- Las tendencias
mundiales en la educación superior y en la
creación del conocimiento - Las propuestas de la
UNESCO para una política de la educación
superior - La posición
del Banco Mundial ante el desarrollo de la educación
superior - La estrategia del BID
para reformar la educación superior en América
Latina y el Caribe - La visión de
la OCDE acerca de la educación superior
mexicana - Conclusiones
El objetivo de
este trabajo es
mostrar a través del análisis global de varios documentos
recientes de los organismos multilaterales, las tendencias
actuales de la educación superior
en el mundo y sus implicaciones para el caso de México.
Los documentos que han sido seleccionados en esta ocasión
tienen diversos alcances: mundial (Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y
la Cultura,
UNESCO y Banco Mundial,
BM), regional (Banco
Interamericano de Desarrollo,
BID) y nacional (Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos, OCDE). En ellos se examina la
situación que guarda la educación superior en el
mundo actual, así como los retos que enfrenta ante las
nuevas realidades de la sociedad del
conocimiento.
El presente trabajo también pretende
señalar las diferencias y similitudes de los documentos a
ser revisados. Se discute también el grado de
autonomía que en un planeta cada vez más
globalizado tienen los países en desarrollo –y
México en particular—para acatar las recomendaciones
sugeridas por los organismos multilaterales antes mencionados. En
la primera parte se revisan de un modo amplio las tendencias que
están siguiendo los cambios en los sistemas de
educación superior a escala mundial.
La segunda parte de este trabajo, más extensa que la
anterior, expone a grandes rasgos las consideraciones de la
UNESCO, el BM, el BID y la OCDE, acerca de los principales
problemas que
aquejan a la educación superior en el mundo
contemporáneo, la región latinoamericana y
caribeña, y México, respectivamente. Como se
mencionó antes, se hace un esfuerzo en este trabajo por
valorar las recomendaciones que hacen estos organismos a la
realidad mexicana.
En fin, en las líneas que siguen se aspira
también a contribuir a responder una de las preguntas que
han sido planteadas para este evento académico, en el
sentido de poder
considerar la transformación de la universidad
mexicana como un proceso
distinto, independiente de las transformaciones de las
universidades en muchos otros países o por el contrario,
obedece a la tendencia integral asociada a los procesos de
mundialización que se sintetizan en la llamada sociedad
del conocimiento.
Las tendencias mundiales en la
educación superior y en la creación del
conocimiento
En un lúcido análisis que Daniel
Schugurensky (1998) hace de la reestructuración de la
educación superior en el mundo contemporáneo,
subraya que la repercusión de los actuales procesos de
globalización de la economía, la
disminución del Estado
benefactor y la mercantilización de la cultura en las
instituciones
universitarias, se refleja en nuevos discursos y
prácticas que hacen hincapié en el valor del
dinero, la
mayor oferta de
opciones, el análisis costo-beneficio,
el saneamiento administrativo, la distribución de recursos, los
costos unitarios,
los indicadores de
desempeño y la selectividad. La
inamovilidad de los puestos académicos está siendo
atacada y las disciplinas tienen que probar su valor mediante su
contribución a la economía. La crisis
fiscal del
Estado y sus resultantes recortes presupuestales han generado una
gran confianza en las estrategias de
ahorro o
reducción de costos y en las fuentes
privadas de ingresos. Esto ha
provocado, entre otras cosas, la desregulación en las
condiciones de trabajo, restricciones en la matrícula,
crecimiento de instituciones privadas, actividades empresariales
del profesorado, ligas con el sector de negocios y
aumento o introducción de cuotas en los
usuarios(1).
A su vez, estos procesos afectan a muchos otros, como en
una reacción en cadena. Los cambios en el origen de los
ingresos universitarios (por ejemplo, altas colegiaturas y
más servicios a la
industria),
pueden tener serias implicaciones para el acceso y la
autonomía. Asimismo, las limitaciones en el acceso pueden
provocar una reducción en la diversidad social o
étnica de los estudiantes y la proliferación de
instituciones de segunda clase,
generándose dos, tres o más niveles de calidad dentro
del sistema.
Además, una reducción en la autonomía
institucional podría repercutir significativamente en el
gobierno
universitario, el curriculum y
las prioridades en la investigación. Para Schugurensky, la
mayoría de estos cambios son expresiones de la gran
influencia del mercado y
el Estado en
los asuntos universitarios. Se asiste, en términos
generales y en el largo plazo, a una reestructuración de
los sistemas de educación superior. Lo que más
sorprende, sin embargo, no es sólo su alcance sino la
similitud de las transformaciones, a pesar de las condiciones
históricas específicas. En un número muy
considerable de países se puede observar que los planes
gubernamentales, las reformas constitucionales, las actas
legislativas, las regulaciones y las recomendaciones están
impulsando el acercamiento de las universidades a las demandas
del Estado y del mercado.
En lo que corresponde al contexto latinoamericano,
Simón Schwartzman (1999) examina una serie de tendencias
globales que habrán de conformar el desarrollo futuro de
la educación superior. Señala, en primer
término, al movimiento por
la universalización de la educación superior. Esta
tendencia se contrapone a las serias dificultades que en la
actualidad exhibe la mayoría de los gobiernos de América
Latina para seguir respondiendo de manera satisfactoria a las
demandas por brindar mayor acceso a la educación
terciaria. Asimismo, las instituciones de educación
superior se hallan bajo importantes presiones para que sean
más productivas, en cantidad y calidad, disponiendo de los
mismos recursos o, incluso, con menos. Por otro lado, las
instituciones en cuestión también se están
viendo forzadas a realizar reformas institucionales que incluyan
mayor transparencia en su funcionamiento y sus resultados. Esto
implica la realización de evaluaciones, el establecimiento
de sistemas de clasificación de instituciones y la
creación de organismos de acreditación a la manera
de los que existen en Europa y los
Estados
Unidos. Estas nuevas adecuaciones están cuestionando
una de las tradiciones institucionales más celosamente
resguardadas por las instituciones universitarias: la
autonomía académica.
