Constitucionalidad de las Leyes Estatutarias (1992 y 2002)

2. Leyes expedidas entre 1992 y
   2002
3. Leyes estatutarias
   expedidas entre 1992 y 2002
4. Autores de los proyectos de ley
   estatutaria
5. La revisión de
   constitucionalidad de los proyectos de ley
   estatutaria
6. Resultado de la revisión
   de constitucionalidad
7. Los Magistrados de las
   inexequibilidades
8. Salvamentos y aclaraciones de
   voto en las sentencias
   proferidas
9. Los vicios de
   constitucionalidad
10. Las decisiones
    condicionadas
11. Conclusiones
12. Bibliografía

LA
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE
LEY ESTATUTARIA
EXPEDIDAS ENTRE 1992 Y 2002

En este trabajo se
hace un balance respecto de los resultados que ha arrojado la
revisión previa de constitucionalidad sobre los proyectos
de ley estatutaria que se han convertido en norma jurídica
nacional. Para el efecto, se establecerá el grado de
participación que en la producción legislativa colombiana ha tenido
este tipo de ley y otros aspectos relevantes, dentro de los
cuales se destacarán los autores de los proyectos
correspondientes.

Pero en la evaluación
principal se destacará la confrontación
jurídica que se produce entre el órgano
democrático que ha sido encargado por el Constituyente
para concretar la norma constitucional y el órgano
autónomo e independiente, también creado por el
Constituyente, al que se le ha confiado la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.

Se advierte que la evaluación corresponde a un
plano eminentemente jurídico, pues el análisis
político que se puede derivar del tema escapa al
objeto del estudio.

1. LEYES EXPEDIDAS
ENTRE 1992 Y 2002

Durante el lapso establecido para el objeto de este
estudio, el cual está comprendido entre el 1 de enero de
1992 y el 31 de diciembre de 2002, se han expedido 793 leyes, las
cuales se clasifican teniendo en cuenta la tipología
establecida de manera subjetiva por el autor.

Tabla 1. Total de leyes
expedidas.

Como se puede apreciar, el legislador colombiano tramita
un alto porcentaje (44%) de proyectos de ley en los cuales casi
no hay discusión. Y ello es así, por cuanto las
leyes aprobatorias de tratados
internacionales y las honoríficas tienen un impulso
casi que de inercia a lo largo del proceso
legislativo. Se destaca, igualmente, que un gran número de
las leyes ordinarias tampoco concitan mucho debate, por
cuanto se refiere a la autorización que se otorga a alguna
entidad territorial para crear estampillas, aspecto en el que la
mayoría de los congresistas esperan promover su propio
proyecto, o a
la tramitación de modificaciones al presupuesto
nacional.

Teniendo en cuenta que en 11 años se han expedido
793 leyes, se obtiene un promedio de 72 leyes proferidas por
año.

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2.
LEYES ESTATUTARIAS EXPEDIDAS ENTRE 1992 Y 2002

Durante los 11 años que abarca este estudio, se
han expedido las siguientes 15 leyes estatutarias:

1. Ley 130 de 1994. Por la cual se dicta el Estatuto
Básico de los partidos y movimientos políticos, se
dictan normas sobre su
financiación y la de las campañas electorales y se
dictan otras disposiciones.

2. Ley 131 de 1994. Por la cual se reglamenta el voto
programático y se dictan otras disposiciones.

3. Ley 133 de 1994. Por la cual se desarrolla el Derecho
de Libertad
Religiosa y de Cultos, reconocido en el artículo 19 de la
Constitución Política.

4. Ley 134 de 1994. Por la cual se dictan normas sobre
Mecanismos de Participación Ciudadana.

5. Ley 137 de 1994. Por la cual se regulan los Estados
de Excepción en Colombia.

6. Ley 163 de 1994. Por la cual se expiden algunas
disposiciones en materia
electoral.

7. Ley 270 de 1996. Estatutaria de la
Administración de Justicia.

8. Ley 446 de 1998. Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de
1991, se modifican algunas del Código
de Procedimiento
Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279
de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y
acceso a la justicia. Referido solo al artículo
62.

9. Ley 581 de 2000. Por la cual se reglamenta la
adecuada y efectiva participación de la mujer en los
niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del
poder
público, de conformidad con los artículos 13, 40 y
43 de la Constitución Nacional y se dictan otras
disposiciones.

10. Ley 585 de 2000. Por medio de la cual se derogan,
modifican y suprimen algunas disposiciones de la Ley 270 de 1996
y Decreto 2699 de 1991.

11. Ley 616 de 2000. Por la cual se modifica el
artículo 10 de la Ley 130 de 1994.

12. Ley 649 de 2001. Por la cual se reglamenta el
artículo 176 de la Constitución Política de
Colombia.

13. Ley 741 de 2002. Por la cual se reforman las leyes
131 y 134 de 1994, Reglamentarias del voto
programático.

14. Ley 743 de 2002. Por la cual se desarrolla el
artículo 38 de la Constitución Política de
Colombia en lo referente a los organismos de acción
comunal.

15. Ley 771 de 2002. Por la cual se modifica el
artículo 134 y el numeral 6 del artículo 152 de la
Ley 270 de 1996.

De la relación de las leyes que se ha presentado,
se observa que las siguientes materias, objeto de reserva de ley
estatutaria, no han sido concretadas legislativamente:

2. La mayoría de los derechos fundamentales de
   las personas. Sin embargo, es necesario destacar que por
   mandato del artículo 85 Superior, los que allí se
   relacionan son de aplicación inmediata.
3. Deberes de las personas;
4. Procedimientos y recursos para
   la protección de los derechos fundamentales y de los
   deberes de las personas; se utiliza el mecanismo que desde 1991
   se estableció para la aplicación de la
   acción de tutela.
5. Estatuto de la oposición; parcialmente se
   establecen algunas prescripciones en la Ley 130 de
   1994.
6. Funciones electorales; solo se ha efectuado alguna
   regulación mediante la Ley 163 de 1994.

