una
progresiva conciliación política con la Iglesia
católica, a la cual no podía ni quería tener
como enemiga por culpa del anticlericalismo dogmático de
los callistas y garridistas. Para concluir de tajo con el asunto,
en un conflicto que se prolongó hasta el mes de junio, el
Presidente no sólo pidió a Garrido Canabal su
renuncia a la Secretaría de Agricultura sino que lo
obligó a exiliarse en Costa Rica. La exitosa maniobra
política del mandatario se completó con dos
disposiciones adicionales: primero, en lugar de Garrido fue
designado Saturnino Cedillo (a quien Cárdenas
quería tener apaciguado y bajo control integrándolo
al gabinete presidencial), famoso tanto por su conservadurismo
como por su actitud de brindarles protección en San Luis
Potosí a los católicos perseguidos; y, segundo, con
el propósito de erradicar el peligro de un futuro
resurgimiento político de los garridistas en su zona de
influencia, nombró a un incondicional suyo, el general
Miguel Henríquez Guzmán, como comandante militar de
Tabasco.
La extraordinaria agitación huelguística
de los obreros se convirtió en el segundo factor que
desencadenaría la lucha por el poder entre Calles y
Cárdenas. En efecto, si consideramos que durante 1928
ocurrieron sólo siete huelgas en el país y que en
el transcurso del gobierno de Abelardo Rodríguez apenas si
despuntó el sindicalismo
proletario, resultan explicables entonces las manifestaciones de
alarma de don Plutarco, de los políticos conservadores y
de la clase empresarial ante las 642 huelgas obreras que se
sucedieron a lo largo de 1935. El presidente Cárdenas, por
el contrario, vio con buenos ojos la efervescencia y combatividad
política que mostraron los trabajadores al inicio de su
sexenio, particularmente los sindicatos de telefonistas, mineros,
textiles, petroleros, electricistas y ferrocarrileros. En vez de
sentirse acosado e intimidado por las protestas obreras, el joven
mandatario les abrió un espacio favorable y hasta las
incentivó desde la cúspide del Poder Ejecutivo.
Tres razones de orden político le impelían a
proceder de esa manera: 1) sólo mediante la
movilización político-sindical podía
generarse un clima propicio
para lograr el objetivo estratégico de unificar al sector
obrero en una central de trabajadores; 2) el enfrentamiento legal
entre los obreros y la patronal conduciría a un cambio
sustantivo en las reglas del juego prevalecientes en el proceso
productivo, fomentándose así la conquista de mayor
justicia social para los asalariados; y 3) al conseguirse por fin
la organización y unificación de la clase
trabajadora nacional, subordinada únicamente al poder del
Presidente, éste podía utilizarla como un
instrumento de fuerza en beneficio de su política
populista y en contra de los enemigos potenciales y reales del
Plan Sexenal: los callistas, las fuerzas pro patronales externas
e internas y la derecha política en general.
Sin contar con la lucidez política que lo
había caracterizado a lo largo de su vida, el general
Calles no supo reconocer que ya no tenía el poder
incontestable de antes y que Cárdenas no se parecía
en nada a Ortiz Rubio, así que el sonorense cometió
la torpeza de concederle una entrevista al
senador Ezequiel Padilla, partidario suyo, por medio de la cual
criticó la política "obrerista" de Cárdenas
y, denostando a los trabajadores y a sus líderes,
pretendió erigirse como el sujeto capaz de "señalar
los rumbos" que debía tomar el país. El
célebre texto donde
don Plutarco desafiaba al Presidente se publicó el 11 de
junio en Excélsior y El Universal (Cárdenas
impidió que también fuera publicado en El
Nacional), y generó un escándalo en las altas
esferas del poder, así como numerosas adhesiones
políticas al todavía jefe máximo por parte
de las fuerzas más conservadoras del régimen. De
inmediato Cárdenas comprendió la magnitud del
dilema que tenía que dirimir: convertirse en un pelele
más en la historia del maximato o, por el contrario,
asumir el control total de su gobierno y ejercer la potestad
presidencial.
Los tiempos políticos que corrían eran muy
distintos a los años dorados del callismo y en la silla
presidencial estaba ahora un hombre que había aprendido la
real politik precisamente de los sonorenses, así
que Cárdenas, a mediados de junio de 1935, se encontraba
perfectamente listo para enfrentarse con éxito
al individuo al que le debía su carrera como militar y
político. Se trataba de una contienda de poder y por el
poder donde Cárdenas no sólo se jugaba el honor y
su futuro como político sino que, principalmente, se
ponía en predicamento la función constitucional del
Presidente como representante de la nación.
