Los Desarrollos
Urbanísticos fuera de la Perimetral
II. El control de la
perimetral urbana
Los gobiernos de los Estados y los organismos
internacionales se ocupan cada vez más de los problemas que
surgen por la superpoblación y la destrucción del
medio ambiente
natural, pero no hay duda que el Municipio es el ámbito
adecuado para las actuaciones concretas, y las administraciones
locales son las que les corresponde, en primera instancia, la
realización práctica y concreta de las políticas
de manejo y gestión
de los recursos.
Uno de los asuntos de los que debe ocuparse el Municipio
de hoy es el de la
administración del territorio. Se trata de una
actividad administrativa que busca la adecuada repartición
de los asentamientos humanos y de las actividades
económicas en un determinado espacio, a los fines de
satisfacer las necesidades humanas dentro del respeto a la
naturaleza y
sus recursos. El famoso arquitecto y urbanista Le Corbusier
definió la ordenación del territorio como "la
organización, en el suelo, de los
establecimientos humanos de manera de satisfacer mejor las
aspiraciones humanas" (*).
El Municipio siempre ha tenido dentro de sus
responsabilidades la atención de diversos aspectos relacionados
con estos temas tan de actualidad; sin embargo, por no haber
adquirido la categoría de problemas graves en el pasado,
porque el espacio era un bien abundante, ni estaban tan
gravemente amenazados los recursos
naturales como lo están hoy, no se les daba la
importancia que ahora tienen. La sociedad
actual debe acomodarse en un mundo cada vez más estrecho,
buscar armonizar las distintas actividades que realiza, preservar
los recursos de la naturaleza para garantizar su propia
sobrevivencia. Los gobiernos de los Estados y los organismos
internacionales se ocupa cada vez más de los problemas que
surgen por la superpoblación y la destrucción medio
ambiente
natural, pero no hay duda que el Municipio es el ámbito
adecuado para las actuaciones concretas, y las administraciones
locales son las que les corresponde en primera instancia, la
realización práctica y concreta de las
políticas de manejo y gestión de los
recursos.
La gestión del territorio como un bien las
previsiones que son necesarias asumir para evitar grandes males
demanda la
actuación de la sociedad organizada. Cada día
surgen nuevas preocupaciones que son verdaderos retos a la
imaginación. Hoy se habla de urbanismo global, de
actividades urbanas en suelo rústico, de la segunda
residencia y los problemas que ella genera, de los espacios
periurbanos, del control de los perímetros urbanos.
Preocupa el desmesurado crecimiento de las ciudades que alcanzan
tamaños inmanejables, las cada día mayores
actividades degradantes del ambiente, la pérdida de las
riquezas paisajísticas rurales, la reducción de los
bosques y las selvas, la escasez de
agua potable,
la combinación del mar, la sobreexplotación de los
recursos naturales. Se trata de problemas que han adquirido
nuevas dimensiones.
Por otra parte, antes de entrar de lleno n la
consideración del tema, conviene situar al Municipio en un
contexto que le exigirá más a medida que se acerca
el fin del milenio y se entra en el siglo XXI. Las tendencias que
se observan y de las que se ocupan los más importantes
intelectuales
del mundo actual y preocupan a todos, apuntan a una
redefinición del papel de los Estados Nacionales, a
otorgarle mayor importancia a los espacios supranacionales, y
hacia una nueva fortaleza de las administraciones locales, en
particular en todo cuanto tiene que ver con el bienestar, la
tranquilidad y la calidad de
vida de sus habitantes. Los estudios de sociología y antropología de Robert Putriam en
Italia1, las reflexiones sobre la democracia
actual de Alain Touraine2, las consideraciones sobre
el nuevo Derecho menos antropocéntrico y más
ecocéntrico de Luciano Parejo Alonso3, apuntan,
en conjunto, a un optimismo bien sustentado.
Ahora el tiempo se
ocupa más en reflexiones sobre las condiciones de la
sobrevivencia, que en disputas ideológicas, y los pies
están más firmes en la tierra. En
este contexto, el uso del suelo, la gestión del
territorio, el urbanismo, en fin, la adecuada distribución de las actividades humanas se
han convertido en temas cruciales, como lo fue hasta hace poco el
del potencial atómico destructivo acumulado por el hombre. El
crecimiento de la población y de las ciudades y todo el
fundamento que sostiene estos fenómenos, como sus
consecuencias, se convierte en un tema capital: en el
reto a la entrada de un nuevo siglo. La ordenación del
territorio y el urbanismo forman parte del
desafío.
La Ley
Orgánica de Ordenación del Territorio de la
República de Venezuela
define la ordenación del territorio en el artículo
20 en los siguientes términos: "A los efectos de esta
Ley, se entiende por ordenación del territorio la
regulación y promoción de la localización de los
asentamientos humanos, de las actividades económicas y
sociales de la población, así como el desarrollo
físico, espacial, con el fin de lograr una armonía
entre el mayor bienestar de la población, la
optimización de la explotación y uso de los
recursos naturales y la protección y valorización
del medio ambiente, como objetivos
fundamentales del desarrollo integral".
El Dr. Elías Méndez Vergara opina que esta
es una definición excesivamente normativa y propone la
siguiente: "Es un proceso
planificado y una política de Estado, de
naturaleza política, técnica y administrativa, que
se plantea el análisis de un sistema socio
territorial concreto en lo
que respecta a sus elementos constituyentes, con el objeto de
darle curso a un proceso que conduzca a organizar y administrar
el uso y ocupación de ese espacio, de conformidad con las
condiciones naturales y de los recursos naturales, de la dinámica social, de la estructura
productiva, de los sistemas de
asentamientos humanos y de la infraestructura de servicios;
esto con el fin de prever los efectos que provocan las
actividades socioeconómicas en esa realidad y
establecerlas acciones a ser
instrumentadas con miras a que se cumplan los objetivos del
bienestar social de la población y del manejo adecuado de
los recursos naturales"1. De esta definición del
reconocido geógrafo es conveniente destacar el carácter político de la
ordenación del territorio, el sentido integral que debe
tener y su naturaleza dinámica, que se debe expresar en
los planes de ordenación del territorio y en los de
desarrollo regional, el primero de naturaleza
jurídico-normativa según las leyes
venezolanas.