3. AUTORES DE
LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA

De las 15 leyes estatutarias que se expidieron entre
1992 y 2002, nueve de ellas tuvieron iniciativa en congresistas,
especialmente integrantes del Senado de la República. Los
proyectos de las seis restantes fueron presentados por el
Gobierno
Nacional, en uno de ellos (Ley 585 de 2000) acompañado por
la Procuraduría General de la Nación,
el Defensor del Pueblo y el Fiscal General
de la Nación.
La iniciativa popular, radicada en cabeza de una fracción
del censo electoral y de los concejales y diputados del
país, no ha sido ejercida hasta la fecha,
inclusive.

Tabla 2. Autores de los proyectos de
ley estatutaria

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4. LA
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY
ESTATUTARIA

Para los proyectos de ley estatutaria, se tiene
establecido el trámite de revisión previa ante la
Corte Constitucional, a efecto de determinar la
constitucionalidad de los mismos.

Esta etapa debe surtirse una vez el proyecto ha sido
aprobado por el Congreso de la República y antes de que el
Presidente de la República proceda a la sanción de
la ley correspondiente.

En cumplimiento de dicho mandato Superior, la
revisión de constitucionalidad que hasta la fecha se ha
surtido en la Corte Constitucional respecto de los 15 proyectos
de leyes estatutarias que se expidieron entre 1992 y 2002,
muestran los datos que se
presentan en la siguiente tabla, referidos en este caso
específico a la determinación de cada uno de los
magistrados que han proyectado las respectivas sentencias, al
tiempo que se
identifican los números y las fechas de ellas.

Tabla 3. Revisión de
constitucionalidad de los proyectos de ley
estatutaria

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La asignación porcentual de los magistrados
ponentes se puede apreciar en la siguiente
gráfica:

5. RESULTADO DE LA
REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD

La revisión de constitucionalidad que se ha
surtido en la Corte Constitucional respecto de los 15 proyectos
de leyes estatutarias que se expidieron entre 1992 y 2002,
muestran los datos que se presentan en la siguiente tabla,
referidos a la decisión adoptada por la citada
Corporación Judicial, para lo cual se discriminan las
diferentes posturas que se adoptaron frente a cada uno de los
artículos que integraban el respectivo proyecto de
ley.

Las respectivas decisiones de constitucionalidad se han
especificado en razón de los efectos jurídicos de
cada fallo en particular. Así, cuando el dictamen ha sido
de exequibilidad, se ha hecho distinción si ella ha sido
declarada de manera plena o si, por el contrario, se ha
condicionado su aplicación.

De igual manera, se discriminan las inexequibilidades
declaradas por la Corte Constitucional, separando aquellos
artículos que ha recibido la sanción para todo su
texto de
aquellos que solo han sido afectados en parte del
mismo.

Tabla 4. Decisiones de
constitucionalidad de los proyectos de ley
estatutaria

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1. Un artículo se declaró parcialmente
   inexequible y se condicionó la
   exequibilidad.
2. 34 artículos fueron declarados parcialmente
   inexequibles y, al mismo tiempo, se condicionó la
   exequibilidad.
3. Dos artículos fueron declarados parcialmente
   inexequibles y, al mismo tiempo, se condicionó la
   exequibilidad.
4. En este proyecto hubo pronunciamiento sobre
   objeciones presidenciales a 10 de los 79 artículos, que
   el Gobierno consideró objeto de ley
   estatutaria.
5. Solo incluye el artículo 62, reconocido por la
   Corte Constitucional como sujeto de reserva de ley
   estatutaria.
6. Se declaró la inexequibilidad de la
   denominación del Título VI; se toma como un
   artículo para efectos de la estadística.
7. Se declaró parcialmente inexequible el
   título de la ley; se toma como un artículo para
   efectos de la estadística.
8. Tres artículos fueron declarados parcialmente
   inexequibles y, al mismo tiempo, se condicionó la
   exequibilidad.

La siguiente figura refleja los porcentajes particulares
de las decisiones adoptadas por la Corte
Constitucional.

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6. LOS
MAGISTRADOS DE LAS INEXEQUIBILIDADES

Las ponencias que proyectaron las inexequibilidades
declaradas por la Corte Constitucional, fueron redactadas por los
siguientes Magistrados:

Tabla 5. Relación del
Magistrados que proyectaron las declaratorias de
inexequibilidades por cantidad de
artículos.

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Como se puede observar en la siguiente figura, El
Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa proyectó el 56.3% de las
inexequibilidades que ha declarado la Corte Constitucional,
mientras que Carlos Gaviria Díaz proyectó el 11.4%
de las mismas.

La abrumadora mayoría que ostenta el Magistrado
Vladimiro Naranjo Mesa obedece a que fue el ponente de la
sentencia mediante la cual se estudió la
constitucionalidad del proyecto de ley referido a la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270/96), en
virtud de la cual se profirió el mayor número de
inexequibilidades por artículos: 89, además de los
82 artículos cuya declaratoria de exequibilidad se produjo
de manera condicionada.

7. SALVAMENTOS Y
ACLARACIONES DE VOTO EN LAS SENTENCIAS
PROFERIDAS

En el proceso de revisión de constitucionalidad
que se ha surtido en la Corte Constitucional respecto de los 15
proyectos de leyes estatutarias que se expidieron entre 1992 y
2002, se muestra que en
nueve de ellos hubo salvamento o aclaración de voto,
conforme con el contenido de la tabla No. 5.

Se destaca que los salvamentos de voto se han presentado
frente al 6.3% de los artículos revisados y las
aclaraciones de voto lo han sido ante el 1.7%.

Igualmente hay que señalar que en cinco
sentencias, el Magistrado Ponente aparece salvando el voto. Ello
obedece a que su proyecto frente a un artículo
determinado, fue derrotado.

Tabla 6. Relación de
salvamentos y aclaraciones de voto

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Se puede apreciar que los proyectos de ley sobre los
partidos y movimientos políticos y sobre los mecanismos de
participación ciudadana, han sido los más
controvertidos al interior de la Corte Constitucional.

Los magistrados que salvaron o aclararon el voto durante
los procesos de
revisión previa de constitucionalidad, en relación
con los artículos estudiados, fueron los
siguientes:

Tabla 7. Relación de
Magistrados que salvaron y aclararon votos

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La discriminación porcentual de los
salvamentos y aclaraciones de cada magistrado frente a los
artículos que hacían parte de los proyectos de ley
estatutaria que fueron revisados por la Corte Constitucional, se
presenta en la siguiente gráfica.

