El Derecho Autonómico de las Universidades Venezolanas

Enviado por carloseduardo36@gmail.com Herrera M.

Breve reseña
histórica de la autonomía universitaria en
Venezuela
La autonomía
como figura jurídica
organizativa
La autonomía
universitaria en la legislación
venezolana
Distintas propuestas para
la reforma del sistema de educación
superior
Conclusiones
Bibliografía

Recientemente ha vuelto a plantearse la necesidad de
reformar la legislación universitaria venezolana regida de
manera general por la Ley
Orgánica de Educación de 1980 y
de manera específica por la Ley de Universidades de 1970.
El explosivo crecimiento de la matrícula universitaria
(1.049.780 alumnos matriculados en el año 2004 de acuerdo
a cifras provisionales del INE/OPSU), aunado al expansivo
presupuesto
del sector (2.8 billones de bolívares en el año
2004, sólo para las 22 instituciones
universitarias nacionales), hace imperativo la reforma del
sistema nacional
de educación
superior.

Reforma que debe estar fundamentada en la
autonomía como principio y derecho de las instituciones
universitarias y la cual sea capaz de formular políticas
concertadas para el sector, elevar los niveles de calidad
académica, crear nuevos sistemas
administrativos para una óptima utilización de
los recursos
financieros, flexibilizar la obtención de financiamientos
múltiples, democratizar el gobierno
universitario para mejorar su gestión
y eficiencia,
elevar los niveles de pertinencia social y de equidad en el
ingreso a las universidades.

Exigente tarea que requerirá respeto y
tolerancia
para estudiar y armonizar las posiciones sostenidas por los
diferentes sectores universitarios.

El presente estudio comprende cinco (5) partes. La
primera se titula "Breve reseña histórica de la
autonomía universitaria en Venezuela",
donde se dan algunas pinceladas desde la real Cédula del 4
de octubre de 1781 del rey Carlos III a la actual Constitución de 1999. La segunda parte "La
autonomía como figura jurídica organizativa",
procura precisar el concepto
autonómico en relación a la institución
universitaria. La tercera parte se titula "La autonomía
universitaria en la legislación venezolana", con
referencia a la Ley de Universidades de 1970 y
específicamente al artículo 109 de la
Constitución de 1999. La cuarta parte "Distintas
propuestas para la reforma del Sistema Nacional de
Educación Superior", estudia de manera general algunas de
las iniciativas presentadas en esta materia para
el debate
universitario. La quinta parte son algunas conclusiones sobre el
tema.

Este trabajo aspira
contribuir a la reflexión universitaria en momentos que se
plantea una reforma a la legislación de la educación superior
venezolana.

