Cuando decimos que la, nación
debe 34 mil millones de dólares, eso implica que no puede
permitirse a los estados y municipios que por su cuenta y
riesgo salgan
a endeudarse.
Este foro demuestra
que estamos «tocando tierra»
en el problema de la descentralización, y que ya salimos de las
discusiones teóricas sobre sus ventajas y desventajas para
entrar a considerar cómo lograr que el proceso
funcione; es decir, estamos partiendo de la realidad actual de la
descentralización.
Este proceso ha tenido efectos de suma importancia sobre
Venezuela.
Mérida es un buen ejemplo de los efectos posibles de la
descentralización, aunque los que residen aquí tal
vez no sean del todo conscientes de ello porque los han visto
surgir paso a paso. En Mérida están
empeñados en el rescate, de sus valores
tradicionales; eso, en mi opinión, es un efecto positivo
de la descentralización ya que favorece el rescate de la
identidad
cultural mediante la preservación de todo aquello que
forme parte de la proceso electoral y tener nuevos poderes
ejecutivos y legislativos legítimamente
electos.
La verdadera descentralización implica la
autonomía financiera de los estados y municipios; es
decir, deben disponer de recursos que
puedan ser manejados dentro de un marco legal predeterminado de
acuerdo a las competencias
asignadas a ellos.
El problema del financiamiento es imperativo de resolver
por cuanto en la actualidad estamos viendo un retroceso de lo que
podría denominarse «voluntad
descentralizadora» del gobierno central. La
transferencia de recursos económicos para la
descentralización sigue dependiendo en buena parte de la
voluntad del poder central.
Aún no existen mecanismos financieros a emplear para
transferir los recursos necesarios para la
descentralización.
La primera fuente de financiamiento de los estados y
municipios en Venezuela es el Situado Constitucional. Los
artículos 17, 229 y 235 de la Constitución señalan las formas y
limitaciones de esa disposición. Por su parte, la Ley
Orgánica de Descentralización y Delimitación
y Transferencia de Competencias del Poder Público
prevé las normas de
financiamiento, tanto del Situado Constitucional dirigido a los
estados como del Situado Municipal, una disposición no
contemplada anteriormente.
El monto del situado constitucional no puede ser
inferior al 15% de los ingresos
ordinarios del país. Sin embargo, la Ley Orgánica
de Descentralización estableció un límite
superior según el cual dicho Situado debe llegar al 20% de
los ingresos nacionales ordinarios, y se añadió la
participación de los estados en los ingresos ordinarios
adicionales del país, los cuales venían siendo
usados en su totalidad por el Ejecutivo Nacional.
Debe destacarse que el gobierno central
empleaba un sistema
consistente en no preparar una estimación de los ingresos
nacionales ordinarios para calcular un presupuesto
ajustado a la verdad. Por el contrario, dejaba un margen sin
estimar sabiendo que no tendría Situado, y lo declaraba
después de iniciarse el año fiscal.
Como resultado de esa práctica, el Ejecutivo
Nacional tenía derecho a emitir créditos adicionales y no tenía
obligación de pagar el Situado Constitucional.
La Ley Orgánica de Descentralización
corrigió esa práctica y establece claramente que
cualquier ingreso ordinario adicional también genera
Situado. En consecuencia, al final del año fiscal la
participación de los estados en el Situado Constitucional
refleja mejor la realidad de los ingresos ordinarios del
país.
En la Ley Orgánica de Descentralización
también se encuentra una disposición relativa al
monto de la participación de los municipios en la distribución del Situado.
El monto del mismo arrancó en 10% de los ingresos
correspondientes a los estados, e irá creciendo un punto
porcentual por año hasta llegar al 20%. En este momento el
Situado Municipal se encuentra en el 15%. Sin embargo, a
diferencia de los estados, para los cuales la Ley Orgánica
de Descentralización establece la oportunidad del pago del
Situado mediante dozavos en los primeros días de cada mes,
en relación con el Situado Municipal no hace ningún
señalamiento sobre los lapsos de pago. Esta laguna debe
ser subsanada con prontitud a efecto de ordenar cabalmente la
transferencia de recursos económicos de los estados a los
municipios.
