El Acto Administrativo

Antecedentes
El acto administrativo y sus
conceptos
Elementos del acto
administrativo
Requisitos esenciales del acto
administrativo
Causa y motivación del
acto administrativo
Clasificación de los
actos administrativo
Los efectos del acto
administrativo
Ejecución del acto
administrativo
La delegación de
facultades
Anulabilidad del acto
administrativo
El procedimiento
administrativo
El principio de
retroactividad del los actos
administrativos
Bibliografía

INTRODUCCIÓN EN EL TEMA

El término acto administrativo, ante todo debemos
circunscribirlo al Derecho
Administrativo, por contraposición al acto
jurídico que nos da la noción, nos define y regula
el derecho civil.
Dar un concepto dentro
del Derecho en cualquiera de sus ramas, siempre ha sido
difícil y a menudo encontramos entre nuestros prestigiosos
juristas diferentes posturas e interpretaciones, pero se hace
más difícil aún cuando estudiamos una rama
del derecho no codificada y tan dinámica como el derecho
administrativo.

Para comprender y poder arribar
a una noción de acto administrativo debemos tener en claro
que el mismo es el producto de la
función
administrativa, independientemente del ejercicio de la misma por
parte de un órgano administrativo o de los Poderes
Judicial o Legislativo (recordemos que estos últimos
tienen dentro de sus funciones a las
llamadas funciones impropias dentro de las que se encuentra la
función administrativa).

La función administrativa se encargara de llevar
adelante en la practica los cometidos estatales (concepto amplio)
y para ello se requerirá frecuentemente que la administración
pública (mediante sus órganos o entes) declare
o exteriorice su voluntad. Siendo el Estado una
persona
jurídica de carácter público
exteriorizará su voluntad luego de cumplidos los recaudos
determinados en el Ordenamiento Jurídico Administrativo y
el acto por el cual se declara o exterioriza la voluntad estatal
es el ACTO ADMINISTRATIVO.

ANTECEDENTES.

LA PUBLICIDAD DEL
ACTO JURÍDICO EN EL DERECHO
ROMANO

(fuente: libro 'Negocio
Jurídico en Roma. Autor:
Costa, José Carlos).

Los juristas romanos comprendieron muy bien el
significado de lo que hoy se conoce como la publicidad de los
actos, y esencialmente su efecto primordial la oponibilidad a
terceros.

La característica fundamental que ha forjado la
grandeza del derecho romano
fue precisamente el espíritu práctico de sus
juristas, evidenciado en dar solución inmediata al
problema concreto que
se le presentaba en análisis.

En otras palabras, los juristas romanos debieron decidir
sobre la vida misma que pasaba ante sus ojos inmersa en el caso a
juzgar. Comprendieron perfectamente que el derecho no es otra
cosa que vida manifestada en conducta
humana.

Luego -como se dijera- del casuismo clásico
romano los juristas posteriores tomaron la coherencia
significativa manifestada en los principios
rectores de todo el derecho futuro del mundo
occidental.

Los juristas romanos comprendieron desde un principio
que el derecho debe manifestarse -publicidad de los actos- para
que el resto de la sociedad tome
debida cuenta de ello -oponibilidad a terceros-.

Por tal razón en diversas instituciones
del derecho romano encontramos la exigencia de distintos y
variados requisitos formales, que no hacen sólo a su
válidez, sino a la necesidad de darlos a conocer al resto
de la sociedad, es decir, grabar en la memoria
colectiva la importancia del acto llevado a cabo -publicidad-, y
no sólo para los propios interesados sino para generar
efectos en el resto de la sociedad –
oponibilidad.

Lo expresado se manifiesta en la celebración del
matrimonio, el
sistema
obligacional antiguo -stipulatio, in iure cessio, mancipatio,
nexum-; la adopción y
sus formas -adoptio y adrogatio-; y en materia
sucesoria la designación de heredero, etc..

En la actualidad estos principios rectores emanados del
derecho romano -publicidad de los actos y su oponibilidad a
terceros- se ven reflejados en la creación de los
distintos Registros, v.g.
de las personas, prendario, catastral, notarial, etc., que por
otra parte sabido es tuvieron su origen en Roma misma.

Lo expuesto me ha permitido aseverar que el derecho
romano necesariamente habrá de ser valorado no sólo
como un derecho muerto enseñándolo como
«Historia del
Derecho y de las Instituciones», sino por el contrario
como un derecho actual, puesto que se encuentra trasladado en las
legislaciones modernas, obteniéndose del derecho romano
permanentes enseñanzas que hoy día llamamos
modernismo,
ignorando posiblemente que aquel las había creado siglos
antes.

EL ACTO
ADMINISTRATIVO

A. Acto administrativo

La administración pública se
desenvuelve con la realización de numerosos actos de muy
diversa naturaleza.
El
conocimiento del acto administrativo es la base para el
ejercicio de las garantías administrativas.
1

La función administrativa se manifiesta en actos
jurídicos, hechos jurídicos y actos materiales.

Un campo muy importante de los actos administrativos
corresponde a los actos materiales, que son los que no producen
ningún efecto de derecho, ni se ligan como antecedente
jurídico de los actos administrativos. Los actos
materiales pueden además, implicar las operaciones
técnicas para el desarrollo de
la
administración.

Estos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos
jurídicos y dar lugar a una responsabilidad. Sólo de una manera
indirecta puede el acto material un efecto
jurídico.

El sector más importante de los actos
administrativos son los actos jurídicos administrativos,
que es una especie de acto jurídico: ellos se realizan
para alcanzar ciertos efectos de derecho, como el nombramiento de
un empleado, el otorgamiento de una concesión, un contrato de obras
públicas o un contrato de suministro.

Dice a este respecto Álvarez Gendin: hay, sin
embargo, determinados hechos de la administración que sin preceder una orden
de autoridad
superior o antecediéndola producen afectos
jurídicos y dan lugar a una responsabilidad como en las
faltas del
servicio o en
el caso de que las tropas estén de practica de tiro y que
resulte una persona muerta o herida. No hay aquí un acto
administrativo que quiera la muerte de
una persona, pero surge a la responsabilidad por la mala
prestación de servicios por
el hecho de matar a un ciudadano pacífico. Los simples
hechos administrativos pueden originar, aunque no siempre,
efectos jurídicos.

Ordenar se ensanche una calle es un acto administrativo,
elaborar los planos y demás datos
técnicos que preparen la determinación de los
hechos jurídicos y encomendar a los a los trabajadores el
abrir las cepas, derruir instalaciones y otros actos más,
son actos materiales.

Zanobini nos da una definición de carácter
general, diciendo el acto administrativo es cualquier
manifestación de la actividad de la
administración.

1.- Luis Bazdrech, Garantias Individuales, Edit
Trillas, Pag 19.

Esta definición es exacta en su sentido formal,
que toma en cuenta el órgano que realiza la función
administrativa: todos los actos administrativos de la
administración publica son los actos administrativos (el
acto administrativo es una declaración de voluntad en
vista de producir un efecto de derecho, frente a los
administrados, emitido por una autoridad administrativa en una
forma ejecutoria, implicando la ejecución de
oficio).

Pero en su significado material no podemos llamar acto
administrativo a la expedición de un reglamento, o de una
ley por el
propio poder
ejecutivo, ambos ejemplos son de actos reglas, creadores de
situaciones jurídicas generales. Tampoco se denominan
actos administrativos las controversias en materia agraria,
obrera o fiscal que
tiene encomendadas el poder ejecutivo, por que se trata de actos
materialmente jurisdiccionales.

Para Fernández de Velasco el acto administrativo
es toda declaración unilateral y ejecutiva en virtud de la
cual la administración tiende a crear, reconocer,
modificar o extinguir una situación jurídica
subjetiva. Esta definición es la que más se ajusta
a la caracterización del acto administrativo como una
especie del acto jurídico.

Para Royo Villanova el acto administrativo se puede
explicar en los siguientes términos:

Entendemos por acto administrativo un hecho
jurídico que por su procedencia emana de un funcionario
administrativo; por su naturaleza se concreta en una
declaración especial y por su alcance, afecta positiva o
negativamente, a los derechos de las personas
individuales o colectivas que se relacionan con la
Administración Pública.

Para efectos de nuestro juicio de garantías
debemos precisar quién es la autoridad responsable de la
cual provienen los actos administrativos.

Cuando el departamento del Distrito Federal ordena la
demolición de una casa, realiza un acto administrativo,
cuya legalidad o
ilegalidad será determinada a posteriormente. En este caso
partimos de la presunción de legalidad del acto realizado
por un órgano de la administración
pública.

Esta orden implica la forma como se llevará a
cabo el derrumbe por el personal
técnico-administrativo, que tomará todas las
providencias para evitar accidentes y
causar perjuicios a los vecinos. Finalmente los actos materiales
o físicos se encomiendan al personal encargado de estos
trabajos.