El mismo 11 de junio, por la noche, Cárdenas
comenzó una fulminante contraofensiva para liquidar al
maximato. Su primer paso fue la destitución del general
Matías Ramos como presidente del PNR, cargo en el cual
designó a Emilio Portes Gil, hombre habilidoso y
distanciado de don Plutarco, quien le sería de gran
utilidad en su
estrategia de
desmontar a la brevedad posible la maquinaria callista enquistada
en el partido oficial. El siguiente paso fue más certero y
eficaz: el día 14, convocados al Palacio Nacional,
solicitó la renuncia en pleno del gabinete presidencial,
deshaciéndose de un solo golpe de todos los funcionarios
que no le eran fieles. El día 17, como tercer paso,
designó al nuevo equipo gubernamental compuesto
exclusivamente por cardenistas y uno que otro enemigo de Calles:
en Gobernación a Silvano B. González; en Relaciones
a Fernando G. Roa; en Hacienda a Eduardo Suárez; en
Educación a Gonzalo Vázquez Vela; en Guerra y
Marina a Andrés Figueroa; en Economía a Rafael
Sánchez; en Agricultura a Saturnino Cedillo; en Comunicaciones
a Francisco J. Múgica, en Trabajo a
Jenaro Vázquez; en el Departamento Agrario a Gabino
Vázquez y en el Distrito Federal a Cosme Hinojosa.
Ciertamente no había muchas figuras descollantes en este
nuevo gabinete, pero lo relevante del caso es que todos ellos
obedecían únicamente órdenes presidenciales,
y de nadie más. Para complementar su hábil maniobra
encaminada a deshacerse de enemigos políticos,
Cárdenas utilizó el recurso del "exilio
diplomático" y con este propósito nombró a
Pérez Treviño y a Puig Casauranc como embajadores
de México ante España y
Argentina, respectivamente.
Sorprendidos y apesadumbrados, los políticos
callistas recién destituidos, encabezados por Juan de Dios
Bojórquez, se dirigieron presurosos a Cuernavaca con
objeto de pedir auxilio y recibir las directrices de don
Plutarco, quien ya para entonces se había percatado que no
tenía fuerza política suficiente como para revirar
la embestida cardenista en su contra. Luego de lamentar los
hechos y conminar a sus visitantes a aceptar la funesta realidad,
Calles tomó el avión que el día 18 de junio
lo conduciría a su residencia norteña y, enseguida,
a su primer exilio en Estados Unidos. El Presidente sabía
que su triunfo en este primer enfrentamiento había sido
respaldado tanto por los obreros, agrupados en el flamante
Comité Nacional de Defensa Proletaria, encabezado por
Lombardo Toledano, así como por las Ligas Agrarias
dirigidas por Graciano Sánchez. Y no obstante que en esta
coyuntura política los comunistas lanzaron su
equívoca consigna "ni con Calles ni con Cárdenas",
rápidamente se fue conformando entre los trabajadores y en
el Parlamento un nuevo bloque político de izquierda en
apoyo a la política progresista del general de Jiquilpan.
En su primer informe de
gobierno, el 1 de septiembre, Cárdenas reiteró
enfáticamente que él era el único
responsable de la marcha política y social de la
nación.
Detrás del triunfo intempestivo del Presidente,
convertido ya en un maestro consumado de la política
maquiavélica, encontramos una compleja red de poderes que
Cárdenas fue urdiendo paso a paso y con vista al fatal
choque definitivo y definitorio entre él y su antiguo
jefe. Esta fina estrategia para reforzar la batuta presidencial
se puso en marcha desde la misma toma de posesión y
apuntó sus esfuerzos, por un lado, hacia un progresivo y
férreo control del aparato de Estado por parte del
Ejecutivo, y, por el otro, a la movilización
política de los trabajadores en apoyo del proyecto
populista y justiciero del mandatario.
Fueron varias las líneas maestras utilizadas en
esta disputa por el poder. En relación con el sector
policíaco-militar, Cárdenas mostró su
astucia desde el primer momento al poner a un fiel y afín
amigo suyo, Heriberto Jara, como inspector general del
Ejército, puesto capital desde donde se controlaban y
centralizaban los recursos, los armamentos y el funcionamiento
general de las jefaturas militares. Con sigilo pero sin que le
temblara la mano, paulatinamente ordenó la remoción
de todos los jefes de operaciones
militares cercanos a Calles (en Sonora, Jalisco, Guanajuato,
Durango y Coahuila), al tiempo que los fue sustituyendo por
oficiales jóvenes sumisos a la investidura presidencial.
Entre 1935 y 1938 ocurrió una renovación radical
del viejo Ejército Federal a consecuencia, precisamente,
de que una buena parte de la cúpula castrense se
encontraba expulsada, con licencias forzosas, o "puestos a
disponibilidad". Al conformarse el nuevo gabinete salió de
la Secretaría de Guerra el callista Pablo Quiroga y se
puso en su lugar a Andrés Figueroa, quien, a su vez,
designó como subsecretario a Manuel Ávila Camacho,
uno de los militares más allegados a Cárdenas. De
la misma manera y por la misma razón, luego de la crisis
de junio, se destituyó a Eulogio Ortiz como jefe de la
Policía y se nombró en ese puesto a Vicente
González. Para redondear su control político del
aparato represivo del Estado, Cárdenas presentó al
Congreso de la Unión una iniciativa de Ley para reformar
la organización del Poder Judicial;
con la propuesta de marras se suprimió la inmovilidad de
los magistrados de la Corte y se instituyó una
gestión de sólo seis años en el cargo. Esta
postura acarreaba una riesgosa pérdida de la
autonomía de los jueces, dada la injerencia
implícita o explícita que se adjudicó el
Ejecutivo al momento de la postulación de los nuevos
ministros.
