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El Control de los Perímetros Urbanos



     

    I. La delimitación
    del perímetro urbano como mecanismo de definición
    del suelo urbano. Sobre la poligonal urbana

    Los Usos del Suelo
    Urbano

    Los Usos del Suelo No
    Urbano

    Los Desarrollos
    Urbanísticos fuera de la Perimetral

    II. El control de la
    perimetral urbana

    A Manera de
    Conclusión

    Notas

     

     

    Los gobiernos de los Estados y los organismos
    internacionales se ocupan cada vez más de los problemas que
    surgen por la superpoblación y la destrucción del
    medio ambiente
    natural, pero no hay duda que el Municipio es el ámbito
    adecuado para las actuaciones concretas, y las administraciones
    locales son las que les corresponde, en primera instancia, la
    realización práctica y concreta de las políticas
    de manejo y gestión
    de los recursos.

    Uno de los asuntos de los que debe ocuparse el Municipio
    de hoy es el de la
    administración del territorio. Se trata de una
    actividad administrativa que busca la adecuada repartición
    de los asentamientos humanos y de las actividades
    económicas en un determinado espacio, a los fines de
    satisfacer las necesidades humanas dentro del respeto a la
    naturaleza y
    sus recursos. El famoso arquitecto y urbanista Le Corbusier
    definió la ordenación del territorio como "la
    organización, en el suelo, de los
    establecimientos humanos de manera de satisfacer mejor las
    aspiraciones humanas"
    (*).

    El Municipio siempre ha tenido dentro de sus
    responsabilidades la atención de diversos aspectos relacionados
    con estos temas tan de actualidad; sin embargo, por no haber
    adquirido la categoría de problemas graves en el pasado,
    porque el espacio era un bien abundante, ni estaban tan
    gravemente amenazados los recursos
    naturales como lo están hoy, no se les daba la
    importancia que ahora tienen. La sociedad
    actual debe acomodarse en un mundo cada vez más estrecho,
    buscar armonizar las distintas actividades que realiza, preservar
    los recursos de la naturaleza para garantizar su propia
    sobrevivencia. Los gobiernos de los Estados y los organismos
    internacionales se ocupa cada vez más de los problemas que
    surgen por la superpoblación y la destrucción medio
    ambiente
    natural, pero no hay duda que el Municipio es el ámbito
    adecuado para las actuaciones concretas, y las administraciones
    locales son las que les corresponde en primera instancia, la
    realización práctica y concreta de las
    políticas de manejo y gestión de los
    recursos.

    La gestión del territorio como un bien las
    previsiones que son necesarias asumir para evitar grandes males
    demanda la
    actuación de la sociedad organizada. Cada día
    surgen nuevas preocupaciones que son verdaderos retos a la
    imaginación. Hoy se habla de urbanismo global, de
    actividades urbanas en suelo rústico, de la segunda
    residencia y los problemas que ella genera, de los espacios
    periurbanos, del control de los perímetros urbanos.
    Preocupa el desmesurado crecimiento de las ciudades que alcanzan
    tamaños inmanejables, las cada día mayores
    actividades degradantes del ambiente, la pérdida de las
    riquezas paisajísticas rurales, la reducción de los
    bosques y las selvas, la escasez de
    agua potable,
    la combinación del mar, la sobreexplotación de los
    recursos naturales. Se trata de problemas que han adquirido
    nuevas dimensiones.

    Por otra parte, antes de entrar de lleno n la
    consideración del tema, conviene situar al Municipio en un
    contexto que le exigirá más a medida que se acerca
    el fin del milenio y se entra en el siglo XXI. Las tendencias que
    se observan y de las que se ocupan los más importantes
    intelectuales
    del mundo actual y preocupan a todos, apuntan a una
    redefinición del papel de los Estados Nacionales, a
    otorgarle mayor importancia a los espacios supranacionales, y
    hacia una nueva fortaleza de las administraciones locales, en
    particular en todo cuanto tiene que ver con el bienestar, la
    tranquilidad y la calidad de
    vida de sus habitantes. Los estudios de sociología y antropología de Robert Putriam en
    Italia1, las reflexiones sobre la democracia
    actual de Alain Touraine2, las consideraciones sobre
    el nuevo Derecho menos antropocéntrico y más
    ecocéntrico de Luciano Parejo Alonso3, apuntan,
    en conjunto, a un optimismo bien sustentado.

    Ahora el tiempo se
    ocupa más en reflexiones sobre las condiciones de la
    sobrevivencia, que en disputas ideológicas, y los pies
    están más firmes en la tierra. En
    este contexto, el uso del suelo, la gestión del
    territorio, el urbanismo, en fin, la adecuada distribución de las actividades humanas se
    han convertido en temas cruciales, como lo fue hasta hace poco el
    del potencial atómico destructivo acumulado por el hombre. El
    crecimiento de la población y de las ciudades y todo el
    fundamento que sostiene estos fenómenos, como sus
    consecuencias, se convierte en un tema capital: en el
    reto a la entrada de un nuevo siglo. La ordenación del
    territorio y el urbanismo forman parte del
    desafío.

    La Ley
    Orgánica de Ordenación del Territorio de la
    República de Venezuela
    define la ordenación del territorio en el artículo
    20 en los siguientes términos: "A los efectos de esta
    Ley, se entiende por ordenación del territorio la
    regulación y promoción de la localización de los
    asentamientos humanos, de las actividades económicas y
    sociales de la población, así como el desarrollo
    físico, espacial, con el fin de lograr una armonía
    entre el mayor bienestar de la población, la
    optimización de la explotación y uso de los
    recursos naturales y la protección y valorización
    del medio ambiente, como objetivos
    fundamentales del desarrollo integral
    ".