También puede la autoridad administrativa
encomendar la realización material de actos, a un
particular o a una empresa, las
cuales simplemente se concretan a obras en nombre de
órgano administrativa, sin que tengan relación con
el acto administrativo original.

El propio Álvarez Gendin, a quien he citado con
anterioridad, expresa: "Otros hemos los tenemos en la
ejecución material por técnicas de la
administración del proyecto de
ensanche. Los efectos jurídicos derivan del acto
administrativo Contra quien tiene que oponerse el que el que se
considere lesionando en sus derechos, es contra el acto
administrativo, no contra la puesta en práctica del propio
acto".

En todo caso debemos ocurrirse al texto legal
para saber quién se le encomienda la realización de
un acto administrativo. El requisito básico del acto
administrativo es que debe estar fundado en la ley, del lo
contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso.

Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos
administrativos que aparentemente que no producen ningún
efecto de derecho. En este sentido, aunque el efecto no sea
inmediato, todo acto administrativo tiende, mediata o
inmediatamente a generar un efecto jurídico.
2

Se puede considerar al acto administrativo desde tres
puntos de vista: objetivo,
subjetivo y material.

El punto de vista objetivo lo estima como una
declaración o exteriorización de entendimiento de
una voluntad administrativa.

Desde el punto de vista subjetivo es todo acto emanado
de un órgano administrativo. De ningún modo como la
expresión de la voluntad mental del funcionario del que
procede.

A la consideración material corresponde, la de
ser producto de la potestad administrativa que, en su ejercicio,
se traduce en la creación de consecuencias de Derecho. El
acto administrativo, funda, modifica o suprime una
relación jurídica subjetiva, como parte del Poder
público. Desde este aspecto no importa qué
órgano emita el acto.

No hay un criterio uniforme para definir al
acto administrativo. Es la exteriorización de
la función administrativa, la cual es actividad
estatal.

El acto administrativo es la "Declaración de
voluntad de un órgano de la Administración
pública, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible
de crear, con eficacia
particular o general, obligaciones,
facultades, o situaciones jurídicas de naturaleza
administrativa.

2.- Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed,
México,
Porrúa, 1969, p. 307.

ELEMENTOS DEL ACTO
ADMINISTRATIVO

Los elementos del acto administrativo son los
siguientes:

El sujeto
La voluntad
El objeto
El motivo
El merito
La forma

El sujeto del acto administrativo es el órgano
que, en representación del Estado formula
la declaración de voluntad: Dicho órgano cuenta con
una competencia, la
cual constituye el conjunto de facultades del mismo. La
competencia es la cantidad de poder público que tiene el
órgano para dictar un acto. No es una cualidad, sino una
cantidad; por ello se considera como la medida de poder que
pertenece a cada órgano. Así el órgano
únicamente ejerce el poder del Estado que se encuentra en
su competencia. Hay, en los actos administrativos, una persona
física que
formula la declaración de voluntad, persona que se
encuentra investida de poderes públicos y, precisamente,
por esa característica no expresa su voluntad particular,
sino ejercita el poder de su dignidad. De
aquí que concluyamos que la competencia corresponde al
órgano, no a la persona titular de la función.
3

Los caracteres de la competencia administrativa, son los
siguientes:

Requiere de un texto expreso de la ley para que pueda
existir.

El ejerció de la competencia es
obligatorio.

La competencia administrativa se encuentra fragmentada
entre diversos órganos.

La competencia administrativa no se puede renunciar, ni
ser objeto de pactos que comprometan su ejercicio.

La competencia es constitutiva de órgano que la
ejercita y no un derecho del titular del propio
órgano.

Las diferentes funciones
administrativas se distinguen por la competencia distribuida
en razón a la división del trabajo.

3.- Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13ª
ed, México, Porrúa, 1969.

La distribución se realiza desde tres puntos
de vista: objetivo (cada órgano tiene encomendado una
serie de funciones que desarrollar), funcional (se refiere a la
competencia jerárquica), territorial (es un segmento
territorial en donde el órgano ejerce sus facultades).
Eventualmente puede considerarse la competencia a razón
del tiempo, cuando
un órgano tiene facultades concedidas en un lapso
específico.

Voluntad. La declaración de voluntad es el
elemento del acto jurídico, ya que el efecto
jurídico es deseado por el sujeto administrativo. Sin
embargo, se ha dicho que hablar de voluntad en el orden
administrativo es una incorrección, por que el
órgano no la tiene. La causa creadora del acto se
encuentra en una norma y se justifica por su validez. Todo acto
administrativo se forma con una conducta voluntaria realizada
dentro de normas legales
por el titular que otorga la dignidad de alguna forma, por ello,
es el elemento del mismo la declaración de la
voluntad.

Ella debe de estar exenta de error, dolo o violencia. El
error consiste en la discordancia entre el acto y la realidad. La
violencia en la coacción física o moral. El dolo
es cualquier maquinación para producir un acto contrario a
las disposiciones legales.

El proceso de
voluntad del titular del órgano administrativo tiene tres
fases: determinación, declaración y
ejecución. En primer término se conoce la necesidad
pública y los medios son
capaces para satisfacerla, para determinar la conducta que se
debe seguir; después se exterioriza, se hace visible por
medio de una declaración y posteriormente se ejecuta. Es
un proceso humano para una declaración en ejercicio de la
función administrativa y en sus tres fases debe de estar
limpia de todo vicio de la voluntad.

Objeto. Se identifica con el contenido del acto, es en
el que consiste la declaración administrativa, indica la
situación del acto jurídico y sirve para distinguir
un acto de otro: multa, concesión, requisa, etc. Es la
relación jurídica que crea el contenido del acto,
en forma tal que objeto y contenido aparecen
identificados.

OBJETO Es la materia o contenido sobre el cual se
decide, certifica, valora u opina. Es el contenido del acto.
consiste en la resolución, en las medidas concretas que
dispone el acto.

El objeto de los actos jurídicos deben ser cosas
que estén en el comercio, o
que por un motivo especial no se hubiese prohibido que sean
objeto de algún acto jurídico, o hechos que no sean
imposibles, ilícitos, contrarios a las buenas costumbres o
prohibidos por las leyes, o que se
opongan a la libertad de
las acciones o de
la conciencia, o que
perjudiquen los derechos de un tercero. Los actos
jurídicos que no sean conformes a esta disposición,
son nulos como si no tuviesen objeto.4

4.- Manuel Bejarano, Teoria de las Obligaciones, Edit
Harla, 1996.

El objeto debe ser cierto y física y
jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones
formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa
audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos
adquiridos.

Interpretando estas dos normas podemos decir que el
objeto debe ser:

LICITO: O sea que el objeto del acto
administrativo no debe ser prohibido por las normas
jurídicas vigentes.

CIERTO:

POSIBLE:

DETERMINADO:

VOLUNTAD. La voluntad es un impulso
psíquico, un querer, una intención.

Concurren en la voluntad administrativa elementos
subjetivos y objetivos. La
voluntad del acto Administrativo está compuesta por la
voluntad subjetiva (voluntad referente al acto mismo) del
funcionario y la voluntad objetiva del legislador (voluntad sin
conocer las circunstancias particulares de cada caso)

Es importante recordar que la Ley 19.549 en su
artículo 14 nos habla de la voluntad como un elemento del
acto.

REQUISITOS
ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e
insanable, en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la administración
resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan
como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos;
violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por
simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en
razón de la materia, del territorio, del tiempo o del
grado, salvo, en este último supuesto, que la
delegación o sustitución estuvieren permitidas;
falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el
derecho invocados; por violación de la ley aplicable de
las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su
dictado.

La voluntad puede ser expresa o tacita:

Expresa: Se da cuando la conducta administrativa se
exterioriza a través de la palabra oral o escrita, o por
símbolos o signos.

Tácita: La voluntad es tácita cuando el
silencio administrativo, por expresa previsión del
ordenamiento jurídico, es considerado acto
administrativo.

El orden normativo establece una serie de
trámites y actos previos que deben cumplirse antes de la
emisión de la voluntad. La emisión de la voluntad
administrativa se deben ajustar según los casos a los
siguientes requisitos o elementos.

FINALIDAD: Los agentes públicos deben
actuar cumpliendo el fin de la norma. O sea el acto debe tener en
miras la finalidad prevista por el ordenamiento. La finalidad del
Acto Administrativo respondería a la pregunta de PARA
QUE.

Si el ente administrador usa
el poder de una norma con otro fin el, acto se considerar
viciado.

RACIONABILIDAD: Los agentes públicos deben
valorar razonablemente las circunstancias de hecho y de derecho
aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin
perseguido por el ordenamiento jurídico.

La razonabilidad se caracteriza por implicar una
motivación coherente con los principios
generales del derecho, los propios del derecho administrativo y
los fines que hubieran justificado el dictado de la normativa
aplicable al caso.

CAUSA.- Atiende a los antecedentes de hecho y de
derecho que dan origen al acto. La causa responde al ¿por
que? de la realización del acto.

