- El proceso legislativo
- Todas las normas
jurídicas forman parte de una gran sistema
normativo, que cubre diversas escalas en orden vertical
(jerarquía de la norma) y horizontal (de acuerdo con los
ámbitos federal, estatal o municipal). - En México, la norma debe ser escrita y
haberse publicado para que tenga vigencia. - Ninguna norma debe oponerse a otra. De hacerlo, el
órgano jurisdiccional determina cuál prevalece o,
en todo caso, en qué condiciones prevalecen
ambas. - Toda norma debe encontrar un fundamento para su
emisión. - El fundamento debe ser una norma
superior. - La norma superior se refiere tanto a la materia como
a la competencia del
órgano que emite la norma.
Todo acto normativo o administrativo debe emitirse
conforme a una racionalidad:
- Lógica de la autoridad.
- Conforme a las necesidades y prioridades
públicas. - La motivación busca que el ciudadano
comprenda y acepte la norma de carácter general. - Ante su omisión o defecto, procede el amparo.
En el proceso legislativo existen seis
etapas:
- Iniciativa. Es una facultad con
características a la vez políticas y técnicas. Otorgada normalmente a los
poderes Legislativo y Ejecutivo. - Discusión. Proceso deliberativo ejercido por
los cuerpos colegiados de representación. - Aprobación. Puede ser total o
parcial. - Sanción. Aceptación del decreto por
parte del Ejecutivo. De no aceptarse, procede el
veto. - Publicación. Acto por el cual la norma ya
sancionada se da a conocer a quienes deben cumplirla. Se
realiza por los órganos oficiales de difusión
(DOF y gacetas). - Iniciación de la vigencia. La norma debe tener
un criterio de inicio de vigencia. Por lo regular, es al
día siguiente de su publicación.
El veto es la facultad que tiene el Jefe de
Estado
para oponerse a una ley o
decreto, que el Congreso envía para su
promulgación es un acto en el que el Ejecutivo
participa en la función legislativa.Esto forma parte del sistema de contrapesos entre
el Poder
Ejecutivo y el Poder
Legislativo, de este modo, mientras el Presidente puede
vetar la legislación, el Congreso de la Unión
puede superar ese veto con un voto de dos tercios de ambas
cámaras.El Congreso puede sobreponerse al veto
presidencial, sometiendo a votación la
iniciativa, y si ésta es aprobada por los dos
tercios de los miembros presentes de ambas
cámaras, tendrá carácter de ley
sin importar las objeciones del ejecutivo.El veto legislativo permite al Congreso
bloquear una acción del Ejecutivo, a veces con
aprobación del presidente y a veces sin ella.
Este bloqueo obliga a la dependencia gubernamental
afectada a diferir el cumplimiento de la
reglamentación de treinta a sesenta días
por lo regular.El propósito de obstruir mediante el
veto las acciones burocráticas de los
administradores, en una reacción de control superlativo a las facultades
reglamentarias del Poder Ejecutivo por parte de los
legisladores.- El Veto
LegislativoExiste también el llamado veto de
bolsillo, el cual consiste en que si el Congreso da por
concluido el periodo de sesiones antes de que expiren
los diez días en que el ejecutivo recibió
la iniciativa, ésta, por no haber sido
sancionada, no adquiere carácter de
ley. - El veto de
bolsilloEl veto persigue dos finalidades
principalmente, la de asociar al ejecutivo en la
responsabilidad de la formación
de la ley y la de fortalecer y proteger al Ejecutivo
frente al Legislativo (característico en los
países de régimen presidencial y
semipresidencial). - Finalidad del
Veto - Otras finalidades del
veto.
- El Veto
a) Evitar la precipitación en el proceso
legislativo, tratándose de impedir la aprobación de
leyes
inconvenientes o que tengan vicios constitucionales.
b) Capacitar al ejecutivo para que se defienda "contra
la invasión y la imposición del
legislativo".
c) Aprovechar la experiencia y la responsabilidad del
Poder Ejecutivo en el procedimiento
legislativo.