Respecto de la maquinaria política partidaria,
Cárdenas, no obstante la oposición de Múgica
en este punto, tuvo la brillante idea de nombrar como presidente
del PNR a Portes Gil, el hombre
ideal en el momento ideal, para que se hiciera cargo de sustituir
a todos los candidatos de filiación callista por otros que
no tuvieron relación con don Plutarco. La maniobra
presidencial para liquidar al callismo no se detuvo ahí,
en depurar las nuevas candidaturas a los cargos públicos,
sino que utilizó con suma frecuencia ese recurso extremo y
supremo del Ejecutivo consistente en declarar desaparecidos los
poderes estatales. Así entonces, y mientras existieron
reminiscencias del jefe máximo, en 14 estados de la
Federación se nulificaron las elecciones, se concedieron
licencias forzosas y se decretó la desaparición de
poderes. Particularmente sonados fueron los casos de Coahuila,
Guanajuato y Nuevo León (donde se declaró nulo el
triunfo electoral de Plutarco Elías hijo).
En esta tarea en pos de fortalecer el poder
presidencial, Cárdenas jugó sus cartas en varios
frentes: procuró la buena relación
diplomática con Estados Unidos; estableció una
eficaz alianza política con los generales Almazán y
Cedillo, y se aseguró del apoyo de los trabajadores
organizados. Pero le faltaba aún hacerse de la
hegemonía en el Parlamento, uno de los últimos
reductos de poder de los callistas. La oportunidad de crear una
mayoría izquierdista en las cámaras se le
presentó al Presidente el 11 de septiembre de 1935,
cuando, por motivos todavía no esclarecidos, sobrevino un
zafarrancho en el interior del Congreso que dejó un saldo
de dos diputados cardenistas muertos. Con este trágico
incidente pesando en el ambiente, no le fue difícil a
Cárdenas promover el desafuero de 17 diputados, todos
ellos integrantes del bloque político conservador. El
proceso referido fue precipitado y tuvo su nota absurda pues dos
de los inculpados, José Huerta y Naguib Simón, ni
siquiera se encontraban presentes el día de la balacera.
Más tarde, con motivo de la convulsión
política surgida a raíz del regreso a México
de Calles, cinco senadores callistas también serían
desaforados bajo acusación de "incitación a la
rebeldía y maniobras sediciosas".
Fue precisamente el retorno de Calles al país, el
13 de diciembre de 1935, el suceso que abriría las puertas
al segundo y definitivo enfrentamiento entre el sonorense y el
michoacano. Don Plutarco regresaba a la ciudad de México
procedente de San Diego, California, acompañado por Luis
N. Morones, con temple combativo y renovados bríos,
dispuesto a luchar en contra del comunismo que
según él estaba representado por el propio
Presidente. Al arribar al aeropuerto fue recibido por connotados
políticos y militares que encarnaban la élite del
poder callista y el más furibundo de los anticardenismos:
Joaquín Amaro, Miguel Medinaveytia, Riva Palacio,
Pérez Treviño, Luis León y Melchor Ortega.
Luego de ofrecer declaraciones altisonantes y bravuconas, el
otrora jefe máximo fue conducido a su residencia
resguardado por una ostentosa caravana de 50 autos y
camiones repletos de incondicionales.
Al momento de ocurrir el desembarco de Calles,
Cárdenas ya estaba prevenido por sus informantes acerca de
las labores subversivas del general José María
Tapia y de las intrigas sediciosas de Melchor Ortega, quienes
actuaban bajo las órdenes de don Plutarco, así que
procedió con prontitud y eficacia para
liquidar los bastiones del callismo y salvar la potestad del
Presidente. La contraofensiva del michoacano mostró, una
vez más, sus excelsas dotes como político
maquiavélico avezado en el arte de
"conseguir y conservar el poder". El 14 de diciembre, acusados de
agitación y rebeldía, fueron desaforados cinco
prominentes senadores callistas. Al siguiente día, bajo el
mismo cargo, aconteció el cese fulminante de
Joaquín Amaro como director de Educación Militar y
de Manuel Medinaveytia como jefe de la Primera Zona Militar. El
16 del mismo mes, el Senado de la República aprobó
la iniciativa presidencial para desconocer los poderes en los
estados de Sonora, Sinaloa, Guanajuato y Durango, reemplazando a
los gobernadores respectivos por gente sin mácula callista
y allegada a la nueva clase política. Y el 22 de
diciembre, en contundente respuesta a las declaraciones ofrecidas
el 18 a la prensa
estadounidense por don Plutarco, se verificó una
manifestación de 30 mil obreros frente a Palacio Nacional,
cuyo propósito era brindar a Cárdenas el respaldo
político de los trabajadores del país, agrupados en
el Comité de Defensa Proletaria, quienes aprovecharon el
magno desfile para exigir la expulsión del país de
Calles y Morones. Gracias a esta fulminante respuesta, que
incluyó la amenaza de abrir una investigación en torno de la riqueza
personal de
Calles y su participación intelectual en la muerte de
Álvaro Obregón, el callismo quedó sin
aliento vital. En efecto, luego de estos certeros golpes de
diciembre, toda la estructura política erigida durante el
maximato quedó herida de muerte. De manera intempestiva,
legisladores, gobernadores, presidentes municipales, los jueces y
el aparato policíaco-militar, es decir, la base misma del
Estado político, sufrió una transmutación
radical y pasó de callista a cardenista. El poder, desde
entonces, ya no residiría en la figura de un jefe o
caudillo, sino en aquél que ocupara la silla
presidencial.