Asimismo, los viejos esquemas de administración y gestión
institucional tendrán que ser remplazados o combinados por
formas administrativas completamente diferentes a las actuales,
tanto en estructura
como en estilo. El cambio
más sorprendente, sin embargo, tiene que ver con los
contenidos. La gran pregunta en este sentido es cómo
ofrecer a los estudiantes contenidos significativos y
oportunidades de trabajo dentro de los inequitativos sistemas de
educación superior latinoamericanos. Schwartzman considera
que de estas tendencias habrá de surgir un nuevo ambiente
institucional para la educación superior de la
región.
De ese modo, algunos países e instituciones
responderán mejor que otros a los cambios que se avecinan.
Las que tengan éxito
lograrán tener un mayor y mejor acceso a la información, comunicación, asistencia técnica y a
los intercambios en una verdadera escala global.
Complementando el análisis anterior, José
Joaquín Brunner (1999) ha señalado que en la
actualidad las presiones para reformar las instituciones de
educación superior latinoamericanas, a diferencia del
pasado, provienen más del "exterior" que del "interior" de
las instituciones. Brunner ha identificado tres grandes problemas
que requieren ser superados para estar en condiciones de
responder a los desafíos que se les presentan a las
universidades de la región. En primer término
está el tema del financiamiento
estatal, el cual ha resultado ser insuficiente en casi todas las
instituciones universitarias de carácter público. Esto es así
principalmente porque la mayor parte del presupuesto se
dedica al pago de salarios del
personal
académico y administrativo.
Brunner plantea que para superar este primer gran
problema, los nuevos modelos de
financiamiento deberán incluir como eje rector la
posibilidad de que las universidades puedan diversificar sus
fuentes de ingresos a fin de dejar de depender exclusivamente del
subsidio estatal. Asimismo, por parte del gobierno, los nuevos
esquemas deberán contener formas distintas de
asignación de recursos, tales como fondos competitivos,
mecanismos de asignación asociados al desempeño
institucional y recursos asignados en función de
contratos a
mediano plazo que se entregan a las universidades a medida que
cumplen con ciertas metas convenidas con el gobierno, entre
otras.
En cuanto al segundo gran problema, la gestión
universitaria, Brunner subraya que las universidades de mayor
tamaño en América
Latina presentan enormes deficiencias en ese rubro. Considera que
la discusión a fondo de este tema ha sido evadida por su
carácter políticamente polémico. Desde su
perspectiva, las actuales formas del gobierno universitario no
son las más adecuadas para generar lo que denomina
"liderazgo de
cambio" dentro de las instituciones. La falta de tal liderazgo
provoca, según él, formas de "gobierno
débil".
La competencia
global constituye el tercer gran núcleo
problemático identificado por Brunner. En este sentido,
argumenta que la universidad latinoamericana deberá
enfrentar dicho desafío no sólo en el nivel
interno, sino que a su vez, deberá hacerlo dentro de un
mundo donde la competencia de formación también
está globalizada. De tal manera que la competencia ya no
va a ser entre las instituciones universitarias de una
región o de un país, sino que va a ser, cada vez
más, una "competencia global".
Es conveniente no dejar de lado que otro de los
más grandes retos que enfrentan las universidades en
nuestros días es encontrar las formas y los mecanismos
para adaptar sus funciones a los
nuevos modos de
producción y difusión del conocimiento(2). Tal
como se mencionó en líneas anteriores, la
universidad ha sido gradualmente desplazada de su papel
monopólico en la producción de conocimientos de alto nivel,
al proliferar el número de establecimientos
gubernamentales y privados en los que se realiza
investigación y desarrollo (I+D). Una de las expresiones
más evidente de los cambios ocurridos en los años
recientes en el rubro antes indicado tiene que ver con la
eclosión de áreas especializadas o núcleos
temáticos, de las cuales se han identificado alrededor de
37 mil. La participación de la investigación
latinoamericana en esas áreas o núcleos se
encuentra muy rezagada, alcanzando apenas un 17 por
ciento(3).
Importa destacar para los fines de este trabajo, que el
papel de las fundaciones internacionales y las instituciones
financieras en la política de la
educación superior es también un elemento muy
importante para entender la dirección que están siguiendo los
sistemas universitarios, particularmente en los países en
desarrollo. Tales organismos tienen un gran poder de
coerción sobre las naciones que requieren de
financiamiento, y, dicho poder se ejerce no sólo mediante
condicionamientos en el acceso al crédito
(políticas de ajuste estructural basadas en
recortes presupuestales y reformas favorables al mercado), sino
también a través del establecimiento de agendas de
investigación, recolección, interpretación de datos, talleres y
conferencias, recomendaciones y consultorías,
etcétera (Schugurensky, 1998). Se ha denominado a esta
red "el complejo
intelectual y financiero de la ayuda externa" y está
compuesto por instituciones financieras internacionales como el
BID y, sobre todo por el BM, que han contado con los medios para
concentrar investigación, recursos financieros y
formulación de políticas bajo el mismo
techo(4).
Es pertinente apuntar que, pese a que los grupos
empresariales, los organismos donantes y los acreedores se han
convertido en potencias hegemónicas que influyen en la
política educativa; que los bloques regionales
económicos se consolidan rápidamente y que las
comunidades epistémicas se han vuelto más
homogéneas, las medidas de reestructuración no
están siendo aplicadas en forma consistente en cada
país. Aunque la mayoría de los sistemas de
educación superior se mueven en una dirección muy
semejante, la transición está llena de
adaptaciones, rechazos parciales y conflictos.
Las características de cada formación nacional, con
su propia historia, conflictos y
tradiciones educativas, hacen que se negocien constantemente, o
se resistan a llevar a cabo las recomendaciones de
política provenientes de los centros de decisión.
Además, los procesos de reestructuración
también están sujetos a las características
particulares de cada institución (Schugurensky, 1998).
Conviene tener presente la existencia de estas mediaciones para
evitar simplismos maniqueos para explicar la influencia de los
organismos internacionales y reducir la persistencia de las
teorías
conspiracionistas en el análisis comparado de la
educación superior.