La función presupuestaria, hacendaria o
financiera es una facultad reconocida a la mayor parte de los
parlamentos contemporáneos y consiste en la:
- Aprobación de la Ley de ingresos y del
Presupuesto de
Egresos - Revisión de la Cuenta Pública
Anual - Aprobación de las bases para la
celebración, por el Ejecutivo, de empréstitos
sobre créditos de la nación, para aprobar esos mismos
empréstitos y - Para reconocer y pagar la deuda nacional.
Corresponde al Ejecutivo Federal presentar anualmente a
la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y
el proyecto de
Presupuesto de Egreso de la Federación cuya
aprobación, en este último caso, es facultad
exclusiva de dicha Cámara (artículo 74,
fracción IV).
La Ley de Ingresos encuentra su fundamento en dos
artículos de nuestra Constitución:
- El primero de éstos es el artículo 31
que establece la obligación de todos los mexicanos de
contribuir para los gastos
públicos de la Federación, el Distrito federal y
de los estados y municipios en que residan de manera
proporcional y equitativa que dispongan sus leyes. - De igual manera, el artículo 73
fracción VII atribuye al Congreso de la Unión la
facultad de establecer las contribuciones para cubrir el
presupuesto.
- Anualidad: tiene vigencia durante un año
fiscal, que
corresponde al año calendario. - Precisión: en virtud de que cualquier impuesto y
recaudación que no esté claramente establecida en
dicha ley no podrá ser recaudado. - Previsibilidad: ya que establece las cantidades
estimadas que por cada concepto
habrá de obtener la hacienda pública. - Especialidad: en razón de que dicha ley
contiene un catálogo de rubros por obtener en el
año de su vigencia.
El Estado debe realizar diversos gastos a efecto
de cumplir con sus objetivos y fines, los cuales lleva a cabo
con la autorización del Poder Legislativo a
través de la Cámara de Diputados, a la que
corresponde de manera exclusiva la discusión y
aprobación anual del Presupuesto de
Egresos.El presupuesto de Egresos es el documento que
concentra las partidas en las que el gobierno
podrá gastar para satisfacer las necesidades
colectivas, pero también es un instrumento que
orienta la actividad económica del
país.En virtud de que el Presupuesto de Egresos es
producto
de la recaudación de los impuestos
y, por tanto, es dinero
aportado por los gobernados, su uso debe de ser el
correcto, es decir, debe ser utilizado para satisfacer las
necesidades primarias del país por tal razón,
la fiscalización en el gasto de los recursos
es un aspecto muy importante, en los Estados
modernos.- Los egresos del
Estado
El Presupuesto de egresos es el acto legislativo que
permite a la Administración
pública usar los recursos monetarios del Estado
durante un año fiscal.
La Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto
Público Federal lo define de las siguiente
manera:
- El Presupuesto de Egresos de la Federación
será el que contenga el decreto que apruebe la
Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para
expresar durante el periodo de un año a partir del
1º de enero, las actividades, las obras y los servicios
públicos previstos en los programas a
cargo de las entidades que el propio presupuesto
señalen.
Es un acto legislativo, que compete en exclusiva a
la Cámara de Diputados según lo señala
el artículo 74 fr. IV.Contiene una autorización a la
administración pública para que
ésta utilice los recursos pecuniarios que se
recauden es decir, la administración sólo
podrá erogar las cantidades que se le hayan
autorizado mediante el presupuesto y con apego estricto al
mismo.Está limitado, en el tiempo,
a un años fiscal es decir, del 1º de enero al
31 de diciembre.- Características
Desde un punto de vista formal y orgánico
el Presupuesto de egresos es un acto legislativo, puesto
que sigue el procedimiento usual de cualquier ley (fase de
iniciativa, fase de discusión y aprobación, y
fase integradora de la eficacia).Cabe señalar que no se trata de ley porque
en su elaboración sólo interviene una de las
dos cámaras (la de diputados).Desde un punto de vista material el Presupuesto de
Egresos no reúne las notas que identifican a una
ley: generalidad, abstracción e impersonalidad sino
que por el contrario contiene disposiciones concretas,
particulares y dirigidas específicamente a los entes
públicos.Por ello hay quienes consideran al Presupuesto de
Egresos como un acto administrativo emitido por un
órgano legislativo. - Naturaleza Jurídica del
Presupuesto de Egresos - Principios que rigen al Presupuesto
de Egresos
- Universalidad
- Unidad
- Especialidad
- Planificación
- Anualidad
- Previsión
- Periodicidad
- Claridad
- Publicidad
- Exactitud
- Exclusividad
Universalidad.- Dicha universalidad se predica del
Presupuesto de Egresos, porque éste debe contener todos
los gastos del poder público.