Faltaba, sin embargo, el golpe de gracia. A principios
de abril de 1936, los servicios de Inteligencia
informaron a Cárdenas acerca de las recientes maniobras de
los callistas para reagruparse y salir de nuevo a la palestra
política. Sin duda, la vieja clase política
callista no lograba resignarse a permanecer al margen del poder.
El día 5, en un acto de provocación terrorista,
ocurrió la voladura del tren de pasajeros que se
dirigía a Veracruz, a resultas de lo cual murieron trece
personas y otras dieciocho quedaron heridas. El Presidente no
podía ni debía tolerar tamaño desafío
a su liderazgo
político. Comprendió al instante que aún le
restaba una última medida para erradicar por completo
cualquier futuro resurgimiento de las huestes callistas: no el
asesinato sino la expulsión de Calles del territorio
nacional. Para evitar que se presentara un escándalo a la
hora de ejecutar tal acción,
don Lázaro envió a Francisco J. Múgica
-hombre de su absoluta confianza y de un valor a toda prueba-
como emisario de la orden de marras. El general de
Tingüindín, que tenía cuentas pendientes con
los sonorenses, se apersonó en la residencia de don
Plutarco y le expuso la necesidad de que, por habérseles
comprobado actos conspirativos, él y otros de sus
cómplices tenían que abandonar el país.
Calles, sorprendido y todavía confuso, arremetió
contra la disposición presidencial y soltó una
perorata ofensiva hacia el gobierno cardenista,
imposibilitándose con ello la tarea de Múgica
consistente en persuadir a Calles de pactar la salida en buenos
términos. Ante la airada negativa de don Plutarco a
aceptar la situación, Múgica no insistió
más y se dirigió a rendirle informes al
Presidente. A la noche siguiente, cumpliendo nuevas instrucciones
del Ejecutivo, Francisco José volvió a visitar al
general Calles, pero esta vez ya no con la intención de
llegar a un pacto político de caballeros con el ex
mandatario, sino para informarle de la inminencia de su
expulsión. Más tarde, a eso de las 22 horas del
mismo día, el general Rafael Navarro Cortina, jefe de la
guarnición de la plaza, se presentó al domicilio de
Anzures para reiterarle a don Plutarco la orden en curso, la cual
se haría efectiva a la mañana siguiente. El ex jefe
máximo, quien ya estaba en pijama y leía Mi lucha
de Hitler, se
enteró también de que su casa era resguardada por
contingentes militares que hacían imposible cualquier
intento de escapatoria. En la madrugada del 10 de abril, en un
operativo preciso y concertado, el general Calles, Luis N.
Morones, Melchor Ortega y Luis León fueron sacados de sus
respectivas casas por agentes policíacos y conducidos con
suma rapidez al aeropuerto internacional. A las ocho horas de la
mañana, luego que salió al destierro la
cúpula callista, la nación se despertó con
la novedad de que una época política muy distinta
había nacido con la muerte definitiva del maximato: el
presidencialismo.
Y mientras el general Calles, derrotado y resentido,
despotricaba en Estados Unidos contra el "comunismo" que imperaba
en México, Cárdenas, dueño y señor de
la escena política, se dio el lujo de, al mismo tiempo que
fortalecía y legitimaba la figura presidencial,
comportarse como un estadista magnánimo. En efecto, a
través de un decreto del Ejecutivo a efectos de conseguir
la reconciliación nacional, el Poder Legislativo
aprobó otorgar una amnistía a todos los
políticos que permanecían en el exilio. Gracias a
esta iniciativa, generosa y pragmática a la vez, pudieron
regresar al país personalidades de la talla de José
Vasconcelos, José María Maytorena, Adolfo de la
Huerta, J. Prieto Laurens, Pablo González, Enrique
Estrada, Gilberto Valenzuela, Porfirio Díaz Jr., Francisco
Manzo, Zubaran Campany, Gonzalo Escobar y un largo
etcétera. Todos estos sujetos, dato curioso, fueron
vencidos en la arena política o militar por la mancuerna
Obregón-Calles durante las terribles disputas por el poder
que proliferaron en el transcurso de la revolución y la
posrevolución
Según el
artículo 89 de nuestra Constitución nos
dice:
ARTICULO 89. LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES
DEL PRESIDENTE SON LAS SIGUIENTES:
I. Promulgar y ejecutar las Leyes que expida el congreso
de la unión, proveyendo en la esfera administrativa a su
exacta observancia;
II. Nombrar y remover libremente a los secretarios del
despacho, remover a los agentes diplomáticos y empleados
superiores de hacienda y, nombrar y remover libremente a los
demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o
remoción no este determinado de otro modo en la
Constitución o en las Leyes;
III. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos
y cónsules generales, con aprobación del
senado;
IV. nombrar, con aprobación del senado, los
coroneles y demás oficiales superiores del
ejército, armada y fuerza aérea nacionales, y los
empleados superiores de hacienda.
