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La estrategia nacional contra la violencia y la política de defensa y seguridad democrática: dos caras de una misma moneda




Enviado por ca-rodr1



    Un análisis de política
    pública

    1. ¿Por qué las
      políticas de seguridad son políticas
      públicas?
    2. ¿Qué herramientas
      pueden analizar las políticas
      públicas?
    3. Las políticas de Defensa
      y Seguridad en Colombia
    4. Conclusiones: contrastes entre
      la estrategia nacional contra la violencia y la política
      de Defensa y Seguridad democrática
    5. Bibliografía
    6. Anexos

    INTRODUCCIÓN

    Las políticas
    públicas de defensa y seguridad de los gobiernos de Cesar
    Gaviria y Álvaro Uribe se han formulado favoreciendo la
    identificación de posibles amenazas al Estado
    provenientes de enemigos internos a los que se les anticipa un
    trato militar.

    En la Estrategia Nacional Contra la Violencia (gobierno
    Gaviria), la política pública vino
    acompañada de escenarios alternativos de negociación que se implementaron
    paralelamente con el fortalecimiento de la capacidad militar del
    Estado, para luego – si fallara la negociación
    – derrotar al enemigo por la vía de la
    represión. Y en el caso de la Política de Defensa y
    Seguridad Democrática (gobierno Uribe), que surge de la
    implementación fallida de un proceso de
    negociación que debilitó el sentido de la salida
    negociada al conflicto, se
    formuló una política basada, desde el principio, en
    la represión militar de las amenazas.

    Aunque la formulación de ambas políticas
    es similar ha habido un cambio, que
    tiene que ver con la identificación de la amenaza, que
    hace diez años era fundamentalmente los carteles de la
    droga y hoy
    son los grupos
    insurgentes con una enorme capacidad militar y financiera, que
    antes no tenían. Pero a pesar de que el enemigo ha
    cambiado, la respuesta del Estado, diez años
    después, sigue siendo la misma.

    Sobre la base de esta hipótesis se ha desarrollado un documento
    en él que primero se define qué son las
    políticas públicas de defensa y seguridad, y
    qué herramientas
    teóricas las componen; luego, en el capítulo II, se
    construye un marco analítico de política
    pública sobre el cual se analizaran las políticas
    públicas de defensa y seguridad de los gobiernos Gaviria y
    Uribe, en función
    del marco
    teórico del capitulo I y los antecedentes
    históricos señalados en el capitulo III.

    Finalmente, las conclusiones del documento, en el
    capitulo IV, son resultado del análisis de los factores
    teóricos, analíticos e históricos a partir
    de los cuales se verificará o falseará la
    hipótesis.

    CAPITULO I

    ¿POR QUÉ LAS POLÍTICAS DE
    SEGURIDAD SON POLÍTICAS PÚBLICAS?

    Política Pública es un término
    definido de diferentes maneras. Para unos la política
    pública es una acción
    gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos
    fuera de ella misma (Heclo 1974; Wildavsky 1974), para otros son
    las acciones
    gubernamentales, es decir, lo que los gobiernos dicen y hacen
    – o no hacen – con relación a un problema o
    una controversia, y para otros es un dialogo producto de un
    marco de procedimientos,
    influencias y organizaciones
    gubernamentales (Roth 2002).

    A pesar de la existencia de algunas diferencias
    conceptuales en estas definiciones, se hace evidente la presencia
    de por lo menos cuatro elementos comunes en una política
    pública: la implicación de gobierno, la percepción
    de problemas, las
    definiciones de objetivos y la existencia de un proceso. Sobre la
    base de estos elementos se construye una política
    pública que existe siempre y cuando instituciones
    estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar
    objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un
    proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como
    problemático (Roth 2002).

    Sin embargo, en algunos casos la labor de la
    política pública, que antes se consideraba
    únicamente responsabilidad del Estado, se transfiere al
    mercado o a la
    sociedad civil
    que tienen una mejor capacidad para satisfacer una determinada
    cantidad de bienes o
    servicios sin
    necesidad de una intervención intensiva por parte del
    Estado. Estos casos, regulados por el Estado,
    también son considerados como políticas
    públicas dirigidas más no ejecutadas directamente
    por los Estados.

    A pesar de la eficiencia
    relativa que puedan tener los mercados o la
    sociedad
    civil, existen algunos sectores como la salud, la educación, la
    justicia o la
    seguridad, que son considerados como servicios que
    únicamente esta en capacidad de prestar un Estado. En
    algunos casos la capacidad se refiere a la imposibilidad del
    mercado o de la sociedad civil, de satisfacer una serie de
    necesidades que implican una lógica
    de equidad y no
    una lógica de lucro (un negocio con ganancia); y en otros
    casos, como en el de la seguridad, por ser un sector vital del
    que depende la interacción de los colectivos.

    De manera que con la intervención de
    políticas en los bienes públicos "puros" (que solo
    pueden ser prestados por los Estados), como la seguridad, se
    logra la realización concreta de decisiones, que a
    través del Estado transmiten la voluntad de modificar
    comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego
    operantes (Roth 2002).

    1.1 ¿Qué es un Estado?

    De la misma manera que se definen las políticas
    públicas se define él concepto de
    Estado, es decir, de múltiples maneras pero con una gran
    similaridad.

    Una primera definición clásica de Max
    Webber (1998) da cuenta del Estado como un aspecto
    político de las relaciones de dominación social,
    pero también como un agente de unificación de la
    sociedad y detentador del monopolio de
    la violencia física legitima,
    lugar de integración y represión, pero
    igualmente de cambio en donde confluyen un pueblo (que desde el
    punto de vista jurídico y del derecho se entiende como el
    ámbito de validez personal para el
    Estado), un territorio (el ámbito de validez espacial) y
    una soberanía (el ámbito de validez
    temporal que hace referencia a las normas que en
    función del principio de legalidad se
    aplican a los ciudadanos) (Bobbio 1997).

    Para otros el Estado solo puede ser definido por su modo
    de intervención en relación con la sociedad y con
    un sistema
    político (Vargas 1999); o a partir de lo que le es
    propio: la coacción física (Vargas
    2002).

    Otros, como Norberto Bobbio (1997) dan cuenta de una
    visión contemporánea del Estado en función
    de la relación de dominación formada por desiguales
    distribuciones de poder entre
    sectores sociales, por medio de un desequilibrio fundamental de
    desigualdades culturales, raciales y regionales, y la
    articulación básica de una sociedad que refleja en
    su interior las contradicciones y conflictos
    derivados de los diversos posicionamientos institucionales y de
    una la relación de fuerzas (Oszlak 1980).

    En suma, estas definiciones señalan al Estado
    como un aparato organizacional de relaciones de dominación
    social, pero también como un agente unificador de la
    sociedad y detentador del monopolio de la violencia física
    legitima; que además se define a sí mismo a
    través del monopolio de la fuerza, que en
    los Estados modernos se transmite por medio de políticas
    públicas de defensa (que pueden incluir la guerra) y de
    seguridad.

    1.2 El concepto de la guerra como mecanismo de
    defensa

    En el caso de la defensa, la herramienta más
    común – aunque no la única – es la
    confrontación bélica, la guerra, que también
    es una forma de coacción del Estado, y que tiene una
    significativa vigencia en el escenario colombiano.

    En principio la aproximación clásica de la
    guerra se relaciona con un fenómeno exterior a las
    fronteras nacionales. Generalmente este concepto de guerra hace
    referencia más a los conflictos externos entre Estados
    – vistos en la primera mitad del siglo XX – que ha
    conflictos dentro de ellos mismos, vistos en la segunda mitad de
    este siglo.

    En este sentido, exterior y clásico, se entiende
    que la guerra "constituye un acto de
    fuerza que se lleva a cabo para obligar al adversario a acatar
    nuestra voluntad" (Clausewitz 1999), de manera que
    se reconoce, implícitamente, la existencia de los Estados
    como actores bélicos participantes en las guerras. Estas
    ultimas se caracterizan por tener: una relación entre
    actores involucrados individual o colectivamente; un origen de
    violencia de respuesta o de iniciativa; una distribución temporal, puntual o diseminada
    en el tiempo; un
    objetivo para
    sus destinatarios, como las consecuencias a la propiedad o a
    la persona; y unos
    alcances de sus acciones hacia objetivos específicos o la
    extensión hacia la sociedad.

    Sin embargo, en los conflictos contemporáneos se
    diluye la participación formal de los Estados desde el
    final de la guerra
    fría, hasta un punto en él que hoy se cree que
    la teoría
    clásica – atribuida a Clausewitz (1999) – ha
    empezado a fallar y los conflictos han tomado diversas formas que
    no corresponden a la idea de enfrentamientos entre Estados o
    Sociedades por
    lo que estos percibían como sus intereses (Meyer
    2002).

    Como resultado de esta transformación, los
    conflictos contemporáneos distan de ser fenómenos
    con una lógica homogénea. Por el contrario, son
    fenómenos que con características culturales,
    sociales, políticas y económicas variables,
    configuran escenarios específicos que no pueden ser
    replicables en otros lugares.

    A pesar de la heterogeneidad de las guerras-conflictos
    modernas, todas ellas poseen una serie de características
    (Vargas 2002) comunes, que son:

    1. Conflictos violentos de masas.
    2. Implican a dos o más fuerzas contendientes, de
      las cuales al menos una, sea un ejército regular u otra
      clase de
      tropas, está al servicio del
      gobierno.
    3. En ambos bandos tiene que haber una mínima
      organización centralizada de lucha y de
      los combatientes, aunque esto no signifique más que una
      defensa organizada o ataques calculados.
    4. Las operaciones
      armadas se llevan a cabo planificadamente, por lo que no
      consisten sólo en "encontronazos" ocasionales,
      más o menos espontáneos, sino que siguen una
      estrategia global.

    Todas estas características son evidentes en el
    conflicto colombiano, en donde se enfrentan fuerzas armadas
    regulares, del Estado, y fuerzas armadas irregulares, guerrillas
    y autodefensas, con fines específicos y actividades
    sistemáticas con las que se busca la consecución de
    objetivos estratégicos. Pero a pesar de ser un conflicto
    susceptible de ser categorizado, es también un conflicto
    distinto a otros por su origen político.

    1.3 La violencia
    política

    La violencia política (Wieviorka 1988) es
    "aquella que implica ataques con
    potencialidad y capacidad destructora, llevados a cabo por grupos
    u organizaciones al interior de una comunidad
    política que tiene como adversarios al régimen, sus
    autoridades y sus instituciones políticas,
    económicas o sociales, y cuyo discurso
    legitimador pretende estar articulado a demandas sociales,
    políticas y económicas" (Vargas 2002;
    49). De manera que actos cometidos bajo la categoría de la
    violencia política son – generalmente – en
    contra de la estabilidad del Estado, del régimen
    político y sus instituciones, y se tipifican en las normas
    como rebelión, sedición o asonada (Vargas
    2002).

    Paralelamente a la violencia política se
    reconocen otros dos tipos de violencia relacionada con la
    búsqueda del poder (Moser 1999: 50): 1) la violencia
    económica entendida como los actos violentos motivados por
    el deseo, consiente o inconsciente, de obtener ganancias
    económicas o lograr retener el poder económico; y
    3) la violencia
    social entendida como los actos violentos motivados por el
    deseo, conciente o inconsciente, de avanzar socialmente o
    conquistar o retener el poder social.