La autonomía universitaria en Venezuela se
remonta a la Real Cédula del 4 de octubre de 1781 del
rey Carlos III, por medio de la cual otorgaba a la
recién creada Universidad de Caracas la potestad de darse su
propia constitución, sus reglamentos y elegir al
rector por el claustro universitario. Recuérdese que
la Universidad de Caracas fue fundada el 22 de diciembre de
1721 mediante Real Cédula de Felipe V y un año
mas tarde en 1722 el Papa Inocencio XIII le concede el
título de Pontificia, llamándose desde entonces
Real y Pontificia Universidad de Caracas.
El período de la universidad colonial
permaneció hasta 1827, año en el cual el
Libertador Simón Bolívar derogó los viejos
estatutos y decretó la reorganización de la
universidad, democratizando el ingreso de alumnos,
fortaleciendo el régimen autonómico al donarle
un conjunto de haciendas productivas para el financiamiento de las actividades
académicas. Resulta digno de destacar que no hubo
rompimiento abrupto con el pasado colonial, antes bien los
nuevos Estatutos mantuvieron vigentes muchas de las
disposiciones de las viejas constituciones de 1727. El
profesor
Alexis Márquez (2003) comenta
acertadamente:
"De España
la autonomía universitaria se trasplanta a América. Ya en las Siete partidas, del
rey Alfonso el Sabio, en el siglo XIII, se reconocía
el régimen autonómico de la universidad de
Salamanca, que sirve, junto con la de Alcalá de
Henares , de modelo a
las demás universidades españolas, incluyendo
las que, a partir del siglo XVI, se fundan de esta lado del
Atlántico."
La universidad no escapó al convulsionado
siglo XIX venezolano, marcado en sus primeros años por
la guerra de
independencia y las secuelas en el orden
social, económico y político, y en su segunda
mitad por las guerras
civiles producto
del enfrentamiento entre caudillos regionales sedientos de
poder y
ayunos de ideas.
El historiador Elías Pino Iturrieta en su
trabajo "Venezuela metida en cintura: 1900-1945" (1988)
refleja aquel estado de
cosas:
"El país se hace distinto, como lo conocemos
y lo sentimos en nuestros días, cuando culmina una
disgregación secular que se origina en la
independencia y se profundiza después de 1830, a la
hora de segregarnos de Colombia.
Las batallas de la emancipación y los conflictos
civiles del Primer Estado Nacional, quebrantan los usos
céntricos de la colonia. Entonces la República
se fracciona. La ausencia de recursos materiales
no permite a un solo jefe, ni a un solo partido, ni a un solo
puñado de notables, establecer las reglas del juego. Los
gobiernos pretenden imponer una suerte de manual de
conducta
común, pero sus propuestas permanecen en el papel.
Amparadas en la endebles del Ejecutivo, en lo imprevisible de
las cosechas y en el divorcio
que caracteriza a la geografía rural de la época, los
caudillos locales protagonizan el desconcierto, la falta de
homogeneidad."
Aquel siglo XIX que auguraba momentos estelares para
la institución universitaria, gracias a la
creación el 21 de septiembre de 1810 de la Universidad
de los Andes y a los Estatutos Republicanos de 1827 de la
Universidad Central de Venezuela, no tardó en
manifestar su tropelía, lo cual afectó de
manera sensible la institucionalidad y la autonomía
alcanzada desde tiempos de la colonia por la universidad
venezolana.
El Código de Instrucción
Pública de 1849 del presidente José Tadeo
Monagas permitió la injerencia del poder
ejecutivo en la vida universitaria, especialmente en el
nombramiento y remoción de los catedráticos; el
Decreto del 24 de septiembre de de 1883, dictado en la
presidencia de Antonio Guzmán Blanco, despojó a
la universidad de bienes
propios, lo que trajo como consecuencia que en lo adelante
sus gastos
serían cubiertos con fondos del presupuesto nacional;
el Decreto del 20 de septiembre de 1903, dictado en la
presidencia de Cipriano Castro, ordena la clausura de las
universidades de Maracaibo y Valencia. Entre las
consideraciones del referido decreto se encuentran las
siguientes:
"Corría el riesgo de
crear a la larga un proletariado intelectual, lo que
llevaría a una degeneración de carácter nacional…" ya que se
consideraba que no había campo para "poder sostener
decorosamente a tantos médicos, abogados e ingenieros
que egresaban de las aulas universitarias." (Polar, 1997, IV,
131)
Con el advenimiento del siglo XX, Venezuela inaugura
una nueva etapa histórica, marcada con el triunfo de
la revolución Liberal Restauradora
encabezada por los caudillos andinos Cipriano Castro y Juan
Vicente Gómez. Si bien en lo político
significó la derrota del caudillismo y el fin de la
fragmentación del país, el nuevo régimen
impondrá una autocracia la cual permanecerá
hasta el 17 de diciembre de 1935. Durante la dictadura
de Gómez se clausura la Universidad Central durante
los años 1912-1922, hecho suficientemente ilustrativo
del talante del régimen.
Los gobiernos de Eleazar López Contreras e
Isaías Medina Angarita realizaron esfuerzos para
devolver a la universidad su institucionalidad, en este
sentido siendo Ministro de Educación Nacional el Dr.
Arturo Úslar Pietri se dictó una nueva Ley de
Educación, en ella se restauró parcialmente la
autonomía universitaria.
El Estatuto del 28 de septiembre de 1946 aprobado
por la Junta Cívico
Militar que derrocó a Isaías Medina
estableció por vez primera la representación
estudiantil en los organismos de co-gobierno y
consagró la libertad
de cátedra.
Con el derrocamiento del presidente Rómulo
Gallegos en noviembre de 1948 comenzará una
década caracterizada por la resistencia estudiantil al régimen de
la Junta de Gobierno primero y a la dictadura de Marcos
Pérez Jiménez después. El 17 de octubre
de 1951 se aprobó el Decreto 321 por medio del cual se
interviene la universidad y se designó un Consejo de
Reformas, ordenando la reestructuración total de la
universidad. La Universidad Central de Venezuela será
clausurada nuevamente y en julio de 1953 se dictó una
Ley de Universidades Nacionales que terminó con los
restos de autonomía. Bajo esta Ley se aprobaron en
1953 las dos primeras universidades privadas en Venezuela: la
Universidad Santa María y la Universidad
Católica Andrés
Bello.
Una nueva etapa comienza en la universidad
venezolana a partir de los acontecimientos del 23 de enero de
1958. La participación de docentes y
estudiantes de educación superior en tales sucesos son
reconocidos por la Junta de Gobierno presidida por el V.A.
Wolfgang Larrazábal, la cual mediante decreto del 17
de febrero nombró una calificada comisión para
la redacción de un proyecto de
Ley de Universidades con el mandato expreso de que "contemple
y asegure la autonomía".
La comisión presidida por el Dr. Francisco De
Venanzi presentó el proyecto el cual fue acogido por
la Junta de Gobierno, entonces presidida por un insigne
universitario el Dr. Edgar Sanabria, el 5 de diciembre de
1958 fue aprobado el Decreto Ley de Universidades.
La universidad venezolana vivió otro
convulsionado período en las décadas de los
60-70, reflejo de un mundo en crisis e
influenciado por acontecimientos tales como el triunfo de la
revolución cubana, la guerrilla
venezolana, la guerra
fría, el mayo francés.
En ese marco se reformó la Ley de
Universidades el 8 de septiembre de 1970. El profesor Alexis
Márquez ha expresado los siguientes conceptos sobre el
referido texto
legal:
"Justo es reconocer que, pese al carácter
antiautonómico de las reformas de 1970, nuestras
universidades han podido gozar hasta el presente de su
autonomía, sin duda porque los sucesivos gobiernos,
una vez superadas las circunstancias traumáticas que
dieron paso a esas reformas, han respetado en lo esencial el
principio autonómico. Solo en el aspecto financiero se
ha entrabado el normal desempeño de las universidades,
regateándole los aportes presupuestarios, bien por
insuficiencia real de los recursos del estado, bien como
instrumento de chantaje y dominación sobre unas
instituciones que, como la universitarias, por
definición deben ser muy críticas ante los
designios gubernamentales." (2003)
La Ley de Universidades de 1970 ha servido de marco
normativo para el explosivo crecimiento de la
educación superior venezolana, baste recordar que para
el año 1957, último año de la dictadura,
la matrícula estudiantil universitaria alcanzaba a
diez mil alumnos, correspondiendo ocho mil a universidades
oficiales y dos mil a universidades privadas.
Si se compara esa cifra con un millón
cuarenta y nueve mil setecientos ochenta alumnos (1.049.780)
matriculados en la educación superior en el año
2004 (Cifras provisionales, fuente: INE/OPSU), puede
concluirse que ese extraordinario salto cuantitativo se
logró gracias al esfuerzo sostenido de una política de Estado y a una
legislación que a pesar de sus fallas ha rendido
frutos positivos al país.
La Constitución de 1999 marca el
comienzo de una nueva etapa en la legislación
universitaria, al consagrarse en el Título III,
Capítulo VI "De los derechos
culturales y educativos", el reconocimiento al principio y al
derecho de la autonomía universitaria (Art. 109
CRBV).
La creación del Ministerio de
Educación Superior en enero de 2002 (Decreto 1.634 del
08 de enero de 2002, Gaceta Oficial 37.359) y el nombramiento
en esa misma fecha del ciudadano Héctor Navarro
Díaz como Ministro de Educación Superior
representó un importante avance para el sector
universitario nacional. Mas tarde el 3 de abril de 2002 fue
publicado el Reglamento Orgánico del Ministerio de
Educación Superior. Este último Reglamento fue
reformado el 27 de enero de 2005 por medio del Decreto 3.444
(Gaceta Oficial 5.758 Extraordinario).
Amplio debate ha surgido en la comunidad
universitaria por esta reforma pues en opinión de
muchos atenta contra la autonomía de las universidades
al asumir el Ministerio de Educación Superior funciones y
responsabilidades atribuidas a otras instancias del sector
universitario.
BREVE RESEÑA
HISTÓRICA DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA EN
VENEZUELA.
El concepto de autonomía universitaria es
complejo en su contenido, pues comprende no solo la misión
como institución que preserva, transmite y genera
conocimientos, sino también como principio
organizativo que integra elementos normativos, de gobierno,
de funcionamiento y administrativos.
Integra igualmente políticas de planificación, evaluación y actualización de
los programas de
pre y post grados desarrollados en las áreas de
docencia,
investigación y extensión de
cada universidad. Bien lo ha expresado el profesor
Hernández Mendible:
"Llegar a una conceptualización
unívoca del vocablo autonomía es sumamente
complicado y difícil, porque la autonomía
presenta características en cada caso concreto."
(1993,48)
En todo caso una primera aproximación indica
que las universidades ya en sus orígenes medievales
eran corporaciones con derechos y obligaciones propias, poseedoras de personalidad jurídica.
La Iglesia
factor aglutinante de la sociedad
medieval no solo reconoce los centros de enseñanza superiores denominados
"studium generale", sino les otorga privilegios importantes
que les permite desarrollar sus tareas de enseñanza y
divulgación cultural.
El profesor Moles Caubet en artículo
publicado en la Revista
del Colegio de Abogados del Distrito Federal N° 140 y
recogido en la obra Estudios de Derecho
Público (1997) señala lo
siguiente:
"Pues bien, la autonomía de tales
corporaciones, aparte de la que implica el hecho de estar
originariamente constituida por la voluntad de sus miembros,
consistía en la suma adicional de privilegios, o sea,
fueros, prerrogativas, franquicias y exenciones."
Si bien se encuentran las raíces de la
autonomía en la lejana edad
media, no es menos cierto que en la larga evolución de la institución
universitaria, la autonomía dejó de ser un
privilegio de concesión graciosa, para convertirse en
un principio y en un derecho fundamental de la
institución universitaria
contemporánea.
En este sentido debe precisarse que la
autonomía en un Estado democrático tiene su
fundamento en el ordenamiento jurídico, que le concede
tal potestad a una institución reconocida por el
Estado.
Así lo expresa el profesor Moles Caubet:"La
autonomía no tiene pues otro título de
legitimidad que el que le confiere la norma, fuera de la cual
desaparece el poder autonómico para convertirse en
ilicitud." (1997)
Otro aspecto por clarificar es el contenido de esa
autonomía, pues es bien sabido que existen
regímenes autonómicos con modulaciones
diferentes, dependiendo de las personas jurídicas que
tengan atribuida tal potestad. No es lo mismo la
autonomía municipal, ni la autonomía de ciertos
órganos del Estado que la autonomía
universitaria.
Todos ellos coinciden en cuanto comparten la figura
jurídica organizativa de la autonomía, pero con
características propias y singulares.
El maestro Giannini, citado por Moles Caubet ha
expresado lo siguiente:
"Aún no existiendo un concepto concluyente de
autonomía, si existen distintos conceptos y nociones
evidentemente diferenciados que reciben calificación
de un adjetivo añadido al término, tal como
autonomía normativa, autonomía organizativa,
autonomía técnica, autonomía
dispositiva, autonomía financiera, autonomía
contable…etc." (1997)
En cuanto a las instituciones universitarias estas
derivan su autonomía bien de disposiciones
constitucionales o legales, ha sido la larga evolución
de casi diez siglos la que se ha encargado de delimitar, en
mayor o menor medida, el contenido de la autonomía tal
como se entiende modernamente. Por eso hoy se habla de
autonomía normativa, organizativa, administrativa y
académica de las universidades. Entendiendo por
autonomía normativa la potestad que tiene cada
institución de proveerse su propio régimen
jurídico, siempre dentro del ordenamiento general del
Estado.
Precisa el profesor Moles Caubet:
"Dicho de otra manera, la autonomía normativa
presupone una regla atributiva superior –La
Constitución o la Ley- que determina la órbita
otorgada o cedida. Entonces es en esta parcela o
ámbito de la normación donde tienen validez las
normas
autónomas para que así lleguen a formar parte
del ordenamiento jurídico del Estado."
(1997)
En virtud de la potestad organizativa la
institución dispondrá de un conjunto de
órganos, con sus respectivas competencias
y relaciones de jerarquía y coordinación que le permitirá
desarrollar sus actividades. En el caso venezolano, la Ley de
Universidades es bastante rígida en cuanto a la
estructura
organizativa de las universidades y a las posibilidades de
innovación tanto en su gestión
académica como administrativa. En cuanto a la potestad
administrativa debe entenderse no solo como la capacidad de
tomar decisiones y definir políticas en el manejo de
la institución, sino en la manera de elegir a quienes
corresponda ejercer funciones de gobierno
universitario.
Esta potestad es la expresión
democrática de la autonomía universitaria y un
desiderátum de aquellas instituciones que no han
alcanzado su autonomía plena.
La autonomía académica constituye el
centro de la vida universitaria, se trata de desarrollar en
un ambiente
de libertad y tolerancia las actividades inherentes como
centro de estudio, de investigación y de
difusión del conocimiento. La legislación
española expresa lo siguiente: "La actividad de la
Universidad, así como su autonomía, se
fundamenta en el principio de libertad académica, que
se manifiesta en las libertades de cátedra, de
investigación y de estudio" (Ley Orgánica
6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, Art.
2-3)
El profesor Moles ha precisado lo
siguiente:
"La autonomía académica, llamada
también pedagógica, es según se dijo, la
autonomía universitaria por antonomasia y expresado en
términos corriente, le corresponde decidir que se ha
de enseñar o investigar, cuánto hay que
enseñar o investigar, cómo hay que
enseñar o investigar, con quien o con quienes hay que
enseñar o investigar. Esto supone ante todo,
delimitar, extender e integrar los campos del conocimiento y
el de sus aplicaciones, ciencia y
tecnología, problema crucial del mundo moderno."
(1997, 275)
Como conclusión previa puede decirse que la
autonomía como figura jurídica organizativa, se
orienta a garantizar la libertad académica dentro del
ámbito universitario, con un marco normativo propio,
con una estructura administrativa dirigida a dar soporte
eficiente a la actividad docente, de investigación y
de extensión, bajo la dirección de un gobierno universitario
plural y de origen democrático, que sea interlocutor
válido con el Estado y la sociedad a la que
sirve.
LA
AUTONOMÍA COMO FIGURA JURÍDICA
ORGANIZATIVA.
LA
AUTONOMÍA UNIVERSITARIA EN LA LEGISLACIÓN
VENEZOLANA