V. Nombrar a los demás oficiales del ejercito,
armada y fuerza aérea nacionales, con arreglo a las
Leyes.
VI. preservar la seguridad
nacional, en los términos de la Ley respectiva, y disponer
de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del
ejército, de la armada y de la fuerza aérea para la
seguridad interior y defensa exterior de la
federación.
VII. Disponer de la guardia nacional para los mismos
objetos, en los términos que previene la fracción
IV del artículo 76;
VIII. Declarar la guerra en nombre de los estados unidos
mexicanos, previa Ley del congreso de la unión;
IX. Designar, con ratificación del senado, al
procurador general de la republica;
X. Dirigir la política exterior y celebrar
tratados internacionales, sometiéndolos a la
aprobación del senado. En la conducción de tal
política, el titular del poder ejecutivo observara los
siguientes principios normativos: la autodeterminación de
los pueblos; la no intervención; la solución
pacifica de controversias; la proscripción de la amenaza o
el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la
igualdad
jurídica de los estados; la cooperación
internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la
seguridad internacionales;
XI. Convocar al congreso a sesiones extraordinarias,
cuando lo acuerde la comisión permanente;
XII. Facilitar al poder judicial los auxilios que
necesite para el ejercicio expedito de sus funciones;
XIII. Habilitar toda clase de puertos, establecer
aduanas
marítimas y fronterizas, y designar su
ubicación;
XIV. Conceder, conforme a las Leyes, indultos a los reos
sentenciados por delitos de
competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por
delitos del orden común en el distrito federal;
XV. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado,
con arreglo a la Ley respectiva, a los descubridores, inventores
o perfeccionadores de algún ramo de la industria;
XVI. Cuando la cámara de senadores no este en
sesiones, el presidente de la republica podrá hacer los
nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con
aprobación de la comisión permanente;
XVII. DEROGADA.
XVIII. Presentar a consideración del senado, la
terna para la designación de ministros de la suprema corte
de justicia y someter sus licencias y renuncias a la
aprobación del propio senado;
XIX. DEROGADA.
XX. Las demás que le confiere expresamente esta
Constitución.
Facultades constitucionales del presidente
El presidente como legislador
El artículo 49 de la Constitución y como
excepción al principio de división o
separación de poderes que consagra, establece que
únicamente en los dos casos a que nos vamos a referir, el
congreso de la unión puede conceder facultades
extraordinarias al ejecutivo federal para legislar, o sea, que en
ellos este puede fungir como legislador.
El primero de ellos se contrae al supuesto consignado en
el artículo 29 constitucional, es decir, cuando se
presenta una situación de emergencia en la vida
institucional normal del país, provocada por las causas
que el propio precepto prevé. Previa la suspensión
de garantías el congreso de la unión puede otorgar
al presidente de la república autorización para
tomar las medidas que estime necesarias a objeto de hacer frente
a dicha situación; y es obvio que tales medidas no
sólo pueden ser de carácter administrativo, sino
legislativo. En esta hipótesis, el ejecutivo federal se
convierte en legislador extraordinario con capacidad por
sí mismo, sin la concurrencia de ningún otro
órgano del estado, para expedir Leyes, o sea, normas
jurídicas abstractas, generales e impersonales, cuyo
conjunto forma lo que se llama "legislación de emergencia"
con vigencia limitada a la duración o subsistencia de la
situación anómala o emergente.
El segundo de los casos apuntados estriba en que el
congreso puede conceder al presidente de la república
facultades extraordinarias para legislar conforme lo dispuesto en
el segundo párrafo
del artículo 131 de la Constitución, esto es, para
expedir Leyes que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas de
las tarifas de exportación e importación, que restrinjan o
prohíban las importaciones,
las exportaciones y
el tránsito de productos, artículos y efectos, "a
fin de regular el comercio
exterior, la economía del país, la estabilidad
de la producción nacional, o de realizar
cualquier otro propósito en beneficio del país". A
través de esta última expresión, la
disposición constitucional que comentamos, sino se
interpreta restrictivamente, en el sentido de que sólo
debe regir en el ámbito económico que implica su
materia de regulación, podría significar el
quebrantamiento del principio de división de poderes, pues
daría lugar a que el congreso de la unión otorgara
facultades extraordinarias el ejecutivo federal predicar Leyes
tendientes a obtener "cualquier beneficio" para el país,
lo que convertiría al presidente de la república en
un legislador con facultades dilatadísimas que no se
compadecen con dicho principio. El propósito de realizar
"cualquier beneficio" debe circunscribirse, por tanto, a los
objetos económicos que la misma disposición
constitucional señala, ya que estos implican su causa
final, fuera de la que no tendría justificación ni
legitimación alguna.