    En el conflicto colombiano es visible la violencia
    política, a través de actos violentos que buscan el
    poder político; es visible la violencia económica,
    que busca ganancias económicas a través de acciones
    violentas como el narcotráfico; y también es visible
    la violencia social, con la que se busca coaccionar a la sociedad
    a través de formas violentas de convencimiento.

    Todas estas son manifestaciones concretas de un
    conflicto interno que en un Estado moderno deben ser resueltas
    por la vía de la defensa, pero también por la
    vía de la seguridad.

    1.4 La seguridad

    Se cree que la seguridad se generó como un hecho
    histórico a partir de la aparición de los primeros
    grupos humanos, como una necesidad humana de protegerse de los
    peligros provenientes de su relación con el medio ambiente
    y la sociedad. Luego evoluciono como un fenómeno de
    acciones hechas por los integrantes de un Estado para obtener y
    conservar las circunstancias propicias para el logro de su
    proyecto
    nacional. Y finalmente asumió su naturaleza
    política, pues se concreto para
    asegurar la supervivencia de los colectivos.

    En nuestros días la seguridad es algo más
    que una política, es un valor que
    intentan implantar los Estados modernos en sus entornos sociales
    para superar "la insuficiente
    legitimidad de los Estados, que es la causa principal de
    inestabilidades, internas o externas, y que frecuente conducen
    unas a las otras. […] Así, la legitimidad es un juego
    cuyo resultado es igual a cero: los contrapoderes sólo
    ganan lo que les entrega el debilitamiento de los Estados"
    (Delmas 1996).

    También puede entenderse que la seguridad es una
    situación en la cual los Estados perciben que se
    encuentran libres de amenaza militar, de presión
    política o de coerción económica para poder
    seguir libremente en su camino de desarrollo
    (Vargas 2002: 162).

    Estas dos definiciones tienen en común una serie
    de características implícitas que
    complementariamente definen qué es la seguridad
    (Martínez 2001):

    • Es una condición política,
      económica, social y militar.
    • Se manifiesta como un proceso continuo e
      incesante
    • Tiene una dinámica propia.
    • Es una función estatal.
    • Nace con la
      organización de un Estado.
    • Se manifiesta haciendo uso de la soberanía y
      la independencia.
    • Tiene como meta básica la consecución
      de los objetivos nacionales.
    • Representa un Estado de garantía.
    • Tiene una capacidad de conservación y de
      supervivencia apoyada en el Estado.
    • Existe en función del desarrollo de una
      nación.
    • Se manifiesta con acciones del poder
      público.
    • Busca la estabilidad.
    • Estar dirigida a superar los problemas
      nacionales.

    Esta es una conceptualización inicial sobre la
    seguridad, pero con el paso de los años se han creado
    tipologías complementarias a la seguridad, como la
    seguridad nacional o la seguridad democrática, que
    comparten un objetivo común pero difieren en la forma de
    cómo alcanzarlo.

    1.5 La seguridad nacional

    Esta vertiente del concepto de seguridad equipara la
    seguridad del Estado con la de la sociedad. Su objetivo es el de
    identificar posibles amenazas al Estado provenientes del exterior
    mediante la hipótesis de guerra, es decir, ubicando a los
    potenciales enemigos externos para anticiparles un trato militar.
    En esta lógica "una nación
    está segura cuando su gobierno tiene el suficiente poder y
    capacidad militar para impedir el ataque de otros Estados a sus
    legítimos intereses y, en caso de ser atacado, para
    defenderlos por medio de la guerra. Así, se confiere al
    Estado el papel de agente que proporciona seguridad a la
    colectividad, la nación o la sociedad, y supone que el
    propósito de la acción del Estado es la
    protección de los legítimos intereses nacionales
    que se ven amenazados por las acciones

    y las políticas de otros Estados
    que, por su parte, están actuando para proteger sus
    intereses legítimos" (Vargas 2002:
    194).

    Este concepto varió en Latinoamérica, haciéndose necesario
    el control militar
    del Estado y la sustitución del enemigo externo por un
    enemigo interno, que para el caso de Colombia se
    materializo en los carteles de la droga y en los grupos
    insurgentes.

    1.6 La seguridad democrática

    Este es un concepto relativamente nuevo, con el que se
    busca dar esquemas de seguridad formal y real a las sociedades
    modernas. El concepto, como tal, fue desarrollado por el Consejo
    de Europa, quien lo
    difundió al iniciarse la década de los años
    noventa y desde ese entonces se ha constituido en el marco de
    referencia de los principios
    orientadores de la Comunidad Europea.

    El concepto europeo (Heinrich 2002) fue desarrollado en
    torno a la
    teoría de la paz democrática, concebida por
    académicos de los Estados Unidos
    quienes a su vez partieron de la idea Kantiana de la "paz
    perpetua
    ".

    La teoría de la paz democrática sostiene
    que las democracias – inclusive cuando existen tensiones
    temporales entre ellas – no están propensas a
    atacarse militarmente unas a otras, siempre y cuando sean
    democracias estables. Sobre esta base teórica se
    definió que en la seguridad democrática la democracia
    real, los derechos humanos,
    las libertades fundamentales y los valores
    relacionados no son sólo las bases sino también los
    factores estabilizadores y posibilitadores de la seguridad
    interna y externa de un país.

    Un segundo espacio en el que se ha desarrollado el
    concepto de la seguridad democrática ha sido en el Tratado
    Centroamericano de Seguridad Democrática de 1995 (Padilla
    2002), en el que los gobiernos de las Repúblicas de
    Costa Rica, El
    Salvador, Guatemala,
    Honduras, Nicaragua y Panamá
    adoptaron un modelo de
    seguridad democrática.

    El modelo Centroamericano se orienta hacia el respeto, la
    promoción y la tutela de todos
    los derechos humanos
    y se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del
    poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las
    personas y de sus bienes, la superación de la pobreza y de
    la pobreza extrema,
    la promoción del desarrollo
    sostenible, la protección del medio ambiente y la
    erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el
    terrorismo, la
    narcoactividad y el tráfico de armas.

    Con este tratado se cambia el concepto de seguridad, de
    una seguridad basada en la defensa de territorios, de Estados y
    de gobiernos, a una seguridad de las personas mediante la
    creación de condiciones que permitan a los habitantes su
    desarrollo
    personal, familiar y social en paz, libertad y
    democracia.

    De estos dos espacios se han tomado las líneas
    básicas que dan lugar ha políticas públicas
    de seguridad democrática, que se basan en una
    "condición en la que diversos
    grupos, comunidades y organizaciones sociales consideran que hay
    un ambiente idóneo para la convivencia ciudadana sin que
    exista peligro de intimidación y amenaza de daño
    grave por parte de grupos criminales ni de ataque por grupos
    armados, y prime el respeto de los derechos económicos,
    políticos, sociales pregonados en un Estado Social de
    Derecho, en el que no se presentan inseguridades
    políticas, sociales o económicas riesgosas para la
    estabilidad sistémica, de tal manera que los ciudadanos
    sientan que pueden actuar libremente en búsqueda de su
    propio desarrollo
    humano y de su progreso colectivo como sociedad moderna y
    democrática" (Ossa 2002: 15).

    En general, el concepto de seguridad democrática
    no se basa esencialmente en la aplicación de la capacidad
    de coacción, de intimidación o de
    penalización por parte del Estado sobre la sociedad, sino
    que se fundamenta cada vez más en el perfeccionamiento de
    una cultura de
    convivencia ciudadana en términos de solidaridad,
    respecto a las diferencias, y en un ambiente crecientemente
    igualitario en el que prevalezcan criterios, postulados y
    principios básicos de justicia distributiva (Vargas 2002;
    459).

    CAPITULO II

    ¿QUÉ HERRAMIENTAS PUEDEN ANALIZAR LAS
    POLITICAS PÚBLICAS?

    2.1 Herramientas teóricas

    En el ámbito del análisis de las
    políticas públicas existen tres grandes posturas
    teóricas relacionadas con el Estado y las políticas
    públicas, que son: las teorías
    centradas en la sociedad (vigentes en el orden político e
    institucional colombiano), las teorías centradas en el
    Estado, y las teorías mixtas o intermedias.

    En las teorías centradas en la sociedadse
    considera al Estado como una variable dependiente de la sociedad,
    que resulta de relaciones de fuerza entre diferentes clases,
    fracciones de clases o naciones, o entre individuos y grupos que
    determinan la elección de las políticas
    desarrolladas por la institución estatal (Roth 2002: 29).
    En este tipo de teorías se minimiza la capacidad y el
    impacto que las instituciones públicas, sus agentes y los
    valores pueden
    tener sobre las elecciones hechas en materia de
    políticas públicas.

    Este enfoqué teórico resulta útil
    para entender la dinámica de la agenda de las
    políticas públicas en Colombia, que generalmente
    resultan de la interacción de fuerzas con intereses
    políticos, económicos o sociales, que no
    necesariamente están interesadas en la solución de
    los problemas.

    En las teorías centradas en el Estado se
    privilegia la idea de que el Estado tiende a ser independiente de
    la sociedad porque funciona únicamente como un selector de
    demandas y un proveedor de servicios (Roth 2002). De esta manera,
    la acción pública es principalmente resultado de
    las elecciones realizadas por los decisores políticos y
    por los altos funcionarios públicos. Este enfoque tiende a
    minimizar la influencia de los cambios y de los actores situados
    en el entorno social, económico, político e
    internacional del Estado, para explicar las elecciones de
    políticas públicas.

    Finalmente, las teorías mixtas se centran
    en una posición mediana frente a las dos teorías
    anteriores. Por un lado rechaza el racionalismo
    economicista o social que predomina en el primer grupo de
    teorías, y por el otro, se niega a ver a la sociedad como
    sometida a un Estado que se encuentra cautivo de una
    minoría (Roth 2002). Este enfoqué es consecuencia
    de la tendencia contemporánea de considerar las
    interacciones entre Sociedad y Estado más en sus
    dimensiones horizontales – como socios –, que
    verticales – uno domina sobre el otro –, y de
    señalar la interpretación creciente entre las esferas
    pública y privada.

    De estas teorías, las más acordes con el
    modelo de toma de
    decisiones de nuestro país son las teorías
    centradas en la sociedad, dado que resultan de la
    interacción de políticos, funcionarios
    públicos, industriales, sociedad civil y la Iglesia, entre
    otros, que determinan la dirección de la política
    pública de seguridad.

    2.2 Herramientas analíticas

    Existen diferentes herramientas para el análisis
    de políticas públicas, que pueden emplearse –
    con diferentes grados de profundidad – para el
    análisis de políticas públicas de defensa y
    seguridad, estas son algunas de ellas:

    2.2.1 Tipología de Lowi

    Una primera herramienta es la tipología de Lowi,
    con la que se busca clasificar las acciones públicas para
    facilitar su análisis y su comparación. Por lo
    general se trata de encontrar los puntos comunes de las
    diferentes políticas en momentos o temas
    distintos.

    Esta clasificación distingue cuatro tipos de
    políticas a partir del cruce de dos variables
    –descritas en el Cuadro 1 –, indicativas del modo de
    coerción utilizado por la política
    pública.

