- 1. Los
años ochenta, una auténtica década del
malestar - 2. La Europa de Maastricht como
proyecto neoliberal - 3. Los desafíos
democráticos - 4. La democracia
eurocrática, o la esquizofrenia de la retórica
europeísta - 5. Notas
Se puede afirmar con razón que los años
noventa van a ser cruciales para el futuro de la comunidad
europea. Los grandes retos están marcados con solemnidad
por las autoridades de todos los estados: consolidar y redefinir
posiblemente el orden surgido en Maastricht, diseñar la
estrategia
definitiva de entrelazamiento con las economías y las
sociedades del
Este de Europa o alcanzar
una posición estable en el contexto de las relaciones
internacionales.
Sin embargo, no suele tener tanto eco en las
preocupaciones de los gobernantes la estrategia posible o
deseable para invertir la tendencia muy negativa que ha afectado
al bienestar social en Europa durante los últimos
años.
En estos papeles pretendo establecer sumariamente las
condiciones del bienestar en la Europa presente y las
limitaciones que tienen los proyectos de
integración dominantes.
1. Los años
ochenta, una auténtica década del
malestar
Los últimos años han sido especialmente
negativos para la mayoría de los ciudadanos europeos si se
atiende a sus condiciones de vida y trabajo.
Por una parte, se padece un nivel demasiado grande de
desigualdad y malestar social.
En la Europa que se vanagloria de constituir el corazón
mismo del progreso y la democracia, el 10% de la población más rica disfruta entre el
30% y el 35% de la renta, mientras que no más del 5% de la
población dispone de la cuarta parte de la riqueza total.
A principios de
los años noventa, y según datos
proporcionados por diferentes estadísticas de la propia Comunidad
Económica Europea, en su seno había 48 millones de
ciudadanos pobres, 16 millones de analfabetos, 6 millones de
parados de larga duración, 11 millones de individuos sin
techo y unos 10 millones de personas en situación de
pobreza
extrema[1].
El 43% de la población activa del Reino Unido, el
41,2% de la de Bélgica o el 37,5% de la española,
por citar algunos ejemplos, habitaba en regiones con tejidos
industriales en grave decadencia. Las dimensiones del
desempleo en
la Comunidad, como se sabe, son extraordinarias. Baste tan
sólo recordar que uno de cada tres ciudadanos europeos ha
estado alguna
vez en paro.
Si se da el valor 100 a la
media comunitaria de pobreza, resulta que la tasa de pobreza
entre los menores de 25 años sería de 121 en el
conjunto comunitario y más elevada en algunos
países como Países Bajos (155), Irlanda (143) o el
Reino Unido (132), mientras que la tasa de pobreza de la
población de mayor edad sería 136, siendo
también 100 la media de la población total pobre
comunitaria. Incluso la esperanza de vida de los niños
europeos es desigual según cual sea su lugar de nacimiento
y las condiciones económico-sociales de sus padres: los
niños nacidos de padres sin cualificación tienen
una esperanza media de vida ocho años inferior a la de
aquellos cuyos padres ocupan funciones de
cuadros superiores.
Por otro lado, estos fenómenos, lejos de
disminuir, han aumentado en los últimos
años.
El índice de disparidad interregional relativo al
PIBpc aumentó entre 1.980 y 1.988 al pasar de 26.1 a
27.5.
Mientras que en 1.970 el número de pobres
(ciudadanos con ingresos menores
a la mitad de los ingresos medio correspondiente a su Estado)
existentes en la Comunidad se cifraba en treinta millones, en
1.985 eran más de cincuenta millones las personas que no
superaban el umbral de pobreza.
La tasa comunitaria de desempleo en 1.990 (10,4%) era
más del doble de la correspondiente a la media de los
años 1.974 a 1.981.
Este deterioro en las condiciones de vida y trabajo fue
reconocido explícitamente por la propia Comunidad Europea
cuando, en 1.989, afirmaba que "a pesar de la evolución macroeconómica favorable,
el número de indigentes ha seguido aumentando en los diez
últimos años en la mayor parte de los países
de la Comunidad…se observa claramente que el número de
personas que dependen de la asistencia social se ha incrementado
desde el principio de la década de los setenta; este
número se ha duplicado incluso en varios Estados
miembros…No obstante (la ampliación del campo de
cobertura social) la tendencia de fondo sigue siendo el aumento
del número de indigentes"[2].