Independientemente de que, previas las autorizaciones
congresionales en los casos apuntados, el presidente puede
expedir Leyes, también la Constitución lo inviste
con la facultad legislativa directamente, sin la
intervención del congreso, para reglamentar la
extracción y utilización de las aguas del
subsuelo "que pueden ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales" por el dueño del terreno donde broten,
así como para establecer zonas vedadas respecto de
dichas aguas y de las de propiedad nacional (artículo
27 constitucional párrafo quinto). La citada
reglamentación inconcusamente debe contenerse en
ordenamientos legales, o sea, en actos jurídicos
abstractos, impersonales y generales llamados "Leyes",
debiéndose contraer estrictamente el cuadro normativo de
éstas al alcance constitucional de dicha facultad
presidencial, ya que, en el supuesto de que los rebasara, se
invadiría por el presidente la órbita competencial
del congreso de la unión, órgano que tiene la
atribución para legislar "sobre el uso y aprovechamiento
de las aguas de jurisdicción federal" (artículo 73
fracción XVII). Aparentemente la facultad presidencial y
la congresional a que nos acabamos de referir se encuentran en
contradicción; sin embargo, la interpretación sistemática de las
disposiciones constitucionales que las consagran las enmarcan
claramente evitando su interferencia. En efecto, el presidente
puede reglamentar la extracción y aprovechamiento de las
aguas del subsuelo de terrenos particulares expediendo las
Leyes respectivas, sin poder legislar sobre tales actos en
relación con las aguas de propiedad nacional, pues en lo
que concierne a éstas sólo puede establecer zonas
vedadas. Por el contrario, el congreso tiene facultad, conforme
al precepto constitucional invocado, para dictar toda clase del
Leyes sobre "aguas de jurisdicción federal", es decir,
distintas de las que protegen predios pertenecientes a sujetos
diversos de la nación, cuya propiedad hidrológicas
establece en el párrafo quinto del artículo 27 de
la Ley Suprema.
El presidente como colaborador en el proceso
legislativo.
Tres son los actos jurídicos-políticos
mediante los cuales el presidente de la república
interviene en el proceso de la elaboración legislativa, a
saber: la iniciativa, el veto y la
promulgación.
El primero de ellos (la iniciativa) entraña la
facultad de presentar proyectos de Ley ante cualquiera de las
cámaras que componen el congreso de la unión, para
que, discutidas y aprobadas sucesivamente en una y otra, se
expidan por éste como ordenamientos jurídicos
incorporados al derecho
positivo. Es obvio que dicha facultad comprende la de
proponer modificaciones en general a las Leyes vigentes sobre
cualquier materia de la competencia federal de dicho congreso o
de la que tiene como legislatura
local para el distrito federal. Asimismo, implica la potestad de
formular iniciativas de reformas y adiciones constitucionales, a
efecto de que, previas aprobación por el congreso de la
unión, se incorporen a la Ley fundamental de conformidad
con lo establecido en el artículo 135.
La facultad de iniciar Leyes que el artículo 71,
fracción I, de la Constitución, otorga al
presidente de la república siempre se ha estimado como un
fenómeno de colaboración legislativa del ejecutivo
para con los órganos encargados de su
expedición. En México todas las constituciones que
han regido lo previeron, pues se ha considerado con toda
justificación que es dicho funcionario quien, por virtud
de su diaria y constante actividad gubernativa, está en
contacto con la realidad dinámica del país y quien,
por ende, al conocer la en los problemas y necesidades que
afronta, es el más capacitado para proponer las medidas
legales que estime adecuadas a efecto de resolverlos y
satisfacerlas. Además, y esto acontece frecuentemente en
la práctica, los proyectos de Ley que emanan del
presidente de la república, por el mejor conocimiento
de causa que su formulación supone, son los que menos
errores, absurdos o aberraciones contienen, permitiendo su
confección serena y desapasionada una mejor
sistematización de las normas que comprende, sin
motivarse, por lo general, en la demagogia política que
suele matizar a los que provienen de los diputados o
senadores.
Debe observarse, por otra parte, que la
colaboración presidencial en las tareas del congreso de
cualquiera de sus cámaras integrantes concierne no
sólo la función legislativa, sino también a
la político-administrativa de tales órganos, que se
traduce en la expedición de decretos en sentido material,
según se advierte del artículo 71 constitucional en
su fracción I.
