- El
Municipio ante la nuevas tendencias - El
fortalecimiento de la autonomía
municipal - Estrategias en el campo político –
administrativo - Estrategias en el campo
social - Estrategias en el campo
económico
El Municipio ante la nuevas
tendencias
De cara al siglo XXI, el mundo es testigo del
surgimiento y consolidación de dos tendencias que, a pesar
de ser antagónicas, se desarrollan paralelamente y
configuran consecuencias de una misma realidad. La primera de
ellas, es la llamada globalización, que resulta en
gran medida de los notables avances científicos y
tecnológicos alcanzados por el hombre en las últimas
décadas y de la culminación de la guerra fría, con la
consecuente consolidación del poder hegemónico
detentado por algunos países, fundamentalmente los Estados Unidos y Japón. El hiperdesarrollo
de las telecomunicaciones ha
desempeñado rol fundamental en el proceso, al permitir una
conexión global rápida, de calidad y a costos relativamente reducidos,
propiciando la expansión del intercambio internacional y la
profundización de las relaciones internacionales,
transformando a nuestro planeta en lo que Marshall MacLuhan
(citado por GONZÁLEZ. 1997.) ha llamado una "Aldea Global".
El fin último de la globalización es el
logro de una sociedad homogénea, en
donde la noción de masa sustituya de manera definitiva a la
del individuo, sirviendo de base
para el diseño e
implementación de políticas estatales y para
la satisfacción de las necesidades colectivas.
Como contrapartida, ha venido consolidándose otra
tendencia en sentido inverso que puede denominarse
"localización", y que implica una reafirmación de la
importancia del rol desempeñado por las entidades locales
dentro de la estructura general del
Estado. Efectivamente,
mientras "la aldea global propone sistemas de comunicación y producción por encima de
las economías nacionales… la aldea local se aferra a la
cultura de la memoria y a sus formas
tradicionales de asociación, tribu, familia, lenguaje, nación, religión." (MARQUINA. 1997).Desde esta
perspectiva, la noción del municipio como sociedad natural
adquiere un alto sentido de pertinencia, demandando un
redimensionamiento de la vida local y de todos sus componentes,
un análisis exhaustivo del
modelo de Estado que se ha
adoptado y una redefinición de la naturaleza del rol
desempeñado por el Municipio y demás entidades locales
dentro del mismo.
Ello resulta particularmente válido en el caso
venezolano, en donde en los últimos años – además
de padecerse los efectos generados por las tendencias
anteriormente mencionadas – se ha producido un cambio sustancial en la
acción estatal, signada
por el abandono paulatino de la concepción del Estado
proteccionista y benefactor sustentado en el postulado de "Todo
dentro del Estado, nada fuera del Estado", hasta llegar al
diseño e implementación de la llamada Agenda Venezuela, programa de gobierno que se corresponde en el
plano ideológico con el neoliberalismo. A partir del
conocimiento de todos estos
factores, debe tratar de establecerse un esquema de desarrollo coherente que
responda a las necesidades propias de la realidad venezolana,
conjugándolas en la medida de lo posible con las exigencias
externas que se nos imponen como consecuencia del fenómeno
de la globalización. En este
sentido, estimamos que el desarrollo de la vida local, al resumir
los sentimientos, aspiraciones, necesidades y problemas de un núcleo
social determinado, constituye una invalorable herramienta para
el mantenimiento de tal
realidad.
El fortalecimiento de la
autonomía municipal
Según se expuso anteriormente, es necesario
fortalecer el rol desempeñado por el municipio como base
fundamental dentro de la organización social,
política y económica
del país, manteniendo su función de enlace entre la
gestión de gobierno y
administración y la
comunidad, acercando la
toma de decisiones a los
administrados. Para ello funge como prerequisito fundamental la
profundización del proceso de descentralización, pues
facilita la construcción de un Estado
más eficiente y democrático, y legitima en gran medida
el ejercicio del poder. Ahora bien, para abordar con éxito este proceso deben
trazarse directrices muy precisas, acordes con las nuevas
necesidades de los entes estadales y locales, y evitar así
convertirlo en un simple traslado de los problemas y vicios que
actualmente afectan al Estado Nacional, hacia la estructura
organizativa de los estados y municipios.
De esta manera, el municipio debe iniciar en primer
término un proceso de estudio y evaluación integral de sus
estructuras, con el objeto de
modificar aquéllas que no respondan a las necesidades
actuales de la vida local y de fortalecer las que se adecuan a
las mismas. A nuestro parecer, el análisis debe hacerse
sobre tres aspectos fundamentales, como son: el
político-administrativo, el económico y el
social.