    Cuadro 1 : Variables que intervienen en la
    tipología de Lowi

    Variable 1

    Coerción que se ejerce directamente sobre
    el comportamiento de los afectado versus
    coerción que se ejerce sobre el entorno del
    comportamiento de los afectados

    Variable 2

    Coerción indirecta o lejana versus
    coerción directa o inmediata con la cual opera la
    política pública

     

    Del cruce de estas variables resulta una
    categorización por políticas,
    así:

    • Si la coerción opera directamente sobre el
      comportamiento de los individuos y es, a la vez, indirecta, se
      trata de una política distributiva.
    • Si la coerción opera sobre el entorno del
      comportamiento individual y es indirecta, entonces es una
      política constitutiva o de
      infraestructura
      .
    • Cuando la coerción ejercida por la
      política opera directamente sobre el individuo y
      su efecto es directo o inmediato, se trata de una
      política reglamentaria. Dentro de esta
      categoría se encuentran aquellas políticas
      relacionadas con el orden público, que buscan regir los
      comportamientos de los individuos bajo la amenaza de una
      sanción directa.
    • Y si la coerción actúa sobre el entorno
      del comportamiento del individuo y es directa, es una
      política redistributiva.

    2.2.2 Instrumentos de intervención del
    Estado

    Una segunda herramienta es el análisis de los
    instrumentos jurídicos que se han previsto e implementado,
    con lo que se permite dar indicaciones sobre cómo el
    Estado y las instituciones han entendido el problema que buscan
    resolver y revela la concepción predominante de la
    autoridad.

    Estos instrumentos de intervención
    son:

    Instrumentos prescriptivos: son aquellos que
    buscan modificar el comportamiento mediante la obligación,
    la interdicción y la autorización. Es el medio
    tradicional del Estado. Para su implementación es
    necesario prever las disposiciones de sanción y los
    medios
    administrativos de coerción que aseguren su
    cumplimiento.

    Instrumentos incentivos: con estos no se pretende
    obligar a un comportamiento mediante el miedo a la
    sanción, sino introducir una conducta mediante
    la recompensa. Estos instrumentos se diferencian de los
    anteriores por la naturaleza de la sanción, la cual no es
    jurídica sino que puede ser moral,
    económica, o de hecho.

    Instrumentos de coordinación: resultan por
    efecto de la multiplicación de las políticas
    públicas, lo que hace necesario desarrollar mecanismos de
    coordinación entre ellas.

    Instrumentos de organización y de
    procedimiento
    : estos instrumentos definen el marco en el cual
    se va a desarrollar el proceso de la política
    pública. Este marco puede ser formal – en el caso de
    una comisión o un concejo municipal – o
    informal.

    Instrumentos materiales: Son aquellos bienes y
    servicios que el Estado esta en capacidad de proveer
    directamente, como por ejemplo la educación o la
    salud.

    Instrumentos de delegación a socios: la
    evolución reciente del papel del Estado,
    particularmente en la lógica neoliberal, tiende a
    considerar que las instituciones públicas deben colaborar
    con organizaciones privadas, paraestatales o con organizaciones
    no gubernamentales (ONG) en la
    consecución de sus objetivos en términos de
    políticas públicas, particularmente en su
    ejecución.

    2.2.3 El policy cycle

    Con esta herramienta de análisis se propone una
    descomposición de la política pública en una
    serie de etapas o de secuencias lógicas.

    Esta herramienta se compone de cinco fases que explican
    el desarrollo de una política pública. Estas fases
    son: identificación de un problema, formulación de
    soluciones,
    toma de decisión, implementación, y la evaluación; que se explican
    desagregadamente en la Tabla 1.

    Tabla 1: fases que explican el desarrollo de una
    política pública (policy
    cicle
    )

    FASE I

    Identificación de un
    problema

    FASE II

    Formulación de soluciones
    o acciones

    FASE III

    Toma de
    decisión

    FASE IV

    Implementación

    FASE V

    Evaluación

    Apreciación de los
    acontecimientos.

    Definición de un problema.

    Agregado de intereses.

    Organización de las demandas.

    Representación y acceso ante las
    autoridades públicas.

    Elaboración de respuestas.

    Estudio de soluciones.

    Adecuación a los criterios.

    Creación de una
    coalición.

    Legitimación de la política
    regional.

    Ejecución,

    Gestión y administración.

    Producción de efectos.

    Reacciones a la acción.

    Juicio sobre los efectos.

    Expresión.

    Demanda de la acción
    pública

    Propuesta de una
    respuesta

    Política efectiva de
    acción

    Impacto sobre el
    terreno

    Acción política o
    reajuste

    Este modelo dispone de importantes ventajas para el
    análisis, como su focalización sobre los procesos
    más que sobre una u otra institución; como el hecho
    de desagregar la política pública en segmentos para
    facilitar el análisis y como su orientación
    hacía el estudio de los efectos concretos (Roth 2002:
    52).

    CAPITULO III

    LAS
    POLITICAS DE DEFENSA Y SEGURIDAD EN COLOMBIA

    3.1 Antecedentes generales

    Las políticas recientes de seguridad se
    circunscriben dentro de la lógica teórica de la
    seguridad. En este sentido, las políticas de los gobiernos
    de Cesar Gaviria y Álvaro Uribe son políticas de
    seguridad porque cumplen con las condiciones de ser: 1)
    influenciadas por las condiciones políticas,
    económicas, sociales y militares; 2) se manifiestan con un
    programa
    continuo a partir de un plan de
    desarrollo y luego con una política específica; 3)
    tienen una dinámica propia, que en algunos casos abarca
    toda la labor del Estado; 4) reconocen la importancia de la labor
    del Estado; 5) nace del Estado; 6) hacen uso de la
    soberanía y la independencia para la implementación
    de las políticas; 7) tiene como meta la consecución
    de objetivos nacionales; 8) se enmarcan dentro de un Estado de
    Derecho; 9) tienen una capacidad de reproducción basada en el Estado; 10)
    existen en función del desarrollo de la nación; 11)
    se manifiestan a través de las acciones del poder
    público, primero con acciones políticas y luego con
    acciones físicas; 12) buscan la estabilidad; y,
    finalmente, 13) están dirigidas a superar un problema
    nacional, la violencia.

    Estas políticas de seguridad son, además,
    políticas públicas porque surgen de la
    coerción que la política ejerce directamente sobre
    el individuo con un efecto directo o inmediato, a través
    de normas que buscan regir los comportamientos de los individuos
    bajo la amenaza de una sanción directa, para así
    hacerse al control del orden público (políticas
    reglamentarias
    ). Pero también son políticas
    públicas porque emplean instrumentos de
    intervención del Estado que son evidentes en las
    políticas públicas de seguridad de los gobiernos de
    Cesar Gaviria y de Álvaro Uribe, como: los instrumentos
    prescriptivos
    que busca modificar el comportamiento mediante
    la obligación, la interdicción y la
    autorización; los instrumentos incentivos que
    pretenden introducir una conducta mediante la recompensa sin
    obligar a un comportamiento de miedo a la sanción; los
    instrumentos de coordinación que resultan de la
    multiplicación de las políticas públicas,
    para lo que se hace necesario desarrollar mecanismos de
    coordinación entre ellas; y los instrumentos de
    organización y de procedimiento
    con los que se define
    el marco formal en el cual se va a desarrollar el proceso de la
    política pública.

    3.2 Antecedentes históricos

    La Estrategia Nacional Contra la Violencia y la
    Política de Defensa y Seguridad Democrática, son
    políticas públicas con aproximadamente una
    década de diferencia.

    Antes de la formulación de cada una de ellas se
    identifico cuál era el origen de la acción
    violenta: que ayer era fundamentalmente atribuida a los carteles
    de la droga y hoy es atribuida a la acción de grupos
    insurgentes con una enorme capacidad militar y
    financiera.

    Sobre la base de esta identificación se
    formuló la Estrategia Nacional Contra la Violencia, que
    localizó las posibles amenazas al Estado provenientes de
    enemigos internos a los que se invitó a negociar, pero con
    el fracaso de las negociaciones, se combatieron militarmente, lo
    que deja ver que en la formulación de la política
    se planteó un escenario de guerra contra el enemigo al
    mismo tiempo que se planteó la salida negociada al
    conflicto.

    De la misma manera, la Política de Defensa y
    Seguridad Democrática ha identificando una serie de
    amenazas para la existencia del Estado, a las que desde el
    principio del gobierno se les ha dado un trato militar. Esto ha
    implicado un acelerado crecimiento de la fuerza militar del
    Estado y del poder de las Fuerzas Armadas sobre la sociedad, pero
    no ha implicado un cambio en el concepto de seguridad, de una
    seguridad basada en la defensa de territorios, de Estados y de
    gobiernos, a una seguridad de las personas mediante la
    creación de condiciones que permitan a los habitantes su
    desarrollo personal, familiar y social en paz, libertad y
    democracia, que es de lo que se supone trata la seguridad
    democrática.

    3.2.1 Estrategia Nacional Contra la Violencia:
    Gobierno Gaviria (1990-1994)

    El gobierno Gaviria se inició con el
    aprovechamiento de las circunstancias de la crisis
    política al final del gobierno de Virgilio Barco, lo que
    le sirvió para promover una nueva Constitución, impulsar una abrupta apertura
    económica y adelantar otras reformas que iniciaron un
    periodo de transición hacia un eventual sistema
    político alternativo (Leal 2002: 75). Este proceso se
    origino por la luz verde dada
    por la Corte Suprema de Justicia en 1990 a la séptima
    papeleta electoral, que proponía la convocatoria de una
    Asamblea Constituyente por parte del presidente Gaviria (Leal
    2002: 76).

    Como resultado de este proceso de reformas se dio una
    confrontación institucional por la definición de
    funciones, no
    sólo entre las instituciones antiguas, sino entre
    éstas y las recién creadas por la
    Constitución: la Fiscalía General de la Nación, la
    Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura y la
    transitoria Veeduría del Tesoro, y el recurso de tutela
    como garantía de los derechos fundamentales. A pesar de
    estos cambios la Constitución de 1991 no hizo ajustes
    sustanciales a lo que la carta de 1886
    establecía en materia militar y en materia de seguridad,
    lo que demuestra que la preocupación de los constituyentes
    por la violencia no se expresó en una reflexión
    sobre las instituciones responsables de enfrentarla.

    A pesar de la carencia de reformas constitucionales en
    materia de seguridad, el gobierno adelantó reformas
    ejecutivas que transformaron tradiciones cimentadas desde el
    Frente
    Nacional. Los cambios empezaron con la sustracción de
    los temas de seguridad del ámbito exclusivo de las Fuerzas
    Armadas con lo que se buscaba cambiar la relación de los
    militares con las instituciones civiles del Estado (Leal
    2002).

    Las reformas del gobierno continuaron y en el primer mes
    se creó la Consejería Presidencial para la Defensa
    y Seguridad mediante decreto 1874 de 1990, que había sido
    propuesta en las conclusiones de la Comisión Presidencial
    para la Reforma de la Administración
    Pública establecida por el presidente Barco
    (Comisión 1990).

    A esta Consejería se le asignaron las funciones
    de la Secretaría Ejecutiva Permanente del Consejo Superior
    de Defensa Nacional, que dependía del Ministerio de
    Defensa y había sido inoperante hasta ese momento
    (Presidencia 1991: 55).

    En materia de funciones quedo responsable de la
    definición de la política de defensa y del manejo
    de los conflictos internos y externos, y de la
    coordinación de los planes que se elaboraran al respecto.
    Con esta Consejería, la Presidencia de la República
    asumió el papel político que siempre habían
    tenido los mandos militares en el manejo del Ministerio de
    Defensa (Leal 2002), mando que llevó a un rezago de las
    autoridades civiles frente a la expansión de la violencia,
    frente a los temas de seguridad y frente a la expansión de
    la iniciativa militar (Leal 2002).