El veto, que procede del verbo latino "vetare", o
sea, "prohibir", "vedar" o "impedir",
consiste en la facultad que tiene el presidente de la
república para hacer observaciones a los proyectos de Ley
o decreto que ya hubiesen sido aprobados por el congreso de la
unión, es decir, por sus dos cámaras
componentes. El veto presidencial no es absoluto sino
suspensivo, es decir, su ejercicio no significa la
prohibición o el impedimento insuperable o ineludible para
que una Ley o decreto entren en vigor, sino la mera
formulación de objeciones a fin de que, conforme a ellas,
vuelvan a ser discutidos por ambas cámaras, las cuales
pueden considerar las inoperantes, teniendo en este caso el
ejecutivo la obligación de proceder a la
promulgación respectiva.
El veto puede oponerse por el presidente de la
república a cualquier Ley o decreto que hubieren sido
aprobados por el congreso de la unión, salvo que se trate
de resoluciones de este organismo o de alguna de las dos
cámaras que lo forman, "cuando ejerzan funciones de cuerpo
electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de
Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos
funcionarios de la federación por delitos oficiales", sin
que tampoco puede ejercitarse respecto de la convocación a
sesiones extraordinarias que expida la comisión permanente
(artículo 72 j).)
Se presenta el problema consistente en determinar si el
veto presidencial sólo es ejercitarle tratándose de
Leyes ordinarias aprobadas por el congreso de la unión, o
si también puede desempeñarse en lo que
atañe a las reformas y adiciones constitucionales que
dicho congreso haya acordado.
El veto remonta sus orígenes hasta el
régimen jurídico público romano, en que los
tribunos del pueblo podían oponerlo a todo proyecto de
leche
amenazada la independencia de la nación o que lesionara
sus derechos o interés. Su ejercicio se conoce con el
nombre de "intercessio".
Al ejecutivo por tradición constitucional se le
ha reconocido la facultad vetatoria desde la Constitución
española de Cádiz, que estuvo vigente en las
postrimerías del régimen colonial, hasta la
Constitución de 1917, pasando por la de Apatzingán
(artículo 128), la federal de 1824 (artículos 55 y
56), la centralista de 1826 (artículos 35, 36 y 37 de la
Ley tercera) y la de 1857 (artículo 71), pues su
justificación es evidente por los motivos y razones que
legitiman desde un punto de vista teórico-práctico
la potestad presidencial de iniciar Leyes y decretos, a la cual
el veto complementa.
La promulgación es el acto por virtud del cual el
presidente de la república ordena la publicación de
una Ley o un decreto previamente aprobados por el congreso de la
unión o por alguna de las cámaras que lo
integran. "Promulgar" es equivalente a "publicar", por lo que con
corrección conceptual y terminológica la
Constitución emplea indistintamente ambos vocablos
artículo 72. La promulgación implica un requisito
formal para que las Leyes o decretos entren en vigor, debiendo
complementarse, para este efecto, con el refrendo al acto
promulgar por lo que otorgan los secretarios estado a que
correspondan ramos sobre qué verse, sin cuyo refrendo no
asumen fuerza compulsoria (artículo 92 constitucional). La
promulgación no es una factura la,
sino una obligación del presidente (artículo 89
fracción I), y su incumplimiento original que una Ley o un
decreto no entren en vigor por no satisfacer ser requisito formal
que entraña.
El presidente, titular de la facultad
reglamentaria
Esta facultad está concebida en la siguiente
fórmula que emplea la fracción I del
artículo 89 constitucional: "proveer en la esfera
administrativa a la exacta observancia de las Leyes que expida el
congreso de la unión." Proveer unifica hacer acopio de
medios para
obtener o conseguir un fin. Este consiste, conforme a la
disposición invocada, en lograr "la exacta observancia", o
sea el puntual y cabal cumplimiento de las Leyes que dicte dicho
congreso. Sin embargo dicha facultad sólo la debe ejercer
el presidente de la república en la esfera administrativa,
esto es, en todos aquellos ramos distintos del legislativo y
jurisdiccional. En otras palabras, no puede desempeñarse
en relación con Leyes que no sean de contenido material
administrativo, es decir que no se refieran a los diferentes
ramos de la administración pública estrictamente
considerada. De acuerdo con esta idea, el presidente no tiene
capacidad constitucional para proveer a la exacta observancia de
Leyes que no correspondan a este ámbito, sino a la esfera
de los poderes legislativo y judicial.
El ejercicio de la facultad presidencial de que tratamos
se manifiesta en expedición de normas jurídicas
abstractas, generales impersonales cuyo objetivo estriba en
pormenorizar o detallar las Leyes de contenido administrativo que
dicte el congreso de la unión para conseguir su mejor y
más adecuada aplicación en los diferentes ramos que
regulan. Por ello, dicha facultad se califica como materialmente
legislativa aunque sea ejecutiva desde el punto de vista formal y
se actualiza en los llamados "reglamentos heterónomos"
que, dentro de la limitación apuntada, sólo el
presidente de la república puede expedir, pues
ningún otro funcionario, y ni siquiera los secretarios de
estado o jefes de departamento, tienen competencia para
elaborarlos.
Facultades administrativas
La órbita competencial del presidente se compone
primordialmente de facultades administrativas, en cuyo ejercicio
este alto funcionario realiza actos administrativos de muy
variada índole. El conjunto de estos actos integran la
función administrativa, la cual en su implicación
dinámica, equivale a la administración
pública del estado.