La autonomía universitaria en Venezuela tuvo un
importante reconocimiento en el Decreto Ley de Universidades del
5 de diciembre de 1958, instrumento jurídico redactado por
una Comisión presidida por el Dr. Francisco De Venanzi e
integrado por reconocidos académicos. Este Decreto Ley
puede considerarse una expresión inequívoca del
espíritu de unidad nacional que inundó al
país a raíz de los acontecimientos del 23 de enero
de 1958.

La Ley de Universidades del 8 de septiembre de 1970,
nació en un convulsionado período de la vida
nacional, la misma fue sometida a un amplio debate tanto en la
comunidad universitaria como en los medios de
comunicación social. Pasados más de treinta
años de vigencia de la misma, su evaluación es
positiva y fruto de ella es la consolidación y crecimiento
del sector universitario nacional.

La Ley de Universidades en su artículo primero se
inspira en los principios
humanísticos cuando consagra como misión de las
universidades "Buscar la verdad y afianzar los valores
transcendentales", de allí parte el entramado normativo
donde integra a las universidades en el sistema
educativo nacional (Art. 5), establece que las universidades
son nacionales o privadas y la manera de creación de las
mismas(Art. 8) y consagra la autonomía universitaria en
los aspectos: organizativo, académico, administrativo y
económico-financiero (Art.9). La Ley de Universidades
desarrolla en 191 artículos los aspectos centrales que han
regido hasta el momento la educación superior del
país.

Por medio de la Constitución de 1999, la
autonomía adquirió rango constitucional al
consagrarse en el artículo 109 lo siguiente:

"El Estado reconocerá la autonomía
universitaria como principio y jerarquía que permite a
los profesores, profesoras, estudiantes y egresados y egresadas
de su comunidad dedicarse a la búsqueda del conocimiento
a través de la investigación científica,
humanística y tecnológica, para beneficio
espiritual y material de la Nación. Las universidades
autónomas se darán sus normas de gobierno,
funcionamiento y la
administración eficiente de su patrimonio
bajo el control y
vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra
la autonomía universitaria para planificar, organizar,
elaborar y actualizar los programas de investigación,
docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del
recinto universitario. Las universidades nacionales
experimentales alcanzarán su autonomía de
conformidad con la ley."

El artículo 109 CRBV representa sin duda alguna
un avance dentro de la legislación en educación
superior, nunca antes una Constitución patria se
había referido a la autonomía universitaria. La
autonomía universitaria había tenido un desarrollo
legislativo y su mejor expresión es la Ley de
Universidades vigente de 1970.