8 LOS VICIOS DE
CONSTITUCIONALIDAD

Considera el autor que existen 10 vicios que pueden
afectar la constitucionalidad de los proyectos de ley
estatutaria.

En el estudio realizado, se detectó que la Corte
Constitucional encontró siete vicios de constitucionalidad
en los proyectos de ley estatutaria que ha revisado durante el
lapso del presente trabajo. Las tres causales de
inconstitucionalidad que no han sido declaradas aún, son
las referentes al originado en la actividad de la Comisión
Accidental, la no observación del término
mínimo para la iniciación de los debates y defectos
en la publicación de la ley.

Tabla 8. Relación de vicios de
inconstitucionalidad

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A continuación se presenta la lista de los
artículos de la Constitución Política que,
en consideración de la Corte Constitucional, fueron
transgredidos por el Congreso de la República al tramitar
los proyectos de ley estatutaria.

Se aclara que, respecto de la declaratoria de
inexequibilidad de un artículo o varios artículos
de un proyecto de ley estatutaria, pudo encontrarse que
transgredían al mismo tiempo varios artículos de la
Constitución o que incurrían simultáneamente
en varios vicios, y así lo declaró la Corte
Constitucional.

Tabla 9. Número de veces en que
artículos constitucionales fueron violados

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En los 15 proyectos de ley estatutaria que ha revisado
la Corte Constitucional, han sido vulnerados 92 de los 380
artículos de la Constitución Política, en
351 oportunidades. Ello muestra que se ha violado el 24.2% de
la Carta y
que, en promedio, en cada proyecto de ley estatutaria se presenta
una frecuencia de 23.4 violaciones del articulado
Constitucional.

Los artículos de la Constitución
Política que resultaron transgredidos por el Congreso
Nacional en mayores ocasiones, fueron los siguientes:

• Artículo 152 : 47 veces
• Artículo 158 : 44 veces
• Artículo 150 : 22 veces
• Artículo 13 : 18 veces
• Artículo 151 : 11 veces
• Artículo 1 : 10 veces
• Artículo 228 : 10 veces

Los datos que se acaban de citar muestran que la mayor
parte de las declaraciones de inexequibilidad se presentan por la
no observancia, por parte del Congreso de la República, de
los requisitos constitucionales exigidos para el contenido y el
trámite de los proyectos de ley, relacionados con la
reserva que impone para determinadas materias (Artículos
151 –Leyes orgánicas-, 152 –Leyes
estatutarias- y 150 –Otras leyes, especialmente
ordinarias-) y con la violación del principio de unidad de
materia (Artículo 158).

Los otros tres artículos que en mayores ocasiones
fueron violados por el Congreso Nacional, ya no hacen parte de la
función
legislativa. Se refieren al derecho a la igualdad
(Artículo 13: Ya porque establecieran cargas o beneficios
sin justificación constitucional), a los principios
fundamentales del Estado
(Artículo 1: Chocaban contra los postulados del principio
democrático, del Estado social de derecho, del pluralismo
y la autonomía de las entidades territoriales) y a la
administración de justicia (Artículo
288: Desvirtuaban la autonomía y la naturaleza de
la función y de la Rama Judicial).

9. LAS DECISIONES
CONDICIONADAS

En el curso de la revisión de constitucionalidad
sobre los proyectos de ley estatutaria, la Corte Constitucional
ha condicionado la exequibilidad de 108 artículos, que
representan el 25.11% de los 430 artículos que han
obtenido tal decisión.

Dentro de las decisiones condicionadas de mayor
relevancia, se tienen las que se expresan a
continuación:

a). Sentencia C-011 de 1994:

Frente al artículo 5 del proyecto, la Corte
Constitucional cambia de manera frontal la intención y la
decisión del legislador, por cuanto una norma imperativa
("Los alcaldes elegidos popularmente propondrán
ante sus respectivos Concejos municipales") la transforma en
discrecional. La Corte dijo al respecto:

"La Corte considera que este inciso se ajusta
perfectamente a la Constitución siempre y cuando se
entienda que establece una facultad del alcalde y no una
obligación de proponer las mencionadas modificaciones.
Esto por cuanto compete al alcalde determinar si, de acuerdo al
programa que
registró y conforme al cual resultó elegido, es
necesario o no proponer reformas a los planes municipales de
inversiones
y de desarrollo.
Por eso, la Corte declarará una constitucionalidad de
este inciso de conformidad con lo aquí
expresado".

Respecto del artículo 6 del proyecto, la Corte
además de reiterar su decisión de crear una
discrecionalidad, ahora para los gobernadores, legisla
estableciendo un término de dos meses que no registra el
proyecto de ley. El razonamiento de la Corporación fue del
siguiente tenor:

"En el artículo 6º la Corte constata que
existe una diferencia leve pero importante entre el texto
aprobado en el Senado y el texto de la Cámara, puesto
que en el primero el lapso establecido para que los
gobernadores presenten las modificaciones, supresiones o
adiciones a los planes departamentales de desarrollo era de dos
meses, mientras que en el segundo la referencia cuantitativa a
dos desapareció, quedando simplemente la
expresión "dentro de los meses siguientes". Esta
última expresión es inocua, por cuanto no
delimita en manera alguna un lapso en el cual es válida
la presentación de las modificaciones al plan de
desarrollo por el gobernador. Además, en los debates en
la Cámara no se adujo ninguna razón para
eventualmente modificar el plazo de dos meses. Por todo ello,
la Corte considera que hubo un simple error de
transcripción entre el texto del Senado y el de la
Cámara, y que el texto válido es el aprobado en
el Senado, por lo cual se deberá efectuar la
correspondiente corrección.

Además, considera la Corte que, por las mismas
razones señaladas para el caso de los alcaldes, este
artículo debe entenderse en el sentido de que es
facultativo del Gobernador y no una obligación del mismo
la presentación de esas modificaciones. Por tal
razón, la Corte declarará exequible esta
disposición, pero condicionada a la interpretación
señalada".