    El Dr. Elías Méndez Vergara opina que esta
    es una definición excesivamente normativa y propone la
    siguiente: "Es un proceso
    planificado y una política de Estado, de
    naturaleza política, técnica y administrativa, que
    se plantea el análisis de un sistema socio
    territorial concreto en lo
    que respecta a sus elementos constituyentes, con el objeto de
    darle curso a un proceso que conduzca a organizar y administrar
    el uso y ocupación de ese espacio, de conformidad con las
    condiciones naturales y de los recursos naturales, de la dinámica social, de la estructura
    productiva, de los sistemas de
    asentamientos humanos y de la infraestructura de servicios;
    esto con el fin de prever los efectos que provocan las
    actividades socioeconómicas en esa realidad y
    establecerlas acciones a ser
    instrumentadas con miras a que se cumplan los objetivos del
    bienestar social de la población y del manejo adecuado de
    los recursos naturales
    "1. De esta definición del
    reconocido geógrafo es conveniente destacar el carácter político de la
    ordenación del territorio, el sentido integral que debe
    tener y su naturaleza dinámica, que se debe expresar en
    los planes de ordenación del territorio y en los de
    desarrollo regional, el primero de naturaleza
    jurídico-normativa según las leyes
    venezolanas.

    La ordenación del territorio implica la
    definición de políticas en cuatro áreas bien
    definidas e inseparables, pero cada una con sus propias
    características: los usos del suelo, el equipamiento, la
    conexión vial y la interrelación con otros
    ámbitos. Cada una de estas actuaciones tiene un contexto
    ideológico conformado por la imagen
    prospectiva de lo que se desea, los parámetros
    ecológicos y conservacionistas, la función
    que debe cumplir cada ámbito y la calidad de vida
    esperada.

    Los cuatro aspectos que comprende la ordenación
    del territorio están en alguna medida en la
    ordenación urbanística, de la cual esta forma
    parte. De manera que se entiende por ordenación
    urbanística a una actividad administrativa que busca la
    adecuada repartición de las actividades humanas y de las
    actividades económicas en los centros poblados, y la
    ordenación de los desarrollos residenciales, industriales
    y de servicios ubicados en suelo rústico cuando tales
    desarrollos sean permitidos, a los fines de satisfacer las
    necesidades humanas dentro del respeto a la naturaleza y sus
    recursos. Estas actividades atenderán a la
    regulación de los usos del suelo urbano, el equipamiento,
    la conexión vial y la interrelación con otros
    ámbitos; este último aspecto tiene más
    importancia cuando se trata de la ordenación del
    territorio. Esta definición no se refiere
    específicamente a la ordenación del territorio tal
    como se regula en Venezuela, ya que los planes de
    ordenación urbana quedan restringidos de manera
    exclusiva al ámbito territorial demarcado por la
    perimetral urbana. Distintos son los casos de Colombia y
    España,
    donde los planes de ordenación urbanística pueden
    referirse también al suelo rústico.

    La Ley Orgánica de Ordenación
    Urbanística de la República de Venezuela hace una
    definición descriptiva cuando señala en el
    artículo 2° lo siguiente: "La ordenación
    urbanística comprende el conjunto de acciones y
    regulaciones tendentes a la planificación, desarrollo,
    conservación y renovación de los centros
    poblados"4.
    El Texto
    Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
    Ordenación Urbanística de España no define
    en forma expresa lo que entiende por ordenación
    urbanística, pero es evidente que de su lectura se
    desprende un concepto mucho
    más amplio que el de la ley venezolana, al comprender la
    regulación de las actividades urbanísticas dentro
    de las perimetrales urbanas y también las que puedan
    realizarse fuera de ellas de acuerdo con las previsiones
    legales.5 Hoy es imposible sostener la
    ordenación urbanística dentro del estrecho
    ámbito delimitado por la perimetral urbana, aunque este
    instrumento de planificación siga siendo la clave para la
    determinación de conceptos, competencias y
    regímenes jurídicos.

    Los planes de ordenación del territorio
    prevén dentro de las posibilidades de usos del suelo
    rústico, la construcción de conjuntos
    residenciales y de zonas industriales; en estos casos se
    estaría en presencia de unas actuaciones que requieren una
    regulación distinta a la que se dicta para normar las que
    se realizan dentro de la perimetral. Se estaría hablando
    de un cierto tipo de urbanismo que algunos han denominado
    "urbanismo rural", pero que en forma más precisa se trata
    de urbanizaciones o complejos industriales construidos en suelo
    rústico bajo determinadas condiciones que establecen las
    normas
    jurídicas y los planes de ordenación, donde ello es
    posible. Donde no, reina la anarquía, porque las fuerzas
    sociales de cambio
    generalmente dejan atrás las normas jurídicas y
    tarde o temprano los entes legisladores tienen que adecuar las
    normas a las nuevas realidades impuestas por la dinámica
    social.

    El control de las actividades urbanísticas dentro
    y fuera del perímetro urbano es un tema del urbanismo y,
    como este, de especial complejidad porque abarca asuntos de orden
    político, jurídico y técnico. Se puede
    estudiar el control del urbanismo en tres aspectos: a) Dentro del
    ámbito territorial delimitado por la poligonal urbana. b)
    En el suelo rústico o no urbano; y c) La poligonal, tanto
    en su trazado como en su permanencia y respeto. El
    propósito de esta ponencia es revisar las formas o los
    mecanismos de control del orden urbanístico desde la
    perspectiva de la perimetral urbana, determinar la efectividad o
    no de tales mecanismos y formular algunas proposiciones. Para
    ello se tomarán como ejemplos las legislaciones
    colombiana, española y venezolana, como una muestra
    representativa de tres formas distintas de regulación de
    las actividades urbanísticas en el mundo
    Iberoamericano.

     

    I. La delimitación del
    perímetro urbano como mecanismo de definición del
    suelo urbano. Sobre la poligonal urbana.

    El instrumento de uso general para definir el suelo
    urbano, con todas las enormes consecuencias que ello significa,
    es la delimitación de un ámbito espacial por medio
    de una poligonal o línea imaginaria. No es la
    única, porque en todas partes se da en la práctica
    el hecho de la existencia de ciudades o conglomerados urbanos sin
    delimitación, bien porque se carece de planes, bien porque
    los que existen fueron superados por la dinámica
    poblacional, o por cualquier otra razón. En algunos de
    estos casos se prevé en las legislaciones otros mecanismos
    menos precisos pero útiles, como los esquemas de
    desarrollo urbano, la caracterización de suelo urbano en
    función de algunos parámetros o la existencia de
    ciertas condiciones fácticas. Pero todas estas técnicas
    son secundarias si se toma en cuenta la generalidad del uso de la
    poligonal y la precisión técnica como instrumento
    idóneo en la planificación
    urbanística.