La ordenación del territorio implica la
definición de políticas en cuatro áreas bien
definidas e inseparables, pero cada una con sus propias
características: los usos del suelo, el equipamiento, la
conexión vial y la interrelación con otros
ámbitos. Cada una de estas actuaciones tiene un contexto
ideológico conformado por la imagen
prospectiva de lo que se desea, los parámetros
ecológicos y conservacionistas, la función
que debe cumplir cada ámbito y la calidad de vida
esperada.
Los cuatro aspectos que comprende la ordenación
del territorio están en alguna medida en la
ordenación urbanística, de la cual esta forma
parte. De manera que se entiende por ordenación
urbanística a una actividad administrativa que busca la
adecuada repartición de las actividades humanas y de las
actividades económicas en los centros poblados, y la
ordenación de los desarrollos residenciales, industriales
y de servicios ubicados en suelo rústico cuando tales
desarrollos sean permitidos, a los fines de satisfacer las
necesidades humanas dentro del respeto a la naturaleza y sus
recursos. Estas actividades atenderán a la
regulación de los usos del suelo urbano, el equipamiento,
la conexión vial y la interrelación con otros
ámbitos; este último aspecto tiene más
importancia cuando se trata de la ordenación del
territorio. Esta definición no se refiere
específicamente a la ordenación del territorio tal
como se regula en Venezuela, ya que los planes de
ordenación urbana quedan restringidos de manera
exclusiva al ámbito territorial demarcado por la
perimetral urbana. Distintos son los casos de Colombia y
España,
donde los planes de ordenación urbanística pueden
referirse también al suelo rústico.
La Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística de la República de Venezuela hace una
definición descriptiva cuando señala en el
artículo 2° lo siguiente: "La ordenación
urbanística comprende el conjunto de acciones y
regulaciones tendentes a la planificación, desarrollo,
conservación y renovación de los centros
poblados"4. El Texto
Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbanística de España no define
en forma expresa lo que entiende por ordenación
urbanística, pero es evidente que de su lectura se
desprende un concepto mucho
más amplio que el de la ley venezolana, al comprender la
regulación de las actividades urbanísticas dentro
de las perimetrales urbanas y también las que puedan
realizarse fuera de ellas de acuerdo con las previsiones
legales.5 Hoy es imposible sostener la
ordenación urbanística dentro del estrecho
ámbito delimitado por la perimetral urbana, aunque este
instrumento de planificación siga siendo la clave para la
determinación de conceptos, competencias y
regímenes jurídicos.
Los planes de ordenación del territorio
prevén dentro de las posibilidades de usos del suelo
rústico, la construcción de conjuntos
residenciales y de zonas industriales; en estos casos se
estaría en presencia de unas actuaciones que requieren una
regulación distinta a la que se dicta para normar las que
se realizan dentro de la perimetral. Se estaría hablando
de un cierto tipo de urbanismo que algunos han denominado
"urbanismo rural", pero que en forma más precisa se trata
de urbanizaciones o complejos industriales construidos en suelo
rústico bajo determinadas condiciones que establecen las
normas
jurídicas y los planes de ordenación, donde ello es
posible. Donde no, reina la anarquía, porque las fuerzas
sociales de cambio
generalmente dejan atrás las normas jurídicas y
tarde o temprano los entes legisladores tienen que adecuar las
normas a las nuevas realidades impuestas por la dinámica
social.
El control de las actividades urbanísticas dentro
y fuera del perímetro urbano es un tema del urbanismo y,
como este, de especial complejidad porque abarca asuntos de orden
político, jurídico y técnico. Se puede
estudiar el control del urbanismo en tres aspectos: a) Dentro del
ámbito territorial delimitado por la poligonal urbana. b)
En el suelo rústico o no urbano; y c) La poligonal, tanto
en su trazado como en su permanencia y respeto. El
propósito de esta ponencia es revisar las formas o los
mecanismos de control del orden urbanístico desde la
perspectiva de la perimetral urbana, determinar la efectividad o
no de tales mecanismos y formular algunas proposiciones. Para
ello se tomarán como ejemplos las legislaciones
colombiana, española y venezolana, como una muestra
representativa de tres formas distintas de regulación de
las actividades urbanísticas en el mundo
Iberoamericano.
El instrumento de uso general para definir el suelo
urbano, con todas las enormes consecuencias que ello significa,
es la delimitación de un ámbito espacial por medio
de una poligonal o línea imaginaria. No es la
única, porque en todas partes se da en la práctica
el hecho de la existencia de ciudades o conglomerados urbanos sin
delimitación, bien porque se carece de planes, bien porque
los que existen fueron superados por la dinámica
poblacional, o por cualquier otra razón. En algunos de
estos casos se prevé en las legislaciones otros mecanismos
menos precisos pero útiles, como los esquemas de
desarrollo urbano, la caracterización de suelo urbano en
función de algunos parámetros o la existencia de
ciertas condiciones fácticas. Pero todas estas técnicas
son secundarias si se toma en cuenta la generalidad del uso de la
poligonal y la precisión técnica como instrumento
idóneo en la planificación
urbanística.
