La Ética en la actividad pública y la lucha contra la Corrupción Administrativa
Analizando el concepto de la
ética,
no podríamos entenderla para los fines que persigue este
seminario como
la Ciencia de
las costumbres. La ética es más bien un concepto
filosófico que se ocupa de la moral y de
las obligaciones
subjetivas; del hombre. Por
ser un principio meta-político está sobre la esfera
de las leyes de la
naturaleza y
de la ley de los
hombres, pero cuya violación acarrea sanciones de orden
legal o administrativo, dentro de un régimen
jurídico concebido con criterios eminentemente
éticos.
La ética está formada por un acto de
conciencia
voluntaria del hombre, conciencia que es derivada de la
formación moral, social,
religiosa, política o
académica de cada uno. Dentro de esta concepción
individual, la ética trasciende la esfera de lo personal para
alcanzar la ética colectiva y se crea así lo que
podríamos denominar la ética o la moral
pública.
Para quienes consideramos que el fin del Estado es la
búsqueda del bien común, entendido como el conjunto
de condiciones concretas que se imponen a la sociedad para
que el individuo
logre el pleno desarrollo de
su personalidad,
consideramos igualmente que así como existe una
jerarquía de valores en la
conciencia individual, también existe una primacía
de valores en los entes colectivos que permite la
aplicación preferente de unos sobre otros o la
primacía del bien común sobre los bienes
individuales.
Entendida así la ética como estado de
conciencia individual pero también como condición
de la existencia de la sociedad del Estado, debemos analizar al
individuo, en el ejercicio de una función
pública, es decir, cuando participa en forma personal
efectiva, directa y concreta como titular de un órgano del
Poder
Público, es decir, cuando adquiere la categoría de
funcionado.
La Constitución de la República al
definir la forma de Gobierno en
Venezuela
señala que es y será siempre democrático,
representativo, responsable y alternativo, y en las disposiciones
generales relativas al Poder Público señala en su
artículo 121 que el ejercicio del poder acarrea responsabilidad individual por abuso del poder o
por violación de la Ley y al consagrar la vigencia de los
derechos y
garantías constitucionales expresa que todo acto del Poder
Público que los viole o menoscabe, es nulo, y los
funcionarios y empleados públicos que lo ejecuten incurren
en responsabilidad penal, civil o administrativa, según
los casos, sin que les sirva de excusa órdenes superiores
manifiestamente contrarias a la Constitución y las
leyes.
En este sentido, Venezuela señala cuatro tipos de
responsabilidades: la responsabilidad política, reservada
su imposición a los órganos legislativos como el
caso del Congreso Nacional frente a los Ministros, la Asamblea
Legislativa frente al Gobernador del Estado o los Concejos
Municipales frente al Alcalde; la responsabilidad
civil cuando por su actividad los funcionarios
públicos causaren un daño a
bienes o a personas en el ejercicio de sus funciones,
incluyendo al propio Estado; la responsabilidad penal cuando los
hechos del funcionario público están previstos como
delitos o
faltas en el
,Código
Penal o en la Ley de Salvaguarda del Patrimonio
Público; y la responsabilidad administrativa cuando el
funcionario público incurre en faltas u omisiones
expresamente previstas en la Ley de Carrera Administrativa y que
acarrea la aplicación de un régimen disciplinario,
sancionándose con la amonestación verbal, la
amonestación escrita, la suspensión del cargo con o
sin goce del suelo o la
destitución.
Generalmente los hechos de los funcionarios
públicos violatorios de la ética para el ejercicio
de sus funciones, derivan en variadas consecuencias y el Estado en
forma armónica dentro de cada caso concreto, poda
aplicar diversos tipos de responsabilidades derivadas del
mismo hecho. Nos permitimos hacer esta aseveración con
fundamento en las disposiciones constitucionalmente referidas a
las altas dignidades nacionales para cuyo enjuiciamiento
requieren incluso la aprobación de la Corte Suprema de
Justicia, pero
que podría suponer no solamente la destitución del
cargo, sino el enjuiciamiento penal y la obligación de
reparar civilmente el daño patrimonial causado,
disposición que se repite en el mismo sentido para la
improbación de la gestión
con mayorías calificadas para los Gobernadores de lado o a
los Alcaldes, por parte de las Asambleas Legislativas o de los
Concejos Municipales. Es decir, las sanciones aplicadas a los
funcionarios públicos no son excluyentes unas a
otras.