    La poligonal urbana generalmente viene determinada o
    definida en un Plan de Urbanismo
    que según las distintas legislaciones se ubica en
    diferentes niveles de generalidad y bajo la competencia de
    órganos de distinto nivel territorial. La
    legislación española establece que la
    determinación del perímetro urbano debe hacerse en
    los Planes Generales Municipales de Ordenación o
    instrumentos de planeación
    análogos, tal como lo dispone el artículo 72 del
    Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
    Ordenación Urbana.6 La legislación
    española que regula los usos del suelo distingue
    claramente entre suelo urbano, suelo urbanizable programado,
    suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable. La
    perimetral urbana delimita el suelo urbano y es dentro de
    él donde se van a regular luego los usos, densidades,
    trazado de vías y demás elementos propios del
    urbanismo. La competencia para elaborar y aprobar los Planes
    Generales Municipales de Ordenación Urbana la tienen los
    Ayuntamientos, que deben respetar las disposiciones establecidas
    en los planes de ordenación del territorio cuya
    competencia es atribuida en el Texto Refundido de la Ley del
    Suelo a o autoridades administrativas.

    La legislación colombiana establece que la
    delimitación del suelo urbano es competencia exclusiva del
    Municipio y el instrumento para la demarcación de la
    perimetral es Plan de Ordenación Urbana, tal como lo
    disponen los Artículos 333 y 338 del Decreto No 2626 del
    29 de noviembre de 1994 que sanciona el Estatuto Municipal, por
    el cual se expide la compilación de las disposiciones
    constitucionales y legales vigentes la
    organización y el funcionamiento de Municipios. Las
    disposiciones citadas corresponden, la primera a la Constitución de República de
    Colombia y la segunda a la Ley 136 que establece el
    régimen municipal de esa nación.7 En Venezuela, como en
    España y en menor grado en Colombia, existe concurrencia
    de dos niveles de gobierno en el
    ejercicio las competencias urbanísticas. La
    Constitución de la República señala al
    urbanismo, como una competencia propia del Municipio pero luego
    determina que le corresponde Poder Nacional
    el establecimiento, la coordinación y unificación de normas
    y procedimientos
    técnicos para obras de ingeniería de arquitectura y de
    urbanismo. En el desarrollo de estos principios
    constitucionales ha salido perdiendo el Municipio en beneficio un
    mayor poder de los entes del poder central que han recibido de la
    legislación mayores atribuciones que las que originalmente
    establece el texto fundamental.8 De acuerdo con la
    legislación venezolana, le corresponde a los Ministerios
    del Ambiente y los Recursos Naturales y al Desarrollo Urbano
    determinar las poligonales urbanas mediante Resolución
    Conjunta.9 No obstante la Ley Orgánica de
    Ordenación Urbanística señala como uno de
    los contenidos de los Planes de Desarrollo Urbano Local cuya
    competencia es en principio municipal, "La definición
    de tallada del desarrollo urbano, en términos de
    población, base económica, extensión del
    área urbana y control del medio ambiente
    " En la
    legislación venezolana se le otorga ningún tipo de
    competencias urbanísticas a las provincias. Las
    actuaciones provinciales en cuanto a la ordenación del
    territorio se limitan a la aprobación del Plan de
    Ordenación del Territorio del Estado (provincia), pero en
    él se establecen pocas definiciones en materia
    urbanística que se refieren a los siguientes aspectos
    :

    a) la definición, como estrategia de
    desarrollo y de ocupación del territorio, de la
    jerarquía de los centros urbanos en el sistema regional de
    asentamientos humanos;

    b) el equipamiento mínimo en infraestructura y
    servicios según la jerarquía urbana ; y

    c) la estructura funcional de los centros urbanos, con
    lo cual se determina su crecimiento ideal y la extensión
    máxima deseada.

    Conviene aclarar que la perimetral urbana generalmente
    delimita el suelo urbano, pero también puede incorporar el
    suelo urbanizable y suelo de reserva urbana y deja fuera de la
    poligonal al suelo rústico, rural o no urbano. Para la
    definición en el Plan o la calificación del suelo
    como urbano, se exigen cuatro condiciones que deben concurrir en
    forma simultánea: acceso rodado, abastecimiento de
    agua,
    evacuación de aguas servidas y suministro de energía
    eléctrica. También es posible incluir dentro de
    la poligonal terrenos que aún cuando no posean alguno de
    los servicios anteriores, tengan su ordenación consolidada
    por ocuparla edificación, al menos, dos terceras partes de
    los espacios para la misma según el Plan, Estas
    condiciones están presentes en las tres legislaciones que
    sirven de base para estos comentarios. La legislación
    venezolana agrega otros servicios, como cementerio, recogida de
    residuos, plaza, mercado
    público y atención primaria de la salud.

     

    La demarcación o trazado de la línea
    poligonal es un asunto bastante complejo que se resuelve mediante
    la constatación en el terreno de las condiciones antes
    anotadas. Generalmente cierto tipo de accidentes
    geográficos se convierten o funcionan como elementos
    delimitantes tales como cursos de
    agua, taludes y semejantes.
    Existen límites
    rígidos naturales como los accidentes geográficos
    antes señalados; límites rígidos
    artificiales como canales, vías, tendidos
    eléctricos y otras construcciones similares. Hay
    también límites rígidos reblandecidos, como
    un accidente sorteado por un viaducto, por ejemplo, y los que se
    denominan límites blandos, que son susceptibles de
    desplazamiento por efecto de la dinámica
    demográfica. Muchos de estos elementos son más
    útiles en la demarcación de sectores intraurbanos
    como parroquias, jurisdicciones especiales, barrios y semejantes,
    pero por su provisionalidad no son recomendables para la
    fijación de la poligonal.