La siguiente sección de este trabajo ofrece un
panorama general de las propuestas de los organismos
multilaterales acerca de los problemas de la educación
superior que han sido señalados hasta aquí para el
ámbito latinoamericano. Asimismo, conviene tener en mente
la naturaleza y
los alcances de las propuestas de política que los
organismos mencionados promueven en los distintos países,
sobre todo en los que, como México, forman parte de los
llamados países en desarrollo.
Las propuestas de la UNESCO para una
política de la educación superior
La educación constituye para la UNESCO su
principal actividad, y las prioridades de la
organización en este sentido son lograr la
educación básica para todos adaptada a las
necesidades del mundo actual, así como el pleno desarrollo
de la educación superior. El Documento para el Cambio y el
Desarrollo de la Educación Superior, publicado en 1995,
reconoce que pese al desarrollo sin precedentes y la creciente
conciencia de su
papel vital para el desarrollo
económico y social, la educación superior se
encuentra en un estado de crisis en casi todos los países
del mundo. Ello es así dado que si bien la
matrícula ha crecido significativamente, la capacidad de
financiamiento público continúa disminuyendo.
Asimismo, la brecha entre los países en desarrollo y los
altamente industrializados con respecto al aprendizaje de
nivel superior y la investigación, ya de por sí
enorme, se ha ensanchado todavía más. Esta crisis
implica, de acuerdo con el documento en cuestión, la
necesidad de repensar el papel y la misión de
la educación superior, así como identificar nuevos
enfoques y establecer nuevas prioridades para su desarrollo
futuro. Los complejos desafíos que enfrenta la
educación de nivel universitario en la actualidad reclaman
la participación de numerosos actores, así como una
mayor diversidad de perspectivas y enfoques. Se considera, en
consecuencia, que el desarrollo de la educación superior
constituye un importante instrumento para poder alcanzar niveles
aceptables de desarrollo
humano sustentable.
El documento en cuestión identifica tres
principales tendencias comunes a los sistemas y las instituciones
de educación superior en el nivel mundial: 1)
expansión cuantitativa, la cual se ha
acompañado, sin embargo, de continuas desigualdades en el
acceso, tanto entre los países como entre regiones dentro
de los mismos países; 2) diversificación de
las estructuras
institucionales, programas y
formas de estudio; y 3) restricciones financieras
producidas por el ajuste estructural y las políticas de
estabilización en muchos países en desarrollo. Para
la UNESCO el ensanchamiento de la brecha que separa al mundo en
desarrollo del industrializado, en términos de las
condiciones de la educación de nivel universitario y la
investigación, es un motivo de constante
preocupación.
La UNESCO recomienda que las respuestas de la
educación superior a los continuos cambios de hoy
deberán estar guiadas por tres principios
rectores: relevancia, calidad e
internacionalización. La relevancia se refiere al
papel y el sitio que ocupa la educación superior en la
sociedad, sus funciones con respecto a la docencia, la
investigación y los servicios que de ellas resulten,
así como en términos de sus vínculos con el
mundo del trabajo en un sentido amplio, las relaciones con el
Estado y el financiamiento público, y las interacciones
con los demás niveles y formas del sistema
educativo. Una de las mayores restricciones del proceso de
cambio y desarrollo de la educación universitaria la
constituye el limitado financiamiento público. En este
sentido, se subraya la necesidad que tienen las instituciones de
educación superior de hacer un uso más eficiente de
sus recursos
humanos y materiales,
aceptando la rendición de cuentas a la
sociedad.
Siguiendo con la tendencia prevaleciente en muchos
organismos internacionales, se insiste también en la
necesidad de una búsqueda de fuentes alternas de
financiamiento. Se advierte, sin embargo, del riesgo de una
política que aleje al Estado de su función de
financiar a las instituciones públicas de enseñanza superior, al presionarlas
excesivamente por hallar fuentes complementarias de ingresos, la
recuperación de costos y una interpretación
estrecha por lograr la autosuficiencia institucional.
En cuanto a la calidad, se considera que su
fortalecimiento y evaluación
requieren de la participación activa del personal docente
y de investigación. También la calidad de los
estudiantes es motivo de preocupación ante la
explosión de la matrícula, la
diversificación de los programas de estudio y los niveles
actuales de financiamiento. Asimismo, la calidad de la
infraestructura académica y administrativa es crucial para
el adecuado cumplimiento de las labores docentes, de
investigación y de servicios, al igual que para el
fortalecimiento de la cultura
institucional. En lo referente a la evaluación de la
calidad, se recomienda que ésta no se haga sólo con
criterios financieros e indicadores meramente cuantitativos, sino
tomando en cuenta los principios de libertad
académica y autonomía institucional.
Finalmente, el principio de la
internacionalización es muy importante, pues se considera
que el aumento en los intercambios entre universidades de
distintos países ha de redundar en un mayor entendimiento
entre las culturas y también en una mayor difusión
del conocimiento. Del mismo modo, los mecanismos de
cooperación constituyen un elemento de la mayor
importancia para el fortalecimiento institucional de muchas
universidades de los países con menores niveles de
desarrollo.
El otro documento más reciente de la UNESCO
(1998) La Educación Superior en el Siglo XXI:
Visión y Acción,
fue adoptado por la Conferencia
Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI,
celebrada en París a finales de 1998. Para su
elaboración se tomaron como base los documentos y
declaraciones de una serie de conferencias regionales celebradas
en diversas partes del mundo entre 1996 y 1998. Cabe mencionar
que en este documento se han retomado, en forma más
ampliada y reflexiva, algunos de las consideraciones y principios
adelantados en el documento de políticas para el cambio y
el desarrollo publicado en 1995. Así, el análisis
de la pertinencia, calidad, administración y financiamiento y
cooperación abarca los distintos capítulos
del documento.
Se establece desde el principio que el punto de arranque
para repensar la educación superior en el mundo actual es
definir como su misión fundamental el estar en contacto
con las necesidades de la sociedad a fin de contribuir a crear un
desarrollo humano sustentable y una cultura de paz. Ello
constituye el cimiento de la pertinencia de las actividades
educativas, de investigación, asesoramiento y servicio a la
comunidad. Es
asimismo, lo que requiere una administración de calidad y
lo que orienta su política de
cooperación.