Estrategias en el campo
político – administrativo
Es por todos conocido el carácter político
del municipio, reconocido expresamente por el constituyente en el
artículo 25 de la Constitución, al
señalar que "…constituye la unidad política, primaria
y autónoma dentro de la organización nacional" .En
los actuales momentos, la relevancia adquirida por los estados y
municipios dentro de la vida política nacional no tiene
precedentes, por cuanto la existencia de gobernadores y alcaldes
electos fungió como el elemento clave para salvar la
democracia venezolana, la cual
se vio seriamente amenazada a finales de la década pasada y
principios de ésta. A
decir de Carlos Ayala Corao, (citado por MASCAREÑO.1997):"La
democracia venezolana se salvó en 1992 y en mayo de 1993,
gracias a la existencia de gobernadores electos en los veinte
(ahora veintidós) estados de la República de Venezuela.
Cuando el poder nacional cayó, cuando finalmente la cabeza
del poder producto de una corrupción grosera durante
30 años de democracia cayó, allí estaba el poder
de los estados, legitimado en cada uno de sus gobernantes y en
sus alcaldes para responder a la democracia …" (MASCAREÑO.
1997).
Ello evidencia el impacto generado en Venezuela por las
reformas políticas vinculadas al proceso de
descentralización, las cuales en términos generales han
resultado positivas aunque hayan presentado ciertos
inconvenientes, como es el caso de¡ desplazamiento de las
posturas clientelitas del gobierno central a los gobiernos
estadales y locales, por lo que creemos debe profundizarse este
proceso como estrategia para fortalecer la
autonomía de los municipios, pero introduciendo los
correctivos que sean necesarios para subsanar fallas como la
señalada, que pueden obstaculizar la gestión de los
entes locales. En este orden de ideas, creemos que resulta
conveniente, reformar la Ley Orgánica de Régimen
Municipal en dos aspectos fundamentales: En primer lugar, es
menester modificar el sistema de regulación de la
organización y funcionamiento de un modelo único de
municipio consagrado en la ley vigente, que responde a las
características del municipio urbano capitalino, y que niega
la posibilidad de desarrollar regímenes de diversa
naturaleza acordes con las realidades particulares de los
diferentes municipios diseminados en todo el territorio nacional,
y que fueron previstos en el artículo 27 de la
Constitución Nacional.
Los esfuerzos deben orientarse en esta materia hacia la
sustitución de ese modelo único por un sistema
diferenciado de regulación de los municipios, que obedezca a
sus características esenciales, v. gr. como municipios
agrícolas, turísticos, fronterizos, de producción
ganadera, industriales, entre otros. Por supuesto, una vez
producida la reforma legislativa, las Asambleas Legislativas y
los Concejos Municipales tendrán la tarea de adecuar las
normas respectivas a los
principios fundamentales consagrados en la Ley Orgánica, de
manera tal de asegurar su efectiva aplicación, en beneficio
del cabal desarrollo de la vida local.
En segundo lugar, estimamos acertado modificar lo
referente al doble carácter atribuido al Alcalde como jefe
de la rama ejecutiva del municipio y como presidente de la
cámara municipal, que lo coloca en una posición de
dirección dentro del
cuerpo al que le está atribuida legalmente la función
de control sobre la
organización que él mismo dirige.
El hecho que el Alcalde, siendo el órgano ejecutivo
de municipio, forme parte del ente que lo controla, resulta a
nuestro criterio sumamente inconveniente por la incidencia
negativa que ello pudiese tener para el cabal ejercicio de esta
función contralora. Además, en la medida en que el
proceso de descentralización se profundice y perfeccione y
los órganos municipales asuman una mayor cantidad de
competencias, puede preverse
el surgimiento de dificultades de diversa naturaleza para el
cumplimiento de ambas funciones por parte de una misma
persona, a pesar del
establecimiento diferencial de atribuciones que consagra la Ley
Orgánica de Régimen Municipal vigente.
