- Resumen
- El derecho de
propiedad - El Derecho Administrativo
expropiatorio - La
expropiación - El procedimiento
administrativo expropiatorio - El proceso
judicial - Conclusiones
- Esquema del
procedimiento
El Procedimiento expropiatorio es una garantía
fundamental en el Estado de
Derecho. Se materializa en una serie de actos y tareas que
tienden a transferir coativamente determinados bienes para
que la
Administración pueda desarrollar su cometido de
protección del interés
general. También obra como una garantía
fundamental, con el amparo, para que
los propietarios que podrán ejercer sus derechos y lograr una justa
compensación. Siempre resulta necesario un procedimiento
administrativo y, si en éste la Administración y el propietario no se ponen
de acuerdo se irá al juicio o proceso
expropiatorio.
PALABRAS CLAVES: Expropiacion, Propiedad,
Derecho, Constitución, Juicio, Procedimiento,
Amparo, Administrativo, Estado De
Derecho, Administración, Proceso, Acto, Contratos.
CAPITULO I EL DERECHO DE
PROPIEDAD
1) CONCEPTO
La propiedad puede ser definida,
preliminarmente, como la facultad legítima de gozar y
disponer de una cosa con exclusión del arbitrio ajeno, y
de reclamar su devolución cuando se encuentra
indebidamente en poder de
otro.
La definición refiere al concepto de
propiedad en su sentido estricto, en el que existe una
asimilación con el concepto del derecho real de dominio definido
por los arts. 486 y siguientes de nuestro Código
Civil, pero debemos tener presente que el término
propiedad engloba, aún, un sentido más amplio como
lo es el de titularidad patrimonial.
También la misma refiere al objeto de propiedad
bajo el término cosa.
Tanto la doctrina nacional como extranjera
realiza un estudio acerca de las similitudes o diferencias de los
conceptos de cosa y bien
Nuestra Constitución consagra de un
modo genérico el derecho de
propiedad, y establece los principios
generales que han de regir en materia de
expropiación
2) LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA
PROPIEDAD
Existen diferentes limitaciones al derecho de propiedad
fundadas en el interés público. En ese sentido
deben considerarse las restricciones, las ocupaciones
temporarias, las servidumbres; las expropiaciones, las
requisiciones, los decomisos y las confiscaciones. Esta
gradación va desde el mínimo al máximo de
las limitaciones .
Se trata del conjunto de medidas jurídicas
concebidas para que el derecho de propiedad individual armonice
con los requerimientos del interés público,
evitando, así, que el mantenimiento
de aquel derecho se convierta en una traba para la
satisfacción de los intereses del grupo
social
Como el lector comprenderá nos
detendremos brevemente en estos institutos destacando,
únicamente, las diferencias que los distinguen de la
expropiación.
A) RESTRICCIONES
Las restricciones a la propiedad son las
condiciones legales del
ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad.
Están ínsitas en la existencia del dominio, nacen
con él, son de su naturaleza y
esencia. Implican una reducción del carácter absoluto del derecho de propiedad.
Esta permanece incólume, pero las restricciones se
establecen para el mejor condicionamiento del ejercicio de su
derecho dentro de la convivencia social.
En ese sentido traducen una mera tolerancia
general que el propietario debe soportar. No existe un sacrificio
especial o carga particular del propietario. Generalmente, se
identifican con el poder de policía municipal
Sus caracteres, en forma
esquemática, son los siguientes:
1. Son generales y
obligatorias para todos los propietarios en igualdad de
condiciones. Ello las diferencias de las servidumbres y de la
expropiación que sólo se aplican a determinados
bienes
2. En general, no
son reparables en tanto no significan un especial sacrificio .
A vía de ejemplo puede considerarse, entre otros, la
necesidad de construir los edificios de determinada manera, la
colocación de chapas indicadoras del nombre de las
calles, etc.
B) SERVIDUMBRE
Constituyen otro modo de limitación de la
propiedad , en la cual debe destacarse que la analogía del
instituto civil y el administrativo, es solamente estructural,
porque se limita a la naturaleza jurídica del derecho que
ellas constituyen: derecho real sobre cosa ajena, esto es, un
desmembramiento del derecho de propiedad.- La servidumbre
administrativa es un derecho que satisface un interés
público, en tanto que el reglado por el derecho civil
satisface un interés esencialmente privado. Las
servidumbres administrativas consisten en un poder
jurídico parcial constituido sobre un inmueble a favor del
uso público directo o indirecto a través de
una empresa
pública En otras palabras, el instituto también
puede definirse como un derecho real , sobre inmueble ajeno, con
la finalidad de que sirva al uso público. La diferencia
fundamental con la expropiación surge en tanto
el
propietario ve, reducida, la disponibilidad de su bien
pero no es privado de éste, como acontece con el instituto
que se comenta.
El instituto es confundido con las
restricciones administrativas, las
servidumbres, las expropiaciones y la
requisición.
La ocupación temporaria de propiedad
privada tiene motivo en la ejecución de obras
públicas, o en supuestos de calamidades (inundaciones,
epidemias, terremotos) y,
su finalidad, fundada en la utilidad
pública , consiste, esencialmente, en impedir o disminuir
los daños a los bienes del dominio público o del
dominio privado del Estado . En
esos casos el propietario queda afectado en el uso de la cosa
temporalmente, en beneficio de la Administración. Sin
perjuicio de ello, conserva todos sus derechos salvo el ius
utendi y el ius fruendi.
La expropiación se diferencia de la
ocupación temporaria en virtud del carácter
transitorio del gravamen, aunque en ambos institutos corresponde
la indemnización.
D) REQUISA
La requisa es el recuento y embargo que se
hace de cosa necesarias en tiempo de
guerra
El art. 35 de nuestra Constitución
establece que " nadie será obligado a prestar
auxilios,
sean de la clase que
fueren, para los ejércitos, ni a franquear su casa para
alojamiento de militares, sino por orden del juez competente y
recibiendo de la República la indemnización
correspondiente".
El tema se encuentra reglado,
también en el art. 45 de la Ley
Orgánica Militar, Decreto-Ley Nº 14.157, al que nos
remitimos.
Ese concepto original ha evolucionado y, en la
actualidad, la requisa también se aplica a lo
estrictamente civil.
Los bienes objeto de requisición que, en
principio, acuerdan derecho a indemnización son,
esencialmente, los fungibles y que existen en el comercio en
cantidades indeterminadas. Por ejemplo, se requisa las
existencias acaparadas de trigo, azúcar,
etc. De lo expuesto, surgen las diferencias que la distinguen del
instituto de la expropiación.
E) DECOMISO, CONFISCACIÓN Y
SECUESTRO
La confiscación
comprendería un apoderamiento de todos los bienes de una
persona. En ese
sentido el art. 14 de nuestra Carta Magna
establece que "NO PODRA IMPONERSE LA PENA DE
CONFISCACIÓN DE BIENES POR RAZONES DE CARÁCTER
POLÍTICO".
Ver por ejemplo, lo dispuesto en el art.
163 del Código Penal, art. 9 de la Ley
N°17.060.
El decomiso constituye, esencialmente,
una pena en virtud de poseer objetos prohibidos. Podría
imponerse como sanción aduanera o penal.
El secuestro es una medida civil o
penal que implica la custodia
temporánea de la cosa ajena para asegurar
pruebas o
hacer efectivos determinados procesos.
CAPITULO II) EL DERECHO
ADMINISTRATIVO
EXPROPIATORIO
1) NATURALEZA JURIDICA: ES DERECHO
PUBLICO
El carácter excepcional del
Derecho expropiatorio es su carácter coactivo, y ello lo
ubica dentro del orden jurídico, formando parte del
derecho administrativo.
Ello es trascendente porque, como veremos
a continuación, al Derecho expropiatorio le son
aplicables los principios y la normativa del Derecho
Público Interno (Constitucional y Administrativo) y
del Derecho Público Internacional, especialmente, en
este último caso, cuando refiere a obras
multinacionales.