    Sucede con frecuencia que la dinámica del
    crecimiento de los asentamientos humanos supera estos accidentes,
    que quedan incorporados como elementos característicos de
    esas ciudades, muchas veces tan específicos que ellos de
    por sí son signos
    distintivos e identificadores de la ciudad. Tal es el caso, por
    ejemplo, del río Guadiana a su paso por Mérida de
    Extremadura, caso que se repite en muchas ciudades de los cinco
    continentes : La vieja ciudad romana se ubica en el margen
    derecho del hermoso río y en el margen izquierdo surge la
    ciudad moderna. La Mérida de Los Andes Venezolanos es un
    caso parecido: La ciudad colonial fue fundada entre el talud
    derecho de la meseta de Tatuy y el valle del río
    Albarregas y su dinámica impuso la urbanización de
    las terrazas aluvionales en el margen derecho de ese
    río.

    Los asentamientos humanos generalmente se emplazan
    respetando los accidentes geográficos o
    aprovechándolos según los casos; luego mediante la
    técnica de la delimitación de los espacios urbanos
    se utilizan para el trazado de la poligonal. No obstante, no
    siempre es posible el aprovechamiento de los accidentes
    geográficos para marcar la poligonal, bien porque el
    proceso de urbanización los ha superado, bien porque las
    tierras buenas para la urbanización están
    más allá de los límites naturales
    establecidos por ellos. Entonces se recurre al trazado de una
    línea convencional que debe estar bien definida en
    términos de coordenadas UTM o cualquiera otra
    técnica geodésica precisa.

    Las consecuencias jurídicas de la
    demarcación por medio de la perimetral urbana son enormes
    ya que todo el suelo que queda comprendido dentro de ella
    adquiere la condición de suelo urbano con todos los
    privilegios y cargas que ello implica y por supuesto con un mayor
    valor
    económico que el suelo rústico, La tarea del
    trazado es por lo tanto clave en el proceso de
    planificación urbana e impone un cuidado técnico y
    político extremo. Detrás de esta demarcación
    pueden ocultarse intereses ilegítimos, cualquier tipo de
    corrupción
    y afectar la decisión con consecuencias graves para el
    ordenamiento futuro de la ciudad.

    Pero la poligonal tampoco impide que por
    excepción se pueda construir en suelo rústico, Las
    legislaciones consultadas permiten la construcción de
    inmuebles habitacionales aislados o en conjuntos fuera de las
    perimetrales, cuando los terrenos hayan adquirido los elementos
    de urbanización exigidos para los solares o tierras
    urbanas. La razón de esta disposición está
    en que el urbanismo es dinámico, no estático, y la
    legislación urbanística debe prever tal
    circunstancia. No estamos ante el caso de terreno urbano "de
    facto" como a primera vista pareciera, sino de casos especiales
    en los que el respectivo Plan califica un terreno rústico
    como urbanizable y sobre el se han realizado los trabajos de
    dotación de los elementos mínimos indispensables.
    En estos casos, las legislaciones toman las precauciones en un
    intento de mantener la ruralidad, intento que no siempre es
    exitoso.

     

    Los Usos del Suelo
    Urbano

    Dentro del perímetro urbano existen en primer
    término lo que la legislación española llama
    "solar" y la venezolana y colombiana "parcela" que además
    de reunir los requisitos para la edificación tanto desde
    el punto de vista técnico material como desde el legal, ha
    sido urbanizado porque cuenta con los servicios
    específicos exigidos para esa determinada zona. Solo en
    él se puede construir. Luego están los terrenos
    destinados para la vialidad, espacios libres y áreas
    verdes, recreacionales y de expansión, para el
    equipamiento de los servicios, el urbanismo progresivo y las
    tierras de reserva urbana.

    Las legislaciones analizadas ordenan que los Planes de
    Ordenación deben ser casuísticos y detallados de
    modo que la totalidad del suelo comprendido dentro de la
    poligonal tengan definidas las condiciones de uso y
    ocupación. La sociedad actual aspira a la
    eliminación total de la discrecionalidad por parte los
    funcionarios públicos ejecutivos, o de comisiones de
    cualquier naturaleza; por ello demanda que sólo el Derecho
    regule sus actividades y aspira a que las normas prevean todas
    las situaciones. Esta aspiración es particularmente
    sentida en materia de regulación de los derechos constitucionales,
    dentro de los cuales se encuentra el de la propiedad.

     

    Los Usos del Suelo No
    Urbano

    Las legislaciones española, colombiana y
    venezolana coinciden en líneas generales, salvo las
    distintas denominaciones que utilizan, en la determinación
    de los usos del suelo rústico y en el establecimiento de
    un sistema de planes que van desde el general para todo el
    territorio nacional hasta los ámbitos espaciales
    más pequeños, además de los planes
    especiales. El artículo 68 de la Ley del Suelo de
    España establece que os Planes Directores Territoriales de
    Coordinación contendrán, entre otras previsiones,
    la distribución geográfica de los usos y
    actividades a que pueden destinarse el suelo afectado, las
    limitaciones por razones de Defensa nacional, las medidas de
    protección en orden a la conservación del suelo y
    demás recursos naturales e históricos, la
    localización de la infraestructura básica relativa
    a las comunicaciones, abastecimiento de agua,
    saneamiento, suministro de energía. La Ley venezolana
    agrega el sistema de ciudades y los desarrollos rurales y
    turísticos. Colombia tiene en su legislación un
    capítulo aparte para la determinación y
    regulación de las zonas de reserva agrícola
    contigua a las concentraciones urbanas. La determinación
    de los usos y de las condiciones de ocupación del suelo no
    urbano no es tan precisa en ninguno de los casos analizados, por
    razones que saltan a la vista: indefiniciones políticas,
    dificultades técnicas y los enormes costos que
    significa semejante trabajo; pero
    la tendencia es a determinar cada vez con mayor precisión
    el estatuto jurídico del suelo metro a metro, de modo que
    la sociedad tenga en los planes la garantía de ejercicio
    de los derechos, en particular el de la propiedad, la
    preservación de los recursos naturales y de una cierta
    calidad de vida.

     

    Los Desarrollos
    Urbanísticos fuera de la Perimetral

    El urbanismo es un proceso que adquiere diferentes
    grados de dinamismo según se trate de sociedades
    estables o en desarrollo, Difícilmente se pueden encontrar
    hoy ciudades que no estén sometidas a un determinado
    crecimiento demográfico que presiona desde dentro a la
    perimetral que ha sido definida con un cierto ánimo de
    permanencia. También se vive hoy una cierta nostalgia por
    vida rural, que se manifiesta en lo que se ha denominado la
    segunda residencia y en desarrollos habitacionales rurales. La
    solución prevista en las legislaciones comentadas
    está en la posibilidad de autorizar la construcción
    de edificaciones aisladas destinadas a vivienda, tal como lo
    dispone el artículo 16 de la Ley del Suelo de
    España.