El sistema de
control en
Venezuela es complejo, dado que es ejercido por diversos
órganos del Poder Público. Se le atribuye al
Poder
Legislativo, Nacional, Estadal o Municipal, no sólo la
función de legislar, sino también de controlara la
administración
pública. Se creó un órgano permanente
auxiliar de los órganos legislativos denominado la
Contraloría General de la República, para ejercer
el control, la vigilancia y la fiscalización de los
ingresos, de
los gastos y de los
bienes, así como las operaciones
relativas a los mismos. Se amplía la cobertura de la
jurisdicción penal a la de Salvaguarda del Patrimonio
Público, creándose un Juzgado Superior de
Salvaguarda con sede en la ciudad de Caracas.
Se creó el Tribunal de la Carrera Administrativa
para permitir la defensa del funcionario y la propia defensa de
los intereses del Estado. La Ley Orgánica de
Régimen Municipal obliga a la creación de los
órganos contralores para determinados Municipios y las
constituciones estadales de todo el país prevén
igualmente su existencia.
En Mérida logramos incorporar al texto de la
reciente Constitución del Estado, algunas innovaciones en
materia de
control como fue el ampliar su función a la evaluación
y orientación de la función contralora; la de
participar procesalmente en aquellos juicios en que se pudiera
lesionar el patrimonio del Estado, o la de instruir expedientes y
establecer las responsabilidades administrativas o la de servir
de soporte técnico a la decisión política de
la legislatura en
la aprobación o rechazo del informe anual del
Gobernador del Estado.
Igualmente se previó la creación de los
órganos contralores en los entes descentralizados del
Estado y que su designación se hiciera por concurso y con
duración indefinida. Es decir, en Venezuela tenemos los
órganos legislativos, judiciales y administrativos para
ejercer la función contralora del Estado frente a la
actividad de los funcionarios públicos.
La reciente Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República promulgada el 13 de diciembre de
1995, amplió los mecanismos del control tanto de la
administración central como de los entes de la
administración descentralizada, manteniendo
el sistema de control previo para verificar que el gasto
esté correctamente imputado a la partida de presupuesto o a
determinados créditos adicionales; que exista
disponibilidad presupuestaria; que se hayan obtenido las
garantías necesarias para responder por las obligaciones
de contratistas; que los precios sean
justos o razonables o que se hubieren cumplido con el procedimiento
previsto para la licitación.
En cuanto al control posterior o órgano contralor
verificará que las órdenes de pago hayan sido
emitidas con sujeción a las disposiciones legales,
debidamente imputados a créditos del presupuesto o
créditos adicionales; que exista disponibilidad
presupuestada; que hayan sido emitidas para pagar gastos
efectuados o comprobados, salvo que correspondan a la
cancelación de anticipo o avances e igualmente que
correspondan a créditos efectivos de sus
titulares.
La actividad de la Contraloría General de la
República alcanza los entes descentralizados, a los
estados, al Distrito Federal y a los municipios, prevé las
revisiones de oficio y de los recursos
administrativos contra sus propias decisiones, así como
las sanciones administrativas de que pudieren ser objetos los
funcionados declarados en responsabilidad.
Por su parte la Ley Orgánica de Salvaguarda del
Patrimonio Público previó en su artículo
4° la responsabilidad de carácter civil y la de carácter
administrativo determinadas por la Contraloría General de
la República, previendo la responsabilidad civil cuando se
cause un daño al patrimonio público, la
responsabilidad administrativa cuando se dispone de los recursos
del Estado sin estar legalmente autorizado para ello, se
efectúen gastos o se contraigan deudas que puedan afectar
el patrimonio público, cuando se abren cuentas bancarias
a nombre de un funcionario o de un tercero o se sobregiren las
mismas, cuando se efectúen pagos, usos o disposiciones de
fondos públicos por órdenes superiores, se expidan
constancias injustificadas, se acaparen planillas o formularios, se
incurra en despilfarro o en gastos innecesarios, se dejen
prescribir acciones o
derechos de los entes públicos o se abandonen al deterioro
la maquinaria o equipos del Estado, previéndose incluso la
conversión de las multas en arresto para los
responsables.
La Ley previó las condiciones para la
determinación del enriquecimiento ilícito y la
reversión de dichos bienes al patrimonio del
Estado.
En materia penal la Ley de Salvaguarda en su
título VI previó los delitos contra la cosa
pública, específicamente el peculado, el peculado
culposo, la malversación genérica,
malversación específica, la concusión , la
utilización ¡legítima de información, el lucro de funcionarios, la
corrupción, el enriquecimiento
¡lícito, el tráfico de influencia, las
exacciones ¡legales, el abuso de funcionarios y el
concierto por contratistas, incorporando sanciones penales a las
irregularidades de orden administrativo previamente
señaladas en la responsabilidad civil por la misma
Ley.