En cuanto a la búsqueda de ingresos mediante
impuestos, los
estados tienen severas limitaciones constitucionales puesto que
sus competencias son exclusivamente de carácter residual y no pueden establecer
aduanas , ni
impuestos al consumo , ni
impuestos al tránsito de bienes, ni
sobre el ganado en pie existente en sus territorios .
En realidad, la definición de competencias y de
las capacidades impositivas de los estados es muy limitada
aunque, sobre el papel, parezca muy amplia. Ello obedece a que
tales competencias y capacidades son residuales, es decir,
están definidas por vía negativa como el remanente
que queda después que la nación
y los municipios han tomado su parte.
La transferencia de competencias es una oportunidad no
sólo de emprender nuevas actividades, sino también
de percibir ingresos de nuevas fuentes dentro
del marco definido por el artículo 137 de la
Constitución y de acuerdo a la Ley Orgánica de
Descentralización constitucional para definir con
precisión las competencias concurrentes y exclusivas de
los estados. Dichas reformas, además, deberán
contener definiciones claras y precisas en relación a la
materia
impositiva, de acuerdo a las nuevas responsabilidades
establecidas en la Ley Orgánica de
Descentralización y con independencia
del Fisco Nacional.
En el proyecto de
reforma de la Constitución elaborada por el Senado en 1992
se presentó la definición de las competencias
concurrentes y exclusivas de los estados.
La definición de estas competencias
permitirá que en éstos se inicie una segunda fase
del proceso de descentralización, consistente en el
funcionamiento de las actividades a transferir.
Por la vía de la Ley el funcionamiento de la
descentralización no puede salirse del marco definido por
la Constitución, la cual prohíbe que los estados
ejerzan facultades impositivas. En países federales como
Estados
Unidos, los municipios (condados) y los estados pueden
recaudar impuestos de variada naturaleza.
Sin embargo, en Venezuela eso está prohibido expresamente
a los estados.
Cuando se discutía el Impuesto al Valor
Agregado (IVA), por
ejemplo, surgió la idea de que los estados actuaran como
recaudadores de ese impuesto y
retuvieran una parte como pago por el servicio de
recaudación. No obstante, eso abría unas
perspectivas muy peligrosas ya que para los gobernadores
habría significado un rol político poco
conveniente. Algunos gobernadores hubieran podido afirmar que eso
implicaría exprimir a una población de por sí ya empobrecida.
En consecuencia, algunos opinaron que la recaudación de
ese impuesto debía asumirlo exclusivamente el Estado
Central y que luego a los gobernadores se les otorgara el 20 %
del monto recaudado. Este es un buen ejemplo de las dificultades
que enfrentan hoy los estados para asumir plenamente el proceso
de descentralización.
En razón de estos problemas
deberá aclararse en las normas para distribuir el Situado
una consideración sobre el tamaño físico de
los estados y municipios. No se trata del tamaño
demográfico, el cual entra en las previsiones tanto de la
Constitución como de la Ley de Descentralización
para asignar el Situado a los estados. No obstante, el
tamaño físico también es de gran
importancia. No están en igualdad de
condiciones, por ejemplo, los municipios del Estado Apure
que los del Estado Mérida.
En el primer caso la distancia entre un pueblo y otro es
enorme, generándose problemas de accesibilidad
territorial. En el segundo caso las menores distancias entre unas
y otras comunidades tienden a reducir los cosos de financiamiento
de los servicios y de
las infraestructuras. En general, los estados más extensos
de Venezuela son también los más despoblados y los
más pobres. Por lo tanto, el hecho del amaño
físico de los estados y municipios debe tenerse en cuenta
en la distribución del Situado. Naturalmente, no tiene que
ser el primer factor determinante en la asignación del
situado, pero sí prever una corrección en él
que tenga en cuenta la extensión territorial de los
estados y municipios.