La poligonal urbana generalmente viene determinada o
definida en un Plan de Urbanismo
que según las distintas legislaciones se ubica en
diferentes niveles de generalidad y bajo la competencia de
órganos de distinto nivel territorial. La
legislación española establece que la
determinación del perímetro urbano debe hacerse en
los Planes Generales Municipales de Ordenación o
instrumentos de planeación
análogos, tal como lo dispone el artículo 72 del
Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana.6 La legislación
española que regula los usos del suelo distingue
claramente entre suelo urbano, suelo urbanizable programado,
suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable. La
perimetral urbana delimita el suelo urbano y es dentro de
él donde se van a regular luego los usos, densidades,
trazado de vías y demás elementos propios del
urbanismo. La competencia para elaborar y aprobar los Planes
Generales Municipales de Ordenación Urbana la tienen los
Ayuntamientos, que deben respetar las disposiciones establecidas
en los planes de ordenación del territorio cuya
competencia es atribuida en el Texto Refundido de la Ley del
Suelo a o autoridades administrativas.
La legislación colombiana establece que la
delimitación del suelo urbano es competencia exclusiva del
Municipio y el instrumento para la demarcación de la
perimetral es Plan de Ordenación Urbana, tal como lo
disponen los Artículos 333 y 338 del Decreto No 2626 del
29 de noviembre de 1994 que sanciona el Estatuto Municipal, por
el cual se expide la compilación de las disposiciones
constitucionales y legales vigentes la
organización y el funcionamiento de Municipios. Las
disposiciones citadas corresponden, la primera a la Constitución de República de
Colombia y la segunda a la Ley 136 que establece el
régimen municipal de esa nación.7 En Venezuela, como en
España y en menor grado en Colombia, existe concurrencia
de dos niveles de gobierno en el
ejercicio las competencias urbanísticas. La
Constitución de la República señala al
urbanismo, como una competencia propia del Municipio pero luego
determina que le corresponde Poder Nacional
el establecimiento, la coordinación y unificación de normas
y procedimientos
técnicos para obras de ingeniería de arquitectura y de
urbanismo. En el desarrollo de estos principios
constitucionales ha salido perdiendo el Municipio en beneficio un
mayor poder de los entes del poder central que han recibido de la
legislación mayores atribuciones que las que originalmente
establece el texto fundamental.8 De acuerdo con la
legislación venezolana, le corresponde a los Ministerios
del Ambiente y los Recursos Naturales y al Desarrollo Urbano
determinar las poligonales urbanas mediante Resolución
Conjunta.9 No obstante la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística señala como uno de
los contenidos de los Planes de Desarrollo Urbano Local cuya
competencia es en principio municipal, "La definición
de tallada del desarrollo urbano, en términos de
población, base económica, extensión del
área urbana y control del medio ambiente" En la
legislación venezolana se le otorga ningún tipo de
competencias urbanísticas a las provincias. Las
actuaciones provinciales en cuanto a la ordenación del
territorio se limitan a la aprobación del Plan de
Ordenación del Territorio del Estado (provincia), pero en
él se establecen pocas definiciones en materia
urbanística que se refieren a los siguientes aspectos
:
a) la definición, como estrategia de
desarrollo y de ocupación del territorio, de la
jerarquía de los centros urbanos en el sistema regional de
asentamientos humanos;
b) el equipamiento mínimo en infraestructura y
servicios según la jerarquía urbana ; y
c) la estructura funcional de los centros urbanos, con
lo cual se determina su crecimiento ideal y la extensión
máxima deseada.
Conviene aclarar que la perimetral urbana generalmente
delimita el suelo urbano, pero también puede incorporar el
suelo urbanizable y suelo de reserva urbana y deja fuera de la
poligonal al suelo rústico, rural o no urbano. Para la
definición en el Plan o la calificación del suelo
como urbano, se exigen cuatro condiciones que deben concurrir en
forma simultánea: acceso rodado, abastecimiento de
agua,
evacuación de aguas servidas y suministro de energía
eléctrica. También es posible incluir dentro de
la poligonal terrenos que aún cuando no posean alguno de
los servicios anteriores, tengan su ordenación consolidada
por ocuparla edificación, al menos, dos terceras partes de
los espacios para la misma según el Plan, Estas
condiciones están presentes en las tres legislaciones que
sirven de base para estos comentarios. La legislación
venezolana agrega otros servicios, como cementerio, recogida de
residuos, plaza, mercado
público y atención primaria de la salud.
La demarcación o trazado de la línea
poligonal es un asunto bastante complejo que se resuelve mediante
la constatación en el terreno de las condiciones antes
anotadas. Generalmente cierto tipo de accidentes
geográficos se convierten o funcionan como elementos
delimitantes tales como cursos de agua, taludes y semejantes.
Existen límites
rígidos naturales como los accidentes geográficos
antes señalados; límites rígidos
artificiales como canales, vías, tendidos
eléctricos y otras construcciones similares. Hay
también límites rígidos reblandecidos, como
un accidente sorteado por un viaducto, por ejemplo, y los que se
denominan límites blandos, que son susceptibles de
desplazamiento por efecto de la dinámica
demográfica. Muchos de estos elementos son más
útiles en la demarcación de sectores intraurbanos
como parroquias, jurisdicciones especiales, barrios y semejantes,
pero por su provisionalidad no son recomendables para la
fijación de la poligonal.
Sucede con frecuencia que la dinámica del
crecimiento de los asentamientos humanos supera estos accidentes,
que quedan incorporados como elementos característicos de
esas ciudades, muchas veces tan específicos que ellos de
por sí son signos
distintivos e identificadores de la ciudad. Tal es el caso, por
ejemplo, del río Guadiana a su paso por Mérida de
Extremadura, caso que se repite en muchas ciudades de los cinco
continentes : La vieja ciudad romana se ubica en el margen
derecho del hermoso río y en el margen izquierdo surge la
ciudad moderna. La Mérida de Los Andes Venezolanos es un
caso parecido: La ciudad colonial fue fundada entre el talud
derecho de la meseta de Tatuy y el valle del río
Albarregas y su dinámica impuso la urbanización de
las terrazas aluvionales en el margen derecho de ese
río.