El proceso de descentralización no sólo
condujo al establecimiento de reformas políticas, sino que
ha tenido además una notable incidencia en el área de
la Administración Pública,
por cuanto al permitir el desarrollo y fortalecimiento de los
gobiernos regionales y locales, ha propiciado también la
consolidación de una organización administrativa
estadal y municipal que si bien se basa esencialmente en los
principios fundamentales que sustentan a la Administración
Pública Nacional, poseen una caracterización y una
dinámica propia. Sin
embargo, el cumplimiento de las actividades que les corresponden,
se ha visto seriamente obstaculizado por factores de diversa
naturaleza, dentro de los cuales merecen especial mención su
alto nivel de dependencia presupuestaria y las notables
debilidades técnicas que las aquejan. El
primer factor se analizará más adelante, cuando
propongamos las estrategias a adoptar en el campo
económico. En cuanto a las debilidades técnicas (entre
las que se cuentan la gestión del personal y la ineficacia del
aparato municipal para hacer frente al creciente número de
atribuciones que tiene) estimamos que deben introducirse los
correctivos necesarios lo más pronto posible, siendo el
más importante la profesionalización de la
función pública, en virtud de la cual el ingreso a los
cuadros del servicio público obedezca
a criterios de mérito, y no a criterios clientelares,
partidistas o grupales.
Ello resulta relativamente fácil en el caso de los
funcionarios de carrera, que se rigen para el desempeño de sus
funciones por un riguroso conjunto de normas que prevén un
sistema de organización de personal basado en la
meritocracia y en la profesionalización del funcionariado,
mas no en el caso de los funcionarios de libre nombramiento y
remoción, pues como acertadamente señala Víctor
Calzadilla "para la mayoría de los cargos gerenciales no se
exigen requisitos de entrada, no están definidas las
fuentes de reclutamiento, no existe
capacitación gerencial
específica, no existe una inducción
sistemática que permita al ocupante conocer el entorno
normativo en que se desenvolverá, ni mucho menos un sistema
de evaluación de rendimiento." (CALZADILLA. 1996.).A lo que
podemos agregar además, a nuestro criterio, la incertidumbre
que le acompaña en todo momento al quedar sujeta su
permanencia dentro de la organización, a la voluntad del
gobernante de turno.
Adicionalmente, otra dificultad que se presenta es que
la eliminación progresiva de la burocracia y del clientelismo
exige a su vez la implementación y adecuación al campo
municipal de sistemas de organización empresarial no
tradicionales en Venezuela, en donde se invierta en capital humano y se remunere de
manera adecuada a los funcionarios, con el fin de procurar el
ingreso de nuevos talentos con una mayor capacitación
técnica a la administración
municipal.
Estrategias en el campo
social
En el ámbito social, la tendencia más
importante que se presenta es la consolidación de la
participación ciudadana
dentro del municipio, la cual creemos puede actuar como un
importante instrumento de consolidación de la gestión
local siempre que no usurpe las funciones esenciales de los entes
gubernamentales ni desplace a los actores principales dentro del
proceso. Dicho en otros términos, las organizaciones civiles pueden
desarrollar ciertas actividades dentro de la vida local a partir
de una serie de disposiciones contenidas en la LORM, pero sin
despojar a los órganos municipales de sus competencias. Para
lograr una mayor participación ciudadana en estos
términos, el municipio tiene que contar con una estructura
que a la par de permitir la institucionalización de sus
relaciones con la comunidad, incentive la generación de
planes y proyectos donde ésta tenga
la posibilidad de participar en forma más activa y
determinante, para lo cual una primera estrategia en este campo
sería el fortalecimiento de la capacidad de los órganos
municipales para acoger de manera adecuada las iniciativas de la
comunidad en lugar de desestimularlas, como ha venido ocurriendo
de manera reiterada en los últimos años.
Por otra parte, el fortalecimiento del municipio exige
la creación de mecanismos eficientes de coordinación e
intercambio de información con los
órganos de la administración nacional y regional, que
permitan unificar y coordinar criterios y políticas dentro
de la esfera de competencias que la ley atribuye al Municipio,
particularmente en relación con aquellas que eventualmente
podría asumir como consecuencia del proceso
descentralizador. En el mismo orden de ideas, conviene
señalar (a necesidad de fortalecer la capacidad normativa
del municipio mediante un aumento cuantitativo y cualitativo de
la actividad legislativa de los concejos municipales, que
produzca instrumentos legales adecuados a estas nuevas
realidades. Por supuesto, huelga decir que tal esfuerzo
resultaría nugatorio si previamente no se produce la
referida reforma de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, pues en todo caso la cámara municipal sólo
puede desarrollar los principios consagrados en la LORM, más
nunca contrariarlos ni modificarlos.