Esto lleva a realizar las siguientes consideraciones
acerca del artículo 109 constitucional:

Se encuentra ubicado en el capítulo VI "De los
derechos culturales y educativos". Hecho de especial relevancia
por la jerarquía que el constituyente quiso asignarle a
tan importante materia.
El referido artículo reconoce la
autonomía como "principio y jerarquía" que
permite a los integrantes de la comunidad universitaria
dedicarse a la búsqueda del conocimiento. En esta
primera parte del artículo el constituyente
estableció la "autonomía académica" como
el eje de la actividad universitaria dirigida a la sempiterna
búsqueda del conocimiento y de la verdad tal como lo
establece el artículo 1 de la Ley de
Universidades.
Mas adelante el mismo artículo precisa el
contenido de la autonomía al expresar: "Las
universidades autónomas se darán sus normas de
gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio
bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la
ley. Se consagra la autonomía universitaria para
planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de
investigación, docencia y extensión. Se establece
la inviolabilidad del recinto universitario…" De
la lectura
detallada del párrafo anterior se evidencia que no se
está ahora ante un "principio o jerarquía", sino
ante un "derecho
constitucional" enunciado y consagrado de manera preciso en
el texto. En otras palabras el "principio o jerarquía"
se ha concretado en un "derecho constitucional", en una norma
jurídica de máximo rango. De esa manera queda
fijado el núcleo del derecho de la autonomía
universitaria, él cual debe ser preservado de cualquier
limitación o intromisión externa.
El constituyente venezolano dio un paso adelante al
consagrar la autonomía universitaria como un derecho de
configuración constitucional y no simplemente legal como
venía siendo considerado en la legislación
nacional.
En virtud de lo anterior puede decirse que el Art.
109 CRBV consagró simultáneamente el principio y
el derecho de la autonomía. En relación al
"principio" recoge la rica herencia de la
universidad venezolana, en cuanto a la consagración como
"derecho constitucional" es de carácter preceptivo pues
define el contenido y alcance del mismo, en consecuencia
cualquier legislación o actuación administrativa
en esta materia debe respetar el contenido esencial de la
norma, caso contrario se crearían limitaciones y
restricciones al ejercicio de tal derecho.

DISTINTAS
PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN
SUPERIOR

La Ley Orgánica de Educación (LOE) de
1980, modificada parcialmente en septiembre de 1999, contiene el
concepto de "sistema educativo" entendido éste como el
conjunto de etapas (compuesto de políticas y servicios) que
se desarrollan de manera estructurada para alcanzar los fines
educativos propuestos por la legislación
nacional.

La LOE mantiene una fuerte presencia del Estado al
expresar en el artículo 2 que la "educación es
función
primordial e indeclinable del Estado" y al establecer en el
artículo 4 que la educaciones "es un servicio
público prestado por el Estado, o impartido por los
particulares dentro de los principios y normas establecidos en la
ley, bajo la suprema inspección y vigilancia de
aquél y con su estímulo moral y
material." El artículo 14 de la LOE precisa que "El
sistema educativo es un conjunto orgánico integrado de
políticas y servicios que garanticen la unidad del
proceso
educativo…".

Mas adelante el artículo 16 de la LOE
establece:

"El sistema educativo venezolano comprende niveles y
modalidades. Son niveles: la educación pre-escolar, la
educación básica, la educación media
diversificada y profesional y la educación
superior.

Son modalidades del sistema educativo: la educación
especial, la educación para las artes, la
educación militar, la educación para la
formación de los ministros del culto, la
educación de adultos y la educación extra
escolar.

El Ejecutivo Nacional queda facultado para adecuar
estos niveles y modalidades a las características del
desarrollo nacional y regional."

En relación a la educación superior la LOE
expresa que ésta tendrá como base los niveles
precedentes y comprenderá la formación profesional
y de post grado. De igual manera el artículo 26 remite a
una ley especial la coordinación e integración de las instituciones de nivel
de educación superior, "sus relaciones con los
demás niveles y modalidades, el régimen, organización y demás
características de las distintas clases de institutos de
educación superior, de los estudios que en ellos se cursan
y de los títulos y grados que otorguen y las obligaciones
de orden ético y social de los titulados."

La educación superior por sus
características particulares ha sido hasta ahora un sub
sistema especial incorporado de manera coordinada al sistema
educativo venezolano y regido por la Ley de Universidades del 8
de septiembre de 1970.

Uno de los puntos importantes de la agenda universitaria
venezolana es el que se refiere a la creación del sistema
de educación superior. Tema sobre el cual se han
pronunciado los diferentes actores que participan en el
debate.

Para entender el alcance de la discusión debe
recordarse el explosivo incremento de la matricula universitaria,
lo que ha demandado por parte del estado una inversión cada vez mas elevada, que en el
año 2004 alcanzó la cifra de 2.8 billones de
bolívares sólo para las 22 instituciones
universitarias nacionales. De allí la importancia de
abordar con urgencia el "sistema de educación superior"
para armonizar políticas, racionalizar gastos e inversiones,
incrementar la calidad y pertinencia de los programas y carreras,
diseñar eficientes sistemas de
gestión, incrementar la equidad en el acceso al nivel
superior de la educación, velar por una sana
relación con el estado y la sociedad, todo ello dentro de
un sistema respetuoso de la autonomía como principio y
como derecho de la vida universitaria.

Propuesta del Ministerio de Educación
Superior del 30 de abril 2003

El Ministerio de Educación Superior
presentó en abril de 2003 un documento titulado
"Propuestas para la discusión de la Ley de
Educación Superior", allí definía al Sistema
Nacional de Educación Superior (SNES) de la siguiente
manera:

"Conjunto de componentes, relaciones y procesos
dirigidos a la realización de los fines de la
educación superior, bajo los principios antes
enumerados. El Sistema Nacional de Educación Superior
forma parte del Sistema Nacional de Educación y
está articulado al Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e
Innovación."

De acuerdo al referido documento el sistema
estaría constituido por el Ministro de Educación
Superior, el cual ejercería la rectoría; las
universidades, los institutos de investigación y estudios
avanzados, los institutos universitarios de tecnología,
los colegios universitarios, los institutos universitarios, los
institutos pedagógicos, politécnicos y otras
instituciones oficiales o privadas autorizados por el Estado como
instituciones de educación superior; igualmente contempla
los organismos e instancias creadas para facilitar las relaciones
de articulación, coordinación y consulta dentro del
sistema y con su entorno, al igual que los organismos e
instancias creadas para la coordinación de los procesos
que se desarrollen en el sistema.

El propósito principal del SNES sería
garantizar la articulación entre las instituciones que la
constituyen con los otros niveles del sistema educativo, del
sistema de ciencia, tecnología e innovación y con
el entorno socioeconómico y cultural.

Dentro de sus objetivos se
encuentran facilitar la integración de programas
académicos, desarrollar la unificación de criterios
académicos en cuanto a la carrera docente, promover los
estudios avanzados y garantizar su calidad, pertinencia e
integración con actividades de creación intelectual
y vinculación social.

En cuanto a las relaciones el SNES se orienta a
conciliar las exigencias de la autonomía de las
instituciones con la unidad del sistema, las políticas
nacionales y las necesidades de la sociedad. Igualmente contempla
mecanismos de articulación entre la sociedad y las
instituciones de educación superior, en este sentido
favorecerá la constitución de redes entre las
instituciones, para facilitar la coordinación
interinstitucional, promover el apoyo de instituciones que tengan
mayores fortalezas académicas a las que presenten
debilidades.

Otro aspecto que contempla el documento es lo referente
al "Plan Nacional de
Educación Superior", el cual será un instrumento de
planificación, coordinación y orientación
del SNES y en el que se contemplarán los lineamientos y
políticas nacionales del sector y permitirá estimar
los recursos necesarios para la ejecución de las
mismas.