Ante el artículo 15 del proyecto, la Corte
establece un criterio que contraría al del "resto del
mundo": El periodo de los alcaldes y gobernadores es personal y no
institucional. Se recuerda que el Consejo de Estado siempre
sostuvo una postura diametralmente opuesta a la de Corte. El
Congreso de la República, mediante Acto Legislativo (El
No. 02 de 2002) zanjó la disputa, terciando en favor de la
posición del Consejo de Estado, toda vez que
consagró la institucionalización de los periodos de
los citados servidores
públicos.

Sobre el artículo 16 del proyecto, la Corte
modifica la decisión del legislador, al establecer una
fecha diferente a la aprobada por el Congreso respecto de la
iniciación de la vigencia de la norma. Dijo la Corte
Constitucional:

"El artículo 16 señala que "la presente
ley rige a partir de su promulgación". La Corte
considera que esta ley estatutaria, en lo que concierne a la
revocatoria
del mandato, sólo tendrá efectos sobre los
alcaldes y gobernadores elegidos con posterioridad a la
sanción que del proyecto haga el Presidente de la
República, y a la publicación de la ley, ya que
el mecanismo de revocatoria condiciona el ejercicio de tal
derecho a la reglamentación del voto
programático. En consecuencia, no se podría
aplicar la revocatoria a funcionarios que para su
nominación no registraron programas, no
teniendo en ese momento la obligación de hacerlo, por
cuanto los electores no habrían impuesto
ningún programa al elegido y el cuerpo electoral no
tendría cómo comparar la acción del
gobernante con un programa. Tampoco, antes de la
reglamentación del voto programático por la ley,
estaba claro cual era el término que tenía el
alcalde para dar cumplimiento a su programa y a partir del cual
podría por consiguiente operar la revocatoria del
mandato.

Es cierto que conforme al artículo 85 superior
los derechos de participación consagrados en el
artículo 40 son de aplicación inmediata, por lo
cual se podría pensar que el derecho de revocatoria
debería poder operar de manera inmediata, sin previo
desarrollo legal. Pero es igualmente cierto que la propia
Constitución condicionó en tres ocasiones el
ejercicio de tal derecho a una regulación legal previa.
Así, el propio artículo 40 señala que la
revocatoria operará "en los casos y en la forma que
establecen la Constitución y la ley". Igualmente el
artículo 103 señala que la ley
reglamentará los mecanismos de participación;
finalmente el artículo 259 consagra que la ley
reglamentará el ejercicio del voto programático.
Lo anterior no significa que siempre que la Constitución
remita a la ley, no pueda aplicarse directamente, pues la
Constitución en el artículo 4º se consagra
como norma de normas, es decir, como derecho
positivo aplicable. Sin embargo, la naturaleza del voto
programático y el mecanismo de revocatoria hacen
imposible su aplicación sin previa regulación
legal.

Por todo lo anterior, la Corte efectuará una
declaración de constitucionalidad condicionada de ese
artículo".

b). Sentencia C-180 de 1994:

Frente al artículo 7 del proyecto de ley, la
Corte Constitucional crea derecho introduciendo un requisito que
no se contempló en ninguno de los debates surtidos en el
Congreso de la República: Impone el concepto previo y
favorable del Senado de la República como exigencia para
la convocatoria y realización de un plebiscito;
además, confunde y asimila esta figura jurídico
política con la consulta popular. Así fue el
razonamiento de la Corporación Judicial:

"Como ya quedó dicho, el plebiscito es una
especie de consulta popular. Por tal razón, para que su
convocatoria y realización se haga en forma
constitucionalmente válida, se precisa cumplir con las
exigencias previstas en el artículo 104 CP. Por tanto,
es indispensable el concepto previo y favorable del Senado de
la República.

La Constitución Política diferencia las
consultas populares por razón de su radio de
acción y, de consiguiente, en cuanto al nivel a que
pertenece tanto el acto como la autoridad
que convoca. Así, en el ámbito nacional tiene
lugar la consulta mediante el plebiscito, respecto de
decisiones sobre asuntos que incumben a toda la nación;
por ello, su convocatoria es de competencia del
Presidente de la República. En el ámbito
descentralizado territorialmente, sea regional, provincial o
local la consulta popular versa sobre asuntos de competencia
del respectivo departamento o municipio, y la iniciativa de
convocarla le corresponde al Gobernador o Alcalde, según
el caso.

Se advierte que, cuando se somete a la
consideración del pueblo la decisión de convocar
una Asamblea Constituyente, la Constitución
Política (artículo 376) reserva en el Congreso la
competencia de convocarlo mediante ley aprobada por la
mayoría de los miembros de una y otra Cámara, en
la que además se determine la competencia, el periodo y
la composición de dicho cuerpo.

Así, pues, el Constituyente de 1991
consagró la figura del plebiscito como un mecanismo de
participación y, además, como una herramienta
democrática que le permite al Presidente de la
República provocar un pronunciamiento popular; se
instituye igualmente, como un instrumento para hacer efectivo
el derecho fundamental que tiene todo ciudadano a participar en
el ejercicio y control del
poder político, como así lo establece el numeral
segundo del artículo 40 de la Constitución. En
este sentido, el artículo 7o. del proyecto reproduce el
sentido y alcance del artículo 103 de la Carta, por lo
cual se ajusta a la normatividad superior. Así se
declarará".

Respecto del artículo 34 del proyecto de ley, la
Corte Constitucional hace un condicionamiento inane, producto tal
vez de su deseo de protagonismo. En efecto, no había
manera diferente de interpretar la norma proveniente del
Congreso, toda vez que la precisión sobre el momento del
pronunciamiento de la Corporación Judicial está
claramente establecido en la propia Constitución
Política. Así se expresó la
Corte:

"La referencia que en ella se hace al " fallo de la
Corte Contitucional" se declara exequible, en el entendido
que se refiere a la decisión que a esta
Corporación le compete proferir con anterioridad al
pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la
convocatoria a referendo,
sólo por vicios de procedimiento, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 2o. del artículo 241 de la Carta
Politica.

