1 – La Deuda
Pública1. Concepto
Definición
Es la deuda del Estado o de los Entes públicos
descentralizados o territoriales.Deuda pública y deuda
privadaLa Deuda privada consiste en obligaciones de dar sumas de dinero por una relación
contractual o por imperio de la ley.
Puede estar dotada de garantías reales o
personales y, en general, rige el principio que el
patrimonio del deudor es la
garantía común de los acreedores. La
deuda privada contractual nace, en especial del
contrato de mutuo o préstamo de
dinero. Las deudas privadas crean para el deudor la
obligación de devolver al prestamista el
capital prestado y las obligaciones
accesorias tales como los intereses
periódicos.La deuda puede consistir de una global
recibida de un prestamista único o puede asumir
la de títulos cuya titularidad o posesión
legítima da derecho a la restitución del
capital prestado al vencimiento del plazo estipulado y
al cobro de los intereses convenidos.La falta de vencimiento de la deuda privada da
la facultad al acreedor de reclamar la
devolución en cualquier momento y la determina
la obligación del deudor de cumplir con esa
devolución.La deuda pública puede nacer
también de un contrato de mutuo de derecho
privado, pero es característico un contrato de
empréstito según las condiciones fijadas
por el
Estado en la oferta al público de un contrato
de adhesión, con base en una ley sancionada por
el Parlamento. A diferencia de la privada, la deuda del
Estado puede no implicar la obligación de
devolver el capital prestado (en la deuda
perpetua, el Estado se obliga solamente a pagar
un interés o renta a
perpetuidad)En el hecho de que no se prevea un vencimiento
para la obligación determinará que el
estado no tenga la obligación de devolver el
capital. Según la doctrina, eso es posible
sólo para el Estado por su poder de imperio que lo habilita para
imponer tributos sobre los habitantes y en
función de la capacidad
contributiva de la población.El patrimonio del Estado no representa una
garantía para los acreedores, salvo casos de
entidades estatales voluntariamente sujetas al derecho
privado, porque se trata, en general, de bienes afectados al uso
público.En la deuda perpetua el Estado debe
preocuparse por crear los institutos tributarios
adecuados para el cumplimiento de sus obligaciones de
pago de los intereses, y en los empréstitos en
los que se estipula el vencimiento de una
obligación de devolver el capital y pagar los
intereses, las medidas financieras adecuadas para
establecer los recursos adecuados para enfrentar las
dos obligaciones.La creación de un empréstito, a
diferencia de la deuda privada, implica la
creación de un recurso para atender al servicio de la deuda
pública.Se instituye la utilización de los
recursos impositivos permanente o con vigencia no menor
que la duración total del
empréstito.Se considera con fundamento la oportunidad de
crear un nuevo endeudamiento para cubrir los intereses
y la amortización del
anterior.Los empréstitos reembolsables, como la
deuda perpetua, se emiten habitualmente en
títulos-valores, a veces nominativos
transmisibles por endoso y a veces al portador. En la
gran mayoría estos títulos son
negociables en la Bolsa, siendo cotizados lo que
asegura la posibilidad de obtener –en el mercado– el reintegro del capital o las
amortizaciones parciales de la deuda, cuando
ésta se amortiza por períodos.La negociabilidad de los títulos de
deuda pública en la Bolsa, asegura
también a los dueños de títulos de
la deuda perpetua la posibilidad de recuperar –en
cualquier momento- el valor de su inversión con las variaciones del
valor debidas a múltiples
circunstancias.- Clasificaciones
Deuda interna y externa
DEUDA INTERNA | DEUDA EXTERNA |
Es la contraída en el mercado de capitales del país | Aquella que se contrae en el mercado de |
Está concebida en moneda del | Concebida en moneda extranjera |
Es pagadera en el país | Es pagadera en el exterior |
Implica económicamente, una deuda de | Representa una deuda de la economía nacional hacia los |
Desde el punto de vista El problema gira en torno a la distribución entre sectores | El problema se vincula con la balanza de pagos y la situación |
Deuda flotante y
consolidada
Deuda flotante
Puede adoptar dos formas:
El Estado, frente a la escasez de dinero en sus cajas y en sus
cuentas bancarias, demora el pago de los
créditos exigibles por los
proveedores y el personal como una solución
transitoria.Desde el punto de vista político esta
deuda afecta la imagen del Estado y del gobierno; desde el punto de vista
ético este criterio carece de sustento moral y es inequitativo; desde el punto
de vista económico se agudizará la
recesión y el desempleo, por el contrario, si se
atraviesa un período de auge, restringe la
demanda efectiva y puede constituir un
freno momentáneo al proceso inflacionario.Análoga a la forma recién
expuesta es la documentación de la deuda con
pagarés o letras, con o sin intereses, y con
vencimiento.- Facturas impagas a los proveedores del Estado y sueldos o
salarios impagos a los empleados
públicos.Estos bonos representan una inversión a
corto plazo ventajosa para los bancos, que a través de los
mismos pueden obtener una excelente retribución
para sus fondos líquidos, sin perder o
comprometer su liquidez. - La Tesorería puede emitir
títulos para hacer frente a estas deficiencias
transitorias, los mismos pueden ser nominativos,
negociables o no por endoso, o al portador con
vencimiento a corto plazo (30, 60, 90, 120, 180, 270, 260
días). Estos títulos que devengan
interés se denominan bonos ordinarios del
Tesoro, representan una forma más
sofisticada de la deuda flotante que, por su
negociabilidad más amplia tiene funciones muy parecidas a los medios
de pago. - Vínculos directos entre el Estado y
el Banco
Central
Tiene efectos perjudiciales para la
economía de un país el abuso por parte de los
gobiernos de la financiación de sus gastos
por los bancos de emisión, ya que esto implica
adoptar la emisión monetaria como
recurso público, lo cual puede llevar a un estallido
inflacionario si se la usa en situación de pleno
empleo.