El citado Plan será elaborado bajo la
coordinación del MES en concertación con las
instituciones de educación superior. Igualmente el
documento plantea la creación del "Consejo Nacional de
Educación Superior", instancia para la concertación
de políticas entre el Estado y las instituciones y
comunidades de educación superior, así como la
coordinación entre las distintas instituciones y de
éstas con la sociedad. Estaría presidido por el
Ministro de Educación Superior e integrado por los
rectores de las universidades, los directores de institutos y
colegios universitarios oficiales y privados, representantes
estudiantiles y profesorales, representantes del Ministerio de
Educación, Cultura y
Deportes,
Ministerio de la Ciencia y
Tecnología y de la Asamblea Nacional.

Para el cumplimiento de los objetivos del SNES el
documento de trabajo propone crear once (11)
subsistemas:

Subsistema de estudios Avanzados y de la
creación Científica, Técnica y
Humanística
Subsistema de Evaluación y Acreditación
Institucional
Subsistema de Carrera Académica
Subsistema de Calidad de
Vida Estudiantil
Subsistema para el mejoramiento del desempeño
estudiantil
Subsistema Nacional de Admisión
Subsistema de apoyo a la inserción social y
productividad del egresado
Subsistema de información de la educación
superior
Subsistema de financiamiento de la educación
superior
Subsistema de desarrollo de planta
física
Subsistema de planificación y promoción del desarrollo
institucional

De acuerdo a la propuesta algunos subsistemas
(evaluación y acreditación, estudios avanzados,
carrera académica) serían coordinados por
instancias autónomas y especializadas, siendo sus
directivos designados paritariamente entre el MES y el Consejo
Nacional de Educación Superior. El resto de los
subsistemas estarán a cargo del MES y contarán con
comisiones consultoras en cada área y la mayoría de
sus miembros serían designados por el Consejo Nacional de
Educación Superior.

El cuerpo de propuestas presentado por el Ministerio de
Educación Superior constituye un valioso aporte a la
discusión del tema universitario. Allí se recogen
un conjunto de ideas, que compartidas o no, contribuyen al
debate. Escapa a este trabajo un análisis detallado de las mismas,
razón por la cual se ha hecho referencia únicamente
a los aspectos generales del "Sistema Nacional de
Educación Superior" (SNES). En este sentido debe
expresarse que hay coincidencia entre las distintas propuestas
para crear el Sistema de Educación Superior, entendido
éste como el conjunto de componentes, relaciones y
procesos encaminado a lograr objetivos y fines
institucionales.

De acuerdo a la propuesta oficial el SNES
formaría parte del Sistema Nacional de Educación y
estaría articulado al Sistema nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación. Lo que no explica el
documento es la manera de integrar y/o coordinar dos (2) Sistemas
Nacionales y su articulación con un tercero.

Por otra parte existen coincidencias entre las
propuestas en cuanto a los propósitos del SNES para lograr
la articulación, coordinación y consulta de las
instituciones que lo integran y con los otros niveles educativos.
El documento plantea un "Plan Nacional de Educación
Superior", el cual sería un instrumento de
planificación, coordinación y orientación
del Sistema, sería coordinado por el Ministerio de
Educación Superior y concertado con las instituciones de
Educación Superior. Venezuela tiene una larga historia en materia de
planificación, la cual debería ser revisada y
estudiada para no repetir instrumentos teóricos, bien
diseñados y estructurados, pero lejanos de la realidad en
unos casos y en otros carentes de voluntad política por
parte de los operadores responsables de acometerlos.

La dinámica del mundo universitario, reflejo
de la avasallante sociedad del conocimiento, hace que cualquier
plan por bien elaborado tenga una vida útil muy corta y un
período de obsolescencia "muy largo".

En relación a la propuesta de creación del
"Consejo Nacional de Educación Superior", tal como se
plantea en el documento corre el riesgo de convertirse en una
asamblea inoperante por el número y heterogeneidad de sus
integrantes, y esto lejos de crear concertación y
consensos acentuaría el disenso y las contradicciones
dentro del Sistema. Sería importante analizar con
detenimiento la rica experiencia de más de treinta
años del Consejo Nacional de Universidades (CNU) antes de
crear una nueva instancia de carácter
parlamentaria.

Igual preocupación suscita la proposición
de crear once (11) subsistemas para el cumplimiento de las
funciones del SNES, lo que convertiría a la
educación superior venezolana en un complejo laberinto de
comisiones y equipos de
trabajo que lejos de resolver la crisis universitaria la
agravaría en proporciones importantes.

Propuesta de la Comisión Especial de la UCV
con el apoyo de la Asociación Venezolana de Rectores
Universitarios (AVERU) presentada el 18 de noviembre de
2004.

Es pertinente el comentario formulado al inicio del
citado documento que dice:

"Es imprescindible, por otra parte, señalar,
que si bien las reformas legislativas no producen por si mismas
transformaciones en las estructuras
académicas, tienden a facilitarlas cuando provienen de
la acción consensuada de los diferentes
sectores internos, sin mediaciones extrañas a los
objetivos académicos."

Comentario oportuno que debe siempre acompañar a
quienes participen en el debate sobre la cuestión
universitaria, pues flaco favor haría quien pretenda
imponer opiniones y criterios dogmáticos en materia tan
sensible y compleja como lo es la educación
superior.

Resultado de un importante esfuerzo por parte de una
Comisión Especial de la Universidad Central de Venezuela
fue el proyecto titulado "Autonomía de Ley de
Educación Superior" coordinado por el profesor Amalio
Belmonte. No resulta difícil suponer que el acento del
documento se pone sobre la autonomía como eje transversal
de toda política universitaria. Es así que en la
presentación se expresa lo siguiente:

"El proyecto define, organiza y establece el Sistema
Nacional de Educación Superior (SNES) como sujeto de la
autonomía y espacio para la
organización e integración de las
instituciones que conforman el mas alto nivel de la
educación venezolana, sus órganos reguladores, de
gobierno y de desarrollo; reconociendo la diversidad y las
particularidades de cada componente. La autonomía como
principio y el sustento del funcionamiento de las universidades
nacionales, consagrado constitucionalmente, pasa a ser factor
indispensable para todas las instituciones de educación
superior (IES). Así el principio de la autonomía
rige al sistema en general y a las instituciones en
particular."

El proyecto propone una estructura del SNES compuesto
por los siguientes órganos reguladores de
gobierno:

El Parlamento Nacional de la Educación
Superior
El Consejo de Coordinación del
SNES
El Sistema Autónomo de Evaluación y
Acreditación
El Consejo Nacional de Apelaciones del
SNES

Plantea igualmente la creación de cuatro (4)
subsistemas de desarrollo de la educación
superior:

Investigación y Postgrado
Carrera Académica
Financiamiento
Desarrollo Estudiantil.

En cuanto a la estructura del SNES estaría
compuesto por a) Componentes básicos que serían las
diferentes categorías institucionales; b) Componentes
reguladores u organismos de dirección, gestión,
control y evaluación; c) Componentes interactivos o
mecanismos de relación y/o articulación.