Los asentamientos humanos generalmente se emplazan
respetando los accidentes geográficos o
aprovechándolos según los casos; luego mediante la
técnica de la delimitación de los espacios urbanos
se utilizan para el trazado de la poligonal. No obstante, no
siempre es posible el aprovechamiento de los accidentes
geográficos para marcar la poligonal, bien porque el
proceso de urbanización los ha superado, bien porque las
tierras buenas para la urbanización están
más allá de los límites naturales
establecidos por ellos. Entonces se recurre al trazado de una
línea convencional que debe estar bien definida en
términos de coordenadas UTM o cualquiera otra
técnica geodésica precisa.
Las consecuencias jurídicas de la
demarcación por medio de la perimetral urbana son enormes
ya que todo el suelo que queda comprendido dentro de ella
adquiere la condición de suelo urbano con todos los
privilegios y cargas que ello implica y por supuesto con un mayor
valor
económico que el suelo rústico, La tarea del
trazado es por lo tanto clave en el proceso de
planificación urbana e impone un cuidado técnico y
político extremo. Detrás de esta demarcación
pueden ocultarse intereses ilegítimos, cualquier tipo de
corrupción
y afectar la decisión con consecuencias graves para el
ordenamiento futuro de la ciudad.
Pero la poligonal tampoco impide que por
excepción se pueda construir en suelo rústico, Las
legislaciones consultadas permiten la construcción de
inmuebles habitacionales aislados o en conjuntos fuera de las
perimetrales, cuando los terrenos hayan adquirido los elementos
de urbanización exigidos para los solares o tierras
urbanas. La razón de esta disposición está
en que el urbanismo es dinámico, no estático, y la
legislación urbanística debe prever tal
circunstancia. No estamos ante el caso de terreno urbano "de
facto" como a primera vista pareciera, sino de casos especiales
en los que el respectivo Plan califica un terreno rústico
como urbanizable y sobre el se han realizado los trabajos de
dotación de los elementos mínimos indispensables.
En estos casos, las legislaciones toman las precauciones en un
intento de mantener la ruralidad, intento que no siempre es
exitoso.
Dentro del perímetro urbano existen en primer
término lo que la legislación española llama
"solar" y la venezolana y colombiana "parcela" que además
de reunir los requisitos para la edificación tanto desde
el punto de vista técnico material como desde el legal, ha
sido urbanizado porque cuenta con los servicios
específicos exigidos para esa determinada zona. Solo en
él se puede construir. Luego están los terrenos
destinados para la vialidad, espacios libres y áreas
verdes, recreacionales y de expansión, para el
equipamiento de los servicios, el urbanismo progresivo y las
tierras de reserva urbana.
Las legislaciones analizadas ordenan que los Planes de
Ordenación deben ser casuísticos y detallados de
modo que la totalidad del suelo comprendido dentro de la
poligonal tengan definidas las condiciones de uso y
ocupación. La sociedad actual aspira a la
eliminación total de la discrecionalidad por parte los
funcionarios públicos ejecutivos, o de comisiones de
cualquier naturaleza; por ello demanda que sólo el Derecho
regule sus actividades y aspira a que las normas prevean todas
las situaciones. Esta aspiración es particularmente
sentida en materia de regulación de los derechos constitucionales,
dentro de los cuales se encuentra el de la propiedad.
Las legislaciones española, colombiana y
venezolana coinciden en líneas generales, salvo las
distintas denominaciones que utilizan, en la determinación
de los usos del suelo rústico y en el establecimiento de
un sistema de planes que van desde el general para todo el
territorio nacional hasta los ámbitos espaciales
más pequeños, además de los planes
especiales. El artículo 68 de la Ley del Suelo de
España establece que os Planes Directores Territoriales de
Coordinación contendrán, entre otras previsiones,
la distribución geográfica de los usos y
actividades a que pueden destinarse el suelo afectado, las
limitaciones por razones de Defensa nacional, las medidas de
protección en orden a la conservación del suelo y
demás recursos naturales e históricos, la
localización de la infraestructura básica relativa
a las comunicaciones, abastecimiento de agua,
saneamiento, suministro de energía. La Ley venezolana
agrega el sistema de ciudades y los desarrollos rurales y
turísticos. Colombia tiene en su legislación un
capítulo aparte para la determinación y
regulación de las zonas de reserva agrícola
contigua a las concentraciones urbanas. La determinación
de los usos y de las condiciones de ocupación del suelo no
urbano no es tan precisa en ninguno de los casos analizados, por
razones que saltan a la vista: indefiniciones políticas,
dificultades técnicas y los enormes costos que
significa semejante trabajo; pero
la tendencia es a determinar cada vez con mayor precisión
el estatuto jurídico del suelo metro a metro, de modo que
la sociedad tenga en los planes la garantía de ejercicio
de los derechos, en particular el de la propiedad, la
preservación de los recursos naturales y de una cierta
calidad de vida.
Los Desarrollos
Urbanísticos fuera de la Perimetral
El urbanismo es un proceso que adquiere diferentes
grados de dinamismo según se trate de sociedades
estables o en desarrollo, Difícilmente se pueden encontrar
hoy ciudades que no estén sometidas a un determinado
crecimiento demográfico que presiona desde dentro a la
perimetral que ha sido definida con un cierto ánimo de
permanencia. También se vive hoy una cierta nostalgia por
vida rural, que se manifiesta en lo que se ha denominado la
segunda residencia y en desarrollos habitacionales rurales. La
solución prevista en las legislaciones comentadas
está en la posibilidad de autorizar la construcción
de edificaciones aisladas destinadas a vivienda, tal como lo
dispone el artículo 16 de la Ley del Suelo de
España.