No puede dejar de ser significativo que, justamente
cuando la Comunidad disponía de más instrumentos
para la coordinación política y
económica, cuando más avanzado estaba el proceso de
integración, mayores fuesen las expresiones de malestar
social. Sin duda, eso debe llevar a reflexionar sobre la naturaleza de
este proceso y sobre los objetivos que,
verdaderamente, se han perseguido.
2. La Europa de Maastricht
como proyecto
neoliberal
Como muestra,
quizá anecdótica pero relevante, de esto
último se puede hacer referencia al origen del acta Unica
que, como es sabido, constituyó el germen de la
integración posterior. Preocupado por la
ralentización del proyecto de integración que
llevase al mercado
único, el dirigente de la compañía Phillips
Wisse Dekker reunió a cuarenta representantes de "las
más grandes empresas
europeas" -en sus propias palabras- y de entre ellos salió
el documento que luego sería asumido por el Comisario
Cockfield para la elaboración de la propuesta de 300
directivas en las que se basaría el Acta
Unica.[3].
Y eso es algo que no debe extrañar pues es un
hecho reconocido que el objetivo
central de las políticas
económicas comunitarias ha sido mejorar la competitividad
global de la economía comunitaria
que permitiera fortalecer la posición comercial de las
grandes empresas europeas en el contexto mundial, es decir de
aquellas cuyos dirigentes estimularon el nacimiento del Acta
Unica y propusieron sus contenidos; y ello "aunque como efecto
lateral aumenten las diferencias regionales y
sociales"[4].
Más adelante, el Tratado de la Unión
Europea (art. 3 A) estableció claramente que la política
económica encaminada a alcanzar los objetivos
comunitarios se llevará a cabo con "respeto al
principio de una economía de mercado abierta y de libre
competencia".
De su asunción se siguen cuatro grandes criterios
que deben gobernar la integración de las estructuras
económicas de los estados miembros: la mayor movilidad
posible de los factores (que garantice su desplazamiento
allí donde su uso resulta ser más valioso), la
flexibilidad salarial (que evite que los costes salariales
constituyan un factor de rechazo a la valorización de los
capitales en los lugares donde éstos encuentren mejores
condiciones de aplicación en virtud de la búsqueda
de economías de escala y
proyección de mercado), la convergencia de
políticas económicas (que permita hacer efectiva la
unión económica, puesto que ésta comporta
una limitación en los instrumentos de política
económica de cada estado) y la política de
competencia (que elimine trabas y obstáculos para la
rentabilización de los capitales en el
mercado).
Se supone que el funcionamiento del mercado
garantizará la movilidad suficiente y la eficiencia
necesaria de manera que el Mercado Unico primero y la
Unión Económica y Monetaria más tarde
permitan que "todos salgan ganando"[5]
con la integración.
La plena movilidad, por una lado, haría posible
la expresión de las ventajas comparativas de cada Estado o
región permitiendo la especialización y la ventaja
recíproca de todas ellas, mientras que la diferencial de
salarios, lejos
de constituir un incómodo elemento de divergencia,
sería el factor que garantizaría el fluir de los
capitales a las regiones menos desarrolladas y con más
bajos costes del trabajo.
El problema es que estas pretensiones
difícilmente pueden cumplirse. Sucede más bien todo
lo contrario y, precisamente por ello, se produce un permanente
proceso de desequilibrio, de desigualdad y de carencia que, en mi
opinión, constituyen auténticas hipotecas para
lograr un régimen de auténtica democracia para
todos los ciudadanos.
En particular, me parece que pueden destacarse cuatro
grandes limitaciones del actual proyecto integrador.
– En primer lugar, la renuncia a sobreponerse a las
inercias del mercado.