Las facultades administrativas constitucionales de dicho
funcionario no se encuentran sistemáticamente
clasificadas, pues las disposiciones de nuestra Ley suprema en
que tales facultades se consagran se refieren a ramos distintos
de la órbita en que se hiciese las funciones
presidenciales sin seguir un criterio lógico. Mas sin
embargo es posible agruparlas en:
Facultades de nombramiento
Facultades de remoción
Facultades de defensa y seguridad nacionales
Facultades en materia diplomática
Facultades de relación política
Facultades en relación con la justicia
Facultades generales de administración
pública
Facultad para expulsar extranjeros
Facultad expropiatoria
Facultades en materia agraria
Facultades jurisdiccionales
Es importante delimitar principalmente las facultades
jurisdiccionales del presidente, ya que el acto jurisdiccional se
distingue del administrativo en que aquél persigue como
finalidad esencial la resolución de algún conflicto
controversia jurídica o la crisis donde cualquier punto
contencioso, objetivos a los que no propende el segundo. Por
consiguiente, por facultades jurisdiccionales se entienden las
que se confieran por el derecho a cualquier órgano del
estado para desempeñar la finalidad mencionada. Aunque la
competencia constitucional del presidente de la república
esté integrada primordialmente con las facultades
administrativas que hemos reseñado y comprenda
también las legislativas en los términos
aquí igualmente aludimos, incluye asimismo por modo
excepcional facultades jurisdiccionales así, cuando se
trata de cuestiones contenciosos por límites de terrenos
comunales que se susciten entre dos o más núcleos
de población, ha dicho funcionario compete
resolverlas en primera instancia según el procedimiento
que prevé irregular de legislación agraria. Si la
resolución presidencial no satisface a alguno de los
poblados contendientes, el inconforme tiene derecho de atacarla
en segundo grado ante la suprema corte, sin perjuicio de su
inmediata destitución (artículo 27 constitucional
fracción VII).
La definición del federalismo, su
articulación con la democracia y, finalmente, el encuentro
de ambos conceptos con los gobiernos locales, han sido expuestos
a lo largo de este ensayo reflejando sus relaciones positivas. El
resultado es la presentación de un federalismo que, sin
dificultades, puede encontrarse cercano a un modelo, en el
sentido de que puede ser concebido como un camino a seguir o como
un valor humano (ético o ideológico) reconocido
útil para el diseño
y organización del poder político. No obstante,
como se advirtió previamente, el federalismo no se
inventa; no se encuentra entre las opciones discrecionales de la
voluntad, ni individual ni colectiva. En sentido fuerte, el
federalismo es un proceso y, al mismo tiempo, una necesidad
histórica. Con lo anterior no se pretende argumentar su
imposibilidad, sino que se enfatiza el rol de la
construcción social de sus condiciones, lo cual es
complicado en extremo y no admite soluciones parciales ni
segmentadas. El federalismo no se agota en un modelo
jurídico, si bien lo supone; no se agota en un programa
político, si bien necesita ser expresado por actores
sociales de carne y hueso; no se agota en las instituciones, si
bien las necesita para ser efectivo. La construcción del
federalismo es, entonces, un proceso social inevitablemente
complejo, pues implica la sincronía y el vínculo de
varios e importantes procesos
sociales. Por lo mismo, inevitablemente su realidad es imperfecta
en relación con el positivo modelo conceptual que hemos
descrito en las páginas anteriores.
- MARGADANT, Guillermo, "Introducción a la
Historia del
Derecho Mexicano", Ed. Esfinge, México,
2004 - CARPIZO, Jorge, "El presidencialismo
mexicano", Ed. Siglo Veintiuno, México,
1979 - BARQUIN, "El predominio del poder ejecutivo en
Latinoamérica", Ed. UNAM,
México, 1977 - DE PINA VARA, Rafael, "Diccionario de
Derecho", Ed. Porrúa, México,
2003 - MUSACCHIO, Humberto, "Gran Diccionario
enciclopédico de México Visual", Ed. Adres
León, México, 1993 - BURGOA, Ignacio, "Derecho
Constitucional Mexicano", Ed. Porrúa,
México, 2003
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos
http://www.etcetera.com.mx/2000/395/hcg395.html
http://www.bibliojuridica.org/libros/1/177/9.pdf
http://www.seei.org/Anuncios/sabsayi.htm
http://www.terra.com.mx/noticias/articulo/069537/
http://www.htsjpuebla.gob.mx/micro1/
http://www.elbalero.gob.mx/gobierno/html/mexico/federal.html
http://deceyec.ife.org.mx/federalismo.htm
http://www.elbalero.gob.mx/historia/html/sxix/mexrepublica.html
Méndez Beltrán Thanya
Patricia
Mora Martínez Belem Minerva
Estudiantes de la Licenciatura en Derecho
U.N.A.M.
Universidad Nacional Autónoma de
México
E.N.E.P.
Escuela Nacional de Estudios Profesionales
Aragón
Categoría: Derecho