    En Venezuela existen tres leyes que definen el estatuto
    legal del uso del suelo y que requieren de un examen de conjunto
    para determinar las edificaciones que pueden hacerse en el medio
    rural o no urbano; son ellas la Ley Orgánica del Ambiente,
    la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, y la
    Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. La
    norma específica que se refiere a las construcciones de
    vivienda en zonas rurales está contenida en el Reglamento
    Parcial N° 3 de la Ley Orgánica del Ambiente sobre
    Normas para la Ordenación del Territorio que dispone los
    trámites que debe cumplir quien pretenda construir en el
    medio rural. Los requisitos se refieren básicamente a los
    usos permitidos, la vocación de las tierras, la
    disponibilidad de servicios, las densidades y porcentajes de
    ocupación y las regulaciones especiales
    conservacionistas.

    La ocupación del suelo rústico para
    actividades típicamente urbanas es creciente, demanda
    serios y profundos estudios la búsqueda de mecanismos de
    regulación más efectivos, porque uno de los
    bienes
    más amenazados hoy es el paisaje rural, con todo lo que
    ello significa.

     

    II. El control de la
    perimetral urbana

    La importancia de la delimitación del suelo
    urbano y sus enormes consecuencias políticas,
    jurídicas, económicas y ecológicas hace que
    los Estados pongan especial cuidado al señalar los
    órganos que tienen la competencia legal para trazar la
    poligonal, y al estatuir los mecanismos de consulta,
    formulación y aprobación bien para establecerla,
    modificarla y administrar sus efectos.

    El control de la perimetral urbana es, en consecuencia,
    un asunto especialmente delicado y complejo que tiene tres
    momentos: el de su definición, el de su administración, y cuando se trata de
    modificar su trazado. Generalmente la definición es
    exigente en cuanto a criterios y mecanismos, al igual que cuando
    se trata de modificarla, mientras que la administración queda bajo la
    jurisdicción de los Municipios.

    Las legislaciones que se han tomado como ejemplo
    establecen formas distintas de intervención pública
    para la definición de la poligonal urbana. En esta materia
    es Colombia el país que le otorga mayor grado de
    autonomía al Municipio para la determinación del
    área urbana al señalar como competencia exclusiva
    de los Concejos Municipales la elaboración y
    aprobación de los Planes de Desarrollo Urbano, que es el
    instrumento jurídico que define la poligonal urbana.
    Corresponde también a los Municipios la
    determinación de las tierras urbanizables, la
    asignación de tierras para futuros desarrollos y las Zonas
    de Reserva Agrícola. No obstante estas competencias
    municipales, corresponde al Poder Nacional por intermedio del
    Instituto Geográfico Agustín Codazzi, adscrito al
    Ministerio del Medio Ambiente, la clasificación de los
    suelos en
    consideración de sus características
    agrológicas.

    Los Municipios colombianos están obligados a
    respetar esta clasificación y les está prohibida la
    afectación de tierras agrícolas para fines
    urbanísticos, como tampoco pueden afectar las clasificadas
    como aptas para determinado tipo de actividades, como
    protección forestal, control de procesos
    erosivos, conservación de recursos de agua y, por
    supuesto, actividades agrícolas. La ampliación de
    las áreas urbanas no podrá hacerse sobre dichas
    clases de terrenos y el Estatuto Municipal establece que para la
    entrada en vigencia de estas ampliaciones, se requiere de un
    estudio complementario del plan integral de desarrollo,
    además del concepto favorable del Instituto
    Geográfico Agustín Codazzi. Prevé
    también la intervención de los organismos de
    planificación ambiental territorial, si los hubiere. (Art.
    355 y 356 del Estatuto Municipal).

    El Código
    Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
    del Medio Ambiente, la Ley 99 de 1993 y la Ley 101 contienen
    disposiciones que aseguran la participación de estos
    organismos planificadores, denominados Corporaciones del Ambiente
    y de la Ordenación del Territorio, que existen en casi
    todos los departamentos colombianos, en el proceso de
    formulación de los planes de ordenación y gestión
    ambiental como entes de apoyo técnico. En la
    práctica son los que elaboran los planes debido a la poca
    capacidad técnica disponible en los Municipios.

    En España la situación es distinta. Como
    ya se dijo, es a los Ayuntamientos a quienes les corresponde la
    aprobación del Plan General de Ordenación, que es
    el que determina el suelo urbano, el suelo urbanizable y el suelo
    no urbanizable y fija la poligonal urbana. No obstante, estos
    planes deben armonizarse con el Plan Nacional de
    Ordenación y con los Planes Directores Territoriales de
    Coordinación o instrumentos semejantes dictados por
    las Comunidades Autónomas. La Ley del Suelo prevé
    la posibilidad de que se dicten normas subsidiarias con
    ámbito provincial con contenidos muy específicos
    (art. 76).

    Cuando el Municipio no tiene Plan, la Ley del Suelo
    exige un Proyecto de
    Delimitación del Suelo Urbano para que no exista la
    posibilidad de manejar estos temas en ausencia de normas.
    También prescribe la citada Ley del Suelo la posibilidad
    de formular distintas clases de planes especiales para el
    desarrollo de la infraestructura básica, abastecimiento de
    agua, comunicaciones terrestres, saneamiento, ordenación
    de recintos históricos o conjuntos de valor
    artístico, preservación del paisaje, del suelo, del
    medio urbano, rural o natural, etc.

    La Ley española establece el principio de la
    colaboración de los entes públicos, de los
    concesionarios de servicios
    públicos y de los particulares en la redacción de los Planes de
    Ordenación. En cuanto a los órganos competentes
    para la formulación de los planes, la Ley citada establece
    que el Plan Nacional lo elabora el Ministerio de Obras
    Públicas y Transporte,
    que debe proponer el texto del Real Decreto al Consejo de
    Ministros. Los Planes Directores Territoriales de
    Coordinación o instrumentos análogos se regulan por
    la legislación autonómica y depende de cada una de
    las Comunidades Autónomas su
    determinación.