Cuando se profundiza en la dinámica del mercado, resulta que
ésta no produce el efecto equilibrador pretendido, sino
más bien el contrario. Como puso de manifiesto el IFORME
PADOA, "las regiones sólo tienden a igualar sus ingresos
per capita, como resultado de la movilidad de los capitales y de
la mano de obra, bajo ciertas condiciones excepcionales y nada
realistas…La historia y la teoría
económica enseñan que cualquier
extrapolación de la teoría de la "mano invisible"
al mundo real de la economía regional, en presencia de
medidas de apertura de mercados,
carecería de todo fundamento"[6].
La economía comunitaria se caracteriza por la
amplia presencia de fenómenos de concentración
oligopólica (frente a los que, por cierto, tan poco
combate presenta la política "de competencia") que
originan que los mercados sean extraordinariamente imperfectos.
Además, la existencia de economías de escala como
determinantes -más que la ventaja comparativa- de la
especialización en el comercio son
circunstancias que, como también señaló
Krugman [7], no permiten
distinguir claramente las consecuencias positivas de la
integración en todas las zonas afectadas. Por el
contrario, este autor indica que "el principal obstáculo
para reforzar la integración
económica reside en el hecho de que, al menos a corto
plazo, sus beneficios no se distribuyen de igual manera entre los
países" [8]. Como tampoco
hay evidencia empírica alguna de que los costes salariales
más bajos de las regiones menos desarrolladas constituyan
un incentivo suficiente para la atracción de capitales,
toda vez que éstos, en las condiciones de
transnacionalización existentes, pueden supeditar como
regla general la variable salarial a otras como la productividad,
los costes derivados de la peor infraestructura, la
diferenciación de precios que
permite la estructura
oligopólica del mercado, o la más habitual
aparición de economías de escala, de
concentración o integración en las zonas más
desarrolladas.
Estas circunstancias, y el hecho de que la
integración a través del mercado conlleva una
reducción de las barreras que pueden proteger a las
economías más débiles, ocasionan, por lo
tanto, una mayor indefensión de estas últimas y, en
suma, que sean las más desfavorecidas, tal y como han
puesto de manifiesto los diferentes informes que
se han venido citando.
– En segundo lugar, el debilitamiento progresivo de la
política y la protección social.
En el Tratado de la Unión Europea la
cohesión social sigue constituyendo un objetivo del
proyecto integrador (art. 2), aunque no una condición para
impulsar el crecimiento
económico y para determinar las medidas de
política económica. De hecho, tal y como puede
comprobarse en el Protocolo sobre
la cohesión económica y social que acompaña
al Tratado, se reduce al fomento de mecanismos reequilibradores,
renunciándose, de esa forma, a comprenderla como un
prerequisito del crecimiento económico igualador e
igualitario.
Puede decirse, por tanto, que se ha renunciado a la
cohesión social tal y como había sido formulada
inicialmente, como el "grado hasta el cual las desigualdades
en el bienestar económico y social entre distintas
regiones o grupos de la
Comunidad son política y socialmente tolerables"
[9].
Desde antes del Tratado, y después con mucha
mayor rotundidad, el concepto de
cohesión social ha ido perdiendo, especialmente a la hora
de hacer efectivas las políticas económicas
globales, esa significación amplia y ligada a la
fijación de objetivos concretos sobre el bienestar social,
para quedar reducida a una simple aspiración compensatoria
ante los desequilibrios que esas mismas generan.
El punto de partida esencial que se consolida con el
Tratado de Mastricht es que debe llevarse a cabo sobre la base
del "ajuste de mercado", tal y como expresó en su
día con total claridad la principal autoridad
monetaria europea al afirmar que "la reducción de los
desequilibrios estructurales debe ser corregida principalmente a
través de los mecanismos de ajuste de mercado: el
otorgamiento de asistencia financiera para promover la
cohesión económica y social tan sólo
lograría minar ese proceso" [10].
Y lo que resulta esencial en este sentido es que la
dinámica del mercado es no sólo productora, sino
también reproductora de desigualdad cuando se parte de
dotaciones iniciales de recursos
desiguales, tal y como evidentemente sucede en la realidad
comunitaria. Precisamente por ello, cuando se prioriza el
fortalecimiento del mercado y si es que no se desea un
auténtico desbordamiento de los desequilibrios, resulta
necesario un extraordinario esfuerzo presupuestario tan
sólo para limitar un impacto desigualador tan grande como
el que, en el caso de la Comunidad Europea, lleva consigo la
construcción del mercado
único.