En Venezuela existen tres leyes que definen el estatuto
legal del uso del suelo y que requieren de un examen de conjunto
para determinar las edificaciones que pueden hacerse en el medio
rural o no urbano; son ellas la Ley Orgánica del Ambiente,
la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, y la
Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. La
norma específica que se refiere a las construcciones de
vivienda en zonas rurales está contenida en el Reglamento
Parcial N° 3 de la Ley Orgánica del Ambiente sobre
Normas para la Ordenación del Territorio que dispone los
trámites que debe cumplir quien pretenda construir en el
medio rural. Los requisitos se refieren básicamente a los
usos permitidos, la vocación de las tierras, la
disponibilidad de servicios, las densidades y porcentajes de
ocupación y las regulaciones especiales
conservacionistas.
La ocupación del suelo rústico para
actividades típicamente urbanas es creciente, demanda
serios y profundos estudios la búsqueda de mecanismos de
regulación más efectivos, porque uno de los
bienes
más amenazados hoy es el paisaje rural, con todo lo que
ello significa.
II. El control de la
perimetral urbana
La importancia de la delimitación del suelo
urbano y sus enormes consecuencias políticas,
jurídicas, económicas y ecológicas hace que
los Estados pongan especial cuidado al señalar los
órganos que tienen la competencia legal para trazar la
poligonal, y al estatuir los mecanismos de consulta,
formulación y aprobación bien para establecerla,
modificarla y administrar sus efectos.
El control de la perimetral urbana es, en consecuencia,
un asunto especialmente delicado y complejo que tiene tres
momentos: el de su definición, el de su administración, y cuando se trata de
modificar su trazado. Generalmente la definición es
exigente en cuanto a criterios y mecanismos, al igual que cuando
se trata de modificarla, mientras que la administración queda bajo la
jurisdicción de los Municipios.
Las legislaciones que se han tomado como ejemplo
establecen formas distintas de intervención pública
para la definición de la poligonal urbana. En esta materia
es Colombia el país que le otorga mayor grado de
autonomía al Municipio para la determinación del
área urbana al señalar como competencia exclusiva
de los Concejos Municipales la elaboración y
aprobación de los Planes de Desarrollo Urbano, que es el
instrumento jurídico que define la poligonal urbana.
Corresponde también a los Municipios la
determinación de las tierras urbanizables, la
asignación de tierras para futuros desarrollos y las Zonas
de Reserva Agrícola. No obstante estas competencias
municipales, corresponde al Poder Nacional por intermedio del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, adscrito al
Ministerio del Medio Ambiente, la clasificación de los
suelos en
consideración de sus características
agrológicas.
Los Municipios colombianos están obligados a
respetar esta clasificación y les está prohibida la
afectación de tierras agrícolas para fines
urbanísticos, como tampoco pueden afectar las clasificadas
como aptas para determinado tipo de actividades, como
protección forestal, control de procesos
erosivos, conservación de recursos de agua y, por
supuesto, actividades agrícolas. La ampliación de
las áreas urbanas no podrá hacerse sobre dichas
clases de terrenos y el Estatuto Municipal establece que para la
entrada en vigencia de estas ampliaciones, se requiere de un
estudio complementario del plan integral de desarrollo,
además del concepto favorable del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi. Prevé
también la intervención de los organismos de
planificación ambiental territorial, si los hubiere. (Art.
355 y 356 del Estatuto Municipal).
El Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
del Medio Ambiente, la Ley 99 de 1993 y la Ley 101 contienen
disposiciones que aseguran la participación de estos
organismos planificadores, denominados Corporaciones del Ambiente
y de la Ordenación del Territorio, que existen en casi
todos los departamentos colombianos, en el proceso de
formulación de los planes de ordenación y gestión
ambiental como entes de apoyo técnico. En la
práctica son los que elaboran los planes debido a la poca
capacidad técnica disponible en los Municipios.
En España la situación es distinta. Como
ya se dijo, es a los Ayuntamientos a quienes les corresponde la
aprobación del Plan General de Ordenación, que es
el que determina el suelo urbano, el suelo urbanizable y el suelo
no urbanizable y fija la poligonal urbana. No obstante, estos
planes deben armonizarse con el Plan Nacional de
Ordenación y con los Planes Directores Territoriales de
Coordinación o instrumentos semejantes dictados por
las Comunidades Autónomas. La Ley del Suelo prevé
la posibilidad de que se dicten normas subsidiarias con
ámbito provincial con contenidos muy específicos
(art. 76).
Cuando el Municipio no tiene Plan, la Ley del Suelo
exige un Proyecto de
Delimitación del Suelo Urbano para que no exista la
posibilidad de manejar estos temas en ausencia de normas.
También prescribe la citada Ley del Suelo la posibilidad
de formular distintas clases de planes especiales para el
desarrollo de la infraestructura básica, abastecimiento de
agua, comunicaciones terrestres, saneamiento, ordenación
de recintos históricos o conjuntos de valor
artístico, preservación del paisaje, del suelo, del
medio urbano, rural o natural, etc.
La Ley española establece el principio de la
colaboración de los entes públicos, de los
concesionarios de servicios
públicos y de los particulares en la redacción de los Planes de
Ordenación. En cuanto a los órganos competentes
para la formulación de los planes, la Ley citada establece
que el Plan Nacional lo elabora el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte,
que debe proponer el texto del Real Decreto al Consejo de
Ministros. Los Planes Directores Territoriales de
Coordinación o instrumentos análogos se regulan por
la legislación autonómica y depende de cada una de
las Comunidades Autónomas su
determinación.