La primera parte del documento contiene el examen de una
serie de paradojas y desafíos que plantea una sociedad en
transformación. Entre dichas paradojas se destaca la que
tiene que ver con la coexistencia, por una parte, de un fuerte
movimiento de mundialización de la economía debida
a la formación de grandes empresas
multinacionales y, por la otra, de una proliferación de
pequeñas y medianas empresas, incluyendo también la
economía informal en muchas naciones. Otra paradoja,
relacionada con los fenómenos demográficos,
consiste en un altísimo crecimiento poblacional en los
países en desarrollo, con la consecuente demanda
creciente de educación. En contraste, muchos países
desarrollados presentan índices de crecimiento
demográfico muy bajos, aunados a un envejecimiento de la
población. En estos países
industrializados la escolarización se prolonga cada vez
más y la incorporación a la vida productiva se
realiza a edades crecientemente tardías.
Otro conjunto de paradojas está relacionado con
las actuales transformaciones de la educación superior.
Entre ellas puede mencionarse el hecho que, pese a las
inseguridades en el empleo, existe
una masificación progresiva de la enseñanza
superior y, al mismo tiempo, una
reducción relativa de los recursos económicos,
materiales y humanos, que se le asignan. También se
observa que en lugar de que la masificación permita un
acceso más equitativo, en muchos casos se intensifican los
mecanismos de exclusión. Otra paradoja es la que se deriva
del hecho de que existe, por un lado, una gran necesidad de
elevar el nivel educativo para aumentar el grado de desarrollo de
un país, y por el otro, se presenta un aumento en los
índices de desempleo de los
titulados en la educación superior.
La pertinencia de la educación superior,
analizada en otro capítulo del documento, se considera
como función de su cometido y lugar en la sociedad, de sus
funciones con relación a la enseñanza, la
investigación y los servicios, así como de sus
nexos con el mundo del trabajo, con el Estado y el financiamiento
público, además de sus interacciones con otros
niveles y formas de educación. La calidad es considerada
como una noción pluridimensional, aunque se la puede
definir como el ajustarse al logro de los objetivos que
la institución ha fijado de antemano. Se aclara
también que el concepto de
calidad no se refiere exclusivamente a los productos,
sino también a los procesos efectuados por el sistema, el
cual funciona como un todo coherente para garantizar la
pertinencia social. De este modo, se subraya, en primer lugar,
que la calidad de la educación superior depende de la
calidad de loa elementos del sistema: personal académico,
programas, estudiantes, así como de la infraestructura y
los entornos interno y externo. La calidad también depende
estrechamente de una evaluación y de una regulación
de carácter sistémico. Lo anterior supone la
existencia de una cultura de la evaluación, de la
regulación y de la autonomía, la responsabilidad y la rendición de
cuentas.
Desde el punto de vista administrativo el documento
considera a las instituciones de educación superior como
sistemas globales compuestos en su interior por subsistemas en
interacción y con múltiples
interacciones con su entorno social. Si bien todos los entornos
ejercen presiones diversas, es cierto también que las
instituciones influyen, a su vez, sobre ellos principalmente a
través de lo que se denomina como renta o beneficio
educativo. En lo que concierne al financiamiento se parte, en
primer término, del reconocimiento de un muy significativo
aumento de la matrícula en el ámbito mundial, una
demanda en todos los niveles educativos en todas las regiones del
planeta, un acceso cada vez mayor de las mujeres, pero
también desequilibrios entre las regiones y los sexos.
Junto a estas fuertes demandas debidas a la masificación,
existe al mismo tiempo una demanda cada vez mayor de servicios de
calidad. El documento de la UNESCO señala que en las
reuniones preparatorias a la reunión de París, se
hizo hincapié en que los gobiernos deben seguir
garantizando el cumplimiento del derecho a la educación
superior, en el sentido de asumir la responsabilidad de su
financiamiento en el marco de las condiciones y exigencias
propias de cada sistema educativo. Este llamado se hace
más imperativo cuando a escala mundial se ha observado una
disminución de las inversiones
públicas en el nivel superior de la educación. No
obstante lo anterior, se insiste también en que las
instituciones deben actuar más eficaz y eficientemente en
la
administración de los recursos puestos a su
disposición y también den prueba de gran
imaginación para generar los recursos complementarios
indispensables.
Finalmente, se subraya que la educación superior
no podrá hacer frente a los desafíos que le plantea
la realidad actual sin una nueva elaboración de las
políticas de cooperación. Dicha política
deberá permitir enfrentar con éxito las
consecuencias de la regionalización y la
mundialización, sobre todo sus efectos más
perversos como la polarización, la marginalización
y la fragmentación, las cuales frenan el desarrollo
sustentable y la cultura de paz. De modo primordial
también, la cooperación interuniversitaria debe
basarse en la solidaridad para
contribuir a reducir la brecha entre los países ricos y
pobres en la esfera vital de la creación y
aplicación del saber.
Antes de pasar a la revisión de los documentos
del Banco Mundial, conviene resaltar que los análisis y
propuestas de la UNESCO representan la culminación de
largos y elaborados procesos de construcción de consensos en los que
participan grupos de expertos de muchos países afiliados a
dicha organización. Habría que apuntar desde ahora,
aunque ello requiera de posteriores elaboraciones, la
repercusión que habrá de tener –para bien o
para mal– la creciente colaboración de la UNESCO y el
Banco Mundial, pertenecientes ambos al sistema de las Naciones
Unidas. Uno es de carácter técnico o especializado
y el otro es de tipo financiero. Hasta hoy, el BM había
ido desplazando a la UNESCO, al igual que a otras agencias
especializadas, en el diseño
de políticas (Jallade, Lee y Samoff, 1994). Pero en 1998,
el BM tuvo una participación destacada en los trabajos de
la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior y, a su
vez, como se mencionará más adelante, la UNESCO
co-patrocinó el más reciente documento del BM sobre
la educación superior en los países en desarrollo.