    Sólo a título de ejemplo cabe
    señalar que la Región de Extremadura es parca en el
    desarrollo de esta competencia y se limita a unas cuantas
    disposiciones sobre la creación de la Comisión de
    Urbanismo de Extremadura y algunas otras disposiciones
    más.

    En Galicia son más abundantes las actuaciones de
    la Xunta. Esta Comunidad
    creó la Comisión Superior de Urbanismo de Galicia y
    dispuso que toda actuación en materia urbanística
    debe contar con la aprobación de la Consellería de
    Ordenación del Territorio y Obras Públicas o de las
    Comisiones Provinciales de Urbanismo para lo cual dispone de una
    abundante legislación en materia urbanística. La
    Ley de Adopción
    de la Ley del Suelo a Galicia incorpora disposiciones que
    particularizan el proceso de delimitación del suelo urbano
    al ordenar, por ejemplo, la consideración del espacio
    comarcal y de la organización parroquial, la
    realización de estudios específicos del medio
    rural, modelos de
    núcleos de población y otras que sería largo
    enumerar. (Ley del 22 de Agosto de 1985).

    El 29 de junio de 1995, la Comunidad Autónoma de
    Galicia transfirió a los Municipios sus competencias para
    la aprobación de los planes, normas y programas en
    materia urbanística, en régimen de competencia
    delegada, además de toda la materia autorizatoria. Se
    reservó para ser ejercida por el Consello de la Xunta de
    Galicia y La Comisión Superior de Urbanismo determinados
    asuntos, como la declaratoria de urgencia de la
    realización de planes parciales o la suspensión y
    revisión de los planes y normas urbanísticas. La
    Comisión Superior de Urbanismo es un órgano
    consultivo por lo que de él solo emanan mociones,
    estudios, sugerencias y propuestas que estime convenientes, Esta
    Ley del 95 dispone que para la aprobación definitiva del
    planeamiento
    urbano por los Municipios gallegos, estos deben requerir un
    informe previo de
    la autoridad
    urbanística de la Comunidad Autónoma.

    Unas más y otras menos, todas las regiones
    autónomas españolas han dictado normas sobre
    urbanismo orientadas en su mayoría a establecer
    rígidos controles para la formulación de los planes
    y el establecimiento de la disciplina
    urbanística. En España se involucran los cuatro
    niveles territoriales de gobierno en la gestión del
    urbanismo: el nacional, regional, provincial y
    municipal.

    La situación en Venezuela es diferente a Colombia
    y España y el régimen para la definición de
    la perimetral le da poco poder al Municipio, porque corresponde
    al Poder Nacional mediante la intervención de dos
    ministerios la delimitación del suelo urbano, tal como
    quedó dicho supra. En efecto, el trazado de la perimetral
    urbana exige la intervención del Ministerio del Ambiente y
    de los Recursos Naturales Renovables y del Ministerio de
    Desarrollo Urbano que deben darle su aprobación mediante
    Resolución Conjunta.

    Las disposiciones legales venezolanas apenas
    señalan que para el establecimiento de la poligonal, estos
    Despachos deben hacer previamente las consultas a los respectivos
    Municipios. En la práctica y como consecuencia del
    mecanismo de formulación y aprobación de los planes
    de ordenación, existe la posibilidad de la
    participación de los Municipios en la definición de
    la perimetral urbana, incluso de las comunidades organizadas,
    pero esta participación es inocua en cuanto al trazado de
    la poligonal urbana. El sistema de planes de ordenación
    territorial en Venezuela está conformado en forma
    jerárquica de la siguiente manera: Planes de
    Ordenación del Territorio para los ámbitos
    Nacional, Regional y Provincial; el Plan de Ordenación
    Urbanística cuya aprobación corresponde al
    Ministerio de Desarrollo Urbano, y el Plan de Desarrollo Urbano
    Local que es competencia municipal. Al menos en los dos planes
    urbanos: el de Ordenación Urbanística y el de
    Desarrollo Urbano Local debe estar definida la perimetral urbana,
    pero la legalidad de
    la misma no surge del plan, sino de la Resolución Conjunta
    antes aludida.

    El nivel provincial no tiene competencia alguna en
    materia urbanística en Venezuela. La legislación
    urbanística establece las consultas obligatorias al
    Municipio cuando se trata de Planes de Ordenación
    Urbanística, y al Gobierno Nacional cuando se formulan los
    Planes de Desarrollo Urbano Local. La diferencia más
    resaltante entre ambos planes es que el segundo define las
    estrategias y
    enuncia los programas de actuaciones urbanísticas de
    carácter económico y social y por lo tanto es
    más una herramienta para ordenar la gestión del
    urbanismo, concertar las actuaciones de los diversos organismos
    públicos y del sector privado, y prever las asignaciones
    presupuestarias. El Plan de Ordenación Urbanística
    desarrolla las políticas urbanísticas definidas por
    el Poder Nacional y concreta en el ámbito espacial urbano
    el contenido del Plan Nacional de Ordenación del
    Territorio.

    En fin, tanto en Colombia, como en España y
    Venezuela la definición del perímetro urbano
    involucra a varios niveles de gobierno, en cada caso con diversos
    grados de amplitud en cuanto a competencias y atribuciones. Lo
    que es importante destacar es que siempre se da la
    participación de al menos dos organismos públicos
    de diversos niveles territoriales. En los tres casos analizados,
    la definición de la poligonal no es competencia exclusiva
    ni de un nivel territorial de gobierno, ni de un solo
    órgano del poder público; tampoco de instituciones
    exclusivamente técnicas o políticas, ejecutivas o
    legislativas. En el proceso hay intervención de oficinas
    técnicas, de organismos ejecutivos, de entes
    públicos deliberantes y de las comunidades, que siempre
    cuentan con alguna norma que les garantiza su
    participación; es decir, un complejo mecanismo que asegura
    la intervención de muchas personas, la
    consideración de los diversos intereses involucrados y la
    compativilización entre las previsiones establecidas en
    planes de desarrollo u ordenación con distintos grados de
    generalidad. En fin, la definición de la línea que
    delimita el suelo urbano es una competencia concurrente en los
    casos objeto del análisis, que involucra a diversos entes
    públicos y sectores privados, por lo cual es
    difícil que sea objeto de manipulación para
    favorecer intereses ilegítimos, El mecanismo pues tiene
    sus propias formas de control.