– En tercer lugar, la renuncia a la Hacienda Europea y a
los impulsos redistributivos.
La posible magnitud de ese esfuerzo se ve enormemente
reducida en el seno de la Comunidad, en primer lugar, por las
limitaciones propias de su política presupuestaria y, en
segundo, porque el camino hacia la Unión Económica
y Monetaria se orientó por la senda más útil
para hacer posible tan sólo la libertad de
operar en los mercados y para fortalecer un modelo de
crecimiento cuyo carácter "intrínsecamente
desequilibrador" [11] ya
había sido puesto de manifiesto reiteradas veces como una
importante amenaza para los desequilibrios existentes en el
interior de la Europa comunitaria [12].
El conocido como Informe
MacDougall [13] puso de relieve la
gran potencia
redistributiva del sistema
tributario y del gasto
público en Europa al señalar cómo
habían contribuido a reducir las desigualdades en renta
per capita de los países estudiados en torno a valores
cercanos al 40%. Pues bien, para alcanzar este efecto en la
Comunidad de los doce sería preciso un volumen de
transferencias equivalente aproximadamente al 2% del PIB
comunitario, mientras que el gasto total comunitario en 1.992
representó algo menos del 1,3% de dicha
magnitud.
Además, y como consecuencia del diseño
del ajuste y de las reglas de convergencia establecidas para
alcanzar la Unión Económica y Monetaria
predominante, se produce una importante pérdida de
impulsos fiscales como consecuencia de tres circunstancias
singulares: la supeditación de las políticas
presupuestarias al cumplimiento de los objetivos de estabilidad
monetaria exigidos, la pérdida de versatilidad de los
instrumentos tradicionales de la Política
Fiscal como consecuencia de la limitación de los
déficits públicos y, por último, a causa del
fenómeno llamado de "desfiscalización competitiva",
provocado por la menor recaudación a que puede dar lugar
el incentivo a la movilización de los factores. Y, en
definitiva y de manera mucho más trascendental, porque se
ha renunciado a la creación de una auténtica
Hacienda Europea, condición imprescindible -en un proceso
cuyo contexto final pretende ser el de la unión
política- para que la integración económica
fuese una realidad no sólo desde la perspectiva del
equilibrio
entre los agregados económicos relativos a la moneda y la
estabilidad de los precios.
Todo ello permite concluir claramente, como lo hizo el
Informe IFO, que las dotaciones presupuestarias "no pueden paliar
de modo significativo las disparidades regionales ni siquiera
cuando los efectos positivos sean considerables en las regiones
problemáticas" [14].
– En cuarto lugar, el (antidemocrático)
privilegio concedido a la política
monetaria.
Finalmente, hay que destacar la prioridad concedida a la
Política Monetaria a la hora de abordar los desequilibrios
que produce el proceso de integración en su conjunto y en
el interior de cada economía y que viene a convertir a la
moneda en el signo distintivo de la Unión
Europea.
Este vigor inusitado que se le proporciona a la
política monetaria tiene un significado triple que tampoco
debe pasar desapercibido desde el punto de vista del bienestar.
En primer lugar que esta política tiene la ventaja de que
requiere menos aparato administrativo y se instrumenta desde los
Bancos
Centrales (en el futuro, y con gran autonomía, desde el
Banco Central
Europeo) organismos más defendidos del control
parlamentario y ciudadano, lo que sin duda limita las
posibilidades del necesario control democrático de las
decisiones económicas que dieron origen al Estado
Moderno.
En segundo lugar, que permite además regular
directamente la circulación monetaria que es el lugar
privilegiado de realización de los beneficios cuando
predomina la actividad improductiva y la especulación
financiera de todo tipo, lo que comporta fundamentalmente una
regulación privilegiada de los capitales que menos riqueza
generan y a los que está vinculada la destrucción
de tejido industrial y productivo en el seno de la Comunidad. En
tercer lugar, y lo que no es menos importante, que bajo la
apariencia de que está libre de toda connotación
redistributiva (se suele argüir que ¡la
política monetaria la hacen los técnicos!) permite,
sin embargo, llevar ésta a cabo y a favor de los agentes
más poderosos que disponen de gran liquidez,
principalmente las grandes empresas europeas y
transnacionales.