Por eso es que los bancos centrales modernos
tienen restringidas las facultades de entregar fondos al
gobierno.
Sin embargo, la legislación y la
práctica moderna de la Banca
Central admiten la financiación directa por dicha
institución, cuando se trata de cubrir solamente
deficiencias de Tesorería y no déficit
presupuestarios.
Existen algunos requisitos y limitaciones como ser
la determinación de un monto máximo de los
adelantos en función de la recaudación de los
recursos tributarios u originarios del Estado;
limitación del plazo de duración de esos
adelantos que por lo general es hasta el cierre del
ejercicio financiero.
Otra facultad de excepción a la
suscripción por el Banco Central de
empréstitos públicos o la adquisición
en el mercado de títulos de emisiones anteriores. La
excepción consiste en la facultad de adquirir o
vender títulos de la deuda pública en el
mercado abierto con fines de regulación monetaria.
Se fija una cifra tope para las adquisiciones de
títulos de la deuda pública.
La severa prohibición al Banco Central de
suscribir o adquirir títulos públicos o
acordar préstamos al Estado para evitar la
financiación de los gastos públicos en forma
directa con la emisión de billetes, a menudo ha sido
transgredida por vías indirectas.
De este se desvirtúa la función de
la deuda flotante que se transformará así en
un recursos intermedio entre el endeudamiento a largo y
mediano plazo y la emisión de billetes por el Banco
Central.
Deuda consolidada
Se caracteriza por elementos formales y otros
sustanciales.
Los elementos formales son;
- Sanción legal de la decisión
de emitir la deuda. Ley que debe ser aprobada por el
Poder
Ejecutivo en virtud de una ley que lo faculta
expresamente. - Inscripción de la deuda en el Gran
Libro
de la Deuda Pública, como medio de publicidad. - Previsión en el Presupuesto de las erogaciones destinadas
al servicio de la deuda por amortización cuando la
deuda no es perpetua y por intereses.
En lo sustancial, se caracteriza por constituir una
especie de recurso que implica para el Estado ciertas
obligaciones como la de pagar los intereses en los
vencimientos respectivos y la de devolver el capital nominal
en el término establecido.
El plazo de duración de la deuda consolidada
no es puramente transitorio.
La deuda flotante, cuando se acumula superando los
límites de su duración legal y
de su función transitoria, deberá tarde o
temprano ser objeto de consolidación con el
consentimiento de los tenedores del crédito, mediante la sustitución
por la deuda consolidada.
La deuda consolidada puede consistir en un
préstamo de plazo mediano o largo por alguna
institución bancaria o financiera nacional o
extranjera, se suele adoptar la forma de empréstito
estipulándose la facultad del acreedor de colocar los
títulos entre el público en la plaza o en las
plazas que convengan.
La forma más usual de la deuda consolidada
es, los empréstitos públicos.
Estos empréstitos son préstamos de
dinero en los que la deuda y el crédito respectivo
están fragmentados en títulos-valores,
nominativos, al portador o a la orden, negociables por simple
tradición, por endoso o cesión, según
las condiciones de emisión. Pueden ser en moneda
nacional o extranjera, con o sin garantías reales o
personales
La emisión puede ser bajo la par,
cuando el tipo nominal de interés es inferior a la
tasa que rige en la plaza. La diferencia entre el valor de
emisión y el valor no minal a su vencimiento asegura
al suscriptos una diferencia de capital a su favor cuando se
le devuelva el importe del título.
Se indica como ventaja principal de la
emisión bajo la par que es más atractivo el
empréstito sin ofrecerán interés
más elevado al de plaza, y su desventaja es que cuando
la tasa de
interés del mercado se reduzca a un valor inferior
al que regía al momento de la emisión, el
Estado no puede aprovechar la oportunidad para convertir la
deuda a las nuevas condiciones de interés de plaza,
por cuanto el tipo nominal del título ya es inferior
al tipo del mercado en el momento de la emisión, salvo
que la tasa del mercado haya descendido hasta por debajo del
tipo nominal del empréstito.
Clasificación de
empréstitos
- Voluntarios: Cuando los
suscriptores adhieren a ellos sin ninguna clase
de coerción. A pesar que las condiciones y
cláusulas contractuales son fijadas
unilateralmente por el ente emisor, el suscriptor al
aceptarlas adhiere voluntariamente a la oferta. El
empréstito en este caso configura una
relación contractual. - Patrióticos,
jurídicamente son empréstitos voluntarios,
sin embargo, el móvil que inspira a los
suscriptores es el de contribuir con sus ahorros a una
causa común en la que se halla empeñado el
país. - Políticos. Constituyen una
variante de los anteriores dado en los que la
captación de las voluntades de los ciudadanos para
la suscripción del empréstito se logra a
través de presiones políticas. Un ejemplo fue el
empréstito "9 de julio" del año 1959 de la
República Argentina en el que hubo coerción
sobre los empleados públicos y empresas privadas para la
suscripción o la aceptación de
títulos en pago de sueldos o
créditos. - Forzosos, son aquellos cuya
suscripción es obligatoria para todos los sujetos
que se hallen en la situación económica que
la ley pertinente define. Tienen carácter tributario en cuanto a la
obligación de suscribirlos, y carácter de
empréstito dado que atañe a la
devolución de capital prestado o eventuales
intereses. Son ejemplos de estos los emitidos durante la
segunda guerra
mundial en Gran Bretaña y en Alemania en pago de salarios, de acuerdo
con la política de "salarios diferidos"
propiciada por Keynes.