    El siguiente paso de las reformas ejecutivas fue nombrar
    al consejero de defensa y seguridad como el primer ministro de
    defensa civil
    en la historia
    reciente del país. De esta manera se rompió con uno
    de los principios rectores vigentes desde el Frente Nacional y se
    reconoció que los problemas de defensa y seguridad son
    asuntos políticos y no militares, a pesar de que su manejo
    se apoya en las instituciones armadas (Leal 2002: 78).

    Ya con un enfoque distinto, el Ministerio de Defensa se
    propuso: la redefinición de los mecanismos de toma de
    decisiones en materia de defensa y seguridad; enmarcar la
    actividad de la Fuerza Pública dentro de la Estrategia
    Nacional para la Violencia; mejorar la capacidad operativa
    militar; racionalizar el gasto
    público en defensa y seguridad; modernizar el
    ministerio; mejorar los salarios; y
    reformar la Policía Nacional para recuperar la confianza
    pública en esa institución (Pardo 1996: 323). Sin
    embargo uno de los cambios más reconocidos ha sido la
    reforma militar que unifico y mejoró las labores de
    información y de inteligencia.
    Esta reforma tomo ideas surgidas del gobierno de Virgilio Barco y
    de los procesos de paz que comenzaron en el gobierno de Belisario
    Betancourt, pero fue hasta el gobierno de Gaviria que se lograron
    implementar.

    Un último paso importante en las reformas, fue la
    creación de la Unidad de Justicia y Seguridad en el
    Departamento Nacional de Planeación, que se encargo de "promover
    y participar en la formulación y coordinación de
    políticas, planes, programas,
    estudios y proyectos de
    inversión en los sectores de justicia, defensa y
    seguridad
    " (Leal 2002: 80). Sin embargo, su labor especifica
    fue la de planificar los gastos en materia
    de justicia y seguridad, y diseñar los cambios
    institucionales en estos temas, lo que permitía una mayor
    coordinación del gasto.

    De todas estas reformas la más reconocida a sido
    la creación de la Consejería Presidencial para la
    Defensa y Seguridad que realizó un seguimiento de los
    factores de violencia: guerrillas, narcotráfico y
    paramilitares, coordinó la acción de los organismos
    del Estado, participó en la elaboración de la
    política de sometimiento a la justicia
    cuestionada por su imprevisión del problema del
    narcotráfico al separarlo de las guerrillas con procesos
    preferenciales (Leal 2002) , y formuló la
    Estrategia Nacional Contra la Violencia en mayo de 1991 con la
    que se busco lograr el monopolio jurídico de la fuerza del
    Estado con la presencia activa de funcionarios, el aumento de la
    cobertura nacional y la recuperación de la capacidad de la
    justicia por medio de sanciones y normas (Arango
    2000).

    Esta estrategia se oriento a la participación ciudadana por medio de la
    Policía Nacional, hacia una salida negociada al conflicto
    y hacia una respuesta integral a la violencia a través de
    acciones sociales que limitaran la capacidad de los factores
    influyentes en el conflicto. Para ello se reconocieron las
    diferentes manifestaciones de violencia, incluido el Estado, y se
    hizo un importante esfuerzo por identificar las principales
    relaciones sociales de este fenómeno, formulando un
    tratamiento para cada una de sus manifestaciones. Con base en la
    identificación de las manifestaciones de la violencia, se
    unificaron criterios en torno a darle coherencia a los dos ejes
    de la política: seguridad y justicia.

    Hasta este punto la Estrategia Nacional Contra la
    Violencia era una política exitosa, pero en 1993 el
    gobierno anunció una redefinición que
    confirmó el debilitamiento de las iniciativas
    políticas del ejecutivo sobre el problema de la paz (Leal
    2002). La redefinición de la estrategia se dio a conocer
    por medio de un folleto llamado "Seguridad para la Gente"
    (Presidencia 1993), en él que el gobierno
    descalificó el carácter político de la violencia
    guerrillera y unificó el tratamiento policivo-punitivo a
    todas las formas de violencia.

    En esta nueva fase se racionalizó las decisiones
    tomadas sobre la marcha por el gobierno a causa de la
    situación creada por la fuga de Pablo Escobar y el fracaso
    de las negociaciones con la Coordinadora Guerrillera, sin
    embargo, la nueva estrategia mostraba que el gobierno no
    había comprendido los cambios ocurridos en la
    subversión, con el incremento de la extorsión y el
    secuestro que
    demostraban el afán de las guerrillas por conseguir
    recursos
    permanentes que les permitieran enfrentar al Estado (Leal 2002).
    A esto se suma las dificultades políticas para continuar
    con las negociaciones con la guerrilla y con los
    narcotraficantes, lo que llevo al gobierno a confrontarlos
    simultáneamente con una "guerra integral" (Leal
    2002: 92), que implicó un incremento en el gasto y la
    modificación de la agenda en materia de
    seguridad.

    Algunos cuestionan esta redefinición de la
    política de seguridad porque no se tuvo una estrategia
    real de seguridad al centrarse en la lucha contra la delincuencia
    común y organizada, pero sin mostrar claridad de
    cómo recuperar y mantener la seguridad (Leal
    2002).

    Con el fin del gobierno se concluyo que la Estrategia
    Nacional Contra la Violencia erró en la combinación
    de fuerza y política necesaria en el manejo del conflicto
    colombiano, creyendo que por la fuerza pronto se llegaría
    a arrinconar a la subversión, obligándola a
    negociar en forma ventajosa para el gobierno, sin contar con que
    las guerrillas tenían a su favor la falta de
    decisión oficial para asumir una política
    social equivalente a la política económica o a
    la finalmente militarizada Estrategia Nacional Contra la
    Violencia (Leal 2002).

    La Tabla 2 categoriza en cinco partes la Estrategia
    Nacional Contra la Violencia utilizando la herramienta de
    análisis de policy cicle, que en capitulo IV
    servirá como un instrumento de contrastación entre
    las dos políticas.

    Tabla No. 2: fases de la Estrategia Nacional Contra
    la Violencia, según el policy cicle

    FASE I

    Identificación de un
    problema

    FASE II

    Formulación de soluciones
    o acciones

    FASE III

    Toma de
    decisión

    FASE IV

    Implementación

    FASE V

    Evaluación

    Crisis política al final del gobierno
    Barco

    Intentos fallidos de unificar las labores de
    información y de inteligencia

     

    Apoyo a una nueva Constitución

    Apertura económica

    Reformas hacia una nuevo sistema
    político

    Salida negociada al conflicto.

    Respuesta integral a la violencia con acciones
    sociales que limitaran a los actores del
    conflicto

    Nueva Constitución no hizo cambios
    sustanciales en materia militar y en materia de
    seguridad

    Cambios en la estructura de mando civil-militar

    Asuntos de Defensa y Seguridad son
    políticos y no militares, a pesar de que se apoya en
    las instituciones armadas

    Lograr el monopolio jurídico de la fuerza
    del Estado con la presencia de funcionarios.

    Recuperar la capacidad de la justicia por medio de
    sanciones y normas.

    Participación ciudadana a través la
    Policía Nacional.

    Salida negociada al conflicto.

    Respuesta integral a la violencia con acciones
    sociales.

    Redefinición de los mecanismos de toma de
    decisiones. (Pardo 1996: 323)

    Actividad de la Fuerza Pública dentro de la
    estrategia nacional para la violencia.

    Incrementar la capacidad operativa Racionalizar el
    gasto público en defensa y seguridad

    Modernizar el Ministerio de Defensa

    Mejorar los salarios

    Reformar la Policía Nacional

    Incremento en la capacidad de las Fuerzas Armadas
    y de la Policía con un costo de
    1.2 puntos del PIB,
    ubicando al sector defensa con un gasto de 4.0 % del PIB en
    los próximos diez años (hasta
    2003).

    Confrontación institucional por la
    definición de funciones

    Creación de la Consejería
    Presidencial para la Defensa y Seguridad

    Reforma militar que pretendía unificar y
    mejorar las labores de información y de
    inteligencia.

    Unidades especiales de contraguerrilla.

    Incorporación de soldados
    profesionales.

    Apoyo logístico con tecnología actualizada

    Creación de la Unidad de Justicia y
    Seguridad en el Departamento Nacional de
    Planeación.

    Creación de la Política de
    sometimiento a la justicia

    Reformulación de la Estrategia Nacional
    Contra la Violencia, descalificando el carácter
    político de la violencia guerrillera y unificando el
    tratamiento policivo-punitivo a todas las formas de
    violencia.

    Reforma a la Policía Nacional (Ley
    62/1993)

     

    Unificación de criterios, que dio
    coherencia a los dos ejes más sobresalientes de la
    política: la seguridad y la justicia.

    La crisis de la implementación llevo a una
    militarización y bandolerización de la
    política.

    Dificultades en la negociación con las
    guerrillas y narcotraficantes llevo al uso del Estado de
    conmoción.

    FARC y ELN iniciaron un proceso de
    repolitización y legitimación mediante el control de
    los poderes locales, favorecidos por el vació de
    acción social que dejo el Estado.

    En la II mitad del gobierno no hubo una estrategia
    real de seguridad, porque el gobierno se apoyó en la
    proliferación de la delincuencia común y
    organizada para centrar los temas de seguridad, pero sin
    mostrar claridad de cómo recuperarla y
    mantenerla.

    Logro la desmovilización de la Corriente de
    Renovación Socialista y las milicias Populares
    Metropolitanas y del Valle de Aburra.

    Distorsión del gasto de defensa y
    seguridad, invirtiendo los recursos en el incremento de
    salarios y en los gastos del personal en retiro de las
    Fuerzas Armadas, y no en mejoraras salariales, aumento del
    pie de fuerza, armamento, o profesionalización de la
    tropa.

    Erró en la combinación de fuerza y
    política necesaria, creyendo que por la fuerza
    pronto se llegaría a arrinconar a la
    subversión.

    Falta de decisión oficial para asumir una
    agresiva política social.

    Demanda de la acción
    pública

    Propuesta de una
    respuesta

    Política efectiva de
    acción

    Impacto sobre el
    terreno

    Acción política o
    reajuste

    3.2.2 Política de Defensa y Seguridad
    Democrática: Gobierno Uribe (2002-2003)

    Tras las fallidas negociaciones de paz, el gobierno
    Uribe incrementó su capital
    político a través de una continua oposición
    a las negociaciones con las FARC, en la
    zona de distensión que creó el gobierno de
    Andrés Pastrana.

    En esta zona, las FARC asumieron el control territorial
    de una porción del país en donde incrementaron su
    capacidad operativa y logística como nunca antes, lo que
    llevó a una confrontación con el Estado a
    través del terrorismo, el narcotráfico, el trafico
    de armas y explosivos, el secuestro y los homicidios,
    que en su conjunto financiaban las actividades ilícitas de
    las guerrillas.

    Con base en un escenario de rechazo por el abuso
    cometido por la guerrilla de las FARC a la voluntad de paz del
    Gobierno Pastrana y por el enorme crecimiento de su capacidad
    militar y delincuencial, se explica el acelerado favoritismo por
    Uribe en las elecciones presidenciales, pasando de ser uno de los
    menos opcionados en las encuestas a
    ser el líder
    de ellas, lo que llevo al éxito
    en la primera vuelta de las elecciones presidenciales.

    Una vez asumido el poder, el Gobierno Uribe decreto el
    estado de conmoción interior con el decreto 1837 del 11 de
    agosto de 2002, para hacer frente al poder terrorista de las FARC
    y al desmedido crecimiento de otros grupos como las
    Autodefensas.