Debe preverse también, con rango constitucional o
dentro de la Ley Orgánica de Descentralización, la
creación y administración de un fondo de desarrollo
regional diferente del actual, que sea realmente independiente de
las decisiones del Ejecutivo Nacional. Adicionalmente, ese fondo
debe lograr armonizar los niveles de desarrollo regional y el
funcionamiento de los programas que
abarquen dos o más estados.
Este fondo de desarrollo regional, o como se prefiera
denominarlo, crearía unas expectativas similares a las
creadas cuando se creó el Fondo de Inversiones de
Venezuela (F.I.V.), por cuanto se trataría de un volumen fijo de
ingresos que podrían asignarse a los estados. Así
como el país busca financiamiento internacional,
también se debe buscar financiamiento nacional para
proyectos
concretos. Por ejemplo, la construcción del Centro Nacional de
Convenciones que lleva a cabo el gobierno regional de
Mérida hubiese sido un programa
típico para ser financiado con los recursos de un fondo de
desarrollo regional.
Otro ejemplo de la utilidad que
tendría un fondo como ese está referido a la
conclusión de la carretera Mérida – El
Vigía. ¿Cuántas veces se han asignado
recursos para esta obra en el presupuesto, incluso algunas
correcciones en el diseño
original de la obra para reducir costos?. Hoy
está a punto de concluirse, pero lo que resta por hacer
cuesta mucho dinero y no es
justo que sea asumido por la gobernación de Mérida,
ya que si la obra forma parte del Sistema Nacional de Transporte se
trata de un problema nacional. En consecuencia, tiene que
financiarla el gobierno central.
No obstante, el Ejecutivo Nacional no parece tener todas
las prioridades claras y por ello no se empeña en concluir
esa importante obra. Si existiera el fondo de desarrollo regional
tal vez se hubiese encontrado una vía alternativa frente a
la inacción del gobierno central para
concluirla.
De igual modo, los programa de desarrollo regional que
abarquen dos o más estados o varios municipios de estados
diferentes, pudieran ser financiados a través del fondo ya
mencionado. Como ejemplo se puede señalar la necesaria
colaboración que ha de establecerse entre los municipios
de los Estados Zulia y Mérida que comparten una
porción del Sur del Lago de Maracaibo. La ejecución
de un programa de desarrollo en esa parte de la geografía nacional
requiere una fuente de financiamiento nacional.
El problema del desarrollo de nuestras fronteras
también puede ser abordado según este enfoque. No
es posible pedirle a Estado Apure, como a ninguno de los estados
fronterizos, que enfrente solo el problema de su frontera con
Colombia. No
tanto porque sea uno de los estados más pobres de
Venezuela sino porque se trata de un problema nacional. El Estado
Apure no tiene cómo hacerlo. Ni siquiera tiene cómo
darle de comer a su propia gente, de manera que menos
podrá enfrentar aisladamente un problema complejo como el
desarrollo de sus fronteras. En igual situación
está el Estado Amazonas, de gran extensión
territorial, escasa población y muy pocas actividades
económicas que le permitan desarrollarse por su propio
esfuerzo. Sin embargo, esos estados poseen un enorme potencial de
desarrollo. De allí que sea urgente que tenga
posibilidades de canalizar recursos económicos
independientemente de los deseos del poder nacional.
Aun cuando en lo personal podamos
asumir una actitud
proclive a la descentralización, es necesario mantener la
ortodoxia administrativa en relación al crédito
público. Las normas sobre endeudamiento público
deben mantenerse para los estados y municipios dentro del marco
de la política
fiscal del país.
Cuando decimos que la nación debe 34 mil millones
de dólares, eso implica que no puede permitirse a los
estados y municipios que por su cuenta y riesgo salgan a
endeudarse. Si eso se permitiera, si no se enmarcara dentro de
los límites de
la política
fiscal nacional y dentro de las normas que el mismo Congreso de
la República tiene establecidas, es evidente que la
deuda
pública venezolana sería el doble de la
actual.