Deuda perpetua y
amortizable
La deuda perpetua es una deuda
característica del Estado, por su existencia perenne.
El Estado, a pesar del hecho que no se obligue a la
devolución del capital suscripto, puede hacer el
rescate del mismo mediante la conversión de la deuda.
Esta operación ocurre cuando la tasa de interés
en el mercado es inferior en forma constante al tipo nominal
del título de la deuda, ofreciendo el Estado a los
tenedores el canje de la deuda perpetua por títulos de
una nueva emisión de la deuda, perpetua o no, con
interés nominal inferior y, a opción del
tenedor, la devolución del valor nominal del
título.
La amortización de la deuda
pública suele establecerse ya en las condiciones
de emisión. Las sumas recaudadas para la
amortización de la deuda pueden ser acumuladas en un
fondo o caja de amortización, con el fin que no
tengan, en caso de apremios del Estado, un destino diferente
del fin para el cual los recursos han sido creados. Se trata
así de asegurar la amortización.
Deuda a corto, mediano y largo
plazo
Esta clasificación se superpone con la de
deuda flotante y consolidada puesto que la deuda flotante es,
por su carácter transitorio, una deuda a corto
plazo.
La clasificación tiene importancia para las
condiciones contractuales y los cálculos de
conveniencia de los mismos. No hay una proporcionalidad entre
el plazo y la tasa de interés. Si el título ha
sido emitido bajo la par, el rendimiento real del
título es mayor cuando más corto sea el
término de duración.
La inestabilidad del valor de la moneda influye
diferentemente según el plazo de vencimiento, por
cuanto el riesgo es
mayor en el largo plazo que en el mediano o corto
plazo.
3. Aspectos técnicos
Se plantean el la doctrina y en la práctica
política los siguientes problemas:
- Correspondencia de la deuda pública con
determinados gastos. - Efectos de la deuda pública en
razón de su emisión y
colocación. - Incidencia y efectos de la deuda pública
en razón de su creación y existencia y
servicios. Carga y límites de la deuda
pública. - Emisión, conversión,
amortización y extinción de la deuda
pública. - La deuda pública y el sistema de seguridad
social.
Esta cuestión consiste en establecer si
el endeudamiento es una forma adecuada para financiar
gastos de características especiales que, a su
vez, justifiquen o requieran la financiación con
instrumentos crediticios.Teniendo en cuenta el enfoque
clásico los gastos ordinarios
deberían ser cubiertos con recursos ordinarios y
los gastos ordinarios con recursos
extraordinarios.Dicha construcción simétrica ha
perimido por obra de las finanzas
modernas. Según esta doctrina, los
gastos ordinarios, normales y periódicos del
Estado pueden ser financiados con recursos
extraordinarios si así lo exige la
situación coyuntural de depresión y desempleo, por otra
parte, para cubrir gastos de guerra y de
reconstrucción en la economía
posbélica se puede apelar a los recursos
impositivos, no sólo extraordinarios sino
también a los impuestos a la renta, al impuesto sobre las ventas o sobre consumos
particulares.Otra doctrina sostuvo que la
deuda pública es un recurso adecuado para la
financiación de aquellas obras públicas,
cuya explotación futura producirá los
ingresos necesarios para cubrir los
servicios de los intereses y la amortización de
la deuda (inversiones autoliquidables). A esto se
puede oponer que esta obra puede tener una utilidad para la economía del
país y para el Estado mucho más
importante que dicha inversión y no hay motivos
para negar la financiación por medio del
crédito público.Una tercera
doctrina propone reservar el recurso del
endeudamiento para aquellas inversiones que
beneficiarán a las generaciones futuras, con el
fundamento de que la deuda pesará sobre las
generaciones futuras.Una cuarta doctrina sostiene que
está justificada la deuda cuando financia una
inversión que incrementa el patrimonio estatal.
Se opone a esta doctrina la objeción que los
bienes del patrimonio del Estado no constituyen una
garantía para los acreedores y siendo destinados
al uso público, no pueden ser objeto de
ejecución forzosa.Es así que el endeudamiento,
según la doctrina financiera
moderna no ha de figurar en el presupuesto de
gastos y recursos corrientes sino en el Presupuesto de
capital. El mismo no debe ser necesariamente
equilibrado, por lo tanto habrá déficit
cuando se atraviesa una situación de
depresión y desempleo, y superávit cuando
exista una economía inflacionaria.- Correspondencia de la deuda pública con
determinados gastosLos efectos serán diferentes
según los sujetos que invierten sus ahorros en
los títulos. Estos efectos son
característicos de la emisión originaria
de los títulos.La colocación de títulos de
la deuda pública consolidada debe estudiarse
siguiendo la situación coyuntural por la que
atraviesa la economía. Si se supone una
situación de depresión y desempleo,
abundancia de ahorros ociosos, parte de ellos
depositados en los bancos y no utilizados por
éstos en préstamos al sector privado, la
colocación de títulos en los bancos
absorberá parte de esos ahorros que serán
utilizados por el Estado en gastos de consumo, de transferencia y de
inversión, lo que producirá los conocidos
efectos del multiplicador.Eso ocurrirá siempre que las instituciones bancarias no se vean en la
necesidad de disminuir los préstamos al sector
privado. Si esta disminución es igual al monto
del crédito del sector
público, no se producirán los efectos
mencionados, neutralizándose la
suscripción de la deuda pública con el
retiro del crédito al sector privado. Si la
disminución es mayor que la suma de la
suscripción habrá un efecto deflatorio,
agudizándose la depresión.Si la disminución del crédito
privado fuera menor que la suscripción de la
deuda pública, sólo la diferencia entre
las dos cantidades tendrá los efectos de aumento
del ingreso según los principios conocidos.Si la emisión de deuda pública
da lugar a la suscripción por el
público movilizando los ahorros y
estimulando la sustitución de consumo por
ahorro, los efectos del endeudamiento
del Estado se verán neutralizados o compensados
por los efectos inversos de la disminución del
consumo del sector privado.En épocas de auge, plena
ocupación y amenaza de inflación, la
colocación entre el público hará
que el gasto
público no incremente el gasto total,
sustituyéndose el gasto privado por el
público. Si se sostiene que la
suscripción se realiza con fondos obtenidos de
la renuncia al consumo, la deuda pública
provocará una disminución de la demanda
de bienes de consumo y evitará efectos
expansivos del gasto público que
suplantará al gasto privado.La colocación de los títulos
de la deuda pública en los bancos, si
éstos no disminuye por igual la cantidad de
préstamos al sector privado, tendrá un
efecto de expansión que agudiza el auge
monetario y el proceso inflacionario.Todos estos efectos también son
aplicables en referencia con la deuda flotante, por lo
menos en la forma de Bonos ordinarios de
Tesorería. - Efectos de la deuda
pública - Incidencia de la deuda
pública
Incidencia efectiva
Esto es, ¿Quién soporta la deuda
pública?