Aunque, a fin de cuentas, puede tratarse de una
consolidación del proceso que Schugurensky denomina como
"convergencia", en el cual diversos organizaciones
multilaterales coinciden en sus criterios para reestructurar la
educación superior en una dirección que parece ir a
tono con las necesidades del mercado y el Estado.
La posición
del Banco Mundial ante el desarrollo de la educación
superior
La propuesta del BM contenida en La Educación
Superior: Las Lecciones Derivadas de la
Experiencia y publicada en 1995, examina las principales
dimensiones de la crisis de la educación superior en los
llamados países en desarrollo y evalúa las
perspectivas de lo que se considera como una reforma exitosa en
dichos sector. El documento en cuestión reúne los
resultados de un gran número de informes
temáticos y estudios de caso en el terreno de la
educación de tercer nivel. Desde el punto de vista del BM,
los países en desarrollo pueden alcanzar las metas de
mayor eficiencia,
calidad y equidad en la
educación superior mediante cuatro orientaciones clave
para la reforma:
- La promoción de una mayor
diferenciación de las instituciones, incluyendo el
desarrollo de establecimientos privados; - El otorgamiento de incentivos a
las instituciones públicas para que diversifiquen sus
fuentes de
financiamiento, lo cual incluye el establecimiento de
aranceles y
cuotas; - La redefinición del papel del gobierno en el
desarrollo de la educación pública; y - La introducción de políticas
explícitamente diseñadas para dar mayor prioridad
a los objetivos de aumentar la calidad y la
equidad.
Asimismo, se subraya en este documento que, si bien las
inversiones en la educación superior son importantes para
el desarrollo económico, presentan menores tasas de
retorno social que aquellas hechas en la educación
primaria y secundaria. Se argumenta, además, que las
inversiones en educación básica tienen un impacto
mayor en la reducción de la pobreza,
puesto que tienden a mejorar la igualdad en
los ingresos económicos de la población más
desfavorecida(5). De acuerdo con el BM, los préstamos que
realiza para el desarrollo de la educación superior tienen
el objetivo de apoyar los esfuerzos de las naciones para alentar
una política de reforma que permita a dicho sector operar
de una manera más eficiente y con un menor costo para el
erario público. Del mismo modo, el BM pretende apoyar las
reformas a las políticas financieras y administrativas que
sean esenciales para el establecimiento de sistemas más
equitativos, eficientes y de mayor calidad.
Algunos de los argumentos antes mencionados han sido
replanteados en un documento más reciente del BM, titulado
Higher Education in Developing Countries: Peril and Promise.
Conviene destacar el hecho de que su elaboración fue
encargada a un grupo de
expertos (task force) de 13 países, los cuales no
forman parte del staff regular del Banco. Asimismo, tal
como se mencionó anteriormente, la UNESCO participó
como copatrocinador de la publicación. Con base en
investigación, intensas discusiones y testimonios
realizados durante dos años, el grupo de expertos
llegó al conclusión de que sin más y mejor
educación superior, será cada vez más
difícil que los países en desarrollo alcancen los
beneficios de la economía global basada en el
conocimiento. La población de dichos países
constituye el 80 por ciento del total mundial.
El riesgo y la promesa, que dan título al
documento, se derivan del hecho que desde la década de los
ochenta, un número importante de gobiernos y
organizaciones donadoras internacionales le han dado a la
educación superior una baja prioridad. Los estrechos y, a
juicio del grupo de expertos, equivocados análisis
económicos han contribuido a la visión de que la
inversión pública en las
universidades y otras instituciones de enseñanza superior
proporcionan bajas tasas de retorno comparadas con la
inversión en educación primaria y secundaria,
así como que la educación superior incrementa la
iniquidad en los ingresos. Como resultado de lo anterior, los
sistemas de educación superior en los países en
desarrollo se hallan bajo grandes presiones. Durante mucho tiempo
han recibido bajos presupuestos,
aunque enfrentan actualmente una demanda creciente –casi la
mitad de los estudiantes de este nivel viven en esos
países. Con frecuencia el profesorado no está bien
capacitado, tiene baja motivación
y muy bajo reconocimiento social. Los estudiantes reciben una
enseñanza deficiente y el curriculum no se desarrolla de
un modo adecuado. Entre tanto, los países industrializados
aumentan constantemente las apuestas. Muchos países en
desarrollo tendrán que trabajar mucho más duro
sólo para mantener su posición actual, no se diga
para alcanzar a los desarrollados. Aunque hay notables
excepciones, en la mayor parte del mundo en desarrollo, el
potencial de la educación superior para promover el
desarrollo se está realizando sólo
marginalmente.
El grupo de expertos que elaboró este documento
cree firmemente que una acción urgente para expandir la
cantidad y mejorar la calidad de la educación superior
debe ser una de las prioridades más altas en el desarrollo
de un país. En consecuencia, señalan la necesidad
de tomar acciones en
cuatro grandes áreas. La primera de ellas es el
financiamiento, en donde se sugiere un modelo mixto
para maximizar las contribuciones del sector privado, los
individuos e instituciones filantrópicas y los
estudiantes. Se exhorta a contar también con mecanismos de
financiamiento público más consistentes y
productivos. La segunda área de acción tiene que
ver con un uso más efectivo de los recursos (capital
físico y humano), incluyendo el acceso urgente a las
nuevas
tecnologías necesarias para conectar a los
países en desarrollo con las principales corrientes
intelectuales
en el nivel global. El gobierno de las instituciones
universitarias es la tercera área de acción. Para
ello se proponen una serie de principios de buen gobierno y se
discuten las herramientas
para promover su puesta en marcha; se postula que una mejor
administración conducirá a un despliegue más
efectivo de los recursos. La cuarta área de acción
se relaciona con el desarrollo curricular, especialmente en dos
campos contrapuestos: ciencia y
tecnología y educación general. El grupo de
expertos considera que en la economía del conocimiento,
los especialistas y los generalistas ampliamente educados
estarán en gran demanda, y se requerirá que sean
formados con mayor flexibilidad para que continuar aprendiendo
conforme se desarrolla su entorno.