MOTIVACIÓN

Existe confusión entre motivación y causa. la motivación
responde al por que justificativo. la causa responde al
¿por que? la
motivación aparece cuando en el acto existe la
posibilidad de la discrecionalidad por parte del funcionario
publico. si un acto es discrecional debe motivarse. si un acto es
totalmente reglado no seria necesaria la
motivación.

Para aclarar las diferencias conceptuales que aparecen
cuando se intenta desentrañar los conceptos de causa y
motivación del acto administrativo, es dable refrescar un
importante antecedente jurisprudencial:

ACTO
ADMINISTRATIVO. CAUSA. CONCEPTO. DIFERENCIA CON LA
MOTIVACIÓN.

"…La causa -entendida como los antecedentes de hecho y
de derecho que en cada caso llevan a dictar el acto
administrativo-, se diferencia de la motivación, en tanto
motivo (o causa) es la circunstancia de hecho impuesta por la ley
para justificar la emisión del acto y motivación es
la expresión o constancias de que dicho motivo existe o
que concurre en el caso concreto, de lo que se sigue que motivo y
motivación son matices de un mismo concepto o idea pero
son cosas distintas… motivación no es otra cosa que un
aspecto o ingrediente del elemento forma del acto administrativo
que tiende a poner de manifiesto la juridicidad del acto
emitido.

Acreditando que, en el caso concreto concurren las
circunstancias de hecho o de derecho que justifican la
emisión…Si bien la motivación debe contener las
razones de hecho y de derecho que determinaron el dictado del
acto, no es necesaria una relación sucinta que sea
ilustrativa…incluso cuando una norma legal aplicable es
suficientemente comprensiva su mera referencia puede surtir
efectos de motivación resultando así que la simple
cita de la disposición valdría como tal.

DEBIDO PROCESO: La garantía de la defensa
en juicio es aplicable en el ámbito del derecho
administrativo.

Antes de la emisión del acto deben cumplirse
ciertos pasos legales. Se consideran necesarios los
siguientes:

AUSENCIA DE ERROR, DOLO Y VIOLENCIA: La voluntad
administrativa debe ser libre y conscientemente emitida sin que
medie violencia física o moral.

ERROR: El error sólo existe cuando el
administrador emite un acto distinto del que tenía
voluntad de

DOLO Y VIOLENCIA: Es difícil que se
presenten estos vicios. Dolo ej. Un acto realizado por un
administrador basado en documentación falsa.

AUTORIZACIÓN: Cuando el orden normativo
exige la autorización de otro órgano para la
emisión de un acto, debe ser previa y no puede
otorgársela después de haber sido emitido el acto.
La autorización es una forma de control
preventivo y el acto emitido sin dicha autorización se
encuentra viciado.

APROBACIÓN: Los actos sujetos por el orden
normativo a la aprobación de otro órgano, no
podrán ejecutarse mientras esta no haya sido otorgada. La
aprobación se realiza sobre actos ya formados, con el
objeto de permitir su ejecución y eficacia. El acto no
aprobado no produce efectos jurídicos. La
aprobación es declarativa o sea que los efectos del acto
se retrotraen al momento de su nacimiento sin
aprobación.

Es el resultado práctico que él
órgano se propone conseguir a través de su acción
voluntaria. El objeto es la cosa, la actividad, la
relación, aquello de que se ocupa y para que disponga
jurídicamente, lo que resulta de su contenido. En cuanto
al contenido consiste en lo que la administración
pública entiende disponer, ordenar, permitir o atestiguar.
Varía el contenido según la categoría a que
el acto pertenece. El objeto debe de ser posible, licito y
determinable. El objeto del acto puede dividirse en la parte que
lo identifica e individualiza de otros actos, llamado contenido
esencial, parte implícita que integra el acto de acuerdo
con las disposiciones vigentes y la parte eventual en la
posibilidad de incluir términos, condiciones y
modos.

Motivo. El motivo del acto administrativo es el
antecedente que lo provoca y funda sus realizaciones.

Son las circunstancias de hecho y de derecho en virtud
de las cuales la autoridad administrativa exterioriza el
acto.

La motivación se hace patente en los actos
escritos, no existiendo la necesidad de motivar el acto
administrativo, una relación inmediata de casualidad
lógica
entre la declaración y las razones que lo determinaron,
por ello el motivo se precisa con la contestación a la
pregunta ¿por qué?

Mérito u oportunidad. Al mérito se le ha
considerado como elemento del acto administrativo, entendido como
la adecuación necesaria de medios para lograr los fines
públicos específicos que el acto administrativo de
que se trate tiende a lograr.

También se entiende por mérito, la
conveniencia y oportunidad del mismo; es decir su
adaptación a la obtención del fin especifico que
con la emanación del acto se pretende obtener.

Por una apreciación errónea de los hechos
en relación con los fines que la ley se ha propuesto, el
acto carecerá de idoneidad, aun cuando no sea contrario a
la ley.

El elemento mérito se observa, fundamentalmente,
en los actos administrativos dictados con una competencia
discrecional, en que la administración necesita
señalar qué debe hacerse, cómo y cuando debe
hacerse. La falta de apreciación correcta de las
consecuencias produce vicio de mérito, el que se nota con
mayor claridad en estos actos, sin que este elemento sea
exclusivo de ellos. 5

Todo acto administrativo como toda acción humana
puede considerarse en dos momentos distintos, el primero es el de
la elección que se determina en una facultad de
iniciativa, de autoconcreción, dirigida a establecer
qué es lo que quiere hacer, cuál es el fin a
alcanzar y cuál también entre las soluciones
posibles, se estima la conveniente: aquí se encierra para
él, sin duda alguna, en esta fase, la determinación
del momento, del aspecto cronológico inicial en el que tal
acción debe llevarse a efecto; el segundo momento
lógico conviene al modo y al cómo debe ser
realizada tal acción. Se le denomina oportunidad, para
aclarar el concepto debe tenerse presente que los actos
jurídicos que realiza la administración deben
guardar una doble correspondencia: con la ley que rige dichos
actos, y con el interés
público que con ellos va a satisfacer. La conformidad del
acto con la ley constituye el concepto de legitimidad. La
conformidad del acto con el interés público hace
nacer el concepto de oportunidad.

5.- Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13ª
ed, México, Porrúa, 1969.

Forma. Es la materialización del acto
administrativo, del acto administrativo, el modo de
expresión de la declaración ya formada. Por la
forma del acto administrativo se convierte en físico y
objetivo. Es su visibilidad. Asegura su prueba y permite conocer
su contenido. La forma equivale a la formación externa del
acto.

Las formas intrínsecas son aquellas que
conciernen a la configuración del mismo acto, sin
referirse el fondo del mismo.

Las formas extrínsecas son las relativa ha
solemnidades rituarias que ha de seguir el acto.

CLASIFICACIÓN
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Clasificación por su naturaleza.

Actos materiales.

Son los que no producen ningún efecto de derecho
y sólo verifican prácticamente el propósito
del propio acto jurídico.

Actos jurídicos.

Son los que producen consecuencias
jurídicas.

Hechos jurídicos.

El hecho jurídico está constituido por un
acontecimiento natural al que la ley vincula ciertos efectos de
derecho, como el nacimiento, la muerte, etc.;
o bien por un hecho en el que la voluntad humana interviene y en
el que el orden jurídico entre en movimiento,
pero con la diferencia a el acto jurídico de que ese
efecto de derecho no persigue la creación de una
situación jurídica, a pesar de lo cual esta se
origina al imponerse una pena al delincuente.

Los hechos jurídicos constituyen solamente la
condición para que se apliquen normas jurídicas
generales preexistentes.

La distribución tradicional de los actos
administrativos.

-Acto de autoridad, o actos del poder publico

En esta clase de actos
el estado procede autoritariamente por medio de actos de poder
que son expresión de su voluntad soberana o mandatos de
orden de la ley.

-Actos de gestión

El estado no siempre debe mandar, pues puede equipararse
a los particulares para hacer más frecuentes y efectivas
las relaciones con ellos. Para estos casos se coloca en el mismo
plano y prescindido de privilegios y ventajas y su voluntad surte
efecto con el concurso de la voluntad contraria.

Por su finalidad.

Instrumentales.

Son los medios para realizar las actividades
administrativas: Se dividen en:

-Preliminares y de procedimiento.

Son los necesarios para que la administración
pueda realizar eficientemente sus funciones.

-Actos de ejecución

Son los actos que tienden a hacer cumplir forzadas, las
resoluciones y decisiones administrativas.

-Principales

Son los actos básicos de la
administración, como las decisiones y las resoluciones
administrativas.

Por la forma de manifestación de la
voluntad.

-Acto simple, es aquel en el que interviene una sola
voluntad, es decir, la voluntad unilateral de la
administración.

En el caso de una voluntad particular pueda crear un
acto administrativo, la ley administrativa es la dará la
respuesta a este caso.