Los órganos reguladores propuestos
cumplirían las siguientes funciones:

Parlamento Nacional de Educación Superior:
instancia de máxima competencia
para concertar y regular las funciones y atribuciones del SNES.
Estaría compuesto por el Ministro de Educación
Superior en su carácter de Presidente, por los rectores
de las universidades nacionales autónomas,
contaría además con una representación
profesoral y estudiantil, proporcional de todas las
categorías institucionales del SNES, un representante
del Ministerio de la Ciencia y Tecnología y un
representante de los egresados correspondiente a cada
categoría institucional.
Consejo de Coordinación del SNES: instancia
ejecutiva del Sistema. Tiene como principal atribución
la promoción del desarrollo de las políticas
definidas por el Parlamento Nacional de Educación
Superior; propiciará proyectos y
programas relacionados con la organización,
implantación, desarrollo y consolidación del
Sistema y sus instituciones. Constituido de acuerdo con los
perfiles y heterogeneidad de las categorías o espacios
académicos del SNES.
Sistema Autónomo de Evaluación y
Acreditación. El documento concibe la evaluación
y acreditación como mecanismos para estimular la
excelencia y reforzar la eficacia.
Afirma que "la consolidación de una cultura de auto
evaluación, apegada al principio de autonomía en
las instituciones del SNES deberá coexistir con
mecanismos externos de evaluación realizados entre pares
propios de un sistema de educación Superior donde se le
concibe de forma distinta a la imposición, como fomento
de la calidad sin elementos de carácter
punitivo."
Consejo Nacional de Apelaciones. Se entiende
éste órgano como la máxima entidad
disciplinaria del SNES, la cual tendrá como
función conocer los recursos sobre decisiones
disciplinarias, tomadas por órganos competentes de cada
institución del SNES.

En cuanto a los Subsistemas de Educación Superior
propuesto por el proyecto UCV se encuentran: a)
Investigación y Postgrado, b) Carrera Académica, c)
Financiamiento de la Educación Superior y d) Desarrollo
Estudiantil.

Los redactores del proyecto exponen que a través
de los subsistemas se recogen los cambios más importantes
ocurridos en el desarrollo de la educación superior
venezolana. Es así que en el caso del Subsistema de
Carrera Académica consideran que es uno de los soportes
fundamentales para la consolidación y avance del SNES y lo
entienden como "un proceso organizado para garantizar la
formación y consolidación del personal
académico de las instituciones de educación
superior, cuyo carácter nacional se funda en
establecimiento de requisitos, condiciones y procedimientos
comunes a todo el SNES."

En cuanto al Subsistema de Financiamiento de la
Educación Superior, el documento plantea la necesidad de
concertar políticas y la obligación del Estado de
dotar al sistema educativo de recursos que aseguren la
creación y sostenimientos de instituciones y servicios.
Considera el documento "que junto a la búsqueda de los
mecanismos mas idóneos para dotar a las instituciones y al
sistema de los recursos necesarios para su operación, hay
que considerar la necesidad de asegurar la aplicación
eficiente de los aportes financieros del Estado y la sociedad, y
la rendición de cuentas de la
aplicación de los mismos."

Esfuerzo importante para enriquecer el debate es la
propuesta formulada por la Comisión Especial de la UCV la
cual ha contado con el apoyo de la Asociación Venezolana
de Rectores Universitarios (AVERU). Con particular acierto el
documento señala que las reformas legislativas no producen
por si mismas las transformaciones en la estructura
académica, pero si las facilitan cuando provienen del
consenso entre los diferentes actores de la universidad, sin
interferencias externas a su propia dinámica
institucional.

El énfasis principal de la propuesta está
en la autonomía como principio y sustento del
funcionamiento de las universidades nacionales y el cual se
constituye en el factor indispensable para todas las
instituciones de educación superior.

El proyecto propone una estructura del SNES y de los
órganos reguladores de gobierno. En cuanto al primero
estaría integrado por las diferentes categorías
institucionales que son todos aquellos entes de educación
superior públicos o privados, debidamente creados o
autorizados de acuerdo al ordenamiento jurídico. En este
particular hay plena coincidencia con la propuesta formulada por
el Ministerio de Educación Superior. En relación a
los componentes reguladores plantea el "Parlamento Nacional de
Educación Superior", instancia presidida por el Ministro
de Educación Superior y del cual formarían parte
los rectores de las universidades nacionales autónomas,
representantes profesorales y estudiantiles en proporción
a todas las categorías institucionales del SNES, un
representante del Ministerio de Ciencia y Tecnología,
representantes de los egresados correspondientes a cada
categoría institucional. La integración de este
"Parlamento" aunque menor en número que el "Consejo
Nacional de Educación Superior" presenta similares
problemas para
armonizar y articular políticas públicas del sector
universitario, amén del concepto mismo de parlamento que
conlleva libre elección de sus representantes, de su
directiva y un reglamento interior y de debates fruto de sus
deliberaciones. En todo caso el planteamiento de un "Parlamento
Universitario" resulta estimulante, pues sería un espacio
para ejercitar la tolerancia discutiendo de manera
democrática los múltiples temas que afectan la vida
universitaria venezolana.

En relación a la instancia ejecutiva del SNES se
propone un "Consejo de Coordinación del SNES", en este
sentido sigue siendo pertinente la revisión de la
experiencia del Consejo Nacional de Universidades (CNU) tal como
se indicó anteriormente.

La propuesta UCV sugiere la creación del "Sistema
Autónomo de Evaluación y Acreditación". Si
bien coincide con el proyecto del MES en relación a la
importancia de la evaluación y acreditación en el
sector universitario, mantiene una posición diferente en
cuanto a la instrumentación del mismo.

El proyecto UCV consecuente con su acento en lo
autonómico propone la creación de un sistema
independiente para tan delicada función y de esa manera
evitar intromisiones o injerencias que pudieran resultar lesivas
a la autonomía universitaria.

La propuesta UCV plantea la creación de cuatro
(4) subsistemas de desarrollo de la educación superior
(Investigación y Postgrado, Carrera Académica,
Financiamiento y Desarrollo Estudiantil) lo que parece más
acertado que la multiplicidad de los mismos.

El aporte de la Universidad Central de Venezuela a la
discusión de la legislación universitaria merece
ser estudiada en profundidad, pues es el producto de la
reflexión y de la experiencia docente y académica
de la primera universidad del país.

El profesor Luis Millán, quién
formó parte de la Comisión Especial para la
elaboración del proyecto, ha expresado lo
siguiente:

"La ley no resuelve problemas, establece las
posibilidades y límites
de la acción; como tampoco las soluciones
se decretan: se conciben o asumen responsablemente, o se evaden
demagógicamente. Las voluntades, en este caso, se deben
expresar en corresponsabilidades de los actores de las
comunidades académicas y los actores sociales,
encabezados por los órganos del estado."
(2004)