Sin perjuicio de ello se entendió
que el objeto de este estudio era parte integrante del Derecho
Civil. Sin embargo, el desarrollo del
Derecho Administrativo reivindicó para sí el
Derecho expropiatorio, sin perjuicio de la aplicación, en
lo pertinente, de normas de Derecho
Privado
2) APLICACIÓN DE NORMAS DE DERECHO INTERNO:
CONSECUENCIAS
Cuando el instituto refiere exclusivamente
a bienes localizados en un Estado, los países aplican
normas de su ordenamiento jurídico de Derecho
Público Interno. Ello produce consecuencias,
fundamentalmente, cuando falta previsión normativa
expresa.
En ese supuesto, deberá acudirse a
los principios generales que informan al instituto y al Derecho
Administrativo y, solo en sede integrativa, podrá
consultarse al Derecho Privado.
Respecto a la aplicación del Derecho
Público Interno debe destacarse:
A) APLICACIÓN DE DETERMINADOS
REGLAMENTOS El procedimiento expropiatorio de
bienes inmuebles es un procedimiento administrativo especial
reglado por la Ley Nº 3.958, sus modificativas . Dicha
norma, por su naturaleza y su valor y
fuerza,
resulta aplicable a toda la Administración. Sin perjuicio
de ello, puede acontecer que existan vacíos y, en ese
supuesto, es aplicable, en lo pertinente, en la
Administración Central, el Decreto N° 500/991 que regula el
procedimiento administrativo común, conforme al art. 1o.
del referido cuerpo reglamentario
B) INTERVENCION DEL T.C.A.Y DEL PODER
JUDICIAL
De acuerdo con lo que venimos diciendo,
tratándose de la aplicación de normas de Derecho
Público, el referido órgano podrá ser
competente de acuerdo a lo dispuesto en el art. 309 de la
Constitución de la República y al art. 27 nral. 4
del Decreto-Ley N° 15.524 , todo ello sin perjuicio de la
competencia del
Poder Judicial
que es de principio, art. 233 de la
Carta.
En lo que refiere a la competencia del
Poder Judicial remitimos a lo dispuesto en la Ley N° 15.881,
art. 1° y Ley N° 16.226, art. 320.
C) APLICACIÓN
INTEGRATIVA DEL DERECHO CIVIL
De acuerdo a lo ya expuesto, el Derecho Civil SOLO
será aplicable si existen lagunas en la regulación
del Derecho Público.
3)APLICACIÓN DE DERECHO
INTERNACIONAL
La temática de las obras EJECUTADAS
POR VARIOS PAISES ha creado una serie de interrogantes que, en
este momento, intentaremos responder.-
En primer lugar, en el supuesto son
aplicables el Derecho
Constitucional y el Administrativo del país de que se
trate, a la vez que normas de Derecho Internacional
Público y Privado Esta circunstancia puede importar
soluciones de
esas ramas del Derecho que rompan el equilibrio
entre las prerrogativas y las garantías del proceso
expropiatorio
No olvidemos que el Derecho Administrativo
es el fruto de una evolución histórica que se
materializa en el equilibrio entre las prerrogativas
públicas y las garantías que poseen los individuos
frente a las mismas.
Esas prerrogativas (por ejemplo, potestad
expropiatoria, inembargabilidad de los bienes del Estado,
imposibilidad de aplicar medidas conminatorias para ejecutar las
sentencias, etc.), son compensadas por garantías para el
administrado que, tampoco, existen en el Derecho Común,
por ejemplo, necesidad de seguir un procedimiento para dictar sus
actos, motivación
de los mismos, observancia del fin público, etc. Estos
conceptos son de la esencia del Derecho
Público.
A) Ingresando a las dificultades que
presentan las obras binacionales o multinaciones, un primer
problema se plantearía si un tratado estableciera que la
compensación NO DEBE SER PREVIA. En nuestro país,
esta previsión es contraria al art. 32 de la
Constitución que establece que la compensación debe
ser previa, sin perjuicio de lo que surge de los arts. 231 y 232
del mismo cuerpo normativo
B) Un segundo problema podría
plantearse si el tratado estableciera que la responsabilidad recae sobre la entidad
supranacional creada por el mismo.
Si así aconteciera, colidiría
con el art. 32 de la Carta que establece que el Estado debe
responder mediante el Tesoro Nacional, sin perjuicio de que
podría entenderse que el mismo podría responder
subsidiariamente o como garante.
C) Un tercer problema ocurriría si
el tratado estableciera que la necesidad o utilidad
pública puede ser declarada por el organismo
internacional.
En ese caso, también,el tratado
colidiría con nuestra Constitución en virtud de lo
que surge de la normativa constantemente citada.
D) En cuarto lugar, podrían ocurrir
inconvenientes respecto a las designaciones
de bienes a expropiar, si el organismo internacional
tuviera la competencia en ese sentido y, a su vez, el tratado
hubiera establecido la INMUNIDAD DE JURISDICCION de esa entidad.
Este hecho podría producir la INDEFENSION del
expropiado.
E) Por último, si el tratado
autorizara al organismo internacional, con inmunidad
de jurisdicción, a establecer el monto de la
compensación, podría importar la indefensión
del expropiado. Ese hecho produciría similares
consecuencias a lo analizado en el apartado
precedente.
4)BASES CONSTITUCIONALES DE LA
EXPROPIACION
La expropiación fue prevista en
nuestra primera Carta Magna en el art. 144
Actualmente, el tema se encuentra
regulado, constitucionalmente, en los arts.: 7, 14 , 32, 35, 72,
231, 232 y 332.-
1) DEFINICION Y FUNDAMENTO
La expropiación debe ser estudiada
como una de las limitaciones administrativas a la propiedad como
las restricciones y las servidumbres administrativas,
etc.-
Como punto de partida debemos considerar que el
término "expropiación" tiene diversas
acepciones:
Así se la ha definido como: "1) La
acción
y efecto de privar a sus propietarios, por causa de necesidad o
utilidad públicas, de bienes habitualmente inmuebles
mediante justa y previa compensación". Esta
definición refiere al aspecto sustancial de la
expropiación.
2) Procedimiento
administrativo y eventualmente judicial dirigido a hacer
efectiva la
expropiación" Se destaca que el concepto
propuesto refiere al aspecto procesal del instituto
En definitiva, la expropiación es el instituto de
Derecho Público por el que la Administración, para
el cumplimiento de fines públicos y en virtud de una
potestad pública, logra coactivamente la
adquisición de bienes muebles e inmuebles, siguiendo un
procedimiento determinado y pagando una justa
compensación, generalmente previa.
2) ELEMENTOS
Los elementos que al instituto informan son
los siguientes:
A) INSTITUTO DE DERECHO PUBLICO
B) POTESTAD EXPROPIATORIA
C) ADQUISICION COACTIVA
D) OBJETO
E) SUJETOS
F) CALIFICACION DEL FIN PUBLICO QUE LA
JUSTIFICA
G) COMPENSACION
H) PROCEDIMIENTO
Los estudiaremos por su
orden:
A) INSTITUTO DE DERECHO PUBLICO
La expropiación es un instituto que
sólo existe en el Derecho Público. Sin perjuicio de
ello debe considerarse que, en algunas hipótesis, excepcionalmente, podrían
aplicarse normas que pertenecen al Derecho Privado
.-
B) POTESTAD EXPROPIATORIA
Es el poder jurídico de expropiar
establecido por la Constitución y las leyes y,
sólo procede, por esa autorización expresa que el
constituyente consagró en la Carta.
Es, únicamente, el legislador
nacional el que puede declarar la necesidad o utilidad
pública que habilita el procedimiento.
En conclusión, la potestad
expropiatoria no es otra cosa que la autorización que el
Derecho Objetivo le
acuerda a las personas estatales para adquirir coactivamente los
bienes necesarios para desarrollar sus cometidos
C) ADQUISICION COACTIVA
La Administración, cumplidas las garantías
establecidas, logra ingresar a su patrimonio –
aún contra la voluntad del expropiado- los bienes
oportunamente designados. El propietario no puede oponerse a la
expropiación y sólo tendrá derecho a exigir
la compensación que estime conveniente.