-El acto complejo, es el que resulta de la concurrencia
de varias voluntades públicas y privadas

Si las voluntades pertenecen a distintos entes
habrá complejidad externa; en este caso el acto complejo
se llama también acuerdo.

Acto colegiado. Son los actos que provienen de
diversos consejos o comisiones, juntas o cuerpos.

Acto unión. Intervienen en él
varias voluntades pero ni su finalidad es idéntica, ni su
efecto es el de dar nacimiento a una situación
jurídica individual: el nombramiento.

Contrato. Es un acto jurídico en el que
concurren varias voluntades, pero no se le puede considerar como
un acto propio de la función administrativa, pero hay
posibilidad de que existan actos de derecho administrativo como
son los contratos
administrativos.

-Acto colectivo, es el que resulta de varias
voluntades, igual contenido y finalidad, que se unen solamente
para la manifestación común permaneciendo
jurídicamente autónomas (se puede definir el acto
colectivo diciendo que se forma cuando varios sujetos u
órganos de un mismo ente, acuden por comunidad de
materia, a formar en común un acto jurídico).
6

Acto unilateral. El acto administrativo
unilateral puede ser también un acto regla, como el
reglamento, o un acto condición, o un acto subjetivo.
7

Acto bilateral. Se presenta bajo una forma de
contrato, sea bajo la forma de acuerdo de voluntades no
contractual, es decir, de actos condición.

El acto plurilateral colectivo aparece principalmente
bajo la forma de los debates de las asambleas
administrativas.

Negocio jurídico de derecho
público y menos actos administrativos

–Negocios
jurídicos, los negocios jurídicos son, en general,
las manifestaciones de voluntad de un solo sujeto, la
administración pública.

Según sus efectos se pueden clasificar
en:

I.- Actos que aumentan las facultades, los poderes de
los particulares.

La admisión. Es un acto que tiene por objeto
permitir que una persona entre a formar parte de una
institución, con el objeto de que goce de algunos servicios
públicos. Dan acceso a un particular a los beneficios
de un servicio público.

La concesión. Aquellos actos que transfieren a un
particular la administración.

La autorización, licencia o permiso. Trasfiere
derechos a un particular, no a favor de una persona si no a mover
un obstáculo jurídico que hace posible el ejercicio
de un derecho.

La aprobación y el visto. Controla los actos
emitidos por una entidad automática.

La dispensa o condonación, es el acto que libera
a una persona del cumplimiento de una obligación, como la
prestación del servicio militar obligatorio.

II.- Actos destinados a limitar esos derechos, que
limitan la zona de los particulares.

Sanciones que castigan la infracción de las leyes
u órdenes administrativas.

La expropiación, que impone a los particulares
mediante ciertos requisitos.

6.- Serra Rojas, Andrés. Derecho
administrativo, 12ª ed, México, Porrúa,
1983

7.- Idem. Ref.

III.- Actos que condicionan el ejercicio de un poder por
parte de un órgano.

IV.- Las ordenes administrativas, actos por los que la
autoridad administrativa impone los mandatos de la ley o las
ordenes administrativas a los particulares que se niegan
voluntariamente a obedecer.

Meros actos administrativos

-Una categoría corresponde a los que resultan de
manifestaciones de juicio apreciación y de opinión.
Tenemos:

1.- La expresión de una opinión para
resolver una cuestión jurídica
administración o técnica como la admisión de
un recurso jerárquico, la emisión de un parecer
técnico.

2.- La resolución de un recurso
jerárquico, de una prueba, de examen, de un concurso,
etc.

3.- La comprobación de hachos, condiciones,
requisitos, relaciones jurídicas. Así la
inspección de una obra, un establecimiento,
etc.

4.- La exposición
de las comprobaciones realizadas.

-Otra categoría de los meros actos
administrativos es la referente a manifestaciones de
reconocimiento.

1.- Certificación de un acto o hechos realizados,
como comprobar la veracidad de una firma.

2.- Publicación de un diario oficial de un
reglamento. Comunicación al interesado de una
resolución.

3.- Inscripción en un registro de actos
y hechos como pruebas de los
mismos. Se refiere a los actos del estado civil de una persona,
al registro legal para el ejercicio de una
profesión.

4.- Intimación hecha a una persona para que
cumpla una obligación jurídica.

Clasificación de acuerdo con la
relación de facultades que se ejercita al estructurar el
acto

-Actos que resulten de la actividad reglada o vinculada.
Es aquel en el que la ley establece si la administración
ha de actuar como debe hacerlo, cual es la autoridad competente,
estableciendo, además, cuales son las condiciones de
actuación administrativa, en modo a no dejar margen para
elegir el procedimiento a seguir según la
apreciación que el agente pueda hacer de las
circunstancias del caso.

-Los actos discrecionales. Tiene lugar cuando la ley
deja a la administración un poder de libre
apreciación para decir si debe obrar o abstenerse, o en
que momento debe obrar, que contenido va a dar en su
actuación.

Actos seleccionados con el funcionamiento del estatuto
legal de los empleados públicos.

-Acto presunto.

Clasificación de los actos administrativos por
razón de su contenido

Se clasifican en acto regla, acto subjetivo y acto
condición.

-Por acto regla se entiende el que crea situaciones
jurídicas impersonales, abstractas y de carácter
general.

-Por acto subjetivo, es el que hace nacer una
situación jurídica que afecta concretamente a
persona o personas determinadas

-Y por acto condición , es aquel que tiene por
objeto determinar la aplicación permanente de todo
reglamento de derecho a un individuo a un
conjunto de individuos para crear situaciones jurídicas
concretas que constituyen un verdadero estado, por que no se
agota con la realización de esas situaciones
jurídicas sino que permite su renovación continua;
opera para investir a un individuo, en concreto, de las
circunstancias de un status que con carácter general ha
sido previamente establecido por un acto regla.

A razón de su contenido hay dos grupos muy
importantes

-Actos tramite, que están formados por una serie
de actos que no son de carácter resolutivos; simplemente
se concretan a dar una solución administrativa o un
propósito administrativo.

-Los actos definitivos, son aquellos actos con los
cuales se finaliza un procedimiento administrativo, realizando la
finalidad última o mediante la ley.

-Actos jurídicos administrativos imperativos, Son
los contienen un mandato o una prohibición

-Actos jurídicos conformadores. Pueden
presentarse en formas muy diversas

Desde el punto de vista del radio de
acción

Estos se clasifican en internos y externos, según
que sólo produzcan sus efectos dentro de la
administración o trasciendan fuera de ella.

-Internos, se consideran todos los actos relacionados
con la aplicación y funcionamiento del establecimiento
legal de los empleados públicos, así como los que
se refieren a la regulación interna de los actos y
procedimientos
de la administración, que tienden a lograr un
funcionamiento eficientes; están comprendidas todas las
medidas de orden y disciplina que
regulan el buen funcionamiento burocrático, tales como el
señalamiento de las labores de cada empleado, la conducta
de los mismos. También podrían considerarse las
circulares, instrucciones y disposiciones para dictar las
disposiciones de ley. 8

-Externos dentro de los actos externos están
comprendidos todos aquellos por los cuales se realizan las
funciones del Estado y que trascienden a la esfera de los
particulares.

La clasificación del acto administrativo es muy
diversa y depende mucho del autor, enseguida mostraremos la
clasificación más utilizada.

Existen diversos criterios para clasificar los actos
administrativos. Uno de ellos parte de la relación que
guarda la voluntad creadora del acto con la ley. Es así,
entonces, que los actos administrativos pueden clasificarse en
dos categorías: el acto obligatorio, reglado o vinculado y
el acto discrecional.

El acto obligatorio. Es aquel que constituye
la mera ejecución de la ley, el cumplimiento de una
obligación que la norma impone a la
administración cuando se han efectuado determinadas
condiciones de hecho.

En esta clase de actos, la ley determina exactamente
no sólo la autoridad competente para actuar, sino
también si ésta debe actuar y cómo debe
actuar, estableciendo las condiciones de la actividad
administrativa de modo de no dejar margen a la diversidad de
resoluciones, según la apreciación subjetiva que
el agente haga de las circunstancias del caso. Este tipo de
actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de los Estados Unidos
de América del Norte se conoce como el
nombre de actos ministeriales y constituye la base del writ of
mandamus.

b) El acto discrecional. Tiene lugar cuando la
ley deja a la administración un poder libre de
apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse, o en
que momento debe obrar, o cómo debe obrar o, en fin,
qué contenido va a dar a su actuación. Por lo
general, de los términos mismos que use la ley
podrá deducirse si ella concede a las autoridades una
facultad discrecional.

Así, normalmente, cuando la ley use
términos que no sean imperativos, sino permisivos o
facultativos, se estará frente al otorgamiento de un poder
discrecional.

8.- Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed,
México, Porrúa, 1969, p. 307.