    Considerando la necesidad de herramientas más
    eficaces, el gobierno adelantó la implementación de
    las Zonas de Rehabilitación y Consolidación en
    Arauca, Bolívar y
    Sucre – que más adelante serán articuladas
    dentro de la Política de Defensa y Seguridad
    Democrática –, mediante la resolución 129 y
    el decreto 2002 de 2002, y amparándose en las facultades
    especiales que le otorga la conmoción interior. Estas
    Zonas se definen como áreas geográficas afectadas
    por las acciones de grupos criminales en donde, con el fin de
    garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden
    constitucional, la integridad del territorio nacional y la
    protección de la población civil, resulte necesaria la
    aplicación de una o más de las medidas
    excepcionales, sin perjuicio de la aplicación de las
    demás medidas dictadas con base en la conmoción
    interior. Una vez fueron aplicadas las medidas, el presidente
    designo comandantes militares para cada una de las zonas, de
    manera que a partir de dicho acto administrativo, todos los
    efectivos de la Fuerza Pública que se encontraran en el
    área respectiva quedaron bajo el control operacional de
    dicho comandante, a quien también se le otorgo la
    capacidad de limitar derechos individuales a su
    discreción, pero dentro del marco de la ley.

    A pesar de la efectividad, que según el gobierno
    tuvieron las Zonas de Rehabilitación y
    Consolidación, la Corte Constitucional revocó la
    vigencia de estas zonas al declarar inexequibles los motivos por
    los cuales el Gobierno Nacional prorrogó el estado de
    conmoción interior.

    Sin piso jurídico para la implementación
    de medidas especiales que controlaran el orden público y
    sin la institucionalización de una política
    pública de seguridad clara, el gobierno aceleró el
    marco en el cual se ha venido articulando las acciones del
    Estado: la Política de Defensa y Seguridad
    Democrática (Mindefensa 2003).

    Esta política parte de la identificación
    de seis problemas que constituyen un riesgo inmediato
    para la nación, las instituciones democráticas y la
    vida de los colombianos:

    El terrorismo: que es el principal
    método
    que utilizan las organizaciones armadas ilegales para
    desestabilizar la democracia colombiana, por medio de la
    violencia letal contra civiles, cuyo fin es la presión
    política.

    La importancia de esta amenaza se refleja en el
    contenido del Cuadro 1, donde se muestra un
    acelerado crecimiento de los asesinatos y masacres (en especial
    las originadas por las autodefensas) entre los años 2000 y
    2001, y los años 1999 y 2000, respectivamente.

    Cuadro 2: crecimiento de los asesinatos y masacres
    entre l997 y 2002

    Para ver el
    gráfico seleccione la opción "Descargar" del
    menú superior

    De estos asesinatos resultan algunos grupos
    particularmente afectados: los indígenas y los maestros;
    que hacen parte de cerca de los 300.000 colombianos que fueron
    desplazados en el último año.

    Otros grupos amenazados son los soldados,
    policías, dirigentes políticos y funcionarios
    públicos. Los primeros son constantemente asesinados en
    estado de indefensión – fuera de servicio y vestidos
    de civil –, lo que se le atribuye a las FARC. El caso de
    los dirigentes políticos y funcionarios públicos es
    aún más dramático; en el 2002, 144 fueron
    asesinados por las organizaciones armadas ilegales.

    El negocio de las drogas
    ilícitas:
    que comprende las diferentes fases de
    cultivo, procesamiento, exportación, distribución y lavado
    de activos, y no
    sólo pone en peligro la estabilidad del Estado y la
    cohesión de la sociedad, sino que distorsiona la economía por efecto
    del trastorno de las instituciones, lo que alimenta la corrupción, tergiversa los valores y cobra
    la vida de miles de inocentes.

    Las finanzas
    ilícitas:
    resultado del lavado de los ingresos
    obtenidos por la comercialización de la cocaína y
    la heroína, ingresos que en buena parte permanecen en el
    sistema
    financiero internacional. Por medio de estas finanzas se
    contribuye con el terrorismo, a la vez que se perturban los
    mercados de divisas y otros
    mercados
    financieros por efecto del manejo ilegal de importaciones
    (contrabando),
    que entorpece el sistema
    tributario y afecta la economía licita.

    El trafico de armas, municiones y
    explosivos:
    que está ligado, igualmente, con el
    negocio de las drogas
    ilícitas y el terrorismo, por medio del intercambio de
    drogas por armas en el mercado internacional. Según esta
    relación, el tráfico de armas no es un peligro
    menor que el tráfico de estupefacientes, de manera que
    merece el mismo control y castigo.

    El secuestro y la extorsión: son
    los mecanismos básicos de financiamiento
    para las acciones terroristas de las organizaciones armadas
    ilegales. Cada uno de ellos representa ingresos anuales que van
    desde los 500.000 millones a 1 billón de pesos.

    Y el homicidio: que ha llevado la muerte a
    más de 25.000 colombianos en la última
    década, en las zonas urbanas y rurales del país. A
    pesar del incremento de homicidios, Colombia no ha padecido
    siempre con estos índices: entre 1970 y 1991, la tasa de
    homicidios se cuadruplico, pasando de 22 homicidios por 100.000
    habitantes a 86, en un periodo de poco más de veinte
    años.

    Luego de la identificación de los problemas o
    amenazas, la política orienta sus acciones al cumplimiento
    de cinco objetivos:

    Consolidar el control estatal del
    territorio:
    con él que se busca recuperar
    gradualmente la presencia de la Fuerza Pública en todos
    los municipios del país, incrementar la
    judicialización de los delitos de
    alto impacto social, extender y fortalecer la
    administración de justicia en las zonas recuperadas, y
    disminuir las denuncias por violación de los derechos
    humanos.

    Proteger a la población: es un
    objetivo que propende por la desarticulación de las
    organizaciones terroristas, la reducción del secuestro, la
    extorsión y el homicidio, la
    prevención del desplazamiento forzoso, y la
    facilitación del retorno de la población desplazada
    a sus lugares de origen.

    Eliminar el comercio de
    drogas ilícitas en Colombia:
    busca hacer efectiva
    la interdicción área, marítima, fluvial y
    terrestre del tráfico de drogas e insumos, la
    erradicación de los cultivos de coca y amapola, la
    desarticulación de las redes de narcotraficantes, y
    la incautación de bienes y finanzas del
    narcotráfico

    Mantener la capacidad disuasiva: centrada
    en la protección de las fronteras terrestres,
    marítimas y fluviales.

    Fomentar la eficiencia, transparencia y
    rendición de cuentas:
    tiene como fin la
    obtención de un mayor impacto de la política,
    mediante la administración óptima de los
    recursos, la generación de ahorro
    mediante la revisión de las estructuras y
    los procesos
    administrativos, y el desarrollo de mecanismos de
    transparencia y rendición de cuentas.

    Finalmente, luego de considerar las amenazas y plantear
    las metas, se trazan seis líneas de acción para
    alcanzar los objetivos estratégicos:

    Coordinar la acción del
    Estado

    La acción del Estado, en materia de seguridad,
    será coordinada por el Consejo de Seguridad y Defensa
    Nacional, el Ministerio de Defensa y las Redes de Apoyo. Cada una
    de estas organizaciones tendrá funciones
    diferentes:

    El Consejo de Seguridad y Defensa Nacional
    será la instancia en la que el Presidente de la
    República coordinará con los ministros y la Fuerza
    Pública la ejecución de la Política de
    Defensa y Seguridad Democrática, expidiendo las
    directrices que asignen las funciones, responsabilidades y
    misiones correspondientes a cada institución, supervisando
    su desempeño y evaluando sus resultados. De
    este Consejo dependerá una Junta de Inteligencia Conjunta
    integrada por los directores de los organismos de inteligencia
    del Estado, que será un órgano donde se
    coordinará la transmisión de inteligencia, para
    así evitar una excesiva jerarquización en el manejo
    de la inteligencia estatal.

    El Ministerio de Defensa será la instancia
    que tendrá la responsabilidad de asegurar que los recursos
    asignados tengan un mayor impacto en la seguridad, mediante una
    mejor administración y un proceso de planeación
    más eficiente.

    Y las nuevas estructuras de apoyo
    interinstitucionales, coordinaran y complementaran las acciones
    de las entidades del Estado a nivel regional y local, facilitando
    así el trabajo de
    las autoridades judiciales. Dentro de estas estructuras se busca
    realizar un trabajo en equipo
    según las competencias y no
    según una relación jerárquica entre la
    Fuerza Pública, los organismos de investigación y control del Estado y las
    autoridades judiciales.

    Fortalecer las instituciones del
    Estado

    El fortalecimiento institucional se centra en el sistema
    judicial, en las Fuerzas Militares, en la Policía
    Nacional, en el Sistema de Inteligencia y en las finanzas del
    Estado.

    Para el fortalecimiento del sistema judicial el
    gobierno presentará al Congreso un proyecto de ley para
    introducir una legislación que permita afrontar con
    éxito el terrorismo (estatuto antiterrorista), en
    concordancia con las obligaciones
    que se derivan de la resolución 1373 del Consejo de
    Seguridad de Naciones Unidas.
    Por otro lado, el sistema investigativo y punitivo del Estado
    será fortalecido en todos sus aspectos, para castigar los
    homicidios y demás acciones; se abolirá la
    excarcelación para crímenes como el
    narcotráfico, así como la aplicación de los
    principios de la justicia restitutiva para los delitos sin pena
    privativa de la libertad; y se reformará la
    Fiscalía General de la Nación, con el fin de
    instaurar un esquema acusatorio que fortalezca la naturaleza
    investigativa de esta institución. También se
    fortalecerá los esquemas de construcción de prisiones, de
    identificación y de distribución de la
    población reclusa y se tomarán las medidas
    necesarias para que los municipios y departamentos cumplan con
    sus responsabilidades financieras para el sostenimiento de sus
    cárceles.

    Para el fortalecimiento de las Fuerzas
    Militares
    se concentraran esfuerzos en defender la
    soberanía, la integridad del territorio y el orden
    constitucional protegiendo a la población civil de quienes
    la amenazan, desarticulando las organizaciones terroristas,
    protegiendo la infraestructura de la Nación y defendiendo
    las fronteras, dentro del objetivo fundamental de fortalecer el
    Estado de Derecho.

    De la misma manera el fortalecimiento de la
    Policía Nacional
    se centrara en la protección
    de los derechos y libertades públicas, luchando contra el
    delito, la
    criminalidad y el terrorismo, de acuerdo con las prioridades
    establecidas por una política criminal integral. Sus
    esfuerzos se centrarán en la promoción de la
    convivencia pacifica, en la prevención del delito, en una
    drástica reducción de la criminalidad común
    y en el desmantelamiento de las organizaciones terroristas y de
    narcotráfico, mediante la investigación y
    judicialización de sus integrantes. Para lograrlo se busca
    aumentar el pie de fuerza con 10.000 nuevos patrulleros y 10.000
    auxiliares regulares., y fortalecer las relaciones con la
    ciudadanía.

    El fortalecimiento de la inteligenciaes uno de
    los aspectos más significativos que se promueve en la
    política, con el intercambio horizontal de
    información de inteligencia y contrainteligencia entre las
    agencias, el fortalecimiento de la confianza a través del
    manejo seguro de la
    información, la protección responsable de fuentes y la
    divulgación conjunta de los éxitos
    operacionales.

    Finalmente, se busca el fortalecimiento de las
    finanzas del Estado
    para contribuir al fortalecimiento de la
    economía y la generación de empleo, a
    través del estimulo a la inversión y a las actividades
    productivas.