Sin embargo, existen las garantías del ESTADO DE
DERECHO y así el Derecho Administrativo establece, por
ejemplo, la necesidad de seguir un procedimiento con las
máximas posibilidades de ejercer el derecho de defensa,
etc.
Por lo expresado, el administrado no concurre a la
formación de un precio
D) OBJETO
"Pueden expropiarse cualesquiera clase de
bienes, muebles o inmuebles, corporales o
incorporales"
Este trabajo tiene
por objeto exclusivamente la expropiación de bienes
inmuebles y, por ello, estudiaremos especialmente la Ley
N° 3.958 y
sus modificativas.
La ley mencionada sólo es aplicable
a los inmuebles (art. 2), sin perjuicio que pueda extenderse a
otros supuestos, por las leyes que así lo
dispusieran.
Corresponde subrayar que la
Administración puede expropiar todo o una parte del bien.
Lo expuesto es sin perjuicio del derecho del propietario que
puede solicitar la EXPROPIACION TOTAL del bien gravemente
depreciado o inservible ( Ley N° 3.958, art. 17). La eventual
expropiación parcial, y la obra que en ese predio se
realice, puede, también, ocasionar un aumento de valor del
remanente, el que deberá descontarse cuando se establece
la justa compensación.
E) SUJETOS
1) AUTORIDAD
EXPROPIANTE
Es la que inicia la expropiación y desarrolla el
procedimiento.
La Administración Central la realiza
por intermedio del Ministerio competente.
Respecto de las entidades descentralizadas por servicios,
así como los Gobiernos Departamentales, la impulsan
mediante sus oficinas correspondientes.
La ley podría otorgar a
Personas Públicas no Estatales o a un
concesionario de servicio
público la potestad expropiatoria, pero la
compensación debe provenir del Tesoro Nacional, art. 32 de
la Carta, y, por ello, esas autorizaciones son de dudosa
constitucionalidad.
Se debe distinguir la autoridad que lleva
adelante el procedimiento expropiatorio, de la persona a la cual
se destina el bien a expropiar. Esto significa que el actor en el
procedimiento puede ser una persona diversa al
beneficiario.
2) EL EXPROPIADO
Puede tratarse de una persona física, o
jurídica, privada, o Pública no Estatal.
Es indiferente a la Administración
que el sujeto pasivo sea incapaz o que se desconozca su nombre o
domicilio: la expropiación igual
prosperará.
Respecto de la transferencia de bienes
entre entidades estatales debemos distinguir si nos encontramos
frente a bienes del dominio público o privado del
Estado.
Los bienes del dominio público no
pueden ser objeto de expropiación porque la transferencia
de dichos bienes entre entes estatales opera por mutación
dominial. El instituto de la expropiación esta orientado a
la adquisición de bienes particulares. Cuando se trate de
adquirir bienes públicos corresponde que se recurra a la
mutación dominial. Este mecanismo por el que se sustituye
la titularidad, permaneciendo el bien integrado al dominio
público únicamente puede efectuarse, de principio,
por la ley. Todo ello es previo al posterior cambio de
destino que se producirá operada la mutación
dominial
Respecto de los bienes del dominio privado
debe prevalecer la voluntad del legislador que califica la
necesidad o utilidad pública .
A partir del Decreto Ley N°14.346 se
estableció el sistema
denominado de afectaciones y desafectaciones, con el criterio de
que el patrimonio del Estado es uno solo. De acuerdo a ello el
legislador nacional, cuando declara la utilidad o necesidad
pública, realiza cambios de afectación de esos
bienes que pertenecen al patrimonio único del Estado. No
hay traslación de dominio, solo existe afectación
del bien a un servicio, u otro, de acuerdo con la necesidad o
utilidad pública.
En definitiva, el cambio de destino de los
bienes inmuebles entre entes estatales se produce por ley,
postulándose para agilizar el trámite,
desafectaciones y afectaciones de carácter genérico
que deberán luego ser individualizadas por acto
administrativo del Poder
Ejecutivo. Los bienes ya estarían desafectados por
ley, y el Poder Ejecutivo procede, luego, a la concreta
designación.
F) CALIFICACION DEL FIN PUBLICO QUE LA
JUSTIFICA
Cada uno de los requisitos de la
expropiación, da lugar a un período, o
secuencia, que se instruye de acuerdo al derecho
vigente. El primer paso de la secuencia procedimental es la
declaración de necesidad o utilidad pública que
debe hacerse por ley formal
El concepto de utilidad pública no
es susceptible de definición precisa y tiene un acentuado
carácter evolutivo por cuyas razones su alcance
varía según las épocas y según los
países, y permite una interpretación flexible adecuada a los
requerimientos sociales, culturales, etc.
Así puede tener múltiples
aplicaciones según la circunstancia y la época.
Puede ser de orden material, económico, higiénico,
o de orden puramente estético. La extensión que a
dicho concepto puede asignarse, conforme al espíritu
institucional que lo informa resulta, como es obvio, del
ejercicio de la facultad delegada en el Parlamento.
No es posible, entonces, establecer un principio o regla
general para definir el concepto de utilidad pública, como
tampoco lo es posible respecto al concepto más restringido
de necesidad pública.
En el Estado Juez y Gendarme, se proclamaba
la propiedad como un derecho sagrado e inviolable y la potestad
expropiatoria sólo era admitida en el supuesto de
"necesidad pública". Con la evolución del rol del
Estado, que hoy continúa, acentuándose en un Nuevo
Estado Social de Derecho, o para algunos autores un Estado Social
Liberal, comienza a señalarse el aspecto funcional del
derecho de propiedad y la noción de necesidad
pública cede su lugar a la de "utilidad pública".
Esta exhibe una marca de
carácter extensivo basada en la teoría
de la función
social de la propiedad. Indudablemente, el concepto de utilidad
pública es más amplio que el de necesidad
pública.
En ese sentido, " El criterio de la
necesidad es limitativo de la acción del Estado".
"Pongamos un ejemplo: el Estado resolvía echar abajo una
manzana de casas en una zona de la ciudad a los efectos de
destinarla a plaza pública, por razones de
urbanización; pero los particulares reclamaban contra el
Estado, sosteniendo, por ejemplo, que la manzana de enfrente era
de propiedad del Estado y podía realizar esa obra
pública sobre ese bien que ya era suyo. Aunque la obra era
de utilidad pública, no era de necesidad para el Estado el
llegar a la expropiación de bienes de propiedad
particular"
La adquisición coactiva sólo
puede realizarse cuando se autoriza por ley y para el
cumplimiento de fines públicos, en los que el legislador
nacional, debidamente autorizado, frente al grave conflicto de
interés que supone la más grave afectación
concreta del derecho de propiedad, opta por el interés
general
La ley, y la exigencia de la necesidad o
utilidad pública, son garantías indispensables y
obstaculizan un eventual intento arbitrario de la
Administración que debe seguir, necesariamente, las
secuencias procedimentales necesarias para acceder a la
titularidad del bien.
Se destaca que la competencia pertenece al Poder
Legislativo y, por ello, no se puede declarar la necesidad o
utilidad pública por un acto legislativo departamental
.
La declaración puede ser
genérica, por ejemplo, art. 4 Ley N° 11.907 que dice :
"Declárase de utilidad pública y comprendidos en el
art. 4 de la Ley N° 3.958 … y sus modificaciones, los
bienes necesarios para la realización de los fines que se
cometen al Ente que se crea, quedando por tanto sujetos a
expropiación". También puede ser específica,
individualizando un bien por su número de padrón,
deslinde, etc.
G) COMPENSACION JUSTA Y GENERALMENTE
PREVIA
En primer lugar, corresponde señalar que el monto
que abona la Administración constituye una
compensación, no un precio, porque nos encontramos en un
ámbito ajeno a la compraventa..
Esa compensación debe ser "justa",
esto significa que debe cubrir, exactamente, el daño
producido. El propietario debe recibir la cantidad que lo
indemnice de tal forma que no se vea perjudicado ni enriquecido.