Sólo a título de ejemplo cabe
señalar que la Región de Extremadura es parca en el
desarrollo de esta competencia y se limita a unas cuantas
disposiciones sobre la creación de la Comisión de
Urbanismo de Extremadura y algunas otras disposiciones
más.
En Galicia son más abundantes las actuaciones de
la Xunta. Esta Comunidad
creó la Comisión Superior de Urbanismo de Galicia y
dispuso que toda actuación en materia urbanística
debe contar con la aprobación de la Consellería de
Ordenación del Territorio y Obras Públicas o de las
Comisiones Provinciales de Urbanismo para lo cual dispone de una
abundante legislación en materia urbanística. La
Ley de Adopción
de la Ley del Suelo a Galicia incorpora disposiciones que
particularizan el proceso de delimitación del suelo urbano
al ordenar, por ejemplo, la consideración del espacio
comarcal y de la organización parroquial, la
realización de estudios específicos del medio
rural, modelos de
núcleos de población y otras que sería largo
enumerar. (Ley del 22 de Agosto de 1985).
El 29 de junio de 1995, la Comunidad Autónoma de
Galicia transfirió a los Municipios sus competencias para
la aprobación de los planes, normas y programas en
materia urbanística, en régimen de competencia
delegada, además de toda la materia autorizatoria. Se
reservó para ser ejercida por el Consello de la Xunta de
Galicia y La Comisión Superior de Urbanismo determinados
asuntos, como la declaratoria de urgencia de la
realización de planes parciales o la suspensión y
revisión de los planes y normas urbanísticas. La
Comisión Superior de Urbanismo es un órgano
consultivo por lo que de él solo emanan mociones,
estudios, sugerencias y propuestas que estime convenientes, Esta
Ley del 95 dispone que para la aprobación definitiva del
planeamiento
urbano por los Municipios gallegos, estos deben requerir un
informe previo de
la autoridad
urbanística de la Comunidad Autónoma.
Unas más y otras menos, todas las regiones
autónomas españolas han dictado normas sobre
urbanismo orientadas en su mayoría a establecer
rígidos controles para la formulación de los planes
y el establecimiento de la disciplina
urbanística. En España se involucran los cuatro
niveles territoriales de gobierno en la gestión del
urbanismo: el nacional, regional, provincial y
municipal.
La situación en Venezuela es diferente a Colombia
y España y el régimen para la definición de
la perimetral le da poco poder al Municipio, porque corresponde
al Poder Nacional mediante la intervención de dos
ministerios la delimitación del suelo urbano, tal como
quedó dicho supra. En efecto, el trazado de la perimetral
urbana exige la intervención del Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales Renovables y del Ministerio de
Desarrollo Urbano que deben darle su aprobación mediante
Resolución Conjunta.
Las disposiciones legales venezolanas apenas
señalan que para el establecimiento de la poligonal, estos
Despachos deben hacer previamente las consultas a los respectivos
Municipios. En la práctica y como consecuencia del
mecanismo de formulación y aprobación de los planes
de ordenación, existe la posibilidad de la
participación de los Municipios en la definición de
la perimetral urbana, incluso de las comunidades organizadas,
pero esta participación es inocua en cuanto al trazado de
la poligonal urbana. El sistema de planes de ordenación
territorial en Venezuela está conformado en forma
jerárquica de la siguiente manera: Planes de
Ordenación del Territorio para los ámbitos
Nacional, Regional y Provincial; el Plan de Ordenación
Urbanística cuya aprobación corresponde al
Ministerio de Desarrollo Urbano, y el Plan de Desarrollo Urbano
Local que es competencia municipal. Al menos en los dos planes
urbanos: el de Ordenación Urbanística y el de
Desarrollo Urbano Local debe estar definida la perimetral urbana,
pero la legalidad de
la misma no surge del plan, sino de la Resolución Conjunta
antes aludida.
El nivel provincial no tiene competencia alguna en
materia urbanística en Venezuela. La legislación
urbanística establece las consultas obligatorias al
Municipio cuando se trata de Planes de Ordenación
Urbanística, y al Gobierno Nacional cuando se formulan los
Planes de Desarrollo Urbano Local. La diferencia más
resaltante entre ambos planes es que el segundo define las
estrategias y
enuncia los programas de actuaciones urbanísticas de
carácter económico y social y por lo tanto es
más una herramienta para ordenar la gestión del
urbanismo, concertar las actuaciones de los diversos organismos
públicos y del sector privado, y prever las asignaciones
presupuestarias. El Plan de Ordenación Urbanística
desarrolla las políticas urbanísticas definidas por
el Poder Nacional y concreta en el ámbito espacial urbano
el contenido del Plan Nacional de Ordenación del
Territorio.
En fin, tanto en Colombia, como en España y
Venezuela la definición del perímetro urbano
involucra a varios niveles de gobierno, en cada caso con diversos
grados de amplitud en cuanto a competencias y atribuciones. Lo
que es importante destacar es que siempre se da la
participación de al menos dos organismos públicos
de diversos niveles territoriales. En los tres casos analizados,
la definición de la poligonal no es competencia exclusiva
ni de un nivel territorial de gobierno, ni de un solo
órgano del poder público; tampoco de instituciones
exclusivamente técnicas o políticas, ejecutivas o
legislativas. En el proceso hay intervención de oficinas
técnicas, de organismos ejecutivos, de entes
públicos deliberantes y de las comunidades, que siempre
cuentan con alguna norma que les garantiza su
participación; es decir, un complejo mecanismo que asegura
la intervención de muchas personas, la
consideración de los diversos intereses involucrados y la
compativilización entre las previsiones establecidas en
planes de desarrollo u ordenación con distintos grados de
generalidad. En fin, la definición de la línea que
delimita el suelo urbano es una competencia concurrente en los
casos objeto del análisis, que involucra a diversos entes
públicos y sectores privados, por lo cual es
difícil que sea objeto de manipulación para
favorecer intereses ilegítimos, El mecanismo pues tiene
sus propias formas de control.