Entre las nuevas realidades que contiene el documento,
vale la pena destacar que el cambio demográfico, el
aumento en los ingresos, la urbanización y la creciente
importancia del conocimiento y las habilidades, se han combinado
para asegurar que en la mayor parte de las naciones en
desarrollo, la educación superior haya dejado de ser
una empresa
cultural sólo para la élite. Sin embargo, la
expansión, tanto pública como privada ha sido
desenfrenada, sin planeación
y con frecuencia, caótica. Lo anterior ha dado como
resultado un deterioro en la calidad y una continua iniquidad
entre regiones y países, así como un aumento en la
oferta de educación superior con fines de lucro. Asimismo,
la tarea más formidable que los países en
desarrollo están enfrentando es expandir sus sistemas de
educación superior y mejorar su calidad en medio de
continuas restricciones presupuestales. En su crítica
a los análisis basados en las tasas de retorno, tan
apreciados por muchos economistas del BM, el grupo de expertos
considera que los argumentos económicos tradicionales se
basan en una comprensión limitada de la
contribución de las instituciones de educación
superior. Señalan que los estudios basados en las tasas de
retorno valoran a los individuos educados sólo mediante
sus mayores ingresos y sus crecientes contribuciones impositivas
a la sociedad, pero pierden de vista, por ejemplo, el impacto de
dichos individuos en las esferas políticas y sociales,
así como el impacto de la investigación
universitaria sobre la sociedad. El grupo en cuestión
también refuta el argumento de que la inversión
pública en educación superior es socialmente
inequitativa. Consideran, por el contrario, que un estrato
educado y con habilidades resulta indispensable para el
desarrollo socioeconómico de una sociedad moderna,
proporcionando beneficios a la sociedad en general y no solamente
a aquéllos que están siendo educados.
Asimismo, la educación superior ha actuado como
un poderoso mecanismo para la movilidad social ascendente en
muchos países, permitiendo a quienes cuentan con talento
prosperar, independientemente de su origen social. Se subraya,
por último, qu la ampliación del acceso a la
enseñanza superior debe incluir la ayuda a grupos en
desventaja para superar los problemas endémicos que los
excluyen del sistema. Un punto muy importante de este documento
se refiere al papel del Estado, el cual debe asegurar que el
sistema de educación superior esté al servicio del
interés
público, que proporcione al menos aquellos elementos de la
enseñanza superior que no pudieran ser aportados por el
mercado, que promueva la equidad y que apoye aquellas
áreas de la investigación básica que sean
importantes para las necesidades del país. Se
señala que la precisión del papel que debe jugar el
gobierno en la educación superior continúa siendo
materia de
extenso debate. Las
posiciones varían desde el control estatal
extremo hasta la falta total de control (laissez-faire).
Finalmente, el grupo de expertos considera que el fortalecimiento
de la educación superior es una forma racional y factible
que tienen muchos países para mitigar o evitar el
creciente deterioro de sus ingresos al poder colocarse en una
trayectoria de mayor desarrollo. Asimismo, la educación
superior no puede desarrollarse a expensas de otras iniciativas
de política en las diversas esferas de la estructura
social y política de un país.
Como ha podido apreciarse, los dos documentos del BM
presentados aquí parecen tener posiciones diametralmente
opuestas. El primero (BM, 1995), pugna por reducir la importancia
de la educación superior en el gasto
público educativo, dándole mayor prioridad a
los niveles básicos. Asimismo, promueve una mayor
participación del sector privado en su crecimiento. Se
procura también el establecimiento de mecanismos que
aseguren la equidad en el acceso y la eficiencia en el manejo de
los recursos financieros, así como el énfasis en
aumentar la calidad de la enseñanza. Todo ello se expresa
en un marcado tono economicista.
Por el otro lado, el documento publicado en el 2000,
ofrece un panorama muy diferente, en el que se destaca la
importancia de la educación superior para el desarrollo
económico y social de las naciones en desarrollo. Se
subraya, en consecuencia, la urgencia de emprender acciones que
permitan un mayor acceso, pero que, al mismo tiempo, aseguren un
mejoramiento de la calidad. También se pone énfasis
en la necesidad de contar con mayores recursos y usarlos de un
modo más eficiente y transparente. Para ello se demanda
una participación más consistente del Estado,
aunque se insiste en la importancia de que otros sectores de la
sociedad también lo hagan. Conviene destacar, como ya se
ha señalado anteriormente, la crítica de los
autores del documento a los tradicionales análisis del BM
basados en el examen de las tasas de retorno. Se hace el
señalamiento, en este sentido, que dicho análisis
deja de lado los grandes beneficios que la educación
superior aporta a la sociedad en su conjunto. Por último
es muy plausible la importancia que se le da al logro de mayores
niveles en la enseñanza
universitaria por parte de los países en desarrollo,
sobre todo ante los retos que les impone una época en la
que el acceso al conocimiento se ha vuelto más
crítico que nunca. Queda por ver, sin embargo, si esta
nueva posición del BM con respecto a la educación
superior es el inicio de una revaloración de su
importancia social y económica, o si sólo se trata
de una golondrina, que como dice el refrán, no hace un
verano.
La
estrategia del
BID para reformar la educación superior en América
Latina y el Caribe
El documento titulado, Higher Education in Latin America
and the Caribbean: Strategy Paper, presenta la posición
del BID acerca de la enseñanza superior en la
región, así como la estrategia para promover su
mejoramiento(6). También se intenta dar una
valoración exacta de la misma y sus implicaciones en
materia de política. Se pretende, asimismo, tomar en
cuenta lo que hay más allá de las universidades y
las tareas sociales con las que se les asocia. Uno de los
argumentos centrales del documento es que el desempeño de
la educación superior en América Latina y el Caribe
varía sustancialmente entre los diferentes países y
sectores, así como entre instituciones y unidades internas
de las propias instituciones. Dicha variabilidad se debe a lo
diverso de las funciones de los establecimientos
universitarios.