Si los servicios por intereses y amortización
se proveen mediante la creación de nuevos impuestos
o el aumento de los existentes, la consecuencia
será que la incidencia de la deuda pública se
identifica con la incidencia de los impuestos creados o
aumentados para cubrir los servicios. No hay, pues, una
incidencia particular de la deuda pública, siendo
ésta absorbida por la incidencia de los impuestos que
cubren los servicios.
La carga de la deuda pública variará
en razón de los cambios en el sistema
tributario. Si éste tiene carácter de
regresividad, la transferencia hacia los tenedores de
títulos, que pueden pertenecer a los escalones
superiores de ingresos, será doblemente regresiva.
Sí los títulos son poseídos por los
capitalistas, distribuidos entre todos los escalones de
ingreso y el sistema tributario asegura una
distribución proporcional de los gravámenes
habrá una distribución proporcional de la carga
de la deuda pública.
En el mismo supuesto, una distribución
regresiva del sistema tributario, habrá una
distribución regresiva de la carga de la deuda
pública, mientras que en la hipótesis de progresividad del sistema
tributario, la carga de la deuda pública será
distribuida progresivamente.
En otros términos, se introduce un nuevo
elemento, la utilidad del gasto, para cotejar y
compensar con la carga de la deuda. El resultado neto de la
existencia de la deuda pública estará dado por
la carga tal como la hemos definido, menos la utilidad del
gasto. Pero este último concepto
está sujeto a una valoración subjetiva de
cantidad mayor o menor, por lo cual no se puede realizar la
estimación de la carga en números.
Incidencia en el tiempo
El segundo interrogante es el siguiente: ¿Una
parte de la carga de la deuda pública o su totalidad
se transfiere a las generaciones futuras o todo recae sobre
la generación presente?
La doctrina y la opinión de los
políticos ha sido de un carácter
oscilante.
Adams afirmó y dio por entendido que
la deuda pública es un medio para redistribuir la
carga de los gastos del Estado parcialmente sobre las
generaciones venideras. Los economistas, por su parte,
siguieron a David Ricardo en posición contraria
a la anterior negando la distribución de la carga
sobre las generaciones venideras.
Sin embargo, una nueva corriente doctrinal sostiene
y demuestra la existencia de una distribución
intergeneracional de la carga de la deuda pública.
Entre ellos se ubica a Benvenuto Griziotti.
David Ricardo
Sostuvo que "Desde el punto de vista de la
economía, no hay una diferencia entre las diferentes
maneras por cuanto 20 millones de libras en un solo pago, un
millón por año a perpetuidad o 1.200.000 libras
por 45 años, son el mismo valor, pero la gente que
paga los impuestos no lo estima así y por ello no
llega sus negocios
privados de acuerdo con esta premisa…"
El argumento de cargar a la posteridad el
interés de nuestra deuda o de aliviarla de una
porción de tal interés, es usado a menudo por
personas bien informadas pero Ricardo no le ve peso
alguno.
Se integra esta equivalencia entre sumas actuales
(del impuesto extraordinario) y sumas anuales de un
empréstito perpetuo o redimible en el plazo de 45
años (impuestos anuales para el pago de los intereses
o redimible en el plazo de 45 años, respectivamente)
con el reconocimiento que la transferencia de bienes reales
de la economía del sector privado a la del sector
público siempre acontece en el presente y no en el
futuro.
Lo que interesa no es la consecuencia de la
sustitución del bien privado por el público,
sino el de la distribución de la carga sobre sectores
de la población y, sobre generaciones de
contribuyentes, para lo cual es irrelevante la
búsqueda del uso de los recursos mediante el
gasto.
De Viti de Marco
El planteamiento de Ricardo no podría
aplicarse en absoluto a otros supuestos nada irreales, sino
muy probables, como los impuestos cobre los
réditos de profesionales y trabajadores, lo que motiva
el nuevo planteamiento de De Viti de Marco.
Divide a la sociedad
en tres personas, cada una representante de las tres clases y
supone que el Estado establece un impuesto al patrimonio o
emite un empréstito. En la primera hipótesis
sólo el capitalista tiene el dinero
líquido para pagar el impuesto, el propietario y el
profesional deberán pedir prestado el importe del
impuesto extraordinario al capitalista, al cual
pagarán los intereses y la amortización de la
deuda hasta su extinción.