Cada gobernador considera que sus proyectos son
prioritarios, absolutamente rentables y que siempre habrá
quién los financie. Por eso, si cada gobernador hubiese
acudido al endeudamiento nacional o internacional, la deuda
nacional fácilmente habría sido mucho mayor. Y si
se hubieran agregado los municipios, la situación
sería completamente inmanejable. Por esta razón,
creo sinceramente que es necesario mantener las normas sobre
endeudamiento interno y externo en el contexto de la
política nacional.
Pero igualmente creo también que deben revisarse
las normas sobre discusión y aprobación del
presupuesto regional y nacional, así como la supervisión de las contralorías a
nivel nacional, regional y municipal. Las normas de la
Contraloría Nacional limitan un poco la autonomía
regional, por cuanto ella posee mecanismos de control e
intervención de las administraciones regionales y
municipales. Sin embargo, no existen normas idénticas
sobre la permanencia de los contralores regionales y municipales
que les garanticen estabilidad.
Hay estados en donde al contralor lo designan para
ejercer funciones por un
año escasamente, mientras que los gobernadores y
parlamentarios regionales son electos para desempeñarse
por tres años. Luego, el contralor estadal ve disminuida
su capacidad de trabajo por
cuanto está más preocupado buscando su nueva
contratación durante otro año y no en el ejercicio
pleno de sus funciones, sin condicionamientos externos de ninguna
clase.
Debe existir, por lo tanto, uniformidad de normas que le
proporcionen mayor fuerza y
estabilidad a las contralorías regionales y municipales,
de manera que la Contraloría Nacional pueda dejar que
ellas actúen dentro del marco de una sola
disposición general, ya que se encuentra saturada por la
supervisión del Estado Nacional. Evidentemente, esta es
una nueva fuente de preocupaciones debido a que, al haber mayor
cantidad de recursos, hay también mayores posibilidades de
cometer errores e irregularidades.
El último aspecto que debemos considerar, sin que
ello sea excluyente de otras preocupaciones sobre la materia, es
la revisión de las normas sobre prestaciones
sociales y sobre las obligaciones
laborales inherentes a las competencias a transferir. El Estado
venezolano debe a sus trabajadores cientos de miles de millones
de bolívares en obligaciones laborales, porque la Ley
Orgánica del Trabajo vigente desde 1990 establece que los
trabajadores al servicio del Estado tienen derecho a prestaciones
y jubilaciones, lo cual es contrario a lo dispuesto para el
sector privado. En este sector los trabajadores tienen derecho a
prestaciones, pero no todos pueden gozar de jubilaciones. Sin
embargo, las prestaciones constituyen muchas veces la
justificación de la inexistencia de
jubilaciones.
El estado debe pagar prestaciones, doble
indexación cuando incrementa los sueldos y
salarios, y además cancelar intereses sobre las nuevas
prestaciones que se cancelen, pero no tiene previsto con
qué pagar todo esto, lo que da lugar a que el Estado no
puede cesantear a ninguno de sus trabajadores porque no tiene
cómo hacerlo. Aunque existe un fondo de prestaciones, eso
no debe llamarnos a engaño; dicho fondo es de apenas 1 %
de la nómina
de trabajadores públicos, y eso únicamente alcanza
para un grupo muy
reducido.
En consecuencia, cuando solicitamos al Estado que haga
una limpieza en su abultada nómina de empleados, que se
deshaga de quien en realidad no necesite, que jubile a quienes
pueda jubilar, nos encontramos con que no tiene los medios
económicos requeridos para hacerlo. La consecuencia de
esta situación es que el Estado ha creado una figura
Insensata como la de los prejubilados, que no trabajan ya para la
administración
pública pero siguen devengando un sueldo porque no
están en capacidad de trabajar debido a sus avanzadas
edades.
Mientras tanto, las personas que están
reemplazando a los prejubilados trabajan en condición de
suplentes y el Estado tampoco tiene cómo pagarles. Eso ha
desembocado en continuos paros laborales de los suplentes al
servicio de la
administración pública. En realidad, estos
trabajadores no entran en la nómina del Estado porque no
tiene cómo honrar esas obligaciones laborales, y si el
Estado adiciona unos pocos a su nómina lo hace conociendo
perfectamente que no ha tomado las previsiones necesarias para
costear los gastos que eso
implica.