Por lo expuesto, debe abonarse el valor de lo expropiado y todos
los daños y perjuicios que se produzcan, incluido el
daño moral, montos
debidamente actualizados de conformidad con el art. 32 de la
Constitución de la República, Ley
N° 3.958,
art. 29, y Decretos-Leyes Nos. 14.500 y 15.733.
Analicemos el daño moral. Siguiendo
a Gamarra, el daño no patrimonial ha encontrado plena
acogida en nuestra jurisprudencia
la que indemniza, especialmente, el menoscabo producido a los
derechos de la
personalidad, como por ejemplo, la integridad física,
el honor, afecto, etc
Desde nuestro punto de vista, cuando exista daño
moral, éste deberá ser indemnizado adecuadamente y
la fijación de su monto deberá atender la realidad
socio económica de nuestro país. Toda norma legal
que disponga lo contrario debería ser declarada
inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia
porque la compensación debe ser "justa", esto es,
integral
En resumen, la justa compensación
debería incluir:
1) El valor del bien expropiado
2) Los daños y perjuicios que origine la
expropiación, se concrete o no
3) El eventual daño moral
4) Debe incluir los intereses desde el momento de la
entrega en la toma urgente, hasta la escrituración y
depósito de dinero de la
compensación. Respecto al interés aplicable no
existe acuerdo y la jurisprudencia oscila aplicando un 12 %, o,
en su defecto un 6%, siendo este último, el criterio de la
Suprema Corte de Justicia
El interés debe cubrir el lucro
cesante derivado de la privación del bien (T.A.C. 1er
Turno, sentencia Nº 234/80 y T.A.C. 4to. Turno, sentencia
Nº 212/80) y se computa desde que el expropiante
depositó la indemnización provisoria y ocupó
el bien, exclusivamente sobre el saldo que resta depositar
.
5) Se destaca que en el supuesto de una
expropiación parcial que ocasione un mayor valor al resto
del predio, éste deberá ser descontado de acuerdo a
lo dispuesto en el art. 10 de la ley madre.
La justa compensación es
generalmente previa de acuerdo con lo estatuido en la Carta. Su
art. 32 establece la necesidad de abonar la compensación
antes que la expropiación concluya y, los arts. 231 y 232,
establecen UNA EXCEPCION DETALLADAMENTE REGLADA en
garantía de los administrados.
Para que la compensación no sea
previa se requiere:
1) Ley dictada por mayoría absoluta del total de
componente de cada cámara
2) Iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo que se funde
en
3) Planes y programas de
desarrollo
económico
4) La ley debe establecer expresamente los recursos para
asegurar el pago total en
5) Un plazo no superior a diez años
6) Debe pagarse por lo menos la cuarta parte de la
compensación para poder tomar posesión del bien (
Ley N°
3.958, art. 42)
7) Quedan excluidos los pequeños propietarios
cuyas características las determinará la ley.
"Pequeños propietarios" deberá entenderse en su
sentido natural y obvio. Así, no es un pequeño
propietario el que posee múltiples pequeñas
propiedades
H) PROCEDIMIENTO
La expropiación, en su etapa
administrativa, se desarrolla mediante un procedimiento
administrativo especial. Pero, también, será
aplicable, la normativa del procedimiento común, en lo
pertinente, esto es, en todo lo que no se oponga a lo dispuesto
en las leyes y decretos que regulen, especialmente, el
procedimiento de que se trata, por ejemplo en materia de
recusaciones
El procedimiento expropiatorio tienen por objeto
esencial lograr la transferencia de la propiedad del expropiado a
la entidad expropiante.
La ley de expropiaciones lo
estructuró en dos etapas:
A) La administrativa, previa y necesaria, a la que se
aplica la ley madre y su decreto reglamentario (de fecha 19 de
agosto de 1912); y la Ley N° 16.736, arts. 694 y ss., Ley
N° 17.243, art. 24, Decretos Nos. 575/966, 500/991 y 65/998,
en lo pertinente.
B)La jurisdiccional, de carácter eventual y que
se regula por el C.G.P., la Ley N° 3.958, art. 42 y la Ley
N° 16.699,
art. 1°
.
Como se dijera supra, la
expropiación se rige por el Derecho Público
Interno e Internacional, en lo pertinente. Ello produce
consecuencias de orden interno e internacional que ya han sido
desarrolladas
4)PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
EXPROPIATORIO
De lo expuesto hasta este momento podemos
extraer algunos principios fundamentales que informa al derecho
administrativo expropiatorio. Nuevamente, como el lector puede
imaginar, nos referiremos a los que son propios a este proceso
y no a aquéllos que pertenecen al ordenamiento
jurídico en su conjunto, como el derecho de
defensa.
A) La expropiación constituye un
procedimiento extraordinario y de excepción, que
sólo tiene motivo en la necesidad o utilidad
pública, declarada por ley formal.
B) La expropiación, por su
propia excepcionalidad, es de interpretación
estricta.
C) El Derecho Administrativo
expropiatorio tiene sus cimientos, como todo el orden
jurídico interno, en el Derecho Constitucional. Las
leyes que declaren la necesidad o utilidad pública
pueden ser impugnadas, en ciertas hipótesis ante
el órgano competente . Si existiere ilegalidad en el
ejercicio de la función administrativa podrán
emplearse las defensas que el Estado de Derecho concede a los
particulares.
D) La expropiación no puede
tener finalidad en el enriquecimiento injusto de la
Administración. No se puede expropiar para
revender
E) Las normas expropiatorias , en caso
de duda razonable, deben entenderse en beneficio del
expropiado
CAPITULO IV) EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EXPROPIATORIO
Es el que se desarrolla en el seno del
expropiante de la siguiente manera:
A)
DESIGNACIÓN
"Después de comprobado el caso de
expropiación (existencia de ley), se
realiza la segunda parte del procedimiento: la
designación de los diversos inmuebles que la empresa
necesita y a los cuales debe afectar la
expropiación"
La designación es el acto
administrativo que individualiza el bien que se habrá de
expropiar. Puede dictarse por:
a) El Poder Ejecutivo, jerarca (Ley N° 3.958, art. 3 nral. 2) . Ese
Poder también designa los bienes en las expropiaciones que
llevarán adelante los organismos descentralizados por
servicios y su fuente normativa es una resolución del
Consejo Nacional de Administración de 17 de junio de
1925
La ley puede establecer excepciones como,
por ejemplo, Ley N° 11.029 , art. 37 que permite al Directorio
del Instituto Nacional de Colonización hacer las
designaciones en los casos que correspondan.
En el ámbito departamental, la
competencia pertenece a la Intendencia y debe contar con la
anuencia de la Junta Departamental, art. 275 num. 7 de la
Carta.
La designación del inmueble debe
inscribirse en el registro
competente, arts. 17 y 56 de la Ley N°16871.
El art. 56 de la ley madre establece que la
inscripción de los actos referidos en los numerales 11, 12
y 14 del art. 17 sólo produce efectos
informativos.
El Decreto-Ley N° 15.027, art. 6, ya sancionaba la no
inscripción con la detención del procedimiento y el
no traslado de la demanda
mientras no se subsanare la omisión.
El acto de individualización
sólo inicia la expropiación, esto es, no afecta la
propiedad del bien que sigue perteneciendo al expropiado, con
todas sus consecuencias.
La designación es un acto
administrativo y, por tal motivo, será susceptible de los
recursos administrativos que, eventualmente, puedan agotar la
vía administrativa y abrir la acción de nulidad.
B) FORMACION DEL EXPEDIENTE
Designado el bien o los bienes, la
Administración iniciará tantos expedientes como
bienes a expropiar, Ley N° 3.958, art. 15 inc. 2.
El expediente deberá contener un
plano del bien y el anteproyecto de
la obra a realizar, elementos fundamentales para que el
administrado pueda observar la regularidad de la
designación, art. 327 de la ley 16736.
C) NOTIFICACION
Se notifica personalmente a los
propietarios y apoderados, así como a los poseedores y
ocupantes ( art. 15 de la ley madre). Asimismo se
publicarán edictos de acuerdo a la disposición que
se comenta.