Unidad.- Significa que todo el presupuesto debe estar
contenido en un solo documento. Este principio no es constante en
todos los países, hay algunos en donde el presupuesto
consta en diversos textos, tales como gastos corrientes, sueldos,
inversiones,
etc.
Especialidad.- El Presupuesto de Egresos debe detallar
las partidas y no otorgarlas de manera general. En este sentido
un amplio sector de la doctrina sostiene que en ocasiones tal
especialidad obstaculiza de manera considerable la actividad del
Ejecutivo; por lo anterior, es común recurrir a
determinados conceptos para especificar el destino de los gastos,
como son:
Ramos.- Que se corresponden con los distintos poderes,
Secretarías o erogaciones específicas como la
deuda, las entidades paraestatales, etc.
Programas.- Esto es, las cantidades que cada dependencia
podrá erogar en función de los programas que tenga
a su cargo.
Subprogramas.- El rubro anterior podrá dividirse
en subprogramas, las cantidades para uno y otro deberán
especificarse.
Partidas.- Son asignaciones más concretas, cuya
erogación está permitida y generalmente numerada,
pero de la cual deberá informarse en la Cuenta
Pública Anual. Corresponde a la SHCP autorizar las
transferencias de partidas.
Planificación.- Con base en los planes
socioeconómicos que se fijan a mediano plazo es posible
que de manera recurrente en el Presupuesto de Egresos se
señale la consecución de las metas fijadas en un
Plan de esta
naturaleza.
Anualidad.- El Presupuesto de Egresos tiene una vigencia
anual, rige del 1º de enero al 31 de diciembre.
Previsión.- Esto significa que el Presupuesto de
Egresos debe estar aprobado, promulgado y publicado antes de su
entrada en vigor, para evitar la inactividad de la administración pública.
Periodicidad.- Este principio está
íntimamente vinculado con la anualidad del Presupuesto.
Significa que es un documento que tiene vigencia por tiempo
determinado, el periodo financiero de un año y que para el
siguiente año será necesaria la expedición
de un nuevo presupuesto.
Claridad.- La claridad se refiere a que el Presupuesto
sea entendible y pueda ser consultado por los servidores
públicos y administradores sin ninguna
complicación. En cierta medida este principio se cumple
con el de especialidad al dejar perfectamente establecidos los
conceptos que integran el presupuesto.
Es oportuno señalar aquí que es posible el
establecimiento de partidas secretas, pues esto lo permite la
Constitución en su artículo 74 fr. IV, pero las
mismas deberán ser:
- Necesarias
- Deberán contemplarse en el Presupuesto,
y - Serán empleadas por los secretarios mediante
acuerdo escrito del Presidente de la
República.
Publicidad.- El Presupuesto habrá de publicarse
en el Diario Oficial de la Federación, para que surta los
efectos correspondientes. También de acuerdo con el
artículo 120 de la Constitución, debe publicarse en
el órgano oficial de publicidad de
cada entidad federativa.
Exactitud.- Atañe a que las cantidades previstas
correspondan a lo que el poder público necesitará
para cumplir con sus atribuciones. Este principio hace referencia
a lo que los economistas comúnmente señalan como
presupuesto equilibrado, lo cual implica que lo recaudado
deberá corresponderse con lo que se va a
gastar.
Exclusividad.- La exclusividad en el caso de
México, se refiere a que corresponde sólo a la
Cámara de Diputados la aprobación del Presupuesto.
Pero también tiene que ver con que en el Presupuesto,
exclusivamente se detallarán los gastos del Estado y no de
ninguna otra índole.
La elaboración y aprobación del
Presupuesto de Egresos entraña dos etapas, que
son:
- ETAPA ADMINISTRATIVA, que va del 15 de marzo al 15 de
noviembre salvo la excepción del artículo 83
constitucional. - B) ETAPA LEGISLATIVA, que va del 15 de noviembre al
31 de diciembre anterior al inicio de su vigencia.
Biella Castellanos