Las legislaciones también establecen controles
administrativos y contencioso administrativos para exigir la
observancia de las normas urbanísticas, el cumplimiento de
los planes y la restitución del orden urbanístico
infringido. España califica como públicas las
acciones en esta materia y en consecuencia cualquiera puede
dirigirse a los órganos jurisdiccionales en demanda del
restablecimiento de la legalidad urbanística. (Art. 304 la
Ley del Suelo). España cuenta además con el
Reglamento de Disciplina Urbanística para el Desarrollo y
Aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana aprobado por Decreto N° 2.187 del 23
de junio de 1978, publicado en el Boletín Oficial del
Estado N° 223 del 28 de septiembre de ese mismo año.
Por su parte, casi todas las Comunidades Autónomas han
legislado sobre esta materia y establecido diversas formas de
control del orden urbano.
Colombia remite a la jurisdicción
Contencioso-Administrativa el
conocimiento de toda la materia relacionada con las
competencias municipales, tal como lo dispone el Artículo
685 del Estatuto Municipal. Como nota particular de este
país, el Estatuto Municipal ordena a los funcionarios
municipales y provinciales informar a los candidatos a las
Alcaldías y Gobernaciones de Departamento sobre los planes
vigentes en el territorio, a fin de garantizar la continuidad de
los mismos. También existe allá el llamado voto
programático, que aunque referido más
específicamente a la concreción de las ofertas
electorales, no escapa a ellas cuestiones relacionadas con la
gestión del territorio.
En Venezuela, La Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística faculta a los jueces
municipales para conocer de acciones cuya iniciativa surja de una
Junta de Vecinos o de algún particular con interés
legítimo, personal y
directo, cuando se trate de violaciones del orden
urbanístico. Esta Ley crea la figura del Síndico
Vecinal, como un miembro de la Junta de Vecinos encargado de
velar a nombre de los vecinos por la legalidad
urbanística. Por otra parte, las Disposiciones
Transitorias de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia
regulan el Contencioso-Administrativo en Venezuela y definen las
diversas acciones, Tribunales o Salas con las competencias
territoriales o materiales
para conocer sobre las acciones de impugnación de las
actuaciones públicas.
Hasta ahora se ha hecho referencia a controles
establecidos en el ordenamiento jurídico de estos tres
países. Conviene agregar que la sociedad tiene recursos
que no necesariamente están previstos en las regulaciones
jurídicas y que constituyen en ocasiones los mejores y
más efectivos mecanismos de respeto al orden
urbanístico, incluso de canales de participación de
elementos de la sociedad civil en
la definición de las políticas urbanísticas.
Estos recursos son heterogéneos, permanentes u ocasionales
y pertenecen a cualquier sector de la sociedad: Las Universidades
y centros de ciencia y
tecnología, en particular las escuelas de
Arquitectura, de Urbanismo o de Geografía con sus
estudios y opiniones; las asociaciones de vecinos, gremios
profesionales, medios de
comunicación social, las iglesias; los grupos
organizados, los movimientos ecologistas. Las legislaciones
analizadas incorporan en sus normativas diversos mecanismos de
participación que en mayor o menor grado garantizan la
efectividad de las actuaciones de la sociedad civil, pero por
sobre el estricto marco jurídico, la fuerza de la
opinión
pública y de las organizaciones de
ciudadanos constituye uno de las formas de control del orden
urbanístico en las sociedades
democráticas.
La mejor forma de controlar el orden urbanístico
en general, y en particular el buen trazado y el respeto a la
poligonal urbana está en función del mayor grado de
participación efectiva de la comunidad, de las
posibilidades reales de accionar contra las administraciones
públicas bien por vía administrativa o mediante la
utilización de los tribunales Contencioso-Administrativo.
Es la comunidad organizada, los vecinos quienes en primer
término actúan para que se ejerza un efectivo
control de las actuaciones urbanísticas. En consecuencia,
las legislaciones deben ampliar los canales de
participación y garantizar la efectividad y oportunidad de
las respuestas. En este sentido, el carácter de acción
pública que le otorga la legislación
española a la iniciativa de los particulares en la
preservación del orden urbanístico es una
garantía efectiva, concreta y eficaz.
Uno de los elementos analizados que resultan más
convenientes y que han sido efectivos en el mantenimiento
de un buen orden urbanístico, es la concurrencia de
organismos, instituciones y entes heterogéneos, y en
particular se destacan los organismos legislativos colegiados
donde se aprueban las normas de carácter general. En
primer término el Ayuntamiento o Concejo Municipal, primer
responsable del establecimiento y respeto del orden
urbanístico. Es el Municipio la institución
idónea para establecer y mantener el orden
urbanístico, pero requiere del auxilio de organismos e
instituciones supramunicipales, foros y congresos que
estén en capacidad de aportar una visión más
global del urbanismo, información actualizada, sobre las
técnicas más modernas y eficientes, de
asesoría y asistencia que le permita al Municipio la
toma de
decisiones que concilien los intereses locales con los de las
comunidades nacionales y mundial. También es determinante
el establecimiento de instancias provinciales, regionales y
nacionales de control para revisar y corregir las actuaciones
inconvenientes, imponer las sanciones y restablecer el orden
urbanístico.