    Consolidar el control del territorio
    nacional

    Esta es la línea de acción utilizada en
    los primeros meses del gobierno. Se inicia el proceso de
    consolidación territorial con las zonas de
    rehabilitación y consolidación
    de Arauca,
    Bolívar y Sucre. Con estas primeras zonas se
    reafirmó la necesidad de reforzar la presencia integral
    del Estado mediante una mayor y más activa presencia de la
    Fuerza Pública, que permita a la Fiscalía y al
    poder judicial
    acabar con los altísimos niveles de impunidad y al
    gobierno y a las autoridades locales fortalecer la
    inversión social.

    Estas zonas se articulan en torno ha: la
    recuperación y consolidaciónque es un primer
    ciclo en el que se llevará a cabo la
    desarticulación y disuasión de las organizaciones
    armadas ilegales, la protección de la población y
    el restablecimiento de la autoridad de las instituciones
    democráticas; la recuperación del control
    estatal del territorio
    que comienza con la
    identificación y localización de amenazas y la
    posterior acción de la Fuerza Pública en zonas
    consideradas como estratégicas; el mantenimiento de
    control estatal del territorio
    que se dará una vez
    restablecido el control de la Fuerza Pública sobre el
    territorio, con unidades compuestas por soldados regulares,
    soldados campesinos y carabineros de la Policía Nacional
    que mantendrán las condiciones de seguridad y
    protegerán a la población civil, permitiendo
    así el trabajo de los
    organismos de investigación criminal y de control del
    Estado en la zona; y en torno a la consolidación del
    control estatal del territorio
    que se hará una vez
    estén garantizadas las condiciones básicas de
    seguridad, restableciendo el funcionamiento normal de la
    administración de justicia, la democracia
    local.

    Otros aspectos trascendentales para lograr el control
    territorial son: el Plan de Seguridad Integral de
    Fronteras
    con él que se busca censar a la
    población de las zonas de frontera, para
    así poder responder a las necesidades más urgentes
    con programas de abastecimiento; la seguridad urbanapara
    que las autoridades y los organismos de seguridad de las
    ciudades, mediante la formulación e implementación
    de políticas y planes de seguridad, aseguren la
    convivencia ciudadana, reduzcan la criminalidad y eviten que la
    problemática de control territorial se traspase de las
    zonas rurales a las ciudades; la desarticulación de las
    finanzas de las organizaciones terroristas y de
    narcotráfico
    que en concordancia con los compromisos
    internacionales adquiridos, será asumida por la Junta de
    Inteligencia Conjunta que conformará, junto con las
    entidades del Estado que cuenta con unidades especializadas, un
    comité de lucha contra el lavado de activos; y,
    finalmente, la eliminación del negocio de drogas
    ilícitas
    basado en el control estatal sobre el
    territorio, para que la erradicación de los cultivos sea
    efectiva.

    Proteger a los ciudadanos y la infraestructura de
    la Nación

    El mecanismo fundamental para proteger las vidas y
    derechos de los ciudadanos es el fortalecimiento del Estado de
    Derecho en todo el territorio nacional.

    Para conseguirlo se hace necesaria: la
    protección de personas en situación de
    riesgo
    por medio de la Dirección de Derechos Humanos
    del Ministerio del Interior que ejecutará la
    política de protección de personas en
    situación de riesgo; la protección de las
    victimas del desplazamiento forzoso
    con la labor de la
    Red de
    Solidaridad Social y de acuerdo con la voluntad de las familias
    desplazadas, para llevar a cabo planes de retorno colectivo a los
    lugares de origen; la protección contra el
    terrorismo
    con la creación de un sistema simple y
    eficaz apoyado en la legislación necesaria para asegurar
    la protección de los ciudadanos; la protección
    contra el secuestro y la extorsión
    para lo cual se ha
    trazado una política de Estado de largo plazo con los
    objetivos de reducir al mínimo el número de casos
    de extorsión y secuestro extorsivo, incrementar los
    costos de
    comisión de los delitos y consolidar la confianza en la
    capacidad del Estado colombiano de enfrentar la extorsión
    y el secuestro extorsivo; la protección de
    desmovilizados y de niños
    combatientes
    con lo que se busca que los desmovilizados
    reciban asesoría sicológica y programas de
    formación en oficios y capacitación técnica durante 18
    meses; la protección contra el reclutamiento
    de niños y jóvenes
    que en muchos casos resulta
    del desempleo rural;
    la protección de la infraestructura
    económica
    para lo cual el gobierno intentará
    prevenir los ataques terroristas contra la infraestructura
    carbonífera, eléctrica, petrolera, de puertos y
    aeropuertos y de telecomunicaciones, a través de una trabajo
    coordinado en estructuras de apoyo del Ejército, la
    Fiscalía, el DAS, la DIJIN, y la Procuraduría, con
    el apoyo de la ciudadanía; y la protección de la
    red vial
    enmarcada dentro de la Estrategia Integral de
    Carreteras.

    Cooperar para la seguridad de
    todos

    Con esta línea de acción se
    pretenderá fomentar la seguridad de la solidaridad,
    que se basa en la experiencia de muchos países y en
    estudios de prevención del crimen que coinciden en
    señalar que la efectividad de la prevención social,
    con participación ciudadana, es superior a la
    prevención situacional, con medidas
    protectivas.

    También se sirve de herramientas como las
    redes de cooperantes, los programas de recompensas
    y la cooperación internacional.

    Las redes de cooperantes son organizaciones entre
    ciudadanos de las zonas urbanas y rurales del país que
    cooperaran activa, voluntaria y desinteresadamente con las
    autoridades, participando en programas ciudadanos de cultura para
    la seguridad y brindando información que permita la
    prevención y la persecución del delito (Su
    cooperación no es remunerada). Los programas de
    recompensas
    se conforman por aquellas personas que, como
    informantes de los organismos de seguridad del Estado, dan a
    conocer información que conduzca a la prevención de
    atentados terroristas o a la captura de los integrantes de las
    organizaciones armadas ilegales. Y la cooperación
    internacional
    que resulta necesaria, dado el carácter
    transnacional de los principales riesgos y
    amenazas y dada la necesidad de implementar la resolución
    1373 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, para lograr
    intercambiar información sobre el comportamiento de redes
    terroristas y dar cumplimiento a las ordenes internacionales de
    captura de INTERPOL.

    Comunicar las políticas y acciones del
    Estado

    Esta es una línea de acción de la
    política en la que se prevé la necesidad de dar a
    conocer, por medios de las autoridades, la dinámica
    cotidiana de la política de Defensa y Seguridad
    Democrática, por medio de dos ejes.

    Un primer eje relacionado con el terrorismo y la
    comunicación
    , que parte de la premisa de que el
    terrorismo es un método de violencia política que
    explota la
    comunicación para sembrar el terror y el desconcierto,
    tanto en el campo como en la ciudad. Considerando esto, el Estado
    mitigará la acción comunicativa del terrorismo
    divulgando al público la información sobre los
    propósitos y resultados de la Política de Defensa y
    Seguridad Democrática. Adicionalmente, el Estado
    intentará promover y respaldar la reflexión por
    parte de los periodistas y los medios acerca de cuál debe
    ser su papel en una democracia en peligro: si sus
    prácticas periodísticas respaldan los valores
    democráticos, qué fuentes de
    información legitiman y cuáles son los efectos
    del lenguaje que
    utilizan.

    Y el segundo eje se relaciona con la diplomacia
    pública
    enfocada a conseguir el apoyo de la comunidad
    internacional, que es imprescindible para lograr la
    protección de todos los ciudadanos.

    En la siguiente Tabla 3, se categoriza la
    Política de Defensa y Seguridad Democrática
    según el análisis de policy cicle, que en
    capitulo IV servirá como un instrumento de
    contrastación entre las dos políticas de
    seguridad.

    Tabla No. 3: fases de la Política de Defensa y
    Seguridad Democrática, según el policy
    cicle

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    seleccione la opción "Descargar" del menú
    superior

    3.2.2.1 Evaluación parcial, con base en
    cifras, de la Política de Defensa y
    Seguridad

    Democrática

    Esta evaluación parcial, con cifras consolidadas
    hasta noviembre de 2003, esta construida con base en seis
    indicadores:
    1) los resultados en materia de control del territorio y defensa
    de la soberanía nacional; 2) los resultados en la lucha
    contra las drogas ilícitas y el crimen
    organizado; 3) el resultado del desarrollo de zonas
    deprimidas y de conflicto; 4) los resultados en materia de
    protección y promoción de los DDHH y del DIH; 5)
    los resultados en el fortalecimiento de la convivencia y los
    valores; y 6) los resultados de la política de relaciones
    exteriores y cooperación internacional (DNP
    2003)

    1. Resultados en materia de control del territorio y
    defensa de la soberanía nacional:

    Durante lo corrido del año 2003 la presencia de
    la Fuerza Pública se ha expandido a 139 municipios; este
    avance equivale al 95% de la meta propuesta
    para 2003 (Gráfica 1). Sin embargo, aún hace falta
    el cubrimiento de 16 municipios que a la fecha no tienen ninguna
    presencia de la Fuerza Pública.

    Gráfica 1

    De la misma manera se ha reducido el total de atentados
    contra la infraestructura económica (Gráfica 2).
    Entre enero y septiembre la reducción ha sido de un 32%
    frente al mismo periodo del año anterior, pasando de 568 a
    389. Sin embargo los atentados en contra de oleoductos han
    aumentado aproximadamente en un 61%, pasando de 61 a
    98.

    Gráfica 2

    También los ataques a poblaciones (incluyendo las
    estaciones de Policía) se han reducido en un 60%, pasando
    de 68 casos entre enero y septiembre de 2002, a 35 casos en el
    mismo periodo de este año (Gráfica 3). Los asaltos
    a poblaciones (que no incluye a las estaciones de Policía)
    se han reducido en un 82%, pasando de 29 asaltos entre enero y
    septiembre de 2002, a 5 asaltos en el mismo periodo del
    año 2003.

    Gráfica 3

    La creciente cobertura del territorio nacional por parte
    de la Fuerza Pública ha servido para que entre enero y
    septiembre del presente año se hayan realizado 81 millones
    de desplazamientos vehiculares por carretera. De mantenerse esta
    tendencia, al finalizar el año se habrán hecho un
    total de 129 millones de viajes por
    carretera (Gráfica 4).

    Gráfica 4

    2. Resultados en la lucha contra las drogas
    ilícitas y el crimen organizado.

    En esta materia los resultados más significativos
    han sido en la aspersión de cultivos ilícitos de
    coca y amapola que aumento en un 10,7% frente al año
    anterior, llegando a 130.000 hectáreas asperjadas en los
    tres primeros trimestres del año (Gráfica 5). Con
    este resultado se dejan de producir 240 toneladas de
    droga.

    Gráfica 5

    También hay resultados en la lucha contra el
    crimen, como la desmovilización de 1.601 miembros de
    grupos ilegales en lo corrido del año (Gráfica 6) y
    otros 189 más desmovilizados durante el año 2002.
    En total, los desmovilizados en este gobierno llegan a los
    2.331.

    Gráfica 6

    Estas desmovilizaciones han venido,
    simultáneamente, con un descenso de los secuestros, que
    durante los primeros tres trimestres de 2003 fueron 1.652, lo que
    equivale al 50% de lo que, según la tendencia, se esperaba
    para el año 2003 (Gráfica 7).