Una interpretación distinta del fragmento que
se glosa no se acompasaría con el artículo 241 de
la Carta. En efecto, esta norma únicamente sujeta a
control previo de constitucionalidad la convocatoria a
referendo de un acto reformatorio de la Constitución
(artículo 241-2 CP). Así, pues, la
Constitución Política no le asigna a la Corte
Constitucional competencia de control en relación con
los actos de convocatoria a referendos sobre normas de carácter departamental, distrital,
municipal o local. Además, en relación con los
referendos sobre leyes, instituye un control posterior y no
previo, según se desprende del numeral 3o. del
artículo 241 de la Carta.

En lo demás, estima la Corte que la norma se
conforma con la Constitución, ya que se contrae a
disponer lo necesario, una vez cumplidos los requisitos que la
misma exige, para llevar a cabo el referendo por parte del
respectivo gobierno".

c). Sentencia C-037 de 1996:

Al declarar la exequibilidad condicionada de los
artículos 5, 36 y 46 del proyecto de ley, la Corte
Constitucional se erige en "superior" en virtud del alcance que
establece para sus fallos, crea un mecanismo de decisión
judicial mediante el cual llena un vacío del legislador
ordinario y reafirma el poder de sus decisiones al analizar una
norma que no se refiere a los efectos de las mismas,
respectivamente.

Respecto del condicionamiento del artículo 48 del
proyecto de ley, la Corte se muestra contundente al recalcar la
supremacía de sus decisiones y la de su criterio de
autoridad al interpretar la Constitución, dentro del
ordenamiento jurídico colombiano. Las consideraciones
efectuadas fueron:

"La jurisprudencia -como se verá más
adelante- ha sido clara en definir que la labor de la Corte
Constitucional, encaminada a guardar la supremacía y la
integridad de la Carta (Art. 241 C.P.), hace que ella sea la
responsable de interpretar con autoridad y de definir los
alcances de los preceptos contenidos en la Ley Fundamental. En
ese orden de ideas, resulta abiertamente inconstitucional el
pretender, como lo hace la norma que se estudia, que
sólo el Congreso de la República interpreta por
vía de autoridad. Ello es válido, y así lo
define el artículo 150-1 de la Carta, únicamente
en lo que se relaciona con la ley, pero no en lo que
atañe al texto constitucional. Por lo demás, no
sobra agregar que la expresión "Sólo la
interpretación que por vía de autoridad hace el
Congreso de la República tiene carácter
obligatorio general", contradice, en este caso, lo dispuesto en
el artículo 158 superior, pues se trata de un asunto que
no se relaciona con el tema de la presente ley estatutaria, es
decir, con la administración de justicia.

La razones expuestas llevarán a la Corte a
declarar la inexequibilidad de las expresiones
"Sólo" y "el Congreso de la
República", bajo el entendido de que, como se ha
expuesto, la interpretación que por vía de
autoridad hace la Corte Constitucional, tiene carácter
obligatorio general.

… De lo dicho, se desprende claramente la
exequibilidad de la norma que se revisa, excepto, como antes se
ha explicado, las expresiones señaladas en la parte
final del numeral 1o. En efecto, sólo será de
obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace
tránsito a cosa juzgada constitucional, la parte
resolutiva de las sentencias de la Corte Constitucional. En
cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta
constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para
la aplicación de las normas de derecho en general;
sólo tendrían fuerza
vinculante los conceptos consignados en esta parte que guarden
una relación estrecha, directa e inescindible con la
parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la
argumentación que se considere absolutamente
básica, necesaria e indispensable para servir de soporte
directo a la parte resolutiva de las sentencias y que incida
directamente en ella.

Por lo demás, cabe puntualizar que las
sentencias judiciales a través de las cuales se deciden
acciones de
tutela, sólo tienen efectos en relación con las
partes que intervienen en el proceso (Decreto 2591/91, art.
36). Sin embargo, la doctrina constitucional que define el
contenido y alcance de los derechos constitucionales, sentada
por la Corte Constitucional, con ocasión de la
revisión de los fallos de tutela, trasciende las
situaciones concretas que le sirven de base y se convierte en
pauta que unifica y orienta la interpretación de la
Constitución. El principio de independencia judicial, tiene que armonizarse
con el principio de igualdad en la aplicación del
derecho, pues, de lo contrario, se corre el riesgo de
incurrir en arbitrariedad. La jurisprudencia de los altos
órganos jurisdiccionales, por medio de la
unificación doctrinal, persigue la realización
del principio de igualdad. Por consiguiente, sin perjuicio de
lo observado respecto de la doctrina constitucional, la
exequibilidad del segundo numeral del artículo 48,
materia de examen, se declarará bajo el entendido de que
las sentencias de revisión de la Corte Constitucional,
en las que se precise el contenido y alcance de los derechos
constitucionales, sirven como criterio auxiliar de la actividad
de los jueces, pero si éstos deciden apartarse de la
línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán
justificar de manera suficiente y adecuada el motivo que les
lleva a hacerlo, so pena de infringir el principio de
igualdad".

Frente al artículo 55 del proyecto de ley, la
Corte hace prevalecer una norma anterior por sobre la que
será la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia; no obstante, cuando analiza el artículo 56 del
proyecto de ley, en la primera parte contradice lo que
había prescrito ante el artículo 55. La
condición que impone bien pudo haberse evitado mediante la
declaratoria de inexequibilidad de las expresiones "de la Sala
Disciplinaria" y "jurisdiccional".

Al estudiar la constitucionalidad de más de 12
artículos del proyecto de ley, la Corte impone que los
aspectos correspondientes deben regularse conforme se determinan
en códigos o en leyes ordinarias que se encuentren
vigentes o en los que se expidan en el futuro.