En la segunda hipótesis, sólo el
capitalista suscribe el empréstito, el que se supone
se ajusta a las condiciones del mercado. Pero se establece
sobre toda la población un impuesto anual que se
aplicará a toda la población por el monto
necesario para el servicio de intereses y amortización
de la deuda pública. Las dos hipótesis llegan a
la misma conclusión sustituyéndose solamente al
capitalista particular por el Estado en la relación
del contrato de mutuo en el caso del impuesto extraordinario.
Se agrega que, las condiciones del mutuo estatal serán
mucho más ventajosas para los contribuyentes, los que
de este modo preferirán el empréstito al
impuesto extraordinario.
En la teoría de De Viti de Marco, la
tesis de la igualdad
de presión tributaria del
empréstito y el impuesto extraordinario se suplanta
por otra teoría. Se trata de la teoría de
la amortización automática de la deuda
pública. Sostiene el autor que a medida que en
el país, se crean nuevos ahorros, una parte de
éstos se destinará a la compra de
títulos de la deuda pública, los que
irán difundiéndose entre toda la
población. De este modo, será cada vez
más completa la coincidencia en las mismas personas
del carácter de contribuyente y de dueño de los
títulos.
Cuando ello sea logrado plenamente, habrá un
crédito y una deuda o viceversa, en concepto de
intereses y de impuestos, que podrán compensarse,
quedando así, extinguida la deuda.
Griziotti
Refuta las teorías anteriores.
- Sostiene que, en su planteamiento, De Viti
de Marco supone como único impuesto el que
grava la propiedad y que produce el efecto de la
amortización. Sin embargo, la realidad es que se
utilizan muchos otros impuestos por ejemplo, a los
consumos, a las transferencias de bienes, a las
superrentas, que no producen
amortización. - Ataca a la teoría de Ricardo dado
que la misma presupone la continuidad política,
financiera, económica y demográfica entre
generaciones de contribuyentes y requiere, además,
que ningún cambio
en la legislación fiscal
o en el estado de la riqueza y de la población
tenga por efecto hacer variar con el tiempo
la presión tributaria. Pero los hechos reales no
se ajustan a estos requisitos. Pobladores emigran, cambia
la legislación fiscal, se modifica la
composición de los contribuyentes que pagan
impuestos para el servicio de la deuda pública,
aumenta o disminuye la presión fiscal, etc.
Finalmente, las generaciones venideras no derivan de la
totalidad de las anteriores, sino sólo de una
fracción de ellas. - El impuesto extraordinario provoca una
restricción de los consumos más que el
empréstito que requiere de inmediato otro impuesto
sólo necesario para el pago de los intereses. Por
ello, el impuesto extraordinario tiende a sacrificar
más gravemente la generación
presente. - Niega la continuidad y afinidad de intereses
entre las generaciones presente y futuras. - Para refutar a De Viti de Marco,
sostiene que las decisiones del Estado, que elige entre
un empresario y un impuesto extraordinario,
depende de las valoraciones políticas y de los
intereses de las clases dominantes y no de juicios de
valor por parte de los contribuyentes o de los
capitalistas. - Otro argumento contra Ricardo-De Viti de
Marco consiste en las diferentes valuaciones del
patrimonio futuro y del valor actual de una deuda anual
destinada a la recaudación fiscal para cubrir los
servicios de la deuda pública. Según
Griziotti, la pretendida igualdad de presión de un
impuesto al patrimonio o la de un impuesto anual a
perpetuidad para costear el servicio de la deuda, carece
de razón, ya que padre e hijo no
pretenderán determinar el valor actual de un pago
anual a perpetuidad, sino al límite de su vida
probable. - Refuta la teoría de la
amortización automática de la deuda
pública expresando que, en la hipótesis
extrema de perfecta distribución de los
títulos entre los contribuyentes, de modo que cada
uno posea tantos títulos que su renta iguale el
monto del impuesto a su cargo, no puede borrarse la deuda
del Gran Libro de la Deuda Pública, ya que con
ello se borran no sólo las cifras anuales de los
intereses, sino que también la cifra del valor del
capital del título y no es cierto que el importe
que se seguirá pagando si no se cancela la deuda,
equivalen como deuda perpetua a las 100 libras de capital
(ver ejemplo pag 95)
Musgrave
Se pregunta cuál es el papel de la
elección de la alternativa "deuda" en relación
con las funciones estatales de producción de bienes y servicios de
redistribución de ingresos.
La primera afirmación es que la alternativa
del préstamo sirve para detraer recursos de la
formación privada de capital, mientras que la
alternativa del impuesto tiende a detraerlos del consumo
privado.
Se plantean, a continuación, el problema de
la financiación de aquellos programas del
Estado que requieren un gasto inicial y la actitud de
los contribuyentes que no desean soportar la carga total al
comienzo sino postergar su pago. Ello podría lograrse
mediante préstamos privados obtenidos para el pago de
impuestos o para el consumo o bien por la sustitución
del impuesto por el préstamo.
La proposición inicial es equivalente a la
tesis de De Viti de Marco, pero luego la teoría
de Musgrave comienza a alejarse de la corriente Ricardo-De
Viti de Marco. El primer paso de su razonamiento consiste
en la configuración del Presupuesto de capital y la
inclusión en él de la deuda para la
financiación de los gastos de capital. Se trata de dos
conceptos distintos los que pueden justificar el doble
presupuesto: uno es el principio del "pas-as-you-use", o sea,
"pague a medida que se utilice" el bien o servicio,
legítimo criterio distributivo en el tiempo del gasto
según el beneficio de los usuarios.
La teoría de Musgrave abarca varios
aspectos del problema de la distribución de la carga
de la deuda pública.