D) PERIODO DE MANIFIESTO
Efectuadas las notificaciones
correspondientes, el expediente pasa de manifiesto por ocho
días hábiles. En ese plazo el propietario
deberá comunicar ( bajo apercibimiento de abonar los
eventuales perjuicios), al expropiante, el nombre y domicilio de
todas las personas que tengan derechos
reales o personales consentidos con respecto a la cosa
expropiada.
En este plazo, asimismo, se podrá
examinar el expediente a los efectos de una eventual
impugnación de la designación.
E) PERIODO DE IMPUGNACION
El art. 16 de la Ley N° 3.958 dispone que, vencido
el plazo de manifiesto, se abre un nuevo período de ocho
días hábiles en los cuales, justificada su calidad de
propietario o poseedor con la planilla de contribución
inmobiliaria, el expropiado puede oponerse a la
designación.
La normativa que se analiza dispone que no
procede la oposición fundada en la improcedencia de la
calificación de la necesidad o utilidad pública.
Ello porque la calificación es una potestad discrecional
del Poder Legislativo en tanto surja acreditada esa
necesidad.
Por lo expuesto, el expropiado podrá
solicitar la inconstitucionalidad de la ley, pero no
debería discutir en sede administrativa la
designación fundándose en la improcedencia de la
necesidad o utilidad pública.
La oposición a la designación
se regula de acuerdo al régimen general de los recursos
administrativos.
Es en esta etapa procedimental
(manifiesto, art. 16 de la Ley N° 3.958), que puede
producirse el llamado ABANDONO DEL BIEN que se configura cuando
la expropiación PARCIAL afecta de tal manera el inmueble o
edificio no expropiado que queda inservible, art. 17 de la ley
madre.
El abandono del bien es un instituto que
posibilita al expropiado desligarse de todo el bien de acuerdo a
la causal comentada y se tramita por separado del procedimiento
expropiatorio.
La solicitud de abandono fundada en el art.
318 de la Constitución, dará lugar a una
resolución expresa o ficta del expropiante, que
podrá ser recurrida, y abrirá la eventual etapa
jurisdiccional competente, sin perjuicio de otras vías a
las que, tal vez, de acuerdo a la casuística, pueda
ocurrirse.
Resueltas estas eventuales controversias,
la Administración notificará a los interesados la
fecha aproximada en que deberá tomar la posesión
del bien, Ley N°
3.958, art. 16 inc. 8.
F) TASACION
De acuerdo al art. 18 finalizado "el
trazado definitivo de la obra", la Administración tasa el
bien "por medio de su personal
técnico".
En rigor debe estimarse la
compensación a pagar incluyendo el valor del bien y la
indemnización por los perjuicios; en la práctica
suele determinarse sólo aquel valor.
Esta actitud es de
suma importancia porque una tasación, EXCESIVAMENTE BAJA,
puede dar lugar a una condena en costas y costos por
obligar al expropiado a litigar
La tasación se notifica al
expropiado, art. 18 nral 2. Sin perjuicio de ello se ha entendido
que el avalúo es simplemente un acto técnico que no
sería procesable ante la jurisdicción competente
porque no causaría lesión o perjuicio, en ese
momento.
El propietario puede adoptar diversas
actitudes (las
que debe meditar profundamente por las consecuencias que en el
procedimiento puedan causar), dentro de los cinco días
hábiles posteriores a la notificación, conforme al
artículo que se analiza:
a) No dice nada. Se produce la aceptación
tácita de la compensación y se procede a la
escrituración del bien.
b) Expresa conformidad con el monto. Se procede de
idéntica forma que en el supuesto anterior.
c) Se opone y manifiesta la compensación que
estima conveniente. En esta hipótesis puede
suceder:
c1) La Administración acepta el monto propuesto.
En consecuencia, se procede directamente a la
escrituración.
c2) La Administración realiza una nueva oferta que se
ubique entre la original y la solicitada por el expropiado,
circunstancia que continúa el trámite de acuerdo a
lo expuesto.
c3) La Administración no acepta el monto
propuesto por el expropiado y, por ello, deberá iniciar el
juicio expropiatorio. Se destaca, que si el administrado
establece el monto que entiende justo, esa cantidad lo limita
cuando conteste la demanda. Esto significa que no podrá
reclamar más de lo solicitado en vía
administrativa, salvo la actualización correspondiente o
los nuevos perjuicios que pudieran habérsele ocasionado,
lo que, obviamente, deberá probar en la sede
correspondiente.
d) Se opone, pero no
manifiesta el monto que estima adecuado. Ello
podrá
dar lugar a la imposición de las sanciones que
surgen de la Ley N° 3.958, art. 39.-
Por lo expuesto, la existencia de un
acuerdo (que no transforma el procedimiento ya iniciado en una
compraventa), entre la Administración y el expropiado,
evitará el proceso judicial a los efectos de establecer la
justa compensación. De no existir éste, el tema se
dilucidará ante el juez
ordinario.
CAPITULO
V EL PROCESO JUDICIAL
1. El proceso de expropiación.
El juicio expropiatorio procede cuando la
Administración y el expropiado no acuerdan en sede
administrativa respecto del monto de la
indemnización.
Entrado en vigencia el nuevo Código de
Procedimiento, se plantearon dudas sobre la eventual
derogación que el mismo pudo producir respecto de la Ley
N° 3.958 que regulaba en su arts. 22 y siguientes el proceso
de expropiación.
En ese sentido, el art. 544 y siguientes
del Código no excepcionaron de la derogación a la
ley de expropiaciones. Por lo expuesto, el proceso expropiatorio
se debe desarrollar de acuerdo a las previsiones para el juicio
ordinario, regulado en el art. 337 y ss. del C.G.P..
Señalaremos, sucintamente, sus etapas sin
profundizar en la temática procesal puesto que no es la
intención de este artículo .
El tema decidendum del juicio expropiatorio es la
determinación de la cuantía de la
indemnización (art. 26 inc. 2º de la ley
madre).
En consecuencia, otros aspectos como la calidad del
expropiado, esto es, si es o no el propietario y la eventual
presentación de terceros reivindicantes en el proceso
expropiatorio no es objeto de análisis, y deberán ser ventilados
en procesos independientes. En tales casos, el juez o Tribunal
ordenará la consignación de la cantidad que en
concepto de indemnización se fije, para que en su
oportunidad pueda ser percibida por quien acredite, a posteriori,
mejor derecho (conforme art. 27 de la ley madre).
Los jueces competentes para entender en la materia
expropiatoria son los Jueces Letrados de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo, en el departamento de Montevideo (Ley
N° 15.881, art. 1°), los Jueces Letrados de Primera
Instancia, salvo los de competencia especializada y los Jueces de
Paz, en ciertas hipótesis (Ley N° 16.226, art. 320);
por ejemplo, en el supuesto de que el expropiado deba iniciar la
acción, art. 20, 42 nral 6, etc de la ley 3958.
Tienen legitimación activa: el Estado, los
Gobiernos Departamentales, así como los Organismos
Descentralizados por Servicios.
El art.43 de la ley madre también atribuye la
potestad expropiatoria a los concesionarios de servicios
públicos, norma de dudosa
constitucionalidad.
Tienen legitimación pasiva: el propietario del
bien a expropiar y, si éste no existiere, el poseedor u
ocupante del bien.
La conciliación no es necesaria, conforme lo
editado por el art. 294 del C.G.P en la redacción dada por la Ley No. 16.995,
art.1° nal. 7.
En cuanto a la demanda expropiatoria, lo más
característico es su petición de condena al
expropiado (a la pérdida del derecho de propiedad sobre el
bien) y de autocondena (a que se fije la suma que el actor
expropiante debe pagar). Lo ofrecido por el actor será lo
establecido en su demanda, y en caso de no haberse establecido
una suma concreta, lo ofrecido en la etapa
administrativa.
En la demanda debería hacerse referencia a la ley
que califica de necesidad o utilidad pública la
expropiación, al acto administrativo de designación
del bien y al monto de la tasación administrativa.
Deberá, además, acompañarse el recaudo que
acredite que la resolución de designación del bien
raíz sujeto a expropiación fue debidamente
registrada.
Asimismo, es de práctica la agregación del
expediente administrativo.