Además de destacar la importancia social de la
educación superior, empezando por lo que significa para la
vida de mucha gente y además por sus aspectos
demográficos y económicos, se subraya que nunca
como ahora ha sido tan grande la necesidad de personas formadas a
través de la educación avanzada. En ese sentido, se
afirma que la modernización y la integración de América Latina dentro
de una economía y sociedad cada vez más
globalizadas, dependen en un grado muy importante de la
educación superior. Con base en ello, el BID rechaza la
visión de que la educación superior sea marginal al
desarrollo nacional o de que el Estado sea marginado de la
enseñanza superior. Pero también se opone a la
perspectiva, un tanto "populista", de que la enseñanza
superior sólo puede desempeñar bien su papel si se
expande y fortalece con mayores fondos
públicos.
El documento insiste en que el desarrollo de la
educación superior requiere de una reorientación y
redistribución de reglas y recursos, proceso que el BID
está dispuesto a promover mediante el trabajo con
los "reformistas" de cada país. Luego de enumerar los
logros y las limitaciones que hasta la fecha ha tenido el
rendimiento de la enseñanza superior en la región,
el documento se enfoca al análisis de las que se considera
como sus funciones principales: liderazgo académico;
tareas y trabajos profesionales; formación y desarrollo
técnico; y educación general. Estas cuatro
funciones se consideran fundamentales para el diagnóstico, la reforma y la estrategia del
BID. Se reconoce que la tipología tiene un fuerte
énfasis económico y subraya los proceso de
enseñanza y aprendizaje. También resulta complicada
y difícil de aplicar en contextos institucionales en los
que con frecuencia se puede observar una yuxtaposición de
funciones.
En otra parte del documento se revisan tres aspectos
cruciales de la política para el sector: equidad y
subsidios públicos; incentivos, financiamiento, y
gobierno, y mejoramiento de la calidad y el control. Cada uno de
estos aspectos, a su vez, está enfocado a las cuatro
funciones mencionadas en el párrafo
anterior. Por último, se señala que el BID
apoyará las solicitudes que tengan como meta favorecer
amplias reformas que razonablemente busquen mejorar la calidad y
la eficiencia. Otro objetivo es apoyar programas cuyos resultados
excedan los beneficios que puedan obtener los estudiantes en
forma individual. También se favorecerán las
solicitudes que promuevan la igualdad, como por ejemplo, becas a
estudiantes con necesidades económicas y ayuda a
instituciones de países y regiones depauperadas. Se
considera, en consecuencia, que un proyecto
típico contendría una partida presupuestal para la
reforma organizacional que sería administrada por las
autoridades educativas y un fondo competitivo para apoyar las
iniciativas de instituciones individuales o a programas dentro de
las instituciones.
Por lo que ha podido observarse en esta muy apretada
síntesis de la propuesta del BID, su
enfoque guarda algunas semejanzas con las del BM, en cuanto a la
búsqueda de eficiencia y calidad a través de
reformas en la estructura académica y administrativa de
las instituciones. Las similitudes también tienen
relación con la recomendación de establecer
mecanismos de financiamiento mixto (publico y privado), entre
otras. El destacado estudioso nicaragüense Carlos Tunnermann
(1995), coincide con esta apreciación en el sentido que,
los lineamientos del BM (elevar la importancia de la
participación privada: redefinir la función del
gobierno en la enseñanza superior y adoptar
políticas que den prioridad a los objetivos de la calidad
desde el plano de la evaluación y la acreditación
de acuerdo con parámetros internacionales) también
son válidos en lo general para el BID. Tunnermann subraya,
además, que "en países como los nuestros pueden
influenciar la voluntad política de los gobiernos,
proclives a atender las recomendaciones del Banco para no
arriesgar el acceso a los préstamos" (Tunnermann, 1995:
127).
La visión de
la OCDE acerca de la educación superior
mexicana
Para finalizar este trabajo se presenta una
síntesis del documento de la OCDE dedicado al examen de la
política de educación superior de México.
Como se sabe, la OCDE es una organización fundada hace 40
años y agrupa en la actualidad a 29 países. La
mayor parte de sus miembros posee un alto nivel de desarrollo
económico y comparten el compromiso de promover las
políticas de cooperación y expansión
económica. México fue admitido en esa
organización en mayo de 1994, en las postrimerías
del régimen que aseguró llevar al país al
primer mundo. La primera evaluación solicitada a la OCDE
fue el estudio de la política nacional de ciencia y
tecnología(7). El documento de la OCDE se
divide en dos grandes apartados. El primero contiene un extenso
diagnóstico de los sistemas de educación media
superior y superior elaborado por la SEP. El segundo apartado es
la valoración de dicho diagnóstico por un equipo de
expertos de la OCDE, quienes además realizaron una serie
de entrevistas a
varias instituciones de educación superior de todo el
país. De acuerdo con los objetivos de la OCDE los
exámenes que practica ponen especial énfasis en
apreciar en qué medida el sistema educativo responde a las
necesidades de la economía y la sociedad, y en qué
medida puede contribuir a la consecusión del desarrollo
económico y el progreso social.
En la parte del diagnóstico el documento de la
OCDE pone de relieve el
carácter sumamente heterogéneo, complejo,
frágil, poco articulado y rígido del conjunto de
instituciones de educación media superior y superior. Se
trata de un sistema que se divide en varios subsistemas
–universitario, tecnológico normalista–, pero que no
está integrado entre sí y tampoco permite la
movilidad horizontal de los estudiantes, con diferentes formas de
coordinación con las autoridades educativas
y con distintos regímenes jurídicos, con un
crecimiento muy significativo del sector privado (varias veces
más que el público), alta concentración de
la matrícula en la ciencias
sociales y administrativas. Además, el peso de las
formaciones científicas y tecnológicas es modesto
para el nivel actual de desarrollo económico del
país.