Igual cosa ocurriría en todos aquellos casos en
que la ley deje a la autoridad libertad de decidir su
actuación por consideraciones principalmente de
carácter subjetivo, tales como las de conveniencia,
necesidad, equidad,
razonabilidad, suficiencia, exigencia del interés u orden
público.

Lo mismo que cuando en la ley se prevean dos o
más posibles actuaciones en un mismo caso y no se imponga
ninguna de ellas con carácter obligatorio.

Rafael de Pina define el acto discrecional en los
siguientes términos: "Acto de la autoridad realizado en el
ejercicio de la potestad de esta naturaleza, reservada con
carácter excepcional a los órganos personales de la
Administración pública, para la resolución
de determinad orden de cuestiones. El acto discrecional no queda
fuera de la posibilidad legal de la
impugnación."

El acto discrecional se presenta en el derecho
administrativo derivado del ejercicio de una atribución
expresa. Es el acto administrativo que tiene su fundamento en una
ley o reglamento que deja al órgano ejecutor un poder
libre de apreciación para decidir si debe obrar,
cómo debe obrar, cuándo debe obrar y cuál va
a ser el contenido de su actuación, como dice Bonnard: "el
poder discrecional consiste en la apreciación dejada a la
administración para decidir lo que es oportuno
hacer".

El acto discrecional consiste en que los órganos
del Estado pueden decidir su actuación o
abstención, estableciendo los límites y
contenidos de los mismos, debiendo tomar en consideración
la oportunidad, la necesidad, la técnica, la justicia o
igualdad o las
razones para actuar de una determinada forma según el caso
y de conformidad con las restricciones establecidas por la
ley.

El exceso que la autoridad tenga en el ejercicio del
acto discrecional es lo que la legislación administrativa
y la doctrina francesa llaman desvío de poder
(detournement de pouvoir) y que consiste, según la
jurisprudencia del Consejo de Estado Francés, en que
éste se presenta cuando el órgano administrativo
competente, al emitir el acto administrativo, perseguiría
una finalidad diversa de la que conforme a la ley debería
ser perseguida. 9

Por lo que se puede afirmar que el acto discrecional lo
ejerce la autoridad administrativa en forma libre,
apegándose a los límites que le señala la
ley que es la que delimita su esfera de competencia.

El acto discrecional, que es un acto administrativo, se
presenta cuando la propia ley faculta a la administración
con un poder libre de apreciación para decidir su
actuación y el contenido de ésta. Por regla
general, de los términos que use la ley se podrá
deducir si ella concede o no a la autoridad una facultad
discrecional, es así que normalmente cuando la ley utiliza
términos que son facultativos, no imperativos, se
ésta frente al otorgamiento de un poder
discrecional.

9.- Tena Ramírez,
Felipe. Derecho
constitucional mexicano, 9ª ed, México, UNAM,
1968.

De igual forma ocurre en aquellos casos en que la ley
deja a la autoridad libertad de decidir su actuación por
consideraciones subjetivas como las de necesidad, oportunidad,
justicia, equidad, razonabilidad, racionalidad, suficiencia,
exigencia del interés público o del interés
social, etc. Se presenta la misma discrecionalidad cuando el
supuesto jurídico comprenda dos o más posibles
respuestas en un mismo caso y no imponga ninguna de ellas con
carácter obligatorio.

En la práctica, entre más elevada
jerarquía tiene el órgano administrativo
competente, se le otorgan mayores y más amplias facultades
discrecionales.

Los elementos del acto discrecional son los del acto
administrativo, pero con las siguientes
particularidades:

· Siempre son parte de la competencia del
órgano administrativo;

· Sus límites están
señalados por la ley;

· La ley debe autorizar al órgano
administrativo para actuar con cierta libertad y,

· Es el propio órgano el que debe estar
autorizado para fijar las diversas modalidades de su
actuación.

En la legislación mexicana la discrecionalidad de
los órganos administrativos es muy extensa, desde las
facultades que la Constitución otorga al Poder Ejecutivo
Federal para hacer abandonar a los extranjeros el territorio
nacional.

Hasta la de los órganos especializados como la
Comisión de Inversiones
Extranjeras a la que la Ley de Inversiones Extranjeras la faculta
para que discrecionalmente autorice la inversión directa extranjera.

El principio de legalidad contenido en la
Constitución, al cual deben atenerse todos los actos
discrecionales, debe entenderse desde el punto de vista material,
es decir, la norma en que se funda cualquier decisión
individual, debe ser de carácter abstracto e impersonal y
expedida con anterioridad al momento de su aplicación. En
todo caso, todo acto discrecional debe estar previsto por el
orden jurídico.

Entre el acto obligatorio y el acto discrecional no
existe una línea perfecta de separación. Entre
ellos existe una infinita variedad en la que concurren los
caracteres de uno y de otro, en grados muy diversos. Esto se
explica porque al concederse por ley facultades discrecionales a
la autoridad encargada de hacer un acto, dichas facultades
normalmente se refieren, más que a la realización
de acto en su integridad, sólo a algunos de los elementos
del mismo, tales como el motivo o el objeto del acto.

De esta manera puede muy bien ocurrir que la ley otorgue
discreción para juzgar si existe motivo bastante que cause
la intervención de la autoridad, pero que obliga a
ésta a realizar un acto determinado, una vez que
discrecionalmente se ha llegado a la conclusión de que el
motivo existe o por el contrario, que siendo la ley la que fije
los motivos, se deje en libertad a la autoridad competente para
determinar el contenido mismo de su actuación.

Por lo demás, en la actuación de la
administración es muy frecuente la necesidad de hacer
apreciaciones sobre hechos pasados o bien sobre consecuencias
futuras de una medida determinada.

En estos casos forzosamente debe existir una libertad
para la autoridad respectiva, pues de otra manera no
podría calificar la existencia de un hecho cuando haya
pruebas contradictorias, o calificarlo cuando sólo pueda
apreciarse por elementos técnicos, o determinar las
consecuencias de un acto cuando también sean elementos
técnicos los únicos que puedan servir para estimar
estas consecuencias, como ocurre en el caso de adopción de
medidas de carácter económico, de carácter
sanitario, etc.

Naturalmente que en estos últimos casos, a los
que se ha llamado de discrecionalidad técnica, la
actuación de la autoridad correspondiente si bien no
está ligada por las disposiciones de la ley, sí lo
está por los mismos elementos técnicos que deben
encauzar la actividad administrativa que dentro de ese dominio se
hace.

LOS EFECTOS DEL
ACTO ADMINISTRATIVO.10

El acto administrativo perfecto por su propia naturaleza
produce determinados efectos jurídicos, cuya importancia
cada día es creciente. Como estado moderno ha ampliado
considerablemente el campo de su acción, así
también sus efectos son cada ves más importantes en
las relaciones.

El primer afecto importante del acto administrativo
relacionado con los particulares, es que los derechos y
obligaciones que engendra tienen un carácter personal e
intransmisible. Las leyes administrativas deben precisar los
beneficios de los actos administrativos, para no contratar el
interés público o el interés
nacional.

El derecho administrativo moderno ha ampliado
considerablemente el campo de las relaciones jurídicas de
los particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios
que deben necesariamente apartarse de las relaciones que gobierna
el derecho privado. Hay que trazar una línea que demarque
perfectamente donde termina el interés del estado y en
donde comienza el interés de los particulares.

10.- Fernández de Castro, Pablo. El acto
administrativo, la delegación de facultades y la
anulabilidad del acto administrativo. In: Âmbito
Jurídico, mar/2001 [Internet] http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0028.htm

El artículo 20 de la Ley General de Bienes
Nacionales expresa: "Las concesiones sobre bienes de dominio
público no crean derechos reales, otorgan simplemente
frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el
derecho de realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones de
acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes".
El artículo 16 previene: "Ninguna servidumbre pasiva puede
imponerse, en los términos del derecho común, sobre
los bienes del dominio público. Los derechos de
tránsito, de vista, de luz, de derrames
y otros semejantes sobre dichos bienes se rigen exclusivamente
por las leyes y reglamentos administrativos."
11

El acto administrativo es oponible a todos.
También de esa situación se deriva la noción
de tercero (persona a quien no es posible un acto de autoridad,
comprende al particular que tiene un derecho público o
privado, que puede resultar afectando con la ejecución de
un acto administrativo), en cuanto a que el acto administrativo
debe respetar los derechos que los particulares hubieran
adquirido con anterioridad.

EJECUCIÓN DEL ACTO
ADMINISTRATIVO

La ejecutividad es común a todos los actos
administrativos, no así su ejecutoriedad que
únicamente se presenta en los que imponen deberes a los
administrados y a cuyo cumplimiento se opone el particular, es
decir, cuando no ataca voluntariamente el acto. Los actos que
crean derecho a favor de un particular no son ejecutorios, sino
sólo ejecutivos; tienen fuerza
obligatoria, pero el particular no dispone de poder
público para exigir por ellos mismos su
cumplimiento.