En oportunidad de la contestación de la demanda,
el demandado deducirá excepciones, si correspondiere, y
contradirá la propuesta indemnizatoria. El demandado debe
indicar la cantidad que reclama como compensación, por
valor del bien y por los perjuicios ocasionados por la
expropiación.
La ley no determina si la cantidad que el expropiado
reclama al contestar la demanda puede ser superior a la
solicitada en la oposición a la tasación
administrativa. Creemos que la vinculación entre el
procedimiento administrativo y el judicial, limita lo que pueda
formularse en esta última sede, sin perjuicio de los
daños y perjuicios que puedan acreditarse, como
posteriores al monto señalado en sede administrativa y,
por supuesto, de la actualización
correspondiente.
En cuanto a la etapa probatoria, lo
característico es la prueba pericial, tema que era
regulado por la ley madre en varios artículos, hoy
derogados por el C.G.P.
El perito debe pronunciarse sobre el monto de la
indemnización, art. 178 del CGP y debe actuar conforme a
las reglas establecidas por el legislador sobre avaluación
del bien, daños y perjuicios indemnizables, etc
Como es sabido, la opinión pericial no obliga al
Juez pero su valor radica en la solvencia técnica y
fundamento de la opinión.
En cuanto a la sentencia, la ley fija pautas al juez
respecto de la determinación de la
indemnización.
La indemnización no será, en ningún
caso, inferior al monto señalado en la demanda (conforme
lo editado por el art. 28 de la ley madre) ni superior al valor
solicitado por el demandado.
Deberá regularse teniendo en cuenta el valor de
la propiedad cuya ocupación se requiere, en la
época inmediata anterior a la expropiación (art. 29
inc. 1), el aumento del valor de la propiedad (art. 29 inc. 3) y
los daños y perjuicios que resultaren (art. 29 inc.
1).
En cuanto a los daños y perjuicios,
el legislador ha hecho previsión expresa respecto de
ciertos rubros a indemnizar: así en cuanto a las mejoras
necesarias o útiles hechas con anterioridad a la ley o
decreto de expropiación y a cuya indemnización
pretendan tener derecho los arrendatarios contra el propietario
(art. 30)..
El art. 31 regula lo relativo a las mejoras,
instalaciones o maquinarias de importancia en funcionamiento,
previendo que la autoridad expropiante indemnice o haga a su
costo los
gastos de
desmonte y transporte de
ellas, o contribuya a los gastos que esas operaciones
originen, siempre en el bien entendido que el transporte debe
efectuarse dentro de la misma localidad.
Se excluyen, en cambio, las construcciones, plantaciones
o mejoras que en razón de la época en que fueron
hechas o por otras circunstancias de apreciación se
hubiesen efectuado con el objeto de obtener una
indemnización más elevada.
Quedan excluidos, también, los gastos de
transporte de instalaciones y maquinarias de importancia en
funcionamiento, al realizarse la expropiación, cuando el
transporte deba efectuarse fuera de la localidad (art. 31) y las
ventajas hipotéticas o futuras y los daños y
perjuicios ocasionados a consecuencia de contratos que no hayan
sido registrados en legal forma, en ambos casos por lo menos seis
meses antes de iniciarse el respectivo expediente administrativo
o desde la fecha en que la ley de expropiación fuera
solicitada del Cuerpo Legislativo, cuando se trate de una ley
especial. Y aún en caso de ajustarse a la
disposición se establece un tope a la indemnización
por tal concepto (art. 29 inc. 2).
Asimismo, siempre respecto de los daños y
perjuicios, deben abonarse los que surgieren por la
duración del procedimiento, se consume o no la
expropiación, art. 32 de la Constitución de la
República.
La sentencia debería, en principio, limitarse a
fijar el monto de la indemnización. Sin embargo, en la
práctica contiene, además, los siguientes puntos:
la orden que se cubra el importe de la indemnización, se
escrituren el o los inmuebles respectivos y se dé noticia
a los terceros interesados.
Esta práctica es errónea porque conforme
al artículo 41 de la ley dichos mandamientos deben
ordenarse una vez fijada la indemnización, esto es,
después que la sentencia ha quedado
ejecutoriada.
El art. 39 de la ley madre consagra una
disposición expresa sobre las costas y costos en el juicio
expropiatorio. Sayagués entiende, que atento a la
contradicción entre los incisos 1 y 2 del citado
artículo, el punto, en definitiva, queda regulado por el
art. 688 C.C.
En cuanto a los recursos, proceden los que correspondan
conforme a la normativa procesal vigente
Conforme al citado artículo 41, al disponer la
escrituración, el juez mandará dar noticia a los
terceros interesados que consten en los respectivos
títulos, a fin de que hagan valer sus derechos sobre la
indemnización.
La escrituración, el pago y la ocupación
son los modos de ejecución normal de la sentencia
expropiatoria. Cabe aclarar, que algunas normas han establecido
que no se requiere escritura
pública, debiendo documentarse la transferencia dominial
por acta notarial.
Con la escrituración se opera la transferencia de
la propiedad y el bien queda libre de todo gravamen. Los terceros
harán valer sus derechos sobre la compensación e
incluso podrán pedir que se fije de nuevo la
indemnización si resultase que los procedimientos se
siguieron contra quien no era el verdadero propietario (art.
21).
La negativa a escriturar por parte del expropiado, puede
sustituirse mediante la escrituración de
oficio.
Por otra parte, si a juicio del expropiante existieren
defectos en los títulos del inmueble, la
Administración deberá solicitar se proceda a la
escrituración de oficio, quedando la suma de la
indemnización a disposición de quien acredite el
mejor derecho.
Si el expropiante no mantiene la voluntad de expropiar,
debe entenderse caduca la acción, al igual que lo
establece la Ley Nº 13.318, art. 223, para la
hipótesis que prevé expresamente la
norma.
Tan pronto como se haya efectuado el pago de la
indemnización o depósito de la misma, el Juez
mandará dar posesión al expropiante, ordenando el
desalojo de los arrendatarios y ocupantes.
El art. 223 de la Ley Nº 13.318 establece que si al
año de dictada la sentencia definitiva de un juicio de
expropiación, el expropiante no hubiera procedido a tomar
posesión del inmueble designado para expropiar (debe
entenderse que no se haya escriturado y pagado), caducará
de pleno derecho la expropiación.-
La Administración puede también desistir,
en forma unilateral y expresa, mientras no haya adquirido el
dominio del bien o haya ocupado de urgencia y alterado su
condición.
El expropiante, en el supuesto de desistimiento,
deberá abonar los perjuicios que pudo haber
causado.-
2) La toma urgente de
ocupación.
La toma urgente de posesión está regulada
por el art. 42 de la Ley N° 3.958 en la redacción dada
por el Decreto-Ley N° 10.247 de fecha 15 de octubre de
1942.
Tal certeza resulta de lo dispuesto por el art. 545 del
C.G.P en la redacción dada por la ley N° 16.699 de
fecha 25 de abril de 1995, art. 1 lit. g.
La constitucionalidad del art. 42 ha sido discutida en
tanto que el propietario es desapoderado del bien sin la justa y
previa compensación establecida por el art. 32 de la
Constitución.
Nuestra Suprema Corte de Justicia ha entendido que la
normativa es constitucional ya que "cuando se exige la entrega
previa de la justa compensación el constituyente ha
querido referirse indudablemente a la privación definitiva
del derecho y no al instituto de la ocupación urgente
(sentencia no. 70/68)"
Se trata de un proceso que puede tramitarse previa o
simultáneamente al juicio expropiatorio; desde que la
designación del bien ha quedado firme, hasta que la
indemnización no haya sido fijada definitivamente (porque,
de principio, lo que aquí corresponde es la
escrituración).
Brevemente, las etapas son las siguientes:
* La demanda deberá interponerse ante el tribunal
que entienda o deba entender en el asunto expropiatorio.
Deberá referirse la ley que declara la necesidad o
utilidad pública de la expropiación, el acto
administrativo de designación del inmueble, y el decreto
que declara urgente la ocupación.
* El tribunal dispone la citación a un
comparendo.