Respecto de los artículos 66 y 68 del proyecto de
ley, la Corte Constitucional ratifica su jerarquía ante
los demás órganos judiciales y se autoasigna
–Curiosamente llama a compartir a las demás Altas
Cortes- el don de la infalibilidad. En efecto, prescribe lo
siguiente:

"En virtud de lo anterior, la Corte juzga que la
exequibilidad del presente artículo debe condicionarse a
que no es posible reclamar por la actuación de las altas
corporaciones de la rama judicial, una responsabilidad del Estado a propósito
del error jurisdiccional, pues ello equivaldría a
reconocer que por encima de los órganos límite se
encuentran otros órganos superiores, con lo cual, se
insiste, se comprometería en forma grave uno de los
pilares esenciales de todo Estado de
derecho, cual es la seguridad
jurídica. Por lo demás, cabe anotar que es
materia de ley ordinaria la definición del órgano
competente y del procedimiento a seguir respecto de la
responsabilidad proveniente del error en que incurran las
demás autoridades judiciales pertenecientes a esta rama
del poder público.

Por otra parte, conviene aclarar que la
argumentación expuesta no significa que el juez de
tutela y la Corte Constitucional, en ejercicio de la
atribución contenida en el artículo 86 superior,
no pueda revisar las providencias proferidas por cualquier
autoridad judicial, en aquellos casos en que al presentarse una
"vía de hecho", en los términos que han sido
definidos en la Sentencia C-543 de 1992 y demás
jurisprudencia de esta Corporación, se amenace o se
vulnere un derecho constitucional fundamental. Nótese
que en este caso se trata de una facultad de origen
constitucional, que no implica la resolución de fondo
del conflicto
jurídico contenido en la providencia bajo
revisión, ni se enmarca dentro del análisis de la responsabilidad
patrimonial del Estado -como es el caso del artículo que
se examina-. Se trata simplemente del reconocimiento de que el
juez, al igual que cualquier otra autoridad pública, se
encuentra comprometido con el respeto y la
protección de los derechos fundamentales de los
asociados dentro de la órbita constitucional; por ende,
en caso de que una actuación judicial, incluso aquellas
contenidas en una providencia, vulnere un derecho, será
posible su amparo a
través de la acción de tutela, sin perjuicio de
la definición de las demás responsabilidades en
los términos que han sido descritos en esta
sentencia".

Así mismo, la Corte reitera de manera constante
que entre las Altas Cortes no hay superior jerárquico,
pero eso sí, excepto ella misma cuando profiere decisiones
de tutela.

d). Sentencia C-371 de 2000:

Respecto del artículo 4 del proyecto de ley, la
Corte Constitucional considera que existe un vacío en la
forma de aplicar la cuota mínima de representación
femenina. Y en lugar de esperar o sugerir la formación de
otra ley sobre el tema, procede sin ningún asomo de
sonrojo a suplir la omisión del legislador:

"El proyecto de ley que se estudia guardó
silencio sobre la forma como deberá ser aplicada la
cuota mínima de representación femenina.
Podría, entonces, pensarse que para hacerla efectiva
muchos hombres que se desempeñan en cargos del
"máximo nivel decisiorio" y de "otros niveles
decisorios", deberán ser desvinculados, de manera que
quede libre por lo menos el 30 % de dichos empleos. Si tal
fuera la interpretación, sin duda alguna se
causaría un perjuicio injustificado o, en otros
términos, una carga excesiva en contra de personas que
ocupan legítimamente los empleos en
cuestión.

En consecuencia, la Corte condicionará la
exequibilidad del artículo 4° del proyecto que se
revisa, en el sentido de que la regla de selección que en él se consagra,
se deberá aplicar de manera paulatina, en la medida en
que los cargos del "máximo nivel decisorio" y de "otros
niveles decisorios" vayan quedando vacantes.

Es el caso típico de lo que se conoce en la
doctrina como vigencia sucesiva de la ley, es decir, que las
disposiciones que la integran no tienen que entrar en vigencia
simultáneamente, ni producir los efectos a que
están llamados en un solo momento, sino que se van dando
en el tiempo de manera sucesiva y paulatina.

No obstante, la Corte advierte que tal circunstancia
no puede convertirse en pretexto para que, cuando las
correspondientes vacantes se produzcan, se siga relegando a las
mujeres en el nombramiento para los cargos que deben ser
provistos.

50- De otro lado, esta Corporación encuentra
que ciertos empleos de los niveles decisorios son
difícilmente compatibles con un sistema de
cuotas. Es el caso de las juntas directivas de las distintas
entidades de la rama ejecutiva, pues ellas, generalmente,
están conformadas 1) por el Presidente de la
República o su delegado, 2) por los Ministros del
despacho o sus delegados, 3) por el director o gerente del
organismo respectivo o su representante, 4) por servidores
públicos que en razón del cargo que
desempeñan, tienen derecho a pertenecer a ellas, 5) por
particulares que ejercen actividades relacionadas con el
servicio
público que presta el organismo respectivo -ya sea como
usuarios o beneficiarios del mismo o en su calidad de
representantes de organizaciones,
asociaciones u otros grupos
sociales-.

Dado que el nombramiento de tales miembros se origina
en distintas personas: funcionarios públicos,
particulares, organizaciones de diversa índole, la
exigencia de una cuota resulta improcedente, pues si la
designación se hace simultáneamente, no
sería viable determinar cuál de las autoridades
nominadoras es la que debe designar una mujer como
su representante, o en caso de hacerse sucesivamente, no se
encuentra un criterio claro para atribuir a alguna de tales
autoridades la obligación de nombrar a una
mujer.

En consecuencia, se hará un segundo
condicionamiento a la declaratoria de exequibilidad del
artículo 4°, en el sentido de que cuando en la
designación de cargos del "máximo nivel
decisorio" o de "otros niveles decisorios" concurran varias
personas o entidades, se procurará que las mujeres
tengan una adecuada representación conforme a la regla
de selección allí prevista, sin que ésta
sea inexorable".

e). Sentencia C-169 de 2001:

Al analizar la constitucionalidad del artículo 1
del proyecto de ley, la Corte se encarga se establecer claras
precisiones para aplicar la norma referida a las comunidades
negras, cuando expresa que "debe anotarse, eso sí, que el
reconocimiento de derechos especiales a las comunidades negras no
se hace en función de su "raza", puesto que ello
implicaría presuponer que, en un país con un grado
tan alto de mestizaje como lo es Colombia, existen aún
"razas puras", lo cual es a todas luces inaceptable, y
llevaría a efectuar futuras distinciones (odiosas) entre
quiénes se deben considerar de "raza negra" y
quiénes no, para efectos de acceder a los beneficios que
otorga esta ley; con ello, se retrotraería al Estado
colombiano a la época de las grandes clasificaciones
coloniales basadas en los distintos grados de mezcla de sangres,
que sustentaban un verdadero sistema de castas excluyentes, algo
frontalmente incompatible con una democracia
constitucional. Lo que es más, no sólo es un hecho
reconocido que la categoría "raza" ha sido
fundamentalmente revaluada por las ciencias
sociales, sino que una clasificación semejante de los
ciudadanos colombianos no podría ser objeto de una
circunscripción electoral como la que se examina, ya que
el artículo 176 de la Carta sólo hace referencia a
grupos
étnicos, y no a grupos "raciales". Por ese motivo, debe
quedar claro que los derechos colectivos de las comunidades
negras en Colombia son una función de su status en
tanto grupo
étnico, portador de una identidad
propia que es digna de ser protegida y realzada, y no del
color de la
piel de sus
integrantes.

Por último, es conveniente puntualizar que, para
los efectos del proyecto bajo revisión, el término
"comunidades negras", como lo indica el artículo 1 de la
Ley 70 de 1993 en consonancia con el artículo Transitorio
55 de la Constitución, se refiere tanto a aquellas que
habitan en la Cuenca del Pacífico colombiano, como a las
que estén ubicadas en otros puntos del territorio nacional
y cumplan con los dos elementos reseñados. Asimismo, a
falta de una mención expresa, se deben entender
incluídas dentro de las dichas "comunidades negras", para
todo lo relacionado con la circunscripción especial que se
estudia, a las agrupaciones raizales del Archipiélago de
San Andrés y Providencia, las cuales no sólo
comparten con las primeras un origen histórico
común en las raíces africanas que fueron
transplantadas a América, sino que han sido reconocidas por
esta corporación, en consonancia con el artículo
310 de la Carta, como un grupo étnico titular de derechos
especiales (cfr. sentencias C-530/93, T-174/98 y C-1022/99, M.P.
Alejandro Martínez Caballero); por lo mismo, no pueden ser
razonablemente excluídas de la participación en la
Cámara de Representantes por esta
circunscripción".

CONCLUSIONES

Primera. Las normas constitucionales y legales que
regulan el proceso de revisión de constitucionalidad en
general, y en particular la revisión previa de
constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria, por
parte de la Corte Constitucional, en parte alguna han erigido a
la Alta Corporación Judicial en órgano constituido
con función colegisladora.

Segunda. No obstante lo dispuesto en el ordenamiento
jurídico colombiano y a pesar de sostener en sus fallos
(Sentencia C-011/94) lo contrario, la Corte Constitucional, en
ejercicio de la facultad de revisión previa de
constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, sí
ha actuado como colegislador, con lo cual se obtiene una
respuesta afirmativa a la hipótesis formulada para la presente
Tesis. Se
comprueba tal actuación en la formulación de normas
de derecho positivo, con las decisiones condicionadas que ha
proferido, por cuanto:

• Ha modificado la expresa voluntad del
  legislador
• Ha establecido plazos que no ha previsto el texto del
  proyecto revisado y cuya facultad de fijarlos le corresponde a
  la ley
• Fija periodos de servidores
  públicos
• Introduce requisitos legales no contemplados por el
  legislador
• Se ha erigido en superior de las otras Altas Cortes,
  en virtud de la condición que ostenta de ser Juez
  último de tutela
• Restringe la acción de otros organismos
  estatales que han sido encargados por el legislador para que
  actúen sobre los integrantes de la Corte Constitucional
  en aspectos disciplinarios y administrativos
• Ante omisiones legislativas que detecta y enuncia,
  procede a proferir las normas jurídicas que considera
  debieron ser expedidas por el Congreso de la
  República.

Tercera. El resultado de la confrontación que se
ha hecho entre las normas expedidas objeto de materia reservada a
las leyes estatutarias tramitadas por el Congreso de la
República versus las decisiones de constitucionalidad
proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio de la
revisión previa que le compete, no necesariamente muestra
un problema de calidad en la producción legislativa, toda
vez que lo que se detecta es un problema de interpretación
política y jurídica de la Constitución que
en su respectivo ámbito realizan, por una parte el
órgano político del Estado que debe tramitar los
proyectos de ley estatutaria y, por otro, el órgano
judicial consagrado por el Constituyente Primario para asegurar
la guarda y la integridad de la Carta Política.

Como ejemplo palpable de esta afirmación, se
tiene que inicialmente la Corte Constitucional había
interpretado como ajustado a la Carta, el que en los
trámites de la revocatoria del mandato de alcaldes y
gobernadores, solo podían intervenir los ciudadanos que
habían votado en los comicios electorales en los que
dichos servidores públicos hubieren resultado elegidos;
pero posteriormente, cuando el Congreso de la República
plasmó tal criterio jurisprudencial en otro proyecto de
ley estatutaria, la Corte modificó en sentido
diametralmente opuesto su interpretación de la
Constitución Política, para adoptar ahora la
postura de que podían intervenir todos los ciudadanos
inscritos en el respectivo censo electoral, independiente de si
había o no participado en la votación que
escogió al servidor
público sometido a dicho mecanismo de participación
ciudadana.

Cuarta. Los datos obtenidos en el presente estudio
muestran los siguientes resultados de la revisión previa
de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria
analizados por la Corte Constitucional dentro del periodo
examinado:

• Exequibilidad plena : 59.3%
• Exequibilidad condicionada : 19.8%
• Inexequibilidad parcial : 7.4%
• Inexequibilidad total : 21.8%

Se puede observar que, en criterio de la Corte
Constitucional, el Congreso de la República apenas en algo
más de la mitad de las estipulaciones que pretende
convertir en norma jurídica se ajusta de manera
íntegra al ordenamiento jurídico colombiano.
Así mismo, se aprecia que el alto porcentaje de proyectos
de normas declaradas inexequibles (29.2%), muestran que para la
Corte Constitucional el legislador colombiano no tiene criterios
adecuados para cumplir con la fidelidad exigida los requisitos
que se le imponen para la formulación de las leyes
estatutarias.