De lo anterior podríamos concluir que el
país sí tiene disposiciones legales que le permiten
al Estado la preservación y el orden en cuanto a los
ingresos, egresos o bienes y derechos que conforman su
patrimonio.
Analizadas objetivamente la estructura
administrativa y jurisdiccional contralora de la función
pública, podría dar la impresión que
Venezuela es un país con altos valores éticos de
los entes colectivos, como expresión de la suma de las
éticas individuales de los funcionarios públicos.
Sin embargo la realidad es lo contrario.
Los informes
anuales de la Contraloría General de la República,
evidencian centenares de hechos por ella sancionados y centenares
de averiguaciones administrativas incluidas en todas las esferas
de la administración. Por su parte en la
jurisdicción penal y de Salvaguarda del Patrimonio
Público proliferan los procesos
judiciales entre los funcionarios incursos en hechos
delictivos.
Los resultados de los órganos de control no han
sido efectivos y la corrupción administrativa, como
expresaba el expresidente Betancourt se ha convertido en el morbo
que corroe las bases del sistema democrático. Lo
más grave, pareciera ser que la ineficiencia en el control
ha creado la sensación de que en Venezuela no se aplicaba
la Ley y quizás fue la causa para que Gonzalo Barrios
hiciera pública aquella expresión famosa de que
"aquí no roba el que no quiere".
Analizadas las posibilidades de sanción y las
disposiciones legales aquí analizadas, parece risible el
monto de las sanciones administrativas y asombra que la Ley de
Sometimiento a Juicio permita la libertad
de¡ indiciado en los delitos cometidos contra el Patrimonio
Público, ampliando los beneficios con la Ley de Libertad
Provisional bajo Fianza, la de suspensión condicional de
la pena, la Ley de Beneficios sobre el Proceso Penal,
la Ley de Redención Judicial de la Pena por el Trabajo y
el Estudio o la Ley de Conmutación de Penas por Indulto o
Extrañamiento. Pareciera que las circunstancias vividas en
el país en la población penal, por causa de la ineficacia
del Estado para ampliar y mejorar sus instalaciones
físicas, ha motivado la proliferación de normas que hacen
imposible la sanción del delincuente, generándose
así el hábito de la corrupción.
Para concluir debemos señalar dos hechos de vital
importancia: el primero referido a la corrupción en la
esfera del derecho privado, contagiado de la esfera del sector
público pero con grave incidencia en la comunidad
general, como se refleja en la reciente quiebra
fraudulenta de una docena de entidades bancarias que
obligó al Estado a asumir obligaciones cercanas a Un
Billón de bolívares, mientras los causantes de la
quiebra disfrutan de los bienes apropiados en medio de las
comodidades del placer de la corrupción.
En segundo lugar la falta de control oportuno
permitió el incremento de la deuda externa, a
través de préstamos obtenidos en forma ¡legal
por institutos autónomos y empresas del
Estado, hecho que generó el déficit fiscal, la
limitación a los gastos de inversión y el inicio de un proceso
inflacionario, complementado por la devaluación sensible de nuestro signo
monetario, para crear difíciles condiciones de vida de la
población venezolana, especialmente en la clase media y
en el sector laboral que hoy
padece la imposibilidad de poseer mejores condiciones de
vida.
Ojalá que el proceso de avance en el sistema
federal a través del cual cobra vigencia la
autonomía de los estados y los municipios y el proceso de
descentralización administrativa, no
permitan que el morbo de la corrupción también se
descentralice y se expanda hasta los más bajos niveles de
los Gobiernos provinciales y locales. El concepto de la
ética como un estado de conciencia moral, individual y
colectiva debe ser el primer valor de los
funcionarios públicos, de la sociedad y del
Estado.
Los ejemplos de la operación " Manos limpias" en
Italia y la
detención de Bettino Craxi, el juicio a Alan García
en el Perú, la destitución de Collor de Melo en
Brasil, la
investigación a la familia
Salinas de Gortari en México, a
los Clinton en Estados Unidos o
la sentencia condenatoria contra el Presidente Carlos
Andrés Pérez en Venezuela, reflejan todo un
movimiento
mundial contra la corrupción administrativa, pero la
declaratoria de prescripción de la acción
delictiva contra el Presidente Jaime Lusinchí, nos obliga
a requerir mayor eficacia de los
órganos del Poder Público en el proceso contra la
corrupción.
Dr. Marcos Avilio Trejo (*)
En Revista
virtual Provincia. Universidad de
Los Andes:
(*) Profesor de
Derecho
Constitucional de la Universidad de Los Andes