El estudio de la deuda pública según
la problemática del esquema de las finanzas
clásicas es integrado por Musgrave con el
análisis de los problemas que plantean
el enfoque moderno de las finanzas compensatorias, o sea, de
las que se proponen la estabilización económica
al nivel de plena ocupación.
Según Head, para desarrollar una
teoría de la incidencia de la deuda pública, se
necesita una estructura
teórica diferencial, que permita una
comparación entre los efectos de la
redistribución intergeneracional de la deuda y de los
impuestos. Este autor examina estos efectos teniendo en
cuenta el distingo convencional entre la incidencia de
impacto, la incidencia de
intención y la incidencia
efectiva.
Con respecto a la primera, establece que la carga
reposa sobre los contribuyentes legales de los impuestos
necesarios para el servicio de la deuda, mientras que la
incidencia de impacto de los impuestos reposa sobre los
contribuyentes legales del período
corriente.
Con respecto a la incidencia de
intención de la deuda pública, ella
recae sobre los contribuyentes de intención de
períodos futuros, a la vez que la incidencia de
intención del impuesto reposa sobre los contribuyentes
de intención del período corriente.
Esto permite concluir que hay una pesada carga
diferencial de la deuda sobre generaciones futuras, como en
el caso de la incidencia de impacto.
Con respecto a la incidencia efectiva
(diferencial) de la deuda, ella se aleja de la incidencia de
impacto y de la intención, sólo en la
hipótesis que haya una ilusión de deuda y el
deseo de dejar un patrimonio negativo.
En tal caso, queda alguna carga diferencial sobre
las generaciones futuras.
En supuestos diferentes, la carga diferencial sobre
las futuras generaciones desaparece completamente
La presión del impuesto extraordinario
comparada con la del impuesto periódico que se establezca para el
servicio de la deuda constituyen la incidencia diferencial
entre impuesto y empréstito.
Si el Estado recurre al impuesto extraordinario
sobre el patrimonio, los herederos legítimos lo
recibirán con la merma por el monto de dicho
impuesto.
La economía general quedará disminuida
por dicho importe en forma definitiva, que sólo puede
neutralizarse por la utilidad del bien o servicio creado por
el gasto correspondiente. Con la elección de la
vía del empréstito, la incidencia inmediata
está dada por el impuesto periódico que se
establece para cubrir el servicio del
empréstito.
Este impuesto puede ser sobre el patrimonio o sobre
la renta. Sin embargo, puede crearse para este
propósito un impuesto de cualquier otra naturaleza.
El nuevo gravamen que puede tener el efecto de
amortización, con lo cual el empréstito
vendrá a incidir a la generación presente, como
el impuesto extraordinario. Pero en los casos de otros
impuestos no pasibles de amortización, la
creación de un nuevo gravamen afecta desde el mismo
momento de su creación y como impacto o
percusión las generaciones futuras.
El empréstito es causa del impuesto y que
éste, además de su incidencia de impacto sobre
las generaciones futuras, podrá o no trasladarse hacia
atrás o hacia delante y en medida igual, menor o mayor
a su monto, repercutiendo sobre las generaciones presentes o
futuras. Esta distribución de la incidencia del
empréstito constituye la carga de la deuda
pública y representa la incidencia efectiva de
ésta.
Pareto
Pone como premisa tácita que detrás en
la pantalla de las teorías del Estado hay una clase
dominante que mueve las riendas del Estado, para satisfacer
no las necesidades públicas, sino sus propias
pasiones, sentimientos e intereses. Por lo cual, en el caso
específico de los empréstitos, no es de
importancia el problema de la carga de la deuda y su
distribución entre generaciones presentes y futuras,
pues el Estado no piensa devolver a su vencimiento el monto
recibido en préstamo, sino elimina
prácticamente su deuda con la devaluación de la moneda, los
impuestos, las conversiones, etc.
Según este autor, los artificios con que el
Estado ha de defraudar a los tenedores de títulos no
pagando deudas son medidas monetarias, que destruyen el valor
de dichos títulos.
En resumen, la política monetaria interfiere con al de
la deuda pública, pero no se debe atribuir a
ésta los excesos y las incidencias de
aquélla.