En el trabajo
titulado "Proposiciones para la nueva Ley de Universidades"
(2001), el profesor Fuenmayor Toro propone que sea la ley
orgánica de educación quien cree el Sistema de
Educación Superior y defina sus instituciones
integrantes. Dicho sistema formaría parte del Sistema
Nacional de Educación y sería coordinado por
una instancia directiva presidida por el ministro del sector,
quién garantizaría la ejecución de sus
funciones y decisiones, sin menoscabo del grado de
autonomía otorgado a las distintas
instituciones.
El sistema propuesto persigue:
a) garantizar la articulación armónica
entre las instituciones que la integran y de éstas con
el resto del sistema educativo,
b) Instrumentar la carrera académica nacional
como un "mecanismo unificador de las exigencias y requisitos
académicos establecidos para el profesorado de planta
de las instituciones públicas,
c) Creación de un sistema nacional de
Postgrado, constituido por los postgrados académicos,
dirigidos a la formación de investigadores y
profesionales con un nivel de conocimientos y entrenamiento
de mayor profundidad en una disciplina
determinada,
d) Integración de la investigación y
los postgrados, para permitir un incrementote la producción de conocimientos, así
como formar investigadores requeridos por el
país,
e) Creación de un sistema de
evaluación de los programas de todas las instituciones
de educación superior tanto públicos como
privados, para garantizar patrones de calidad mínimos
aceptables, lo que conlleva a un sistema de
acreditación voluntario para los programas cuya
calidad se orienten a la excelencia
académica,
f) Instalación de un sistema de
asignación y distribución presupuestaria en cada
institución, establecimiento y programa, que
incorpore criterios e indicadores de desempeño.
Fuenmayor Toro señala que formarían
parte del SNES todas aquellas instituciones que cumplan con
los requerimientos legales exigidos.
En cuanto al financiamiento del sector universitario
es partidario de una Ley de Financiamiento de la
Educación Superior, para garantizar un presupuesto
adecuado a las necesidades institucionales, en un monto nunca
menor del 35% del presupuesto total dedicado a la
educación por el gobierno central, las gobernaciones y
los municipios de manera de lograr su cabal
funcionamiento.
El autor es partidario de crear en esa Ley un Fondo
de Financiamiento formado por contribuciones ordinarias o
especiales. Igualmente plantea la creación de otros
fondos especiales para el financiamiento de "proyectos
relevantes" y otra Ley de financiamiento especial para la
conclusión de la planta física de todas
las instituciones oficiales de educación superior.
Sugiere que mediante esa Ley de Financiamiento el Estado debe
otorgar zonas rentales para cada universidad oficial creada o
por crear, así como garantizar el financiamiento de su
desarrollo.
Todos esos recursos asignados deberán ser
manejados con racionalidad, austeridad y eficiencia, y
deberán presentar rendición de cuentas a los
organismos legales correspondientes.
El profesor Fuenmayor Toro ha sido un severo
crítico de la concentración de poderes en los
máximos organismos de dirección de las
universidades: los Consejos Universitarios o su equivalente
en las universidades experimentales. Ubica allí uno de
los mayores problemas para el buen funcionamiento de las
universidades venezolanas, pues en su opinión esos
organismos reúnen funciones de ejecución,
disciplinarias, electorales y contralores.
De allí que en cuanto al gobierno de las
instituciones propone la separación de poderes:
reglamentario o normativo; ejecutivo; electoral;
disciplinario; contralor y de apelaciones, los cuales en sus
palabras:
"Serán asumidos por diferentes organismos de
gobierno de las instituciones de similar jerarquía,
integrados en parte mediante elección directa y
secreta de las comunidades estudiantiles y profesorales, o
por designación directa del Ejecutivo Nacional,
según el caso, sin dependencia de unos organismos de
los otros, de manera de garantizar el autocontrol
institucional y evitar que las decisiones se produzcan en
función de intereses individuales o de grupos intra
o extra – institucionales…." ( 2001)
Al profesor Fuenmayor Toro le ha correspondido
desempeñar importantes funciones en la vida
universitaria nacional, bien como académico, autoridad
o ejerciendo por cerca de seis (6) años en la actual
gestión gubernamental la jefatura de la Oficina de
Planificación del Sector Universitario (OPSU).
Experiencia que le ha llevado a expresar en numerosos
trabajos sus opiniones sobre la cuestión
universitaria. Escapan a los alcances de este trabajo un
análisis detenido de sus planteamientos, así
que solo se han tratado aspectos puntuales del mismo.
Igualmente debe mencionarse que muchos de los mismos han sido
recogidos en el documento del Ministerio de Educación
Superior antes citado.
Debe destacarse que Fuenmayor Toro impulsó
durante su gestión en la OPSU el proyecto "Alma
Mater", que constituyó un esfuerzo para lograr "un
salto cualitativo en todo el sistema universitario mejorando
la calidad, equidad y la pertinencia social."
Sin embargo las políticas allí
formuladas siguen manteniendo el tradicional esquema
estatista en la definición, dirección y control
de la política universitaria. Esto se evidencia en el
desarrollo de su propuesta del "Sistema de Evaluación
y Acreditación de las Universidades Nacionales" y
fundamentalmente en su proposición para el
financiamiento del Sistema Nacional de Educación
Superior, en ese particular propone no menos de tres (3)
leyes y un
número similar de fondos especiales para financiar
desde "proyectos relevantes", pasando por planta
física, zonas rentales y la garantía de fondos
para el desarrollo institucional de las Universidades
Nacionales.
Este planteamiento financiero se ancla en el pasado
al creer que "el Estado puede soportar infinitamente la
enorme carga financiera del presupuesto universitario, por
esa razón adquiere vigencia la tesis del
profesor Orlando Albornoz en el sentido de buscar vías
de financiamiento múltiples que pasa necesariamente
por una nueva relación de las universidades con el
sector privado de la economía nacional e internacional."
(Herrera, 2005, p.184)
Propuesta Fuenmayor Toro
El proyecto de Ley Orgánica de
Educación y el Sistema de Educación
Superior

Amplio debate se ha suscitado en la opinión
pública por la presentación y discusión
del nuevo proyecto de Ley Orgánica de Educación en
la Asamblea Nacional. El Consejo Universitario de la Universidad
Central de Venezuela mediante comunicado fijó
posición y alertó: "El consenso logrado durante la
primera discusión del PLOE, aprobado por unanimidad en esa
ocasión, se ha visto afectado por las modificaciones
sufridas en parte de su articulado." (2005)

En el año 2001 se aprobó en primera
discusión el proyecto de Ley Orgánica de
Educación en la Asamblea nacional. Proyecto ampliamente
debatido y que al final logró un amplio consenso,
éste proyecto fue sensiblemente modificado por otro
presentado por la Comisión de Educación Cultura,
Deportes y Recreación
de la Asamblea Nacional en las sesiones ordinarias del año
2005.

El nuevo proyecto acentúa la presencia del Estado
docente en el sistema educativo, lo que incorpora un importante
contenido ideológico en el referido proyecto
legislativo.

En relación al tratamiento a la educación
superior, el presidente de la Comisión de Educación
de la Asamblea Nacional diputado Luis Acuña afirmó
en entrevista
periodística:

"El Ministro de Educación, Cultura y Deportes
tuvo mucha participación y discusión. Hubo menos
del Ministerio de educación Superior. Pero, de hecho, si
se compara este proyecto con el del 2001, está
prácticamente idéntico en el tema de
educación superior, porque en ese sistema el
único elemento nuevo es la Misión sucre.
Además las universidades son autónomas. El
Ministerio de Educación Superior ya me pidió que
nos reuniéramos para hacer algunos cambios, y al
Ejecutivo hay que escucharlo porque al final es el que promulga
la Ley. Pero no porque de órdenes, sino porque tiene a
la mano la implantación del sistema educativo." (El
Nacional 19-06-2005, B-24)

Sin embargo al leer detenidamente el proyecto surgen las
siguientes observaciones:

El proyecto LOE divide en etapas el Sistema Educativo
Bolivariano y las define en el artículo 27, como
"períodos de formación integral que se
corresponden con el continuo del desarrollo (sic) humano en su
dimensión biopsicosocial, cultural e histórica,
que promueven la visión de un ser social." El
artículo 28 por su parte establece que las etapas son:
educación inicial, educación primaria,
educación secundaria y educación superior,
éstas a su vez se dividen en niveles y modalidades. De
esa manera el proyecto incorpora las "etapas" al sistema
educativo, un elemento ampliamente discutible pues modernamente
se considera a la educación como un proceso integral a
lo largo de la vida tal como lo plantea el Informe a la
UNESCO de la Comisión Internacional sobre la
educación para el siglo XXI, presidido por Jacques
Delors (1996).
El artículo 36 del proyecto fundamenta la
educación superior en una concepción
humanística social y señala que tendrá
como finalidad "el desarrollo del conocimiento con pertinencia
social", lo que hace preguntarse si no es un exceso del
proyecto calificar de una determinada manera el "desarrollo del
conocimiento", cuando éste responde a líneas de
investigación o a proyectos surgidos de la
autonomía académica de la cual gozan las
universidades.
El artículo 40 del Proyecto de Ley
Orgánica de Educación establece:

"El Sistema de Educación Superior
garantizará el ejercicio de la autonomía a todas
las instituciones a las cuales les esté reconocido este
principio constitucional. Las leyes especiales
establecerán los requerimientos y formalidades que
deberán cumplir los integrantes del Sistema para
alcanzar y para mantener el principio de
autonomía."