    Las legislaciones también establecen controles
    administrativos y contencioso administrativos para exigir la
    observancia de las normas urbanísticas, el cumplimiento de
    los planes y la restitución del orden urbanístico
    infringido. España califica como públicas las
    acciones en esta materia y en consecuencia cualquiera puede
    dirigirse a los órganos jurisdiccionales en demanda del
    restablecimiento de la legalidad urbanística. (Art. 304 la
    Ley del Suelo). España cuenta además con el
    Reglamento de Disciplina Urbanística para el Desarrollo y
    Aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y
    Ordenación Urbana aprobado por Decreto N° 2.187 del 23
    de junio de 1978, publicado en el Boletín Oficial del
    Estado N° 223 del 28 de septiembre de ese mismo año.
    Por su parte, casi todas las Comunidades Autónomas han
    legislado sobre esta materia y establecido diversas formas de
    control del orden urbano.

    Colombia remite a la jurisdicción
    Contencioso-Administrativa el
    conocimiento de toda la materia relacionada con las
    competencias municipales, tal como lo dispone el Artículo
    685 del Estatuto Municipal. Como nota particular de este
    país, el Estatuto Municipal ordena a los funcionarios
    municipales y provinciales informar a los candidatos a las
    Alcaldías y Gobernaciones de Departamento sobre los planes
    vigentes en el territorio, a fin de garantizar la continuidad de
    los mismos. También existe allá el llamado voto
    programático, que aunque referido más
    específicamente a la concreción de las ofertas
    electorales, no escapa a ellas cuestiones relacionadas con la
    gestión del territorio.

    En Venezuela, La Ley Orgánica de
    Ordenación Urbanística faculta a los jueces
    municipales para conocer de acciones cuya iniciativa surja de una
    Junta de Vecinos o de algún particular con interés
    legítimo, personal y
    directo, cuando se trate de violaciones del orden
    urbanístico. Esta Ley crea la figura del Síndico
    Vecinal, como un miembro de la Junta de Vecinos encargado de
    velar a nombre de los vecinos por la legalidad
    urbanística. Por otra parte, las Disposiciones
    Transitorias de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
    Justicia
    regulan el Contencioso-Administrativo en Venezuela y definen las
    diversas acciones, Tribunales o Salas con las competencias
    territoriales o materiales
    para conocer sobre las acciones de impugnación de las
    actuaciones públicas.

    Hasta ahora se ha hecho referencia a controles
    establecidos en el ordenamiento jurídico de estos tres
    países. Conviene agregar que la sociedad tiene recursos
    que no necesariamente están previstos en las regulaciones
    jurídicas y que constituyen en ocasiones los mejores y
    más efectivos mecanismos de respeto al orden
    urbanístico, incluso de canales de participación de
    elementos de la sociedad civil en
    la definición de las políticas urbanísticas.
    Estos recursos son heterogéneos, permanentes u ocasionales
    y pertenecen a cualquier sector de la sociedad: Las Universidades
    y centros de ciencia y
    tecnología, en particular las escuelas de
    Arquitectura, de Urbanismo o de Geografía con sus
    estudios y opiniones; las asociaciones de vecinos, gremios
    profesionales, medios de
    comunicación social, las iglesias; los grupos
    organizados, los movimientos ecologistas. Las legislaciones
    analizadas incorporan en sus normativas diversos mecanismos de
    participación que en mayor o menor grado garantizan la
    efectividad de las actuaciones de la sociedad civil, pero por
    sobre el estricto marco jurídico, la fuerza de la
    opinión
    pública y de las organizaciones de
    ciudadanos constituye uno de las formas de control del orden
    urbanístico en las sociedades
    democráticas.

     

    A Manera de
    Conclusión

    La mejor forma de controlar el orden urbanístico
    en general, y en particular el buen trazado y el respeto a la
    poligonal urbana está en función del mayor grado de
    participación efectiva de la comunidad, de las
    posibilidades reales de accionar contra las administraciones
    públicas bien por vía administrativa o mediante la
    utilización de los tribunales Contencioso-Administrativo.
    Es la comunidad organizada, los vecinos quienes en primer
    término actúan para que se ejerza un efectivo
    control de las actuaciones urbanísticas. En consecuencia,
    las legislaciones deben ampliar los canales de
    participación y garantizar la efectividad y oportunidad de
    las respuestas. En este sentido, el carácter de acción
    pública que le otorga la legislación
    española a la iniciativa de los particulares en la
    preservación del orden urbanístico es una
    garantía efectiva, concreta y eficaz.

    Uno de los elementos analizados que resultan más
    convenientes y que han sido efectivos en el mantenimiento
    de un buen orden urbanístico, es la concurrencia de
    organismos, instituciones y entes heterogéneos, y en
    particular se destacan los organismos legislativos colegiados
    donde se aprueban las normas de carácter general. En
    primer término el Ayuntamiento o Concejo Municipal, primer
    responsable del establecimiento y respeto del orden
    urbanístico. Es el Municipio la institución
    idónea para establecer y mantener el orden
    urbanístico, pero requiere del auxilio de organismos e
    instituciones supramunicipales, foros y congresos que
    estén en capacidad de aportar una visión más
    global del urbanismo, información actualizada, sobre las
    técnicas más modernas y eficientes, de
    asesoría y asistencia que le permita al Municipio la
    toma de
    decisiones que concilien los intereses locales con los de las
    comunidades nacionales y mundial. También es determinante
    el establecimiento de instancias provinciales, regionales y
    nacionales de control para revisar y corregir las actuaciones
    inconvenientes, imponer las sanciones y restablecer el orden
    urbanístico.