Deuda externa
El país en su conjunto y no sólo
el Estado debe a los acreedores del exterior sumas
periódicas en concepto de intereses y debe
reservar de la renta nacional las sumas que permitan la
amortización de la deuda en períodos o
bien la acumulación de fondos para el pago del
capital a su vencimiento.El estado debe velar para reunir de la
economía del sector privado los fondos
necesarios para los pagos en ambos conceptos para lo
cuál es usual la intervención del Banco
Central.Jurídicamente el Estado se obliga a la
devolución del capital y el pago de los
intereses y puede concertar con los acreedores la
garantía de alguna fuente de ingresos. Lo que no
puede hacer es constituir en garantía bienes
patrimoniales afectados al uso público. Tampoco
pueden los acreedores utilizar la fuerza militar para presionar al Estado
deudor o moroso.Las obligaciones a cargo del Estado deudor,
amén de las dos mencionadas, comprenden las de
asegurar que una parte de la renta nacional sea
destinada al pago de intereses y al reintegro del
capital prestado. La devolución del
préstamo estará supeditada al efecto
favorable para la economía del Estado deudor de
la utilización que se haya efectuado de los
fondos recibidos.En conclusión, el cumplimiento del pago
de los intereses y de la devolución del capital
dependen de la capacidad contributiva del país y
ésta del crecimiento de la renta
nacional.Otra de las condiciones para le
devolución del capital es, en menor grado, el
pago de los intereses, la existencia de divisas extranjeras y el
superávit en la balanza de pagos que permitan al
Estado deudor contar con los medios de pago de la plaza
de los acreedores o de otras plazas.Si así no fuere el Estado se
encontrará en estado próximo a la
cesación de pagos.El límite del endeudamiento externo
está dado, pues, por el crecimiento de la renta
nacional y de la capacidad contributiva global,
representada por la parte de dicha renta que puede ser
derivada del consumo o de la inversión interna
hacia los acreedores extranjeros.Deuda interna
Repetimos que la carga de la deuda
pública está representada por la
incidencia de los impuestos u otros recursos, mediante
los cuales el Estado efectúa el pago de los
intereses y la amortización de la deuda
existente.Los pagos de transferencia mencionados alteran
la distribución de la renta nacional pesando
realmente sobre los contribuyentes cuyos ingresos
resultan cercenados a favor de los poseedores de
títulos.Es cierto, en cambio, que la transferencia que
se opera para el servicio de la deuda incide
disminuyendo determinados consumo o ahorros, mientras
que los pagos de los intereses y el reembolso del
capital permitirán a los tenedores de
títulos efectuar diferentes consumos inmediatos
o ahorrar los fondos recibidos para consumos futuros,
para inversiones o bien para simple
acumulación.Los costos serán soportados por la
economía nacional y su importe afectará
el ingreso nacional en su conjunto.Los límites de la carga de la deuda
tributaria están dados por el crecimiento de la
renta nacional. Si a partir de un momento determinado
el crecimiento de la carga de la deuda no es
porcentualmente mayor que el de la renta nacional, la
deuda interna es tolerable y hasta es dable admitir una
relación causal entre el crecimiento de la deuda
pública y el de la renta nacional.- Límites de la deuda
pública - Aspectos técnicos de los
empréstitos
Emisión de los
empréstitos
Puede estar a cargo directo del gobierno o
encomendada al Banco Central.
Es frecuente recurrir a consorcios ad hoc
entre bancos del país o del exterior. También
puede recurrirse a un solo banco de importancia en la
plaza.
En el caso de la deuda interna puede ocurrir
que:
- los bancos logren colocar totalmente el
empréstito entre el público. Lo cual
tiene un efecto inflacionario en épocas de plena
ocupación. Por el contrario , es restrictivo de la
demanda y contribuye a la recesión si se atraviesa
una época de recesión y desocupación. - Que los bancos no consigan colocar
enteramente los títulos en el público y la
tenencia sea definitiva para las carteras de las
instituciones crediticias, en esta hipótesis
la colocación tiene efectos expansivos de los
medios de pago, con las consecuencias y las salvedades
indicadas.
La emisión se rige por las condiciones
establecidas en el acto correspondiente.
Puede ser:
- A la par, cuando el precio
de suscripción es igual al valor nominal de cada
título. Se fija la tasa de interés del
título en el mismo nivel del mercado. - Bajo la par. Cuando los títulos
tienen un interés nominal menor de la tasa del
mercado, compensándose esa desventaja con una
disminución del precio del suscripción con
respecto a su valor nominal. La desventaja de este tipo
de emisión es la exclusión de la
posibilidad de convertir más tarde el
empréstito en uno nuevo con menor tasa de
interés, si la tasa del mercado ha
bajado.
Hay empréstitos que contienen ventajas
adicionales para los suscriptores como exención de
impuestos, premios en dinero o en especie por
sorteos.
La exención de impuesto se refiere a
impuestos existentes y a los que en el futuro se establezcan.
Estos impuestos que se eximen son los impuestos a la rentas
personales o reales sobre los intereses periódicos
como también a las ganancias de capital como las que
surgen entre el valor a la fecha del reembolso de los
títulos y el valor de emisión o
adquisición y los impuestos al patrimonio y a la
transmisión gratuita de bienes.
Los premios están destinados a promover las
inversiones voluntarias en los empréstitos
públicos o a compensar una tasa de interés
menos que la que rige en el mercado.
Conversión de la deuda
pública
Este procedimiento
es el que permite al Estado sustituir títulos
existentes con una determinada tasa de interés, por
otros de nueva emisión y fecha de vencimiento con una
tasa de interés menor que la anterior.
Se realiza mediante la oferta pública de una
opción entre el reembolso de dichos títulos en
dinero efectivo y a su valor nominal o la sustitución
de aquellos por los nuevos con menor tasa de
interés.
La conversión es exitosa cuando es
mínimo el monto correspondiente a los títulos
de los que se pide el reembolso.
La condición necesaria para que el Estado
pueda lograr éxito en la conversión es que se
haya verificado una disminución del tipo de
interés en el mercado y que esta disminución
sea estable.
La prueba de la disminución del
interés es la cotización del título. Si
dicho título se cotiza a un mayor valor del capital
nominal, ello significa que el tipo de interés del
mercado ha disminuido y esta disminución resulta de
una proporción simple.
Se sostuvo que las condiciones para que una
conversión de la deuda resulte con éxito son
varias: estabilidad del país, confianza del pueblo en
su gobierno, política financiera prudente y consenso
público en la conducción política y
económica.
No se dan los requisitos para una conversión
voluntaria de la deuda en circulación si el Estado
mediante intervenciones en el mercado, abiertamente o en
forma disimulada, maniobra para elevar la cotización
de los títulos obteniendo un éxito
pasajero.
De lo anterior resulta que las conversiones
económicamente fundadas no provocan la baja del tipo
de interés del mercado sino que están
condicionadas por ella. Al contrario, la conversión
que carece del requisito fundamental de una baja del tipo de
interés en el mercado con carácter de
estabilidad, provoca la baja de la tasa de interés y
puede provocar un brote inflacionario mientras que en la fase
depresiva del ciclo puede tener efecto de reactivación
de factores ociosos, pero a costa de un procedimiento
retorcido que hace previsible un menor efecto multiplicador
que la más directa financiación de los gastos
con emisión de moneda.