Con base en lo anterior, los expertos de la OCDE
plantearon cinco áreas críticas en las que las
reformas se hacen manifiestamente necesarias: flexibilidad,
pertinencia, calidad, personal académico y recursos
financieros. Para cada una de ellas se hacen recomendaciones que
van desde objetivos genéricos hasta propuestas muy
puntuales. De entre éstas resulta interesante resaltar las
siguientes:
- Incrementar el número de las formaciones
profesionales y técnicas
en el nivel medio superior hasta llegar, en un primer momento,
a la tercera parte de la matrícula total. - Prever a mediano plazo un aumento de la
matrícula del nivel superior, pero a reserva de
controlarla mediante exámenes de la calidad al ingreso y
a la salida. - Desarrollar prioritariamente los institutos y las
universidades tecnológicas.. - Hacer participar a los representantes de los sectores
económicos y sociales en las diversas instancias de las
instituciones. - Estimular a las instituciones a efectuar trabajos
para las empresas. - Desarrollar en forma significativa el nivel de
técnico superior. - Elaborar referencias nacionales para los
conocimientos y competencias de
cada rama, y evaluar en refencia a ellas. - Respaldar permanentemente las acciones del Centro
Nacional para la Evaluación de la Educación
Superior (CENEVAL). - Mantener la política de evaluación de
las instituciones de educación superior y hacer
participar en ella a los representantes de los diversos
sectores económicos. - Encarar un aumento de la contribución de los
estudiantes al costo de sus estudios, simultáneamente
con el desarrollo de becas. - A la larga, revisar la estructura de la SEP, creando
una subsecretaría para el conjunto de la
educación media superior y otra para las instituciones
de educación superior.
Conviene destacar que en este caso existen coincidencias
y diferencias entre las recomendaciones de la OCDE y algunas
políticas educativas vigentes, tal como lo hace notar un
comunicado del Observatorio Ciudadano de la Educación
(Mayo de 1999). Así, del lado de las diferencias, la mayor
sin duda la constituye aquella que recomendaba reformar la SEP.
También hay ciertas recomendaciones cuya aplicación
resulta muy difícil, como los exámenes nacionales
por asignatura y vigilar el destino de los egresados y los que
abandonan el sistema. Por lo que hace a las coincidencias,
éstas se encuentran, según el Observatorio, en
programas tales como el PROMEP (Programa para el
Mejoramiento del Profesorado) y el FOMES (Fondo para la
Modernización de la Educación Superior),
considerados instrumentos eficaces para promover la calidad de la
educación superior mediante la superación del
personal académico y para evaluar el desempeño
institucional, respectivamente. Otro caso sería el impulso
que se ha seguido dando a la creación de las universidades
tecnológicas en todo el país.
Después de haber hecho un recuento de los retos
que el mundo actual está planteando a la educación
superior, puede afirmarse razonablemente que la
transformación de las universidades mexicanas no
constituye un proceso distinto ni independiente de las
transformaciones de las instituciones universitarias del resto de
los países en desarrollo. Puede decirse en consecuencia,
que los procesos de transformación también obedecen
a una tendencia integral asociada a los procesos de
mundialización que se sintetizan en la llamada sociedad
del conocimiento. Al observar los desafíos de la
globalización y los temas críticos (crecimiento
de los sistemas, pertinencia, calidad, financiamiento, gobierno y
eficiencia, entre otros) analizados por los organismos
multilaterales en los documentos revisados en este trabajo, puede
concluirse que existe una coincidencia en muchas de las
recomendaciones que tales organismos plantean para reestructurar
la educación superior en una dirección que parece
estar a tono con las crecientes necesidades del mercado y del
Estado.
Sin embargo, conviene no olvidar que el proceso de
convertir las recomendaciones en políticas concretas pasa
necesariamente por procesos mediacionales en los que entran en
juego diversos
actores a través de resistencias,
conflictos, negociaciones (públicas o privadas),
etcétera. En ocasiones las recomendaciones requieren de
largos periodos para su establecimiento, y en otras, como en el
caso de algunas de las recomendaciones de la OCDE para
México, coinciden con las que los gobiernos ya han puesto
en práctica con antelación. En cualquier caso,
resulta de la mayor importancia que las instituciones
universitarias y grupos de la sociedad civil,
exijan a los negociadores de los acuerdos con los organismos
antes mencionados, informen puntual y verazmente de los avances.
Estos ejercicios de transparencia se hacen necesarios cuando se
tienen situaciones en las que las autoridades gubernamentales
parecen dar mayor atención a las demandas y recomendaciones
de las agencias internacionales que a las de sus propios
ciudadanos.
Armando Alcántara
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FINTEC.
NOTAS
1.Algunos ejemplos de la creación de
"universidades emprendedoras" en el contexto europeo puede verse
en un libro reciente
de Burton Clark. 1998. Creating Entrepreneurial
Universities.
2. El libro de Michael Gibbons y otros. 1996. The New
Production of Knowledge, es un recuento muy interesante de las
nuevas formas que ha adquirido la producción
científica en el mundo contemporáneo.
3. Un balance reciente de la investigación y el
desarrollo (I+D) en las universidades latinoamericanas puede
encontrarse en el libro coordinado por Hebe Vessuri. 1998. La
Investigación y Desarrollo (I+D) en las Universidades de
América Latina.
4. Otras críticas, sólidas e interesantes
al papel del BM en el diseño de políticas
educativas pueden encontrarse en Torres, C. A.(1996: 124-125) y
Coraggio, J. L. (1998).
5. Hay que señalar que este polémico
argumento provocó que algunos gobiernos desplazaran a la
educación superior de las prioridades en el gasto
público sobre educación. Esta aseveración
del BM ha sido retomada críticamente en el más
reciente documento publicado por dicho organismo, tal como se
verá más adelante en este trabajo.
6. En la presentación de los objetivos de un
seminario de rectores y expertos en educación superior
organizado a fines de 1994 por el BID y la UDUAL, el presidente
del Banco consideró que el BID ha sido "el Banco de la
universidad". A lo largo de su historia, ha colaborado con
más de 100 universidades de la región,
habiéndoles asignado más de 700 millones de
dólares de manera directa y otros mil millones en
contribuciones para ciencia y tecnología (Véase
Malo y Morley, 1996).
7. Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos. 1994. Políticas Nacionales
de la Ciencia y la Tecnología. París:
OCDE.