Puede afirmarse, por todo esto, que lo que estamos
haciendo es esconder la realidad e impidiendo la solución
del problema de las prestaciones sociales. Este problema debe ser
considerado muy cuidadosamente no sólo a nivel nacional,
sino también a nivel regional y municipal. Los
congresistas hemos debido introducir muchas veces en el
presupuesto nacional unos fondos adicionales para ayudara varios
municipios a cancelar prestaciones, principalmente a los de
reciente creación. Ello se debe a que al crearse un nuevo
municipio deben preverse sus necesidades de personal, para lo
cual en ocasiones tendrán que ser despedidos algunos de
los trabajadores al servicio del municipio de origen. Y eso
obligatoriamente debe enfrentarse mediante el pago de
prestaciones a quienes serán cesanteados.
Varios municipios de creación reciente no han
podido hacer frente a dichas obligaciones y por ello solicitaron
al Congreso Nacional la inclusión de una partida especial
para ayudarlos a cancelar prestaciones pendientes. Ahora bien,
esos casos han sido manejables debido a que se trataron siempre
de municipios pequeños; no obstante, si esa
práctica se generalizara a todos los municipios y estados
del país no habría forma de hacerlo, porque el
actual régimen de prestaciones no permite enfrentar
racionalmente esa situación.
Bajo el régimen actual de prestaciones nadie
está satisfecho. Los trabajadores al servicio del Estado
no tienen seguridad de
recibir sus prestaciones. Seguimos en un régimen en el que
las jubilaciones dependen de la voluntad, de la
«gracia» de jubilar del gobierno central más
que del derecho adquirido del trabajador de una determinada edad
a ser jubilado para vivir dignamente su última etapa de
vida. De allí que fácilmente se generan las
injusticias que regularmente ocurren con la jubilaciones de los
trabajadores públicos. El que tiene amigos influyentes
puede ser jubilado rápidamente y con un buen nivel de
ingreso, y su jubilación es indexada cada vez que lo
solicita. El que no tiene esos amigos puede morir
prejubilado.
Luego, este problema debemos enfrentarlo con seriedad y
no creer que se trata de un problema exclusivo del gobierno
nacional -más concretamente, del Ministro del trabajo- y
de FEDECAMARAS. Por el contrario, se trata de un problema que nos
atañe a todos: a quienes trabajamos para el sector privado
o para el sector
público a nivel nacional, regional o municipal, porque
está frenando el desarrollo del país En lo personal
no me estoy pronunciando por una u otra solución al
problema de las prestaciones porque este no es el lugar ni el
momento para eso, pero es evidente que no podemos ignorarlo ni
creer que es ajeno a nosotros, ya que está generando dos
prácticas perniciosas entre los trabajadores de la
administración pública: a) Por una
parte, que el trabajador se vea en la necesidad de constituir
como pueda una fuente adicional de ingresos para cuando alcance
la vejez y tenga
que retirarse. Eso da lugar en ocasiones a irregularidades de
variado tipo y, en todo caso, distrae al trabajador de su
función
primordial, que es servir al Estado venezolano.
b) Por otra parte, crea las condiciones donde se gestan
irregularidades administrativas simplemente porque el trabajador
sabe que no puede contar con nada, porque el gobierno, en
general, no tiene cómo pagárselo.
De manera que el problema del financiamiento de la
descentralización es capital para
que este proceso adquiera firmeza, y que no dependa de la
voluntad de un gobierno, un régimen, un presidente, o un
ministro que crea o no en la descentralización, sino que
esté condicionado inexorablemente a hechos que lleven al
proceso y que, naturalmente, lo lleven a un fin feliz. Y este
sólo puede ser una nación bien gobernada porque
está constituida por unidades gobernables.
Dra. Haydee Castillo de López
(*)
En Revista
virtual Provincia. Universidad de
Los Andes:
(*) Senadora al Congreso de la
República