Amortización y extinción de la
deuda pública
La deuda perpetua tiene la característica de
que tanto la suscripción, como la enajenación del título
están regidos por las condiciones del mercado, sin que
influya la duración más limitada del
empréstito en los cálculos de rendimiento de
los títulos.
La suerte de las deudas perpetuas ha declinado y
prevalecen en todas partes empréstitos redimibles de
40, 30, 25 años.
Esa preferencia por títulos redimibles tiene
entre otras motivaciones la del peligro siempre al acecho que
la inflación aguda o la desvalorización
paulatina de las monedas terminen con reducir el valor de los
títulos.
Establecido el principio que los empréstitos
tienen su plazo de duración y vencimiento de la
obligación de reembolsar el capital, se arbitró
por los Estados deudores el medio de reparación de los
fondos necesarios para el reembolso del capital a su
vencimiento.
Puede ocurrir que en el momento del vencimiento del
empréstito, los recursos normales del Estado, los
recursos no sean suficientes para sostener el entero peso de
la obligación de devolver a sus acreedores el capital
prestado.
Por ello, el Estado debe aportar anualmente un
porcentaje del entero importe de dicho capital. Las sumas
reservadas deben mantenerse liquidas y disponibles al
vencimiento para evitar la falta de dinero en las cajas del
Tesoro o en los depósitos bancarios del gobierno. Es
decir, los fondos que van acumulándose, deben ser
invertidos para obtener de ellos los frutos correspondientes
y deben, al mismo tiempo, ser recobrables para el momento de
la devolución del empréstito.
Pero en la práctica, esos fondos terminan
sustraidos a la codicia de los gobiernos, de allí
surgió la idea de la creación de un fondo
especial de amortización de la deuda
pública.
La formación de los fondos de
amortización de la deuda pública tiene un
efecto deflacionario, si las sumas que afluyen a ellos quedan
esterilizadas o se mantienen ociosas, siendo, en cambio,
ventajosa si la situación económica es de plena
ocupación y auge monetario.
La utilización de los fondos acumulados tiene
efecto expansivo ventajoso en la depresión y
perjudicial en la etapa de auge y plena
ocupación.
Otra forma, que no requiere la creación de
fondos o cajas de amortización y no origina los
problemas de inversión y liquidez mencionados,
consiste en la utilización de las sumas que
están destinadas a la amortización de la deuda,
directamente para el sorteo o compra en el mercado de una
fracción equivalente de títulos. Habitualmente,
la cancelación porcentual de la deuda se
efectúa mediante sorteo si el título
está cotizado a la par o sobre la par o mediante
compra directa si el título está cotizado bajo
la par.
La
emisión de billetes y las finanzas
públicas
El Estado recurre a la emisión de
billetes de banco o directamente billetes de
Tesorería para financiar los gastos estatales.
También realiza, al mismo tiempo, operaciones de manipuleo del sistema
monetario, como revaluación de las reservas de
oro o
divisas convertibles en oro, con la asignación al
Estado del excedente de oro y divisas sobre el porcentaje
legal de cobertura de los billetes en
circulación.- Concepto
La emisión corresponde a contrapartidas
determinadas con toda precisión en la ley
orgánica respectiva, como compra de divisas de los
exportadores de mercaderías o de los importadores
de capitales, compra de oro y otros metales preciosos; compra de
títulos del Estado en el mercado libre; descuento
a favor de bancos tenedores de letras de
Tesorería; redescuento a favor de bancos de sus
carteras de documentos de particulares o de entidades
privadas o públicas, adelantos transitorios a
favor del Estado.En todos los casos hay límites de monto,
normas
legales regulatorias o simples reglas empíricas de
prudencia. - Objetivos
La emisión debe combinarse y armonizarse
con la financiación por la deuda pública.
Esto puede ser dificultado por la diferencia de los
órganos estatales que intervienen en las
decisiones respecto de la oportunidad, las modalidades y
la cuantía del endeudamiento o de la
emisión de billetes.Mientras que la emisión de billetes puede
ser dispuesta y gobernada por el Banco Central en forma
independiente por el Poder Ejecutivo y de sus
órganos especializados (ministerio de
economía)LA política monetaria y la
política de endeudamiento deben necesariamente
coordinarse.No es admisible que se verifiquen
contradicciones y obstáculos a la política fiscal y a la monetaria
por razones de estructura institucional por
incomunicación entre distintos organismos
estatales o por tendencias científicas o
ideologías diferentes. - El empleo de la emisión de
billetes - Efectos
Los efectos de la emisión podrán ser
apreciados cualitativamente a través del juego del
multiplicador, principio de aceleración y la acción combinada de las dos.
La inflación es un impuesto ciego, en el
sentido que su creador, el Estado, no determina, previo
estudio en la incidencia y efectos, sobre quién ha de
recaer, en definitiva, la carga de esa
financiación.
La pretendida ceguera de la inflación no es
mayor que la de cualquier impuesto, cuya incidencia se
determina según las intenciones del
legislador.
La inflación actúa sobre todas las
relaciones económicas del país, con el alza del
nivel de precios y
también con una conmoción general de los
precios relativos.
No toda expansión de la moneda
circulación debe ser necesariamente generadora de
inflación.
En efecto, en una política fiscal monetaria
de reactivación de una economía deprimida, el
uso de la emisión de billetes como recurso para
financiar gastos, deberá disminuir o detenerse mucho
antes de haberse alcanzado la plena
ocupación.
Finanzas Públicas –
H.Villegas
REALIZADO POR:
Romina Mariel Ferrari
(UNLaM)
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