A la ejecutividad se le ha considerado como una
expresión técnica de la justicia de la
administración.

No debe confundirse ejecutoriedad con ejecutividad. La
segunda limita su significación: la condición del
acto que puede ser efectuado.

El acto administrativo puede ejecutarse,
agotándose de una solo vez (multa). Sin embargo hay
ocasiones en que no se agota en una sola vez, sino que tiene un
tiempo determinado de ejecución; ejemplo, un permiso.
Todavía más, hay ocasiones en que el acto
administrativo es permanente, indefinido, como en el caso de un
privilegio de impuesto durante
la vida de una empresa.

Una consecuencia de la ejecutoriedad de los actos
administrativos es la regla del solve et repete, que consiste en
asegurar el interés fiscal para que la acción
judicial se inicie.

11.- Ley General de Bienes Nacionales.

Las condiciones de ejecutoriedad del acto
son:

La exigencia de un acto administrativo.

Que ese acto sea perfecto (que cumplan con la
reunión de todos sus elementos).

Que tenga condiciones de exigibilidad, es decir, que sea
capaz de producir efectos jurídicos, que sea
ejecutivo.

Que ordene positiva o negativamente al particular y
éste no lo ataque voluntariamente.

Nuestra legislación y jurisprudencia han
reconocido la facultad del poder ejecutivo para la
ejecución de las resoluciones administrativas,
reconociéndose cuando una ley señale un camino
diverso, como el judicial debe seguirse éste.

DELEGACIÓN DE
FACULTADES

1. Concepto

Es el acto jurídico general o individual, por
medio del cual un órgano administrativo transmite parte de
sus poderes o facultades a otro órgano. Para que la
delegación de competencia sea regular es necesario que se
satisfagan ciertas condiciones:

La delegación debe estar prevista por la
ley;

El órgano delegante debe estar autorizado para
transmitir parte de sus poderes;

Que el órgano delegado pueda legalmente recibir
esos poderes;

Que los poderes transmitidos puedan ser materia de la
delegación.

La falta de una de estas condiciones hace nula de pleno
derecho a la delegación, en razón de que la
competencia es siempre un asunto de orden
público.

2. Origen legal

Por su objeto, la delegación administrativa debe
estar autorizada por la ley o por un ordenamiento de
carácter general. No será suficiente encontrar
razones justificadas de eficiente y de eficaz
administración, para apoyar una delegación de
facultades, si ésta no se prevé en la
ley.

Salvo lo que prevenga la ley, la delegación de
competencia puede llevarse al cabo por medio de un decreto o
acuerdo general administrativo o de un acto administrativo
concreto.

En el primer caso, será indispensable la
publicación en el Diario Oficial de la Federación
del decreto o acuerdo; en el segundo, se requerirá que
cada vez que se ejerza la competencia delegada se invoque el acto
de delegación (número y fecha del documento en que
consta).

3. Límites de la
delegación

La delegación de facultades siempre será
parcial, ninguna autoridad podrá delegar el ejercicio
total de sus atribuciones esto último, de hacerse,
llevaría a pensar en una real sustitución de
órganos.

Otro límite surge de la natural
modificación que se produce en el orden de ejercicio de
las competencia de los órganos delegante y delegado. Como
expresa Laubadere, "la autoridad delegante, en tanto que dura la
delegación no puede ejercer su competencia en el dominio
de lo delegado". Es decir, que hecha la delegación de
facultades, la autoridad delegante está renunciando a
ejercerlas y la única legitimada para usarlas es la
autoridad delegada.

Es criterio totalmente erróneo, sostener que
después de delegar sus facultades, la autoridad delegante
todavía puede ejercerlas, simultáneamente con la
autoridad delegada. Simplemente, aceptarlo, implicaría
subvertir el sentido propio y natural de la delegación de
facultades. O se renuncia al ejercicio de un grupo de
atribuciones y para ello se otorga la delegación o con
toda y ésta, se conserva su ejercicio, pero entonces
habrá coexistencia o concurrencia de órganos
competentes y en este último caso habrá que
señalarlo expresamente en el texto legal como lo vienen
haciendo varios reglamentos interiores de secretarías de
estado.

Luego, por naturaleza propia, la delegación
acrecienta la competencia del órgano delegado pero con
detrimento de la del órgano delegante. Esto así lo
entiende Manuel María Díez al afirmar lo siguiente:
"la delegación de competencia en el campo de la
Administración se produce cuando el superior
jerárquico transfiere parte de sus atribuciones al
inferior aumentando así la esfera de su competencia,
[…] por la delegación el órgano superior
disminuye en parte su competencia en beneficio del
inferior".

4. Delegación y
representación

Presentan semejanza ambos conceptos, pero conservan
líneas firmes de diferencia. Las facultades que se ejercen
por el delegado no es en interés del delegante, como
sucede entre el representante y el representado, aquel
interés lo constituye la función administrativa que
se desarrolla y que finalmente resulta ser un interés
común.

El delegado ejerce atribuciones propias y el
representante no; los actos del delegado jurídicamente
producen sus efectos para sí y no para el delegante, en
tanto que el representado recibe los efectos jurídicos por
los actos de su representante.

5. Delegación de facultades
limitadas

Por principio es la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal la que establece o
autoriza la delegación administrativa en el
artículo 16.

Determina que autoridades pueden otorgarla, esto es, los
titulares de las secretarías de Estado y de los
departamentos administrativos. Señala a favor de quienes
se otorga, es decir, los funcionarios que son sus subalternos y
que se describen en los artículo 14 y 15 de la misma ley.
Cumple además con la cuarta condición, al fijar que
facultades pueden ser objeto de la delegación. Todas,
menos las que por ley o el reglamento interior deban ser
ejercidas precisamente por aquellos titulares.

El texto del artículo 16 es el siguiente:
"Corresponde originalmente a los titulares de las
Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos el
trámite y resolución de los asuntos de su
competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán
delegar en los funcionarios a que se refieren los
artículos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto
aquéllas que por disposición de la ley o del
reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas precisamente
por dichos titulares. En los casos en que la delegación de
facultades recaiga en jefes de oficina, de
sección y de mesa de las Secretarías de Estado y
Departamentos Administrativos, aquellos conservarán su
calidad de
trabajadores de base en los términos de la Ley Federal de
los Trabajadores al Servicio del Estado".

En otras leyes y en los reglamentos interiores de las
secretarías de Estado, se localizan textos que autorizan
la delegación de facultades entre órganos
administrativos jerarquizados distintos a los citados por el
artículo 16 trascrito.

Pero también se llega a autorizar la
delegación entre órganos que no guardan entre
sí ninguna relación de jerarquía
burocrática. Recuérdese, a este respecto, los
convenios de coordinación administrativa elaborados
entre el gobierno federal
y los gobiernos de los estados.

ANULABILIDAD DEL
ACTO ADMINISTRATIVO (NULIDAD RELATIVA)

La validez de los actos administrativos depende de que
en ellos concurran los elementos internos y externos. En el caso
de falta absoluta o parcial de alguno de dichos elementos, la ley
establece sanciones que pueden consistir desde la
aplicación de una medida disciplinaria, sin afectar las
consecuencias propias del acto, hasta la privación
absoluta de todo efecto de éste. 12

12.- Andrés Serra Rojas, Derecho
Administrativo, México :Editorial Olimpo, ; 1959 Pg. 265 a
307

La doctrina de derecho común ha formulado una
teoría
general de las nulidades de los actos civiles irregulares. Dentro
de ella se reconocen varios grados de invalidez. Estos grados
son, según la doctrina clásica admitida por la
legislación civil, la inexistencia, la nulidad absoluta y
la nulidad relativa. Esta última, también
denominada anulabilidad, es la que se desarrollará en esta
parte de la investigación, no sin antes continuar
explicando los demás grados de invalidez.

Un acto jurídico es inexistente cuando le falta
uno o más de sus elementos orgánicos o
específicos. El artículo 2224 del Código
Civil Federal señala que "El acto jurídico
inexistente por falta de consentimiento o de objeto que puede ser
materia de él, no producirá efecto legal
alguno.

No es susceptible de valer por confirmación ni
por prescripción; su inexistencia puede invocarse por todo
interesado."

Al lado del acto inexistente se encuentra el acto nulo.
"La nulidad de un acto se reconoce en que uno de sus elementos
orgánicos, voluntad, objeto, forma, se ha realizado
imperfectamente, o en que el fin que perseguían los
autores del acto está directa o expresamente condenado la
ley. Se acepta la noción de nulidad absoluta tal como la
doctrina clásica la concibe: una nulidad de esa naturaleza
puede ser invocada por todos los interesados, que no desaparece
ni por la confirmación ni por la prescripción, que
una vez pronunciada por sentencia no deja ningún efecto
atrás […] es relativa toda nulidad que no
corresponde rigurosamente a la noción de la nulidad
absoluta así enunciada.