4. La democracia
eurocrática, o la esquizofrenia de
la retórica europeísta
Todo lo anterior viene a producir la enorme
esquizofrenia que caracteriza al proceso hacia la Unión
después del Tratado de Maastricht y de la puesta en
práctica de los programas de
convergencia: cuando más necesario es el apoyo ciudadano
para la integración, cuando más falta hace la
legitimización pública del proceso, más
ciudadanos descontentos se crean, porque cada vez son más
los parados y los indigentes, es decir los que no están
llamados a disfrutar del festín generado para que las
grandes empresas puedan "competir de manera más agresiva
en el mercado mundial".
Pero incluso a pesar del sesgo marcadamente liberal y
monetarista del que se impregnó finalmente el Informe
Delors, en él se llegó a advertir (punto 29) que
"si no se presta suficiente atención a los desequilibrios regionales la
Unión Económica habría de enfrentarse a
graves riesgos
económicos y políticos". Más adelante, el
citado informe del IFO aventuraba igualmente futuros problemas
incluso de "desintegración progresiva de las unidades que
constituyen la Comunidad" [15]
por esta causa.
[1] Las fuentes de
estos datos y de los que siguen pueden encontrarse en TORRES
LOPEZ, J. "El Tratado de la Unión Europea y las
condiciones para el bienestar social en Europa", en CAPARROS, R.
"La Europa de Maastricht". Universidad de
Málaga, Málaga, 1.994.
[2] COMISION DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS. "Propuesta de decisión del Consejo relativa a la
implantación de un programa a medio
plazo de medidas para la integración económica y
social de los grupos menos favorecidos". Bruselas 1.989,
p.3.
[3] KAPLAN, G. 1.990.
"Countdown to '92. Gearing up vor competitiveness". En IEE
Spectrum, vol 27-6, pp. 22 y ss. La propuesta de Dekker fue algo
más allá: llegó a proponer -aunque sin
éxito–
que el nacimiento del mercado único coincidiese con la
celebración del centenario de su empresa en
1.991.
[4] NAM, Ch W. y REUTER,
J.(IFO-Institut für Wirtschaftsforschung). "El impacto
de 1.992 y la legislación asociada sobre regiones menos
favorecidas de la Comunidad Europea". Parlamento Europeo.
Bruselas 1.991, p. 12.
[5] NATIONAL INSTITUTE OF
ECONOMIC AND SOCIAL RESEARCH (NIESR). "Una nueva estrategia para
la cohesión económica y social después de
1.992". Parlamento Europeo. Bruselas 1.991. p. 34.
[6] INFORME DE TOMMASO
PADOA-SCHIOPPA. "Eficacia,
estabilidad y equidad. Una
estrategia para la evolución del sistema
económico de la Comunidad Europea". Alianza. Madrid 1.987,
p. 121.
[7] KRUGMAN, p. "La
integración económica en Europa: problemas
conceptuales", en INFORME PADOA, cit., pp.
145-179>
[8] Ibiden. p. 121.
[9] NATIONAL INSTITUTE OF
ECONOMIC AND SOCIAL RESEARCH (NIESR), ob.cit., p. a.
[10] Cit. por GALLEGO
GREDILLA, J.A. "Unión Económica y Monetaria y
desarrollo
regional" en PEREZ CAMPANERO, J. (coord.), "España
ante la Unión Económica y Monetaria en Europa".
FEDEA. Madrid 1.991, p. 101.
[11] Esta expresión se
encuentra en NIESR, ob. cit., p. 11.
[12] "La transición
hacia la Unión Económica y Monetaria puede
comportar una ampliación de los desequilibrios existentes
y la aplicación de las políticas comunes
podría dar lugar a su perpetuación", NIESR, ob.
cit., p. 42.
[13] MacDOUGALL, D. "Informe
del Grupo de
estudio sobre el papel de la hacienda pública en la
integración europea". Bruselas 1.977.
[14] INFORME IFO, ob. cit.,
p.3.
[15] NAM y otros, ob. cit.,
p. 12.
Juan Torres López