* Se notifica la fecha de realización del
mismo.
* Mientras corre el término para su
realización , si se tratase de terrenos con edificios o
con establecimientos comerciales o industriales, el juez
deberá –por sí o por Juez de Paz comisionado-
:
– realizar inspección ocular del bien,
– ordenar se levante acta por escribano del juzgado con
la descripción circunstanciada del
inmueble,
– designar perito, que producirá informe dentro de
cinco días perentorios sobre la cantidad a
depositar.
Estas medidas permitirán al aplicador del derecho
tener los elementos suficientes para juzgar y determinar el
precio provisorio
* Se realiza el comparendo con el objeto de determinar
la suma a depositar.
* El tribunal decreta la suma a depositar, en plazo de
tres días a contar desde la fecha del comparendo. La suma
establecida no es la compensación justa a pagar, es solo
un valor aproximado del bien que compensa provisoriamente la
desposesión que sufre el expropiado.
* Depósito de la suma fijada.
* Orden judicial de desocupación (irrecurrible) con plazo de
quince días perentorios y citación a nuevo
comparendo de propietario y terceros con intereses en plazo de
treinta días.
* Orden de entrega o reserva de la suma depositada, si
los interesados no comparecieran o hubieran diferencias, dudas o
litigios sobre el derecho y calidad de los
reclamantes.
* Desocupación.
* Ocupación por el expropiante.
* La ocupación trae aparejada, por obvia
consecuencia, que el propietario no
goce del bien y ello hace aplicable los intereses sobre
la diferencia entre el precio provisorio y el
definitivo.
* Resulta trascendente destacar que el bien, cuya
ocupación ya sido
decretada continúa en el patrimonio del
expropiado, esto es, no implica transferencia del bien, pero la
Administración obtiene la posesión, que no es la
misma que la del Derecho Civil.-
3) Ejecución de la sentencia.
En el supuesto de incumplimiento de alguna
providencia dictada en el procedimiento expropiatorio
podría plantearse la posibilidad de aplicar astreintes ,
que son medidas para conminar la ejecución de providencias
judiciales El juez condena el pago de sumas de DINERO QUE NO
TIENEN PROPORCION con la suma debida o con la conducta a
adoptar por el sentenciado. Se establecen sumas elevadas para que
el deudor evite el daño mayor y cumpla la sentencia Al
respecto, cabe señalar:
a) El Decreto-Ley N° 14.978 creó las
astreintes y su art. 4 exceptuaba de su aplicación a las
PERSONAS DE DERECHO PUBLICO.-
b) El art. 4 del Decreto-Ley
N° 15.733
derogó esa disposición.
c) El art. 374 del C.G.P., NO MODIFICO, en
sustancia, el régimen anterior y simplemente lo
DEROGA
La situación actualmente se encuentra regulada
por el art. 374 de la Ley N° 16.170. La norma establece: " Las
disposiciones del Decreto-ley N° 14.978… NO SERAN APLICABLESa
aquellos procesos en los que SEAN PARTE LAS PERSONAS JURIDICAS DE
DERECHO PUBLICO". La inclusión fue efectuada con un
"…evidente error de técnica legislativa,… (porque)
debió establecerse -dado que el Decreto-ley (14.978)
había sido tácitamente derogado por el C.G.P.- que
las disposiciones de éste que establecen la posibilidad de
imponer conminaciones o sanciones económicas no
serían aplicables en los referidos procesos" .
Asimismo, Ordoqui enseña "conforme a lo que surge
del art. 374 de la ley 16170, las personas de derecho
público están excluidas de la aplicación de
astreintes"
Respecto a la solución aportada por la
jurisprudencia nos remitimos a nuestro libro
publicado recientemente.-
5) Expropiación irregular y de
hecho
La expropiación irregular es la que
se sigue a través de un procedimiento viciado.
Por su parte, la expropiación de hecho acontece
cuando la Administración ocupa bienes de la propiedad
privada sin seguir un procedimiento a esos efectos, aunque exista
la calificación legal correspondiente.
Estas pseudo expropiaciones pueden determinar la
restitución del bien y la responsabilidad estatal, que
puede materializarse mediante diversos medios
procesales incluida la acción de
amparo
1) La propiedad puede ser definida como la facultad
legítima de gozar y disponer de una cosa con
exclusión del arbitrio ajeno y de reclamar su
devolución cuando se encuentra indebidamente en poder de
otro.
2) Actualmente, debe entenderserse de acuerdo al rol que
en la sociedad
cumple. Así, existen diferentes limitaciones
administrativas al derecho de propiedad fundadas en el
interés público. En ese sentido, deben
considerarse: las restricciones; las ocupaciones
temporáneas; las servidumbres; las expropiaciones; las
requisiciones; los decomisos y las confiscaciones.
3) La expropiación es el instituto de Derecho
Público por el que la Administración, para el
cumplimiento de fines públicos y en virtud de una potestad
pública, logra coactivamente la adquisición de
bienes muebles e inmuebles, siguiendo un procedimiento
determinado y pagando una justa compensación, generalmente
previa
4) Existe una serie de normas de derecho público
que forman lo que se puede denominar el Derecho Administrativo
expropiatorio.
5) Las bases constitucionales del Derecho expropiatorio
las encontramos, esencialmente, en los arts. 7, 32, 231, 232, 72
y 332 de ese cuerpo normativo. .
6)El procedimiento se estructura con
una secuencia administrativa necesaria y un proceso judicial
eventual.
7) El procedimiento administrativo expropiatorio es un
procedimiento administrativo especial que se desarrolla en el
seno de la autoridad expropiante.
8) El proceso jurisdiccional expropiatorio se desarrolla
de acuerdo al juicio ordinario regulado por el C.G.P. y el tema
es decidir el monto de la indemnización.
9) La secuencia procedimental de toma urgente de
ocupación está normada por el art. 42 de la Ley
N° 3.958 en la redacción dada por el Decreto-Ley
10.247, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley
N°16.699.
ESQUEMA DEL
PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO
1.Procedimiento Administrativo
1. Presupuestos: 1.1: Ley que dé fundamento
a la expropiación
1.2: Acto Administrativo del Poder Ejecutivo. I.N. de
Colonización o del Gobierno
Departamental, designando el o los inmuebles.
2. Levantamiento del plano general de la obra y de un
plano parcial de cada propiedad en el que se determine las
parcelas a expropiarse (art. 15 incs. 1 y 2).
3. Notificación al propietario o propietarios
conocidos y presentes, apoderados de los ausentes y llamado por
edictos (art. 15 inc. 3) y entrega de un plano de la
fracción remanente (Leyes Nº 13.899, art. 70, 14.106,
art. 706 y 16.736, art. 327).
4. Manifiesto en la oficina por 8
días (art. 15 inc.3).
5. Comunicación de los propietarios conocidos
y presentes en el acto de la notificación o en el
período de manifiesto del nombre y domicilio de las
personas que tengan derechos reales o personales consentidos por
dichos propietarios respecto de la cosa expropiada (art. 15 inc.
4).
6. El incumplimiento de lo señalado en el punto 5
se sanciona con la obligación de reparar los perjuicios a
terceros por causa de la omisión (art. 15 inc.
4).
7. Plazo de 8 días para oponerse o realizar
observaciones por parte del propietario o su apoderado o
representante y el poseedor u ocupante, justificando sus
calidades, a la designación del bien o trazado formulado
(art. 16, incs. 1 y 2).
De haber tal oposición:
* Informe de la Oficina Técnica (art. 16 inc.
4).
* Resolución (art. 16 inc. 4).
* Notificación.
Eventualmente:* Vía recursiva y agotamiento de la
vía administrativa.
* Jurisdicción anulatoria.
11. Tasación (art. 18)
12. Notificación de la tasación a los
propietarios o sus representantes legales (art. 18 inc.
2).
13.(*)Plazo de 5 días para:
·
aceptar la tasación (art. 17)
·
oponerse y solicitar lo que se estima corresponde por valor de
la propiedad y los daños y perjuicios con
expresión de casusales (18 inc. 2).
·
el silencio equivale a aceptación (art. 18 inc.