    Gráfica 7

    También se espera que para el fin del año
    se hayan reducido los homicidios, que en los primeros tres
    trimestres de 2003 alcanzaron los 17.379 (Gráfica 8),
    frente a una meta de máximo 26.489 durante todo el
    año.

    Gráfica 8

    Otros resultados de esta lucha han sido la
    aprensión y judicialización de 93 mandos y 976
    miembros de organizaciones subversivas, de autodefensa y de
    narcotráfico; y la reducción en el robo de
    vehículos, que paso de 13.461 entre enero y septiembre de
    2002, a 10.262 en el mismo periodo del 2003, lo que representa
    una disminución de 24%.

    3. Resultado del desarrollo de zonas deprimidas y de
    conflicto.

    Este frente de la política se ha desarrollado con
    base a: el Programa de Familias Guardabosques, con el que se han
    hecho contratos para la
    recuperación y conservación de los ecosistemas
    con 6.803 familias campesinas en los departamentos de Tolima,
    Bolívar y Putumayo. Esto representa el 57% de la meta de
    beneficiar a 12.000 familias durante el año

    2003 (Gráfica 9); el Programa Proyectos
    Productivos, con el que se han sustituido 49.957 hectáreas
    de cultivos ilícitos, beneficiando a 32.111 familias
    (Gráfica 10); y con la instalación de 151 nuevos
    puntos piloto de telefonía rural comunitaria –
    Compartel –, en poblaciones de más de 100
    habitantes, y 15 puntos piloto para el desarrollo de Centros
    Comunitarios de acceso a Internet
    (Telecentros).

    Hasta ahora el avance de estos últimos proyectos
    ha sido del 11% para Compartel y el 8% para los Telecentros, con
    relación al objetivo propuesto para el año
    2003.

    Gráfica 9

    Gráfica 10

    Gráfica 11

    4. Resultados en materia de protección y
    promoción de los DDHH y del DIH.

    A 31 de agosto son 29.643 las familias registradas como
    desplazadas en el 2003 (Gráfica 12). A pesar de esto, el
    promedio mensual de familias desplazadas ha disminuido en un 46%
    en el último año. De esto se desprende que 7.020 de
    los hogares desplazados hayan retornado a sus lugares de origen y
    se haya prestado asistencia humanitaria a 21.881 familias
    desplazadas.

    Gráfica 12

    Otro componente importante en esta materia es el Plan
    Nacional de Acción Contra las Minas Antipersonales con
    él que se ha invertido la tendencia en el número de
    víctimas, que venía en aumento desde 1999
    (Gráfica 13).

    Gráfica 13

    5. Resultados en el fortalecimiento de la convivencia
    y los valores.

    El fortalecimiento de la convivencia y los valores se ha
    llevado a cabo por medio de la Red Nacional de Bibliotecas,
    fortaleciéndola con una dotación de 185
    bibliotecas, 85 más que las 100 inicialmente fijadas como
    meta.

    Gráfica 14

    También se ha fortalecido la convivencia y los
    valores con la creación, reactivación o
    fortalecimiento de bandas musicales en 95 municipios del
    país (Gráfica 15), y con incorporación de
    4.000 niños desplazados en el Programa Batuta, alcanzando
    el 80% de la meta propuesta para el año 2003.

    Gráfica 15

    6. Resultados de la política de relaciones
    exteriores y cooperación internacional.

    Las relaciones exteriores se han concentrado en
    construir apoyo a la Política de Defensa y Seguridad
    Democrática, fortalecer las relaciones bilaterales y
    consolidar la credibilidad del país en el mundo. Entre los
    principales logros en este campo están una serie de
    acuerdos para la cooperación militar y policial,
    además de la consecución de declaraciones oficiales
    de apoyo internacional; relacionados a
    continuación:

    Acuerdos suscritos

    • Cooperación en materia de seguridad interior.
      Francia 22
      de julio de 2003.
    • Memorando de entendimiento. Intercambio de
      información y aplicación de la ley. Australia 9
      de julio de 2003.
    • Investigación y desarrollo científico y
      tecnológico de la industria de
      defensa. Organización y legislación
      institucional. Medidas de confianza mutua y seguridad
      hemisférica. Brasil.
    • Acuerdo para la reactivación de
      interdicción aérea. Estado Unidos 28 de abril de
      2003.
    • Acuerdo de Cooperación Policial. Panamá
      11 de abril de 2003.
    • Protocolo de Cooperación Militar para la
      compra y sesión de bienes de capital. España
      25 de febrero de 2003.

    CAPITULO IV

    CONCLUSIONES: CONTRASTES ENTRE LA ESTRATEGIA
    NACIONAL CONTRA LA VIOLENCIA Y LA POLITICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD
    DEMOCRATICA

    4.1 Contrastes en las demandas de acción
    pública

    Para llevar a cabo la formulación de la
    Estrategia Nacional Contra la Violencia y la Política de
    Defensa y Seguridad Democrática fue necesaria la
    identificación de una serie de problemas a los que se
    pretendía darles solución (Tabla 4).

    En ambas políticas se identificó una
    fuente masiva de violencia causante de una gran parte de los
    problemas de seguridad, lo que llevo a la identificación
    de un enemigo interno con el fin de darle un trato militar
    (seguridad nacional). En el gobierno Gaviria la fuente masiva de
    violencia eran los carteles de la droga y en el gobierno Uribe
    esta fuente son las guerrillas.

    Sin embargo, la dinámica del conflicto colombiano
    no ha variado con el paso de una década. Han cambiado
    sí los principales actores de la violencia masiva, pero
    las formas violentas siguen siendo las mismas: terrorismo,
    secuestro, homicidio, tráfico de armas, entre otras;
    alimentadas por el flujo masivo de recursos provenientes del
    negocio del narcotráfico.

    Otro problema identificado en ambas formulaciones fueron
    las crisis políticas que antecedieron a estos
    gobiernos.

    En el gobierno Gaviria la crisis radicó en una
    necesidad de cambio en el sistema político para dar cabida
    a otros grupos diferentes a los del bipartidismo tradicional, y
    para construir una nueva carta de derechos
    que recogiera el sentir de otros grupos
    políticos.

    En el gobierno Uribe la crisis política fue el
    resultado del desgaste de la Política de Paz del gobierno
    Pastrana, que llevo a una reacción masiva de las fuerzas
    políticas y de los ciudadanos en contra del Proceso de Paz
    y a favor de salidas de fuerza para enfrentar a la guerrilla de
    las FARC.

    Identificando este problema, o esta oportunidad, ambos
    gobiernos emplearon la coyuntura política para interpretar
    las demandas de acción pública a favor de sus
    iniciativas.

    Tabla 4: contrastes en la fase I
    (identificación del problema)

    GAVIRIA

    URIBE

    FASE I

    Identificación de un
    problema

    FASE I

    Identificación de un
    problema

    Crisis política al final del gobierno
    Barco

    Intentos fallidos de unificar las labores de
    información y de inteligencia

    Auge del negocio de las drogas
    ilícitas

    Elevado número de homicidios

    Poder político, económico y
    delincuencia de los carteles de la droga.

    Insatisfacción con el Proceso de
    Paz

    Terrorismo.

    Incremento del negocio de las drogas
    ilícitas.

    Incremento de las finanzas
    ilícitas.

    Tráfico internacional de armas, municiones
    y explosivos.

    Incremento acelerado del secuestro y la
    extorsión.

    Homicidios

    4.2 Contrastes en las propuestas para responder a las
    demandas públicas

    Ambas políticas partieron de la
    identificación de amenazas para luego formular una serie
    de respuestas a las demandas públicas (Tabla
    5).

    Para el gobierno Gaviria la solución pasaba por
    una serie de reformas al sistema político y al sistema
    económico, acompañadas de una inversión
    social integral en las zonas de conflicto. Luego de esto se
    lograría la salida negociada al conflicto.

    Pero todo esto cambio con la crisis de 1993, cuando la
    Estrategia Nacional Contra la Violencia paso de ser una
    estrategia formal para la paz, a ser un arma formal de guerra en
    contra de los carteles de la droga y las guerrillas. Sin embargo,
    la decisión de enfrentar militarmente las amenazas no
    dependía de la necesidad, sino de la capacidad de la
    Fuerza Pública para enfrentar este reto, lo que deja ver
    que en esta política se plantearon metas para un escenario
    de confrontación militar, de guerra, con las fuentes
    identificadas de violencia. Por esta razón puede
    considerarse que la Estrategia Nacional Contra la Violencia fue
    una política pública orientada, en parte, por la
    ideología teórica de la seguridad
    nacional.

    Tabla 5: contrastes en la fase II (formulación
    de soluciones o acciones)

    GAVIRIA

    URIBE

    FASE II

    Formulación de soluciones
    o acciones

    FASE II

    Formulación de soluciones
    o acciones

    Apoyo a una nueva Constitución.

    Apertura económica.

    Reformas hacia una nuevo sistema
    político

    Salida negociada al conflicto.

    Respuesta integral a la violencia con acciones
    sociales que limitaran a los actores del
    conflicto.

    Consolidación del control estatal del
    territorio.

    Protección de la
    población.

    Eliminación del comercio de drogas
    ilícitas en Colombia.

    Mantenimiento de una capacidad
    disuasiva.

    Eficiencia, transparencia y rendición de
    cuentas.

    Para el gobierno Uribe las soluciones se desarrollaron
    en función del fracaso del Proceso de Paz con las FARC
    (Tabla 5).

    De todas las soluciones que plantea la Política
    de Defensa y Seguridad Democrática, solo una es atribuible
    a las autoridades civiles y no tiene que ver con el mando de las
    operaciones militares, sino con el manejo administrativo. El
    resto, están centradas en la acción de la Fuerza
    Pública, porque es claro que es la única
    institución con la capacidad para llevarlas a cabo. Esto
    demuestra una militarización de los temas de seguridad con
    la que se busca recobrar el control territorial del país,
    para que en el futuro el aparato institucional del Estado
    consolide el poder del Estado sobre el territorio. Esto resulta
    contrario a los postulados teóricos de la seguridad
    democrática, que cambian el concepto de seguridad, de una
    seguridad basada en la defensa de territorios, a una seguridad de
    las personas mediante la creación de condiciones que
    permitan a los habitantes su desarrollo personal, familiar y
    social en paz, libertad y democracia.

    Aunque estas soluciones no tengan cabida dentro de la
    estructura teórica de la seguridad democrática,
    sí la tienen dentro de la estructura de la seguridad
    nacional, porque anticipan un trato militar para las amenazas
    internas sin desechar la posibilidad de escenarios de
    negociación fruto de la presión militar.

    4.3 Contrastes en las políticas efectivas de
    acción

    El gobierno Gaviria se planteo la necesidad de reformar
    la estructura de mando por medio del traspasando del control del
    Ministerio de Defensa a las autoridades civiles y cambiando la
    cultura que atribuía los asuntos de defensa y seguridad a
    la orbita militar dejando de lado a la orbita política
    (Tabla 6).

    Esta primera reforma se creyó suficiente para
    abrir paso a la redefinición de los mecanismos de toma de
    decisiones, así como a la modernización del
    Ministerio de Defensa, la mejora en los salarios y la reforma a
    la Policía Nacional.

    Con estos cambios se busco guiar la estrategia a la
    obtención del monopolio jurídico de la fuerza del
    Estado con la presencia de funcionarios, y recuperar la capacidad
    de la justicia por medio de normas. De manera que los ejes en los
    que se centro las decisiones de la política de Gaviria
    fueron la justicia y la seguridad, a partir de los cuales se
    esperaba dar una respuesta integral a la violencia con acciones
    sociales, que luego llevarían a una salida negociada al
    conflicto.