Desgraciadamente, en el derecho administrativo no es
posible formar una teoría de la invalidez de los actos
jurídicos que pueda presentar lineamientos tan marcados
como los que se acaban de exponer."13

Resulta difícil que coincidan en un mismo caso de
nulidad de acto administrativo todos los caracteres en el derecho
civil se asignan a la nulidad absoluta ni tampoco los que
correspondan a la nulidad relativa, además de la
imposibilidad de definir de antemano qué extensión
y que carácter ha de tener la nulidad de cada
irregularidad jurídica.

Y si se tiene en cuenta que la nulidad absoluta y la
anulabilidad no se distinguen por sus efectos, sino sólo
por la manera como se realiza la eliminación de la
disposición irregular, se comprenderá que no se
pueden trasladar al derecho administrativo los conceptos
básicos del derecho civil en materia de nulidades y que ni
siquiera puede aceptarse la separación de dos clases de
nulidades, la absoluta y la relativa.

13.- Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13ª
ed, México, Porrúa, 1969, p. 307.

14.- Tena Ramírez, Felipe. Derecho
constitucional mexicano, 9ª ed, México, UNAM,
1968.

Es entonces necesario señalar algunos
lineamientos que puedan servir para formar un criterio sobre la
irregularidad de los actos administrativos. En el derecho
administrativo existen actos afectados de irregularidad por tener
un vicio en alguno de sus elementos constitutivos.

Para Rafael de Pina, "Calificase de anulable el acto
jurídico en cuya constitución existe un vicio
susceptible de provocar la declaración de su ineficacia,
pero que es eficaz en tanto no sea declarado nulo. La
anulabilidad se conoce también con la denominación
de nulidad relativa."

Sentados estos precedente, conviene señalar
algunas de las principales sanciones a los actos administrativos
irregulares:

Por vicios en la voluntad. Puede ocurrir que el acto se
haya efectuado, por error, dolo o violencia. En ese caso el acto
se encuentra viciado, y en consecuencia es irregular.
Generalmente, el acto nulo por estas causas podrá ser
confirmado por la autoridad administrativa tan pronto como cesen
esas circunstancias.

Por irregularidad u omisión de formas. Se
presentan casos en los que la forma se llena en un caso
determinado, pero de un modo irregular. Pues bien, cuando la
forma se infringe, debe concluirse que el acto debe ser
nulificado, siempre que aquélla se encuentre establecida
no sólo como una garantía de que las decisiones son
correctas, sino como una garantía para el derecho de los
particulares. Asimismo, pueden existir irregularidades de forma
que no tienen influencia sobre el acto, como por ejemplo cuando
la formalidad se encuentra establecida sólo en
interés de la administración. En este caso, la
conclusión debe ser la de que la sanción de la
irregularidad no es forzosamente la nulidad, pues, o bien
sólo es ineficaz la parte irregular del acto, o la
irregularidad puede ser corregida sin que el propio acto se
afecte substancialmente. 15

Por inexistencia de los motivos o defectos en la
apreciación de su valor. Todo
acto jurídico presupone motivos que lo generan. Cuando
esos motivos faltan, no existe la condición para el
ejercicio de la competencia y, por tanto, el acto es irregular.
La sanción a esa irregularidad no puede ser otra que la
privación de los efectos del acto por medio de la nulidad.
Pero no basta que existan los motivos; es necesario,
además, que ellos sean apreciados legalmente como
antecedentes de un acto administrativo y que éste sea el
que la ley determine que se haga cuando aquéllos
concurren. Tratándose de la irregularidad que pudiera
existir por la apreciación inexacta del motivo o por la
falta de oportunidad en la decisión, debe tomarse en
cuenta, de la misma manera que respecto de las otras
irregularidades que se han estudiado, si el Poder Administrativo
goza de facultad discrecional o si tiene una competencia ligada
por la ley. En este último caso, la sanción tiene
que ser la nulidad.

15.- Pos Ref. Pina, Rafael de. Diccionario de
derecho, México, Porrúa, 1965, p. 18

Por ilegalidad de los fines del acto. Esta ilegalidad es
la que se conoce con el nombre de desviación de poder, o
abuso de autoridad, ya que en realidad el Poder Administrativo se
desvía y abusa cuando persigue fines distintos de los que
la ley señala. Respecto de esta ilegalidad debe tenerse
presente que la finalidad que debe perseguir el agente
administrativo es siempre la satisfacción del
interés público, no cualquiera, sino el
interés concreto que debe satisfacerse por medio de la
competencia atribuida a cada funcionario. Como la finalidad real
del acto puede disimularse tras de una finalidad legal aparente y
como, por lo general, la ley no obliga que se exprese en el acto
su finalidad, resulta que, con mucha frecuencia, la
desviación de la que legalmente debe de tener, queda fuera
de la posibilidad de ser sancionada por medio de la nulidad. Sin
embargo, en aquéllos en que las circunstancias que
concurran revelen cuál es el fin que con el acto se
persigue, si se descubre que es un fin no sancionado por la ley,
el acto debe ser privado de sus efectos.

Se resume en los puntos siguientes lo que queda por
estudiar ahora como último punto en materia de nulidad: la
cuestión relativa a determinar qué autoridad es la
facultada para dictar la declaración que prive de sus
efectos a los actos viciados por alguna de las irregularidades
que se han estudiado anteriormente.

Algunas disposiciones facultan a la misma autoridad
administrativa para declarar la nulidad de los actos y
resoluciones irregulares que ha emitido;

Otras leyes otorgan la facultad de declarar la nulidad
bien a la misma autoridad administrativa, bien a la autoridad
judicial;

Existen en materia fiscal las disposiciones que
previenen por una parte que las resoluciones favorables a los
particulares no podrán ser renovadas o nulificadas por las
autoridades administrativas, que cuando dichas resoluciones deban
ser nulificadas será necesario promover juicio ante el
Tribunal Fiscal de la Federación.

Pero por otra parte se establece un recurso de
revocación administrativa del que puede usar el afectado
en el caso de que no opte por demandar la nulidad ante el
Tribunal Fiscal; Algunas legislaciones otorgan competencia a la
autoridad judicial, es decir, ante los tribunales competentes de
la Federación.

Fuera de los caso en que la ley expresa, se pueden
señalar algunas orientaciones para resolver el problema
relativo a la determinación de la autoridad competente
para dejar sin efecto los actos administrativos viciados de
alguna irregularidad.

Es indudable que si el acto es realizado por un
órgano administrativo sometido a otro
jerárquicamente superior, la declaración de nulidad
puede decretarse por éste, a petición de parte o de
oficio.

También parece indiscutible que si un acto impone
obligaciones o cargas a un particular, no hay ningún
obstáculo para que lo nulifique la propia autoridad que lo
ha dictado.

EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO

Se habla de procedimiento, en dos sentidos: en sentido
lato, se refiere a los trámites y formalidades exigidas
para la relación del acto administrativo. En sentido
restringido, es la propia administración cuando
actúa en función jurisdiccional.

El procedimiento en general esta constituido por una
serie de formalidades que se establecen para llegar a un
resultado determinado. La administración pública y
los particulares están obligados a seguir desarrollos
legales, que se establecen con un propósito general o que
se imponen para hacer valer un derecho.

Hay diferentes aspectos del procedimiento administrativo
y cada uno de ellos persigue finalidades diferentes, pero en
todos los casos ese procedimiento es una garantía lega,
por que obliga al funcionario a actuar en los términos que
la ley le señala.

En nuestro país, el articula 14 constitucional,
en su segundo párrafo
establece: "Nadie podrá ser privado de la vida, de la
libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino
mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales
del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con
anterioridad al hecho. 16

Las formalidades esenciales del procedimiento
están constituidas fundamentalmente, por la posibilidad de
aportar una defensa, de producir pruebas y de que se dicte una
resolución conforme a la ley.

No se requiere que el procedimiento administrativo
esté constituido con las mismas formalidades que el
procedimiento judicial, sino que emplee los medios razonables
para dar oportunidad de audiencia y defensa al presunto afectado
por una resolución administrativa. 17

Deben distinguirse dos situaciones generales. Primera:
el poder administrativo puede llevar a ejecución directa
sus determinaciones sin intervención judicial.

16.- Constitución Politica
Mexicana.

17.- Pina, Rafael de. Diccionario de derecho,
México, Porrúa, 1965, p. 132

En los casos que la constitución lo autoriza en
forma expresa, sobre la garantía de audiencia
(expropiación, dotaciones y restituciones agrarias,
conflictos de
trabajo, revisión de concesiones a las que refiere el
último párrafo del Art. 27) y en aquellos otros
casos en los cuales lo exige la independencia
y supremacía que en la esfera de su competencia se
reconoce al poder administrativo dentro del sistema de
separación de poderes adoptado por la misma
constitución.