2).
14. Pago de indemnización y escrituración,
en caso de aceptación expresa o tácita de la
tasación en el plazo de 5 días o aceptación
posterior después de ventilada la oposición
administrativa.
15. En caso contrario, inicio de proceso
jurisdiccional.
(*)Respecto de menores o incapaces
el término se duplica.
1. Etapa administrativa necesaria.
2.
Conciliación. No es necesaria.
3. Demanda. Debe
hacerse referencia a la ley y al acto administrativo,
respectivo, así como agregarse recaudo
registral.
Puede solicitarse la toma urgente de posesión. En
tal caso, se tramita como un incidente dentro del proceso
principal de expropiación.
4. Traslado.
5. Contestación de demanda.
6. Audiencia preliminar. Eventual:
recursos.
7. Audiencia o audiencias complementarias.
8. Sentencia.
9. Eventual: Recursos.
10. Ejecución de sentencia
11. Escrituración
12. Pago
13. Ocupación
Eventualmente, pueden existir
tercerías
Asimismo, el juicio puede finalizar por acuerdo
transaccional.
(*) En caso de inmuebles que resulten inservibles,
inaprovechables o necesaria y considerablemente depreciados, el
propietario podrá requerir formalmente que le sea
expropiado en su totalidad
3. Toma urgente de ocupación.
1. Demanda ante
el tribunal que deba entender en el proceso
principal
2. El Juez
dispone un comparendo
3.
Notificación
4. Eventual
inspección ocular del bien
5. Eventual
designación de perito
6.
Audiencia
7.
Fijación del precio provisorio
8.
Depósito del precio provisorio
9. Orden
judicial de desocupación
10. Orden de entrega o reserva de
la suma depositada
11. Ocupación por el
expropiante
Barrios de Angelis, Dante: El juicio de
expropiación , Mdeo. 1951.
BISCARETTI DI RUFIA, PAOLO: Derecho Constitucional,
Techos, Madrid
1973
Cajarville, Juan Pablo: Expropiación en obras
binacionales, Revista de la
Facultad de Derecho, Año 32, Nos. 1 y 2, pág. 159,
Mdeo. 1991.
Couture, Eduardo J.: Vocabulario Jurídico,
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DROMI, Roberto: Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad
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Elizalde, Jorge Luis: El C.G.P. y el procedimiento
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Forense, N° 1/90, Mdeo
FIX ZAMUDIO, HECTOR: Juicio de amparo,
Parrúa, México
1964
FLORES DAPKEVICIUS, RUBEN : Constitución de la
República Oriental del Uruguay de
1967, anotada, concordada. Incluye jurisprudencia e índice
temático, Amalio Fernández; Mdeo. 2004
FLORES DAPKEVICIUS, RUBEN : Manual
teórico Práctico de contratación
administrativa, incluye el TOCAF anotado y concordado, B de F,
Bs. As. 2003
FLORES DAPKEVICIUS, RUBEN: Derecho Penal
Administrativo: El procedimiento disciplinario, Amalio
Fernández, Mdeo. 2004
FLORES DAPKEVICIUS, RUBEN : Amparo, Hábeas
Corpus, Hábeas Data, Editorial B de F, Buenos Aires
2004
FLORES DAPKEVICIUS, RUBEN : Decreto 500/91
(procedimiento administrativo común y disciplinario),
anotado y concordado, Amalio Fernández, Montevideo
2003
FLORES DAPKEVICIUS, RUBEN y ROCCA ELENA : El
procedimiento expropiatorio, Mdeo. 2000
FRAGA PITTALUGA, LUIS: La incompetencia en el Derecho
Administrativo, Ed. Torino, Caracas 2000
GARCIA DE ENTERRIA, EDUARDO Y FERNANDEZ, TOMAS, Curso de
Derecho Administrativo T. 1, Civitas, Madrid, 1983
GIMENO SENDRA, VICENTE Y GARBERI LLOBREGAT, JOSE: Los
procesos de amparo, Colex, Madrid 1994
Gamarra, Jorge: Tratado de Derecho Civil Uruguayo, Tomo
XIX., vol 1 pág. 255, Mdeo. 1981.
González Calderón Juan A.: Curso de
Derecho Constitucional, Bs. As. 1943.
Lanziano: Expropiación naturaleza y efectos,
Revista Asociación de Escribanos N 60, Mdeo.
1974.
Marienhoff, Miguel S.: Tratado de Derecho
administrativo, Tomo IV, pág. 19, Abeledo Perrot, Bs. As.
1975.
Prat, Julio A: Derecho Administrativo, T. IV, vol.
1Acali, Mdeo. 1979
Rocca, María Elena: Estudio sobre jurisprudencia
constitucional, Mdeo. 1999.
Rotondo Tornaría, Felipe: Manual de Derecho
Administrativo, Tomo 2, pág. 67, Universidad
Ltda.,
SÁNCHEZ LORENZO: Hábeas data Revista de
Derecho Público, Nº 9, FCU, Mdeo. 1996
Santamaría de Paredes, Vicente: Curso de Derecho
Administrativo Español
Madrid 1888.
Sayagués Laso, Enrique: Tratado de Derecho
Administrativo, Tomo II., F.C.U., Mdeo. 1991.-
Villegas Basavilbaso, Benjamín: Derecho
Administrativo, Tomo VI, TEA, Bs. As. 1956.
Autor:
Ruben Rodolfo FLORES Dapkevicius
FECHA NACIMIENTO: 28 de julio de 1962 , en Montevideo
Uruguay
* PROFESION: Doctor en Derecho y Ciencias
Sociales
* PROFESOR DE
DERECHO ADMINISTRATIVO UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA
(UR.)
*PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL UR
·
PROFESOR DEL MASTER DE DERECHO ADMINISTRATIVO ECONOMICO DE LA
UNIVERSIDAD DE MONTEVIDO
· Ex
Asesor Letrado en la Presidencia de la República
Oriental del Uruguay y Jefe de la Asesoría Letrada de
las Obras Sanitarias del Estado (OSE), persona estatal que,
esencialmente, industrializa y comercializa agua
potable.-
LIBROS PUBLICADOS RESPECTO TEMAS DE LA MATERIA DE
DERECHO PUBLICO
1) FLORES DAPKEVICIUS, RUBEN :
CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY DE
1967, Amalio Fernández, Mdeo. 2004
2) EL PROCEDIMIENTO
DISCIPLINARIO, EDITORIAL NUEVA JURIDICA, MDEO. 1998
3) ANALISIS DE LA
JURISPRUDENCIA SOBRE CONTRATACION ADMINISTRATIVA, MDEO.
1999,
4) ACCION DE AMPARO, NUEVA
JURIDICA, MDEO. 1999
5) DECRETO 500/91, ( REGLA EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN Y DISCIPLINARIO) ANOTADO Y
CONCORDADO, NUEVA JURIDICA MDEO. DEL 2000
6) PROCEDIMIENTO
EXPROPIATORIO, Mdeo. 2000
7) MANUAL TEORICO PRACTICO DE
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, INCLUYE EL TOCAF ANOTADO Y
CONCORDADO, B de F, Buenos. Aires. 2003
8) DECRETO 500/91 ACTUALIZADO
AMALIO FERNANDEZ, MDEO. 2003
9) DERECHO PENAL
ADMINISTRATIVO: EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO, 2DA. EDICION
AMPLIADA Y ACTUALIZADA, AMALIO FERNANDEZ, MDEO. 2004
10) AMPARO, HABEAS
CORPUS Y HABEAS DATA, B DE F, BUENOS AIRES 2004
11) ACTUALIZADOR, CON DANIEL HUGO MARTINS DE LA OBRA
DE ENRIQUE SAYAGUES LASO: LA LICITACIÓN PUBLICA, B de F,
Buenos Aires 2005
12) TAMBIEN, tengo publicados alrededor de cien
artículos en mi país y en el exterior en revistas
especializadas en derecho público o en Derecho en
general
13) Participación en múltiples congresos
sobre el Derecho, Informática, Negociaciones, Calidad Total,
etc.
14) Conferencista Internacional