Parece conveniente darle al Municipio la plena
competencia en materia de urbanismo en el medio rural. Como se
dijo antes, en Venezuela existe una distinción entre las
actividades dentro de la perimetral y las que se realizan fuera
de ella, que determina un régimen jurídico distinto
y atribuyen competencias a organismos diferentes. En el primer
caso al Municipio y al Ministerio de Desarrolló Urbano de
manera concurrente, y en el segundo en forma exclusiva al
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables.
En la práctica se ha demostrado la incapacidad del Poder
Nacional para mantener un cierto control en la
construcción de urbanizaciones y zonas industriales en
suelo rústico. No tiene porqué haber
distinción desde la perspectiva del mantenimiento del
orden urbanístico entre el suelo comprendido dentro de una
poligonal urbana y el que queda fuera de el.
Un último aspecto sobre la necesidad del respeto
a la poligonal urbana tiene que ver con la preservación de
algunos valores
amenazados por el fenómeno urbano, como el del paisaje
rural y el medio ambiente natural. El hombre no
consigue otro ambiente más propicio para alimentar el
alma que el
campo, donde se guarnece del stress y la
presión
de la vertiginosa vida citadina. Allí encuentra más
tiempo y más espacio para sí mismo, vive con
más intensidad y más placer su naturaleza
humana, se recrea en sus sentimientos y hace que su
ánimo sea más tranquilo. El campo preserva la salud
física y
mental y permite el restablecimiento de la armonía, de los
equilibrios del hombre consigo mismo y con el universo. El
ambiente campestre está menos contaminado que el de la
ciudad y en consecuencia allí consigue el hombre un
aire más
puro, un cielo más abierto, un horizonte más
amplio, unos espacios más humanos y solidarios, todo lo
cual permite una existencia más placentera. Por muchas que
sean las ventajas de la vida citadina e infinitas las
posibilidades de bienestar que ofrece, no parece conveniente que
los campos pierdan sus encantos naturales. La ciencia y
la tecnología ofrecen ahora y esta oferta
será mayor en el futuro, soluciones
idóneas para que los habitantes del medio rural disfruten
de buena parte de las comodidades y de los servicios que ofrece
la ciudad, pero este bienestar debe ser conciliado con los
elementos que definen su naturaleza campestre.
Siguen siendo útiles los mecanismos tradicionales
suficientemente conocidos y bastante usados en Europa para el
mantenimiento de la línea perimetral: El establecimiento
de un cinturón verde de protección en torno a las
ciudades; la definición de núcleos poblados
satélites bien conectados a las
metrópolis con definidas especializaciones funcionales y
el mayor grado de autonomía posible; el fortalecimiento de
los pueblos y núcleos de población medianos y
pequeños; el aprovechamiento de accidentes naturales y la
construcción de barreras viales o tendidos
eléctricos para fijar un límite con alto grado de
rigidez.
El paisaje natural es uno de los patrimonios más
amenazados y su preservación debe ser uno de los objetivos
prioritarios de una gestión del territorio y del urbanismo
centrada en el nuevo humanismo, en
los principios de la ecología humana que
es una de las tendencias más interesantes de las ciencias
actuales. Luciano Parejo Alonso está abriendo caminos para
el cambio sustancial en las bases del Derecho napoleónico,
antropocéntrico y justificador de la sociedad del
despilfarro, y apuesta por un Derecho Ecocéntrico,
más humano en cuanto que lo considera ya no como un ser
dominador y único sujeto de derechos, sino como parte, la
más importante pero parte a fin de cuentas, de la
naturaleza, que también debiera ser sujeta de derechos.
Desde la perspectiva de la ciudad, Rubén Pesci dirige sus
reflexiones hacia el diseño
de una ciudad equilibrada, multifocal y multipolar entendida como
cultura
autogestionaria y democrática "Imbuida, e incluida en el
paisaje natural que la rodea y la penetra".
(*). Citado por Conseil d'Europe, Amanágement du
Territoire (Probleme européen). Raport de
l'AsambléeConsultative, 1968, pag. 28 Citado a su vez por
Allan R. Brewer-Carías en Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio. 2a. de, Colección Textos
Legislativos N' 3. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas.
1988.
1. Para Hacer que la Democracia Funcione. De. Galac.
1994. Caracas. Venezuela.
2. ¿Qué es la Democracia? Fondo de Cultura
Económica. 1995. Buenos Aires. 3.
Revista
«Ciudad y Territorio" del Ministerio de Obras
Públicas, Transporte y Medio Ambiente de España.
Vol. 11 (100-101) 1994
4. Gaceta Oficial de la República de Venezuela.
N' 3238 Extraordinaria del 11 de agosto de 1983.
5. Méndez Vergara, Ellas. Gestión
Ambiental y Ordenación Territorial. Universidad de
Los Andes. Mérida. Venezuela. 1992, página
81.
6. Gaceta Oficial de la República de Venezuela.
N° 33.868 del 16 de diciembre de 1987.
7. Legislación del Suelo. Normativa Estatal y
Autonómica. Editorial Tecnos. Madrid.
1995.
8. Ibídem. Pág. 40
9. Estatuto Municipal. Librería Jurídica
Sánchez Ltda. Medellín. 1995.
10. Artículos 30 y 136 de la Constitución
de la República de Venezuela. Las competencias
urbanísticas están desarrolladas en tres leyes Ley
Orgánica de Ordenación del Territorio, Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística y Ley
Orgánica de Régimen Municipal.
11. Artículo 52 de la Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio: " La determinación
del perímetro urbano de las ciudades, incluyendo las
áreas de expansión de las mismas, corresponde
mediante Resolución Conjunta, al Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales Renovables y al Ministerio de
Desarrollo Urbano, previa consulta con los Municipios
respectivos."
Dr. Fortunato González Cruz
(**).
En Revista virtual Provincia. Universidad de Los Andes:
http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia
(**) Director del CIEPROL