Quinta. Los vicios de inconstitucionalidad en que
incurren los legisladores con mayor frecuencia, son la
violación directa de artículos específicos
de la Constitución Política (83.8%); la
violación de la reserva de ley (22.5%); y la
violación a la unidad de materia (12.4%). Los
artículos constitucionales más violados tienen
relación directa con las normas jurídicas que
regulan la función legislativa del Congreso de la
República; le siguen el artículo 13 (Derecho
fundamental a la igualdad), el artículo 1 (Principios
fundamentales del Estado) y el artículo 228 (Naturaleza y
autonomía de la Rama Judicial).

Sexta. El análisis efectuado en el presente
trabajo, muestra otros datos relevantes, como los que se enuncian
a continuación:

• Hasta la fecha y teniendo en cuenta las leyes
  expedidas, no se ha presentado ningún proyecto de ley
  estatutaria en virtud de la iniciativa popular consagrada en la
  Constitución Política de Colombia. Las leyes
  tramitadas han tenido origen congresional en un 60%, mientras
  que el 40% restante han sido de iniciativa
  gubernamental.
• El reparto realizado en la Corte Constitucional
  muestra que mientras Carlos Gaviria Díaz fue escogido
  como ponente en tres oportunidades y Eduardo Cifuentes
  Muñoz y Fabio Morón Díaz en dos cada uno,
  a los magistrados Antonio Barrera Carbonell y Alfredo
  Beltrán Sierra no se les hizo asignación alguna.
  A partir de la integración de la Corte Constitucional
  efectuada en 2001, solo se han tramitado tres proyectos de ley
  estatutaria, para los cuales se han designado a tres ponentes
  diferentes (Marco Gerardo Monroy Cabra, Clara Inés
  Vargas Hernández y Alvaro Tafur Galvis).
• El proyecto de ley estatutaria que mayor reproche de
  inconstitucionalidad ha recibido, ha sido la Ley 446 de 1998:
  El único artículo considerado como materia
  reserva de esta ley, fue declarado inexequible. Le siguen la
  Ley 270 de 1996 con el 65% y la Ley 585 de 2000 con el
  43%.
• El Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa proyectó
  el 56.3% de las inexequibilidades que ha declarado la Corte
  Constitucional, mientras que Carlos Gaviria Díaz
  proyectó el 11.4% de las mismas.
• Si bien en el 60% de las sentencias proferidas por la
  Corte Constitucional respecto de los proyectos de ley
  estatutaria ha habido controversia dentro de la
  Corporación Judicial a través de salvamentos y
  aclaraciones de voto, éstas inconformidades solo han
  alcanzado el 8% de los artículos revisados. Alejandro
  Martínez Caballero (14 veces) y Eduardo Cifuentes
  Muñoz (13 veces) han sido los magistrados que más
  han cuestionado las decisiones mayoritarias.

Séptima. Si bien la Corte Constitucional ha
dejado claramente definida su posición en cuanto a que
ninguna ley podrá establecer, y menos limitar, los
alcances y los efectos de sus fallos, se precisa la
estructuración de una reforma constitucional que haga las
precisiones del caso sobre el tema, toda vez que la postura de la
Corporación ha sido deducida de su subjetiva
interpretación de la Carta; ella misma lo ha reconocido
así, al no encontrar una norma constitucional que le
permita aducirla como fundamento que respalde su
decisión.

Así mismo, se requiere que la norma
constitucional –Ya que la legal no es acatada por la Corte-
establezca los límites
temporales precisos dentro de los cuales se cumpla el
trámite de las leyes estatutarias, ya que la Corte
Constitucional ha prohijado plazos diferentes a los que contiene
la Carta, al tiempo que no ha sido coherente en fijar cual o
cuáles son los requisitos que deben cumplirse dentro de la
respectiva legislatura.

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II. Sentencias de la Corte
Constitucional

C-478/92, Agosto 6/92, M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz

C-113/93, Marzo 25/93, M. P. Jorge Arango
Mejía

C-337/93, Agosto 19/93, M. P. Vladimiro Naranjo
Mesa

C-486/93, Octubre 28/93, M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz

C-011/94, Enero 21/94, M. P. Alejandro Martínez
Caballero

C-089/94, Marzo 3/94, M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz

C-088/94, Marzo 3/94, M. P. Fabio Morón
Díaz

C-180/94, Abril 4/94, M. P. Hernando Herrera
Vergara

C-179/94, Abril 13/94, M. P. Carlos Gaviria
Díaz

C-224/94, Mayo 5/94, M. P. Jorge Arango
Mejía

C-226/94, Mayo 5/94, M. P. Alejandro Martínez
Caballero

C-353/94, Agosto 10/94, M. P. Jorge Arango
Mejía

C-037/96, Febrero 5/96, M. P. Vladimiro Naranjo
Mesa

C-251/98, Mayo 26/98, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez
Caballero

C-162/99, Marzo 17/99, M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz

C-371/00, Marzo 29/00, M. P. Carlos Gaviria
Díaz

C-393/00, Abril 6/00, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo

C-1159/00, Sept. 6/00, M. P. Fabio Morón
Díaz

C-1338/00, Octubre 4/00, M. P. Cristina Pardo
Schlesinger

C-169/01, Febrero 14/01, M. P. Carlos Gaviria
Díaz

C-670/01, Junio 28/01, M.P. Manuel José Cepeda
Espinoza.

C-179/02, Marzo 12/02, M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra

C-176/02, Marzo 12/02, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández

C-295/02, Abril 23/02, M. P. Alvaro Tafur
Gálvis

Sentencias sobre la Ley 446/98: 42 sentencias, ponentes
varios

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Abogado colombiano

Docente universitario

BOGOTA, D.C., COLOMBIA

2003

* El presente trabajo ha sido tomado de la monografía que presentó el autor a
la Universidad Externado de Colombia, en 2003, dentro de la
Maestría de Derecho
Público. Contiene algunas mínimas
modificaciones al original, todas ellas de forma. El
título de dicha monografía: "La constitucionalidad de los
proyectos de ley estatutaria tramitados en Colombia entre 1992 y
2002".