Otra estrategia que puede implementarse es la
gestión de determinados servicios públicos por
las propias comunidades, con las salvedades que en relación
con la competencia de los órganos
municipales formulamos anteriormente. Sobre este punto
específico no haremos mayor comentario pues constituye el
objeto de un trabajo de investigación que en los
actuales momentos se desarrolla en el CIEPROL, dentro de la
línea Las Entidades Locales y Los Servicios Públicos, y en
el cual se están manejando diversas variables que han de permitir
determinar la naturaleza de los servicios a ser gestionados por
las comunidades y la manera más adecuada de hacerlo. Por los
momentos, nos basta con señalar que la participación de
las comunidades en esta materia, representa una valiosa ayuda
para los municipios que cuentan con pocos recursos económicos,
además de incentivar la toma de conciencia de los ciudadanos ante
los problemas que aquejan a la comunidad y la participación
en la toma de decisiones.
Estrategias en el campo
económico
Para que el municipio pueda cumplir a cabalidad con las
funciones que por ley le corresponden, debe contar con los
recursos económicos necesarios. Este es uno de los puntos
más álgidos dentro de la administración municipal,
pues la mayoría de los municipios venezolanos no cuenta con
los recursos suficientes para abordar la multiplicidad de tareas
que le son asignadas por el ordenamiento jurídico. De esta
manera, creemos que el principal problema a resolver es el
relativo a las fuentes de financiamiento de
la gestión local, pues resulta sumamente inconveniente el
mantenimiento del actual esquema de generación de recursos
pecuniarios, en donde la mayoría de ellos deviene de la
asignación hecha a los municipios por concepto de situado
municipal.
Ello plantea el problema de ventilar aspectos tan
importantes como el desarrollo de una capacidad gerencial por
parte de los órganos municipales (a la cual se hizo
anteriormente referencia) que permita el establecimiento de
criterios adecuados para la selección de las inversiones a realizar en el
municipio y para la racionalización del gasto, así como
el diseño e implementación de nuevas formas de
generación de riquezas y atracción de capitales y el
mejoramiento de sus sistemas de recaudación. La
racionalización del gasto implica la reducción y
eliminación de los gastos improductivos y una mayor
inversión en la promoción y desarrollo de
actividades productivas, con el objeto de ir ampliando la base
imponible.
La estrategia no es entonces proceder a crear
indiscriminadamente nuevos tributos, sino aprovechar los
existentes, v.gr. la patente vehicular, el impuesto sobre inmuebles urbanos,
la patente de industria y comercio, y la propaganda comercial, entre
otros; promoviendo la inversión en actividades que puedan
ser pechadas por los tributos municipales con que se cuenta. En
este sentido, resulta interesante mencionar el caso del Municipio
Los Salías del Estado Miranda, donde con gran éxito se
ha implantado un sistema de recaudación por parte de los
vecinos, a los que les queda un porcentaje que es invertido en
obras que benefician a la comunidad, esta opción no
sólo es factible, sino que además es perfectamente
legal, en virtud de que el artículo 120 de la LORM
prevé la contratación de empresas públicas, mixtas y
privadas, para la recaudación de los impuestos, con la condición
de que se asegure una recaudación eficiente y a un costo menor, por lo que nada
impide que los vecinos con este fin constituyan su empresa, ya sea mixta o privada,
y se dediquen al cobro de impuestos.
Se trata entonces de mejorar la productividad dentro de la
gestión municipal, productividad que debe medirse en
términos de cantidad de personal técnico especializado,
calidad de los servicios públicos prestados y cumplimiento
de los planes y programas diseñados. Creemos
que este es un requisito síne que non para el
fortalecimiento de la autonomía que la Constitución y
las leyes le otorgan, además de
permitir el cumplimiento de la obligación que el
ordenamiento jurídico impone a los municipios de disponer
"de recursos económicos propios, suficientes para el
cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones que les
atribuye la Ley"(art. 16 LORM).
Por supuesto, no basta con los esfuerzos que de manera
aislada realicen los municipios, pues es indispensable
además que ocurra un cambio de visión y acción por
parte de los órganos nacionales y estadales, en el sentido
de apoyar con más intensidad el proceso otorgando
puntualmente los recursos necesarios para que cada servicio
transferido funcione correctamente.
Abg. Marielena Asprino de Febres y Abog. Jaime J.
Grimaldo Lorente
En Revista virtual Provincia:
Universidad de Los Andes:
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