El articulo 14 sólo garantiza la
aplicación del procedimiento que la ley establece, pero no
obliga a esa ley a crear un procedimiento administrativo.
Garantía de legalidad y no la garantía de
audiencia.

En la expropiación no rige la garantía de
audiencia del articulo 14.

EL PRINCIPIO
DE LA NO RETROACTIVIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS

Se dice que una ley o un acto es retroactivo cuando
vuelve sobre el pasado para estimar las condiciones de validez de
un acto jurídico, destruyendo o modificando sus efectos
jurídicos iniciales. El régimen de seguridad
administrativa exige que los actos administrativos no se apliquen
retroactivamente salvo los casos de excepción.
18

La no retroactividad de los actos administrativos, se
dice que es un principio general de derecho. Cuando se trata de
reglamentos, el principio de la no retroactividad puede
deducirse; aunque no hable formalmente más que de leyes,
se puede sostener que el reglamento administrativo es una ley en
el sentido del ya que se trata de una disposición de
carácter general. Pero parece imposible deducir la no
retroactividad de los actos administrativos individuales o
particulares; lo que la jurisprudencia constantemente aplica,
resulta de un principio general de derecho.

La legislación administrativa mexicana
mantiene el principio de la no retroactividad bajo tres aspectos
importantes. Como un mandato constitucional referido a las
leyes, como un principio de derecho privado, como un principio
general de derecho.

Como un mandato constitucional referido a las leyes.
Articulo 14 párrafo I, de la constitución "A
ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de
persona alguna.

Como un principio de derecho privado. Articulo 5 del
código
civil para el Distrito y Territorios Federales, que extiende el
principio no sólo a la ley, sino también a las
disposiciones gubernativas. En sentido del acto administrativo.
Como un principio general de derecho, que aparece como uno de los
elementos de la teoría general de leyes en el
tiempo.

18.- Jorge Olivera Toro,Manual de Derecho
Administrativo, quinta edición, México: Editorial Porrua ,
1988, Pags. 143,153,177,219,203.

El principio de la retroactividad de los actos
administrativos ofrece problemas
numerosos por la naturaleza misma de la actividad de la
administración pública. Tal es el caso de las leyes
de impuestos, que
requieren algunas de ellas el transito del tiempo; sin embargo,
debe volver sobre el pasado para considerar la situación
concreta del causante. No debe confundirse el principio de la no
retroactividad con el de la intangibilidad de los efectos
individuales de los actos jurídicos.

Este principio implica una interdicción para los
órganos administrativos de afectar, aún para el
futuro, los derechos adquiridos, mientras que el principio de la
no retroactividad comporta la imposibilidad de que la
administración de sus decisiones un carácter
retroactivo.

El término acto administrativo, ante todo debemos
circunscribirlo al Derecho Administrativo, por
contraposición al acto jurídico que nos da la
noción, nos define y regula el derecho civil. Dar un
concepto dentro del Derecho en cualquiera de sus ramas, siempre
ha sido difícil y a menudo encontramos entre nuestros
prestigiosos juristas diferentes posturas e interpretaciones,
pero se hace más difícil aún cuando
estudiamos una rama del derecho no codificada y tan
dinámica como el derecho administrativo.

El acto administrativo es toda declaración
unilateral y ejecutiva en virtud de la cual la
administración tiende a crear, reconocer, modificar o
extinguir una situación jurídica subjetiva. Esta
definición es la que más se ajusta a la
caracterización del acto administrativo como una especie
del acto jurídico.

El acto administrativo es la "Declaración de
voluntad de un órgano de la Administración
pública, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible
de crear, con eficacia particular o general, obligaciones,
facultades, o situaciones jurídicas de naturaleza
administrativa.

El sujeto del acto administrativo es el órgano
que, en representación del Estado formula la
declaración de voluntad: Dicho órgano cuenta con
una competencia, la cual constituye el conjunto de facultades del
mismo. La competencia es la cantidad de poder público que
tiene el órgano para dictar un acto. No es una cualidad,
sino una cantidad; por ello se considera como la medida de poder
que pertenece a cada órgano. Así el órgano
únicamente ejerce el poder del Estado que se encuentra en
su competencia. Hay, en los actos administrativos, una persona
física que formula la declaración de voluntad,
persona que se encuentra investida de poderes públicos y,
precisamente, por esa característica no expresa su
voluntad particular, sino ejercita el poder de su dignidad. De
aquí que concluyamos que la competencia corresponde al
órgano, no a la persona titular de la
función.

La distribución se realiza desde tres puntos de
vista: objetivo (cada órgano tiene encomendado una serie
de funciones que desarrollar), funcional (se refiere a la
competencia jerárquica), territorial (es un segmento
territorial en donde el órgano ejerce sus facultades).
Eventualmente puede considerarse la competencia a razón
del tiempo, cuando un órgano tiene facultades concedidas
en un lapso específico.

Voluntad. La declaración de voluntad es el
elemento del acto jurídico, ya que el efecto
jurídico es deseado por el sujeto administrativo. Sin
embargo, se ha dicho que hablar de voluntad en el orden
administrativo es una incorrección, por que el
órgano no la tiene. La causa creadora del acto se
encuentra en una norma y se justifica por su validez. Todo acto
administrativo se forma con una conducta voluntaria realizada
dentro de normas legales por el titular que otorga la dignidad de
alguna forma, por ello, es el elemento del mismo la
declaración de la voluntad.

Ella debe de estar exenta de error, dolo o violencia. El
error consiste en la discordancia entre el acto y la realidad. La
violencia en la coacción física o moral. El dolo es
cualquier maquinación para producir un acto contrario a
las disposiciones legales.

El proceso de voluntad del titular del órgano
administrativo tiene tres fases: determinación,
declaración y ejecución. En primer término
se conoce la necesidad pública y los medios son capaces
para satisfacerla, para determinar la conducta que se debe
seguir; después se exterioriza, se hace visible por medio
de una declaración y posteriormente se ejecuta. Es un
proceso humano para una declaración en ejercicio de la
función administrativa y en sus tres fases debe de estar
limpia de todo vicio de la voluntad.

Objeto se identifica con el contenido del acto, es en el
que consiste la declaración administrativa, indica la
situación del acto jurídico y sirve para distinguir
un acto de otro: multa, concesión, requisa, etc. Es la
relación jurídica que crea el contenido del acto,
en forma tal que objeto y contenido aparecen
identificados.

Los agentes públicos deben actuar cumpliendo el
fin de la norma. O sea el acto debe tener en miras la finalidad
prevista por el ordenamiento. La finalidad del Acto
Administrativo respondería a la pregunta de PARA
QUE.

Si el ente administrador usa el poder de una norma con
otro fin el, acto se considerar viciado.

Los agentes públicos deben valorar razonablemente
las circunstancias de hecho y de derecho aplicable y disponer
medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el
ordenamiento jurídico.

La razonabilidad se caracteriza por implicar una
motivación coherente con los principios generales del
derecho, los propios del derecho administrativo y los fines que
hubieran justificado el dictado de la normativa aplicable al
caso.

Las causas atienden a los antecedentes de hecho y de
derecho que dan origen al acto. La causa responde al ¿por
que? de la realización del acto.

La Motivación aun cuando existe confusión
entre motivación y causa. La motivación responde al
por que justificativo. La causa responde al ¿por que? la
motivación aparece cuando en el acto existe la posibilidad
de la discrecionalidad por parte del funcionario publico. Si un
acto es discrecional debe motivarse. Si un acto es totalmente
reglado no seria necesaria la motivación.

Todo acto administrativo como toda acción humana
puede considerarse en dos momentos distintos, el primero es el de
la elección que se determina en una facultad de
iniciativa, de autoconcreción, dirigida a establecer
qué es lo que quiere hacer, cuál es el fin a
alcanzar y cuál también entre las soluciones
posibles, se estima la conveniente: aquí se encierra para
él, sin duda alguna, en esta fase, la determinación
del momento, del aspecto cronológico inicial en el que tal
acción debe llevarse a efecto; el segundo momento
lógico conviene al modo y al cómo debe ser
realizada tal acción. Se le denomina oportunidad, para
aclarar el concepto debe tenerse presente que los actos
jurídicos que realiza la administración deben
guardar una doble correspondencia: con la ley que rige dichos
actos, y con el interés público que con ellos va a
satisfacer. La conformidad del acto con la ley constituye el
concepto de legitimidad. La conformidad del acto con el
interés público hace nacer el concepto de
oportunidad.

BIBLIOGRAFÍA.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
MÉXICO.
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Jalisco.
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Jorge Olivera Toro,Manual de Derecho
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Fernández de Castro, Pablo. El acto
administrativo, la delegación de facultades y la
anulabilidad del acto administrativo. In: Ámbito
Jurídico, mar/2001 [Internet]
http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0028.htm (ao citar
este artigo, lembre-se de colocar a data de
acesso).

Autor:

LIC. ISMAEL SALAZAR MACIAS

Maestrante en Derecho.

UdeG.