    Pero al mismo tiempo, la estrategia creo mecanismos para
    el fortalecimiento de la Fuerza Pública, lo que
    garantizaba la capacidad de enfrentar militarmente al
    enemigo.

    Tabla 6: contrastes en la fase III (toma de
    decisiones)

    Para ver el gráfico
    seleccione la opción "Descargar" del menú
    superior

    Por su parte, la política del gobierno Uribe
    traza líneas de acción que devuelven el control del
    poder militar a las Fuerzas Armadas relegando a las autoridades
    civiles del Ministerio de Defensa a labores administrativas. Esta
    es una diferencia sustancial con relación a la Estrategia
    Nacional Contra la Violencia, que formulo la necesidad de separar
    las decisiones políticas de las militares, cediendo el
    mando de la Fuerza Pública a autoridades
    civiles.

    A pesar de todo, el traspaso de poderes a los mandos
    militares no ha sido absoluto gracias a la participación
    del gobierno en el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional. En
    esta reorganización es evidente que la toma de decisiones,
    diferentes a las presupuéstales, ha salido de las manos
    del Ministerio de Defensa, cuyo espacio a sido ocupado y limitado
    por la Presidencia de la República.

    Por otro lado, la política del gobierno Uribe se
    plantea el fortalecimiento de las instituciones del Estado
    centrada en el aumento de recursos para la modernización,
    profesionalización y aumento del pie de fuerza en las
    Fuerzas Militares y en la Policía Nacional; pero
    también con la reforma al sistema judicial
    volviéndolo acusatorio e introduciendo normas que permitan
    enfrentar el terrorismo (Estatuto Antiterrorista), que
    también fue iniciativa formulada en el gobierno
    Gaviria.

    También se plantean líneas de
    acción para: consolidar el control del territorio nacional
    y proteger a la población por medio de la
    implementación del modelo de zonas de
    rehabilitación y consolidación; cooperar con la
    seguridad de todos haciendo uso del espíritu de
    solidaridad entre los ciudadanos, para con ellos formar redes de
    cooperantes y redes de informantes pagados.

    Pese a las ya notables similaridades entre ambas
    políticas, la política del gobierno Uribe formula
    un aspecto novedoso en materia de comunicaciones
    masivas a los ciudadanos y a la comunidad internacional, para que
    sea el propio Estado quien difunda la información acerca
    de la política de seguridad del Estado. Sin embargo, en la
    misma línea de acción se plantea la necesidad de
    hacer reflexionar a los periodistas y a los medios de
    comunicación acerca de cuál debe ser su papel
    en una democracia en peligro: si sus prácticas
    periodísticas respaldan los valores democráticos,
    qué fuentes de información legitiman y
    cuáles son los efectos del lenguaje que
    utilizan.

    Esto lleva a pensar que existe una política de
    Estado para limitar o guiar la libertad de
    expresión, que en otros gobiernos pudo existir, pero
    que no estaba formalmente desarrollada dentro de una
    política pública de defensa y seguridad.

    4.4 Contrastes en el impacto sobre el terreno de la
    política (información parcial)

    En la fase de implementación del gobierno Gaviria
    se dio inicio a una confrontación institucional por la
    definición de funciones entre las antiguas y las nuevas
    entidades de defensa y seguridad del Estado: Consejería
    Presidencial para la Defensa y Seguridad, y la Unidad de Justicia
    y Seguridad del DNP (Tabla 7).

    A pesar de ello el gobierno llevo a cabo reformas en la
    estructura de mando de la Fuerza Pública. En las Fuerzas
    Militares estas reformas buscaron unificar y mejorar las labores
    de información y de inteligencia, y profesionalizar las
    tropas; y en la Policía Nacional buscaron reformar la
    institución creando mecanismo internos de rendición
    de cuentas para mitigar los elevados índices de
    corrupción.

    Tabla 7: contrastes en la fase IV
    (implementación)

    Para ver el gráfico
    seleccione la opción "Descargar" del menú
    superior

    En el gobierno Uribe la implementación de medidas
    a favor de la seguridad han sido inmediatas. Sin embargo, las
    primeras medidas implementadas no estaban dentro del marco de la
    Política de Defensa y Seguridad Democrática que
    solo se formulo hasta pasados diez meses de gobierno.

    La primera acción de gobierno fue el decreto 1837
    de 2002 que declaro el estado de conmoción interior a
    causa de la necesidad de enfrentar la amenaza guerrillera. Dadas
    estas circunstancias el gobierno anticipo la creación de
    las zonas de rehabilitación y consolidación para
    evitar el avance de la insurgencia en zonas de importancia
    económica como Arauca.

    Hasta el momento no es mucho lo que se puede comparar,
    en materia de implementación, entre ambas
    políticas. Pero si existe un elemento común en el
    Estado colombiano al momento de implementar las políticas
    de defensa y seguridad, que es observable en los gobiernos
    Gaviria y Uribe, y es la utilización de las figuras de
    excepción como plataformas de guerra interna por periodos
    de tiempo extensos que minimizan su sentido.

    4.5 Contrastes de las acciones políticas y sus
    reajustes (información parcial)

    A todas las conclusiones anteriores se suman estas
    conclusiones generales:

    Con la Estrategia Nacional Contra la Violencia se
    unificaron los criterios que dieron coherencia a los temas de
    seguridad y justicia (Tabla 8). Con base en el desarrollo de
    estos criterios se logro la desmovilización de la
    Corriente de Renovación Socialista y las milicias
    Populares Metropolitanas y del Valle de Aburra, lo que demuestra
    que al menos en parte la estrategia cumplió con el
    objetivo de negociar una salida pacifica con los grupos armados
    ilegales. Otro logro de la estrategia fue el incremento en la
    capacidad de las Fuerzas Armadas y de la Policía, con un
    costo de 1.2 puntos del PIB.

    Sin embargo, la política erró en la
    combinación de fuerza y política necesaria,
    creyendo que por la fuerza pronto se llegaría a arrinconar
    a la subversión. Por su parte las FARC y ELN iniciaron un
    proceso de repolitización y legitimación mediante
    el control de los poderes locales, que vieron favorecido por la
    falta de decisión oficial para asumir una agresiva
    política social.

    En la segunda mitad del gobierno, como resultado de la
    crisis de la implementación de la Estrategia Nacional
    Contra la Violencia, no hubo una estrategia real de seguridad
    porque el gobierno se apoyó en la proliferación de
    la delincuencia común y organizada para centrar los temas
    de seguridad, pero sin mostrar claridad de cómo
    recuperarla y mantenerla.

    A esta crisis, se sumo la distorsión del gasto de
    defensa y seguridad, invirtiendo los recursos en el incremento de
    salarios y en los gastos del personal en retiro de las Fuerzas
    Armadas, y no en mejoraras salariales, aumento del pie de fuerza,
    armamento, o profesionalización de la tropa.

    A pesar de sus dificultades, la Estrategia Nacional
    Contra la Violencia fue una política que desde su inicio
    se alineó, en parte, con el concepto teórico de la
    seguridad nacional, buscando amenazas al Estado provenientes de
    enemigos internos a los que fuera posible anticiparles un trato
    militar.

    Tabla 8: contrastes en la fase V
    (evaluación)

    GAVIRIA

    URIBE

    FASE V

    Evaluación

    FASE V

    Evaluación
    (parcial)

    Unificación de criterios, que dio
    coherencia a los dos ejes más sobresalientes de la
    política: la seguridad y la justicia.

    La crisis de la implementación llevo a una
    militarización y bandolerización de la
    política.

    Dificultades en la negociación con las
    guerrillas y narcotraficantes llevo al uso del Estado de
    conmoción.

    FARC y ELN iniciaron un proceso de
    repolitización y legitimación mediante el
    control de los poderes locales, favorecidos por el
    vació de acción social que dejo el
    Estado.

    En la II mitad del gobierno no hubo una estrategia
    real de seguridad, porque el gobierno se apoyó en la
    proliferación de la delincuencia común y
    organizada para centrar los temas de seguridad, pero sin
    mostrar claridad de cómo recuperarla y
    mantenerla.

    Logro la desmovilización de la Corriente de
    Renovación Socialista y las milicias Populares
    Metropolitanas y del Valle de Aburra.

    Distorsión del gasto de defensa y
    seguridad, invirtiendo los recursos en el incremento de
    salarios y en los gastos del personal en retiro de las
    Fuerzas Armadas, y no en mejoraras salariales, aumento del
    pie de fuerza, armamento, o profesionalización de la
    tropa.

    Incremento en la capacidad de las Fuerzas Armadas
    y de la Policía con un costo de 1.2 puntos del PIB,
    ubicando al sector defensa con un gasto de 4.0 % del PIB en
    los próximos diez años (hasta
    2003).

    Erró en la combinación de fuerza y
    política necesaria, creyendo que por la fuerza
    pronto se llegaría a arrinconar a la
    subversión.

    Falta de decisión oficial para asumir una
    agresiva política social.

    Recuperación de 139 municipios sin Fuerza
    Pública

    Disminución de los ataques a poblaciones en
    un 60%. Disminución de los asaltos a poblaciones en
    un 82%.

    Aumento de la aspersión de cultivos
    ilícitos de coca y amapola en un 10,7% frente al
    año anterior.

    Se han dejado de producir 240 toneladas de
    droga.

    1.601 miembros de grupos ilegales desmovilizados
    en lo corrido del año. Para un total de 2.331
    desmovilizados.

    29.643 familias registradas como desplazadas en el
    2003. El promedio mensual de familias desplazadas ha
    disminuido en un 46% en el último
    año.

    7.020 hogares desplazados han retornado a sus
    lugares de origen

    Atención humanitaria a 21.881 familias
    desplazadas.

    Se han logrado acuerdos para la cooperación
    militar y policial, además de la consecución
    de declaraciones oficiales de apoyo
    internacional.

    Distorsión en el gasto de los recursos
    obtenidos con el impuesto al
    patrimonio liquido. Pasaron de ser nuevos
    recursos a ser recursos para completar el funcionamiento de
    vigencias ya presupuestadas.

    La política de Defensa y Seguridad
    Democrática ha resultado ser un mecanismo de defensa
    interna, más que una política de fortalecimiento
    del poder civil.

    Hasta el momento, los resultados observables de la
    política se circunscriben al ámbito de la labor
    directa de las Fuerzas Armadas: control territorial, lucha contra
    el narcotráfico y defensa de la población civil; y
    solo en lo concerniente a la ayuda a las familias desplazadas y a
    la acción humanitaria se abre un espacio de
    participación para otras entidades o para la sociedad
    civil.

    En suma, la política de Defensa y Seguridad
    Democrática es una política pública en la
    que predominan los asuntos militares sobre otros asuntos que
    deberían hacer parte de una política de seguridad
    democrática: asuntos como la promoción y la tutela
    de los derechos humanos y el fortalecimiento del poder civil. Lo
    que lleva a pensar que la política es más cercana
    al fortalecimiento de la defensa que al fortalecimiento de la
    seguridad democrática.

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    ANEXOS

    ANEXO 1: ANTECEDENTES PARA LA FORMULACIÓN DE
    LA POLITICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEMOCRATICA

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    CAMILO ANDRES RODRIGUEZ BORDA

    Politólogo

    Especialista en Gobierno y Políticas
    Públicas

    Candidato a MsSc en planificación del desarrollo

    Fecha de realización: Noviembre 24 de
    2003

    Categoría Política

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