La citada norma solo menciona a la autonomía como
principio y no como derecho constitucional. En este sentido debe
recordarse que el artículo 109 de la CRBV así como
establece la autonomía universitaria como principio y
jerarquía también lo consagra como derecho
constitucional, por lo que es recomendable modificar el
artículo 40 del Proyecto de Ley Orgánica de
Educación para incluir este aspecto de la autonomía
universitaria. Igualmente resulta restrictiva la redacción
del mencionado artículo cuando establece que "las leyes
especiales establecerán los requerimientos y formalidades
que deberán cumplir los integrantes del sistema para
alcanzar y mantener el principio de autonomía."
(Subrayado del autor). Tal redacción atenta contra la
progresividad e interdependencia de los derechos tal como
está establecido en el artículo 19 de la CRBV. Pues
se da a entender que el derecho autonómico de las
universidades está sujeto a revisión o a
supresión por parte de otras instancias del
Estado.

En tal sentido una redacción ajustada a la
Constitución podría ser:

"El Sistema de Educación Superior
garantizará el ejercicio de la autonomía a todas
las instituciones a las cuales les esté reconocido este
principio y derecho constitucional. Las leyes especiales
establecerán los requerimientos y formalidades que
deberán cumplir los integrantes del Sistema para
alcanzar la autonomía plena."

CONCLUSIONES

La autonomía universitaria en Venezuela se
remonta a 1781. La autonomía de las universidades en
Venezuela tiene raíces históricas que se remonta
a la Real Cédula del 4 de octubre de 1781 del rey Carlos
III, mediante la cual otorgaba a la recién creada
Universidad de Caracas la potestad de darse su propia
constitución, sus reglamentos y elegir al rector por el
Claustro Universitario.
Los Estatutos Republicanos de la Universidad Central
de Venezuela de 1827. Gracias a la iniciativa del Libertador
Simón Bolívar y a la colaboración del Dr.
José M. Vargas se redactaron los nuevos Estatutos de la
Universidad, democratizando el acceso de alumnos, fortaleciendo
el régimen autonómico al concederle un conjunto
de haciendas productivas para el financiamiento de sus
actividades académicas.
Decreto Ley de Universidades del 5 de diciembre de
1958. Producto del espíritu unitario surgido en el
país a raíz de los acontecimientos del 23 de
enero de 1958, la Junta de Gobierno aprueba este instrumento
legal por medio del cual se restituye la autonomía a la
universidad venezolana, declara la inviolabilidad de su recinto
y le retorna la potestad de nombrar sus autoridades al Claustro
Universitario, esta vez integrado no solo por profesores, sino
también por representantes estudiantiles y de los
egresados.
Ley de Universidades del 8 de septiembre de 1970. La
vigente Ley de Universidades se aprueba en momentos de intensa
conflictividad política en el país. Hoy
transcurridos 35 años de vigencia se le reconoce su
importancia como marco legal bajo el cual Venezuela ha tenido
el mayor crecimiento de la educación superior de su
historia republicana.
El concepto de autonomía universitaria es
complejo en su contenido. Pues comprende no solo potestades
normativas, de gobierno y de funcionamiento sino que integra
además políticas de planificación,
evaluación y actualización de sus programas y
carreras. La autonomía académica se encuentra en
la base de la autonomía universitaria de allí
deriva su misión fundamental expresada en el
artículo primero de la Ley de Universidades "Buscar la
verdad y afianzar los valores
transcendentales."
La autonomía como figura jurídica
organizativa. Si bien se encuentra en la legislación
nacional distintas expresiones de autonomías, todas
presuponen una norma atributiva de competencia, bien sea la
Constitución u otras leyes, la cual determina la
órbita otorgada o cedida de autonomía. La
autonomía universitaria en Venezuela deriva su potestad
de la propia Constitución y de disposiciones legales
especiales.
La Constitución de 1999 consagró en el
artículo 109 el principio y el derecho de la
autonomía universitaria. El constituyente
preservó y reservó un conjunto de potestades
propias de las universidades frente a cualquier
limitación o intromisión externa. Obligando dicha
norma a los órganos del Poder Público a respetar
el contenido esencial del derecho allí
consagrado.
Propuestas de reforma al Sistema Nacional de
Educación Superior. Las distintas propuestas de reforma
legislativa coinciden en la necesidad de crear un SNES adaptado
a las urgentes necesidades del sector, que respete a la
autonomía como elemento esencial de la vida
universitaria, la diversidad y pluralidad de instituciones de
educación superior y que sea un espacio para el
ejercicio de la concertación y no para la
imposición de políticas unilaterales.
La discusión sobre una nueva Ley de
Universidades debe recoger la rica experiencia acumuladas por
la universidades venezolanas; debe convocar sin exclusiones a
todos los sectores que hacen vida en las universidades; debe
escuchar con atención las observaciones,
planteamientos y sugerencias surgidas de todos los sectores del
país principalmente los productivos; todo ello para
lograr una ley que recoja el mayor consenso y sirva para
orientar la educación superior venezolana en el
proceloso siglo XXI.

REFERENCIAS
BIBLIOGRAFICAS

Delors, J. (1996). (Coord.). La educación
encierra un tesoro. Madrid:
Santillana.

Márquez, A. (2003). Autonomía y
Revolución (Clase
Magistral U.C.V.). Caracas.

Pino, E. (1988). Venezuela metida en cintura:
1900-1945. Caracas: Cuadernos Lagoven.

Fundación Polar. (1997). Diccionario de
Historia de Venezuela. (2ª ed.). Caracas.

Ley Orgánica de Educación. (1980).
Gaceta Oficial N° 2.635 (Extraordinaria), 26 de julio
de 1980.

Ley de Universidades. (1970). Gaceta Oficial N°
1.429 (Extraordinaria), 8 de septiembre de 1970.

Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela. (1999). Gaceta Oficial N° 5.453
(Extraordinaria), 24 de marzo de 2000.

Hernández-Mendible, V. (1993). La naturaleza
jurídica de las universidades. Revista de la Facultad
de Derecho UCAB 48. Caracas: UCAB.

Moles Caubet, A. (1997). Estudio de Derecho
Público. (O. Acosta-Hoenicka. Comp.). Caracas:
Instituto de Derecho Público U.C.V.

Autor:

Carlos Eduardo Herrera M.,

Abogado (1977)

Universidad Católica Andrés Bello
(Caracas),

Especialista en Derecho
Procesal y Derecho
Administrativo por la UCAB.

Tesis de grado: "Alcances de la autonomía
universitaria en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela". Miembro de la Directiva del
Instituto Universitario de Tecnología para la Informática (IUTEPI), profesor de la
Cátedra de Derecho Constitucional de la Universidad
Yacambú (Núcleo Araure).