    Parece conveniente darle al Municipio la plena
    competencia en materia de urbanismo en el medio rural. Como se
    dijo antes, en Venezuela existe una distinción entre las
    actividades dentro de la perimetral y las que se realizan fuera
    de ella, que determina un régimen jurídico distinto
    y atribuyen competencias a organismos diferentes. En el primer
    caso al Municipio y al Ministerio de Desarrolló Urbano de
    manera concurrente, y en el segundo en forma exclusiva al
    Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables.
    En la práctica se ha demostrado la incapacidad del Poder
    Nacional para mantener un cierto control en la
    construcción de urbanizaciones y zonas industriales en
    suelo rústico. No tiene porqué haber
    distinción desde la perspectiva del mantenimiento del
    orden urbanístico entre el suelo comprendido dentro de una
    poligonal urbana y el que queda fuera de el.

    Un último aspecto sobre la necesidad del respeto
    a la poligonal urbana tiene que ver con la preservación de
    algunos valores
    amenazados por el fenómeno urbano, como el del paisaje
    rural y el medio ambiente natural. El hombre no
    consigue otro ambiente más propicio para alimentar el
    alma que el
    campo, donde se guarnece del stress y la
    presión
    de la vertiginosa vida citadina. Allí encuentra más
    tiempo y más espacio para sí mismo, vive con
    más intensidad y más placer su naturaleza
    humana, se recrea en sus sentimientos y hace que su
    ánimo sea más tranquilo. El campo preserva la salud
    física y
    mental y permite el restablecimiento de la armonía, de los
    equilibrios del hombre consigo mismo y con el universo. El
    ambiente campestre está menos contaminado que el de la
    ciudad y en consecuencia allí consigue el hombre un
    aire más
    puro, un cielo más abierto, un horizonte más
    amplio, unos espacios más humanos y solidarios, todo lo
    cual permite una existencia más placentera. Por muchas que
    sean las ventajas de la vida citadina e infinitas las
    posibilidades de bienestar que ofrece, no parece conveniente que
    los campos pierdan sus encantos naturales. La ciencia y
    la tecnología ofrecen ahora y esta oferta
    será mayor en el futuro, soluciones
    idóneas para que los habitantes del medio rural disfruten
    de buena parte de las comodidades y de los servicios que ofrece
    la ciudad, pero este bienestar debe ser conciliado con los
    elementos que definen su naturaleza campestre.

    Siguen siendo útiles los mecanismos tradicionales
    suficientemente conocidos y bastante usados en Europa para el
    mantenimiento de la línea perimetral: El establecimiento
    de un cinturón verde de protección en torno a las
    ciudades; la definición de núcleos poblados
    satélites bien conectados a las
    metrópolis con definidas especializaciones funcionales y
    el mayor grado de autonomía posible; el fortalecimiento de
    los pueblos y núcleos de población medianos y
    pequeños; el aprovechamiento de accidentes naturales y la
    construcción de barreras viales o tendidos
    eléctricos para fijar un límite con alto grado de
    rigidez.

    El paisaje natural es uno de los patrimonios más
    amenazados y su preservación debe ser uno de los objetivos
    prioritarios de una gestión del territorio y del urbanismo
    centrada en el nuevo humanismo, en
    los principios de la ecología humana que
    es una de las tendencias más interesantes de las ciencias
    actuales. Luciano Parejo Alonso está abriendo caminos para
    el cambio sustancial en las bases del Derecho napoleónico,
    antropocéntrico y justificador de la sociedad del
    despilfarro, y apuesta por un Derecho Ecocéntrico,
    más humano en cuanto que lo considera ya no como un ser
    dominador y único sujeto de derechos, sino como parte, la
    más importante pero parte a fin de cuentas, de la
    naturaleza, que también debiera ser sujeta de derechos.
    Desde la perspectiva de la ciudad, Rubén Pesci dirige sus
    reflexiones hacia el diseño
    de una ciudad equilibrada, multifocal y multipolar entendida como
    cultura
    autogestionaria y democrática "Imbuida, e incluida en el
    paisaje natural que la rodea y la penetra".

     

    Notas

    (*). Citado por Conseil d'Europe, Amanágement du
    Territoire (Probleme européen). Raport de
    l'AsambléeConsultative, 1968, pag. 28 Citado a su vez por
    Allan R. Brewer-Carías en Ley Orgánica de
    Ordenación del Territorio. 2a. de, Colección Textos
    Legislativos N' 3. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas.
    1988.

    1. Para Hacer que la Democracia Funcione. De. Galac.
    1994. Caracas. Venezuela.

    2. ¿Qué es la Democracia? Fondo de Cultura
    Económica. 1995. Buenos Aires. 3.
    Revista
    «Ciudad y Territorio" del Ministerio de Obras
    Públicas, Transporte y Medio Ambiente de España.
    Vol. 11 (100-101) 1994

    4. Gaceta Oficial de la República de Venezuela.
    N' 3238 Extraordinaria del 11 de agosto de 1983.

    5. Méndez Vergara, Ellas. Gestión
    Ambiental y Ordenación Territorial. Universidad de
    Los Andes. Mérida. Venezuela. 1992, página
    81.

    6. Gaceta Oficial de la República de Venezuela.
    N° 33.868 del 16 de diciembre de 1987.

    7. Legislación del Suelo. Normativa Estatal y
    Autonómica. Editorial Tecnos. Madrid.
    1995.

    8. Ibídem. Pág. 40

    9. Estatuto Municipal. Librería Jurídica
    Sánchez Ltda. Medellín. 1995.

    10. Artículos 30 y 136 de la Constitución
    de la República de Venezuela. Las competencias
    urbanísticas están desarrolladas en tres leyes Ley
    Orgánica de Ordenación del Territorio, Ley
    Orgánica de Ordenación Urbanística y Ley
    Orgánica de Régimen Municipal.

    11. Artículo 52 de la Ley Orgánica de
    Ordenación del Territorio: " La determinación
    del perímetro urbano de las ciudades, incluyendo las
    áreas de expansión de las mismas, corresponde
    mediante Resolución Conjunta, al Ministerio del Ambiente y
    de los Recursos Naturales Renovables y al Ministerio de
    Desarrollo Urbano, previa consulta con los Municipios
    respectivos."

     

    Dr. Fortunato González Cruz
    (**).

    En Revista virtual Provincia. Universidad de Los Andes:
    http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia

    (**) Director del CIEPROL

     

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