- 1.1. Criterios para establecer la
estructura tributaria por niveles de
gobierno - 1.3. Características de los
principales instrumentos tributarios - 1.4. Distribución de figuras
tributarias por niveles de gobierno
- Anexo.
Modelos de Financiación en la Experiencia
Internacional - Notas
- Referencias
bibliohemerográficas
Entre las posibles fuentes de recursos para los gobiernos
territoriales: tributos, transferencias
intergubernamentales y endeudamiento, el diseño de la estructura tributaria es
decisivo en el logro de las ventajas potenciales de la
solución descentralizada. Sólo la presencia de una
restricción presupuestaria en la que los costos de los bienes y servicios públicos sean
cubiertos con una presión fiscal compartida por cada
gobierno involucrado en su prestación, permite una
mínima garantía de eficiencia en la conducta de los agentes
económicos hacia la búsqueda del ajuste entre la
oferta pública y la
demanda de los ciudadanos.
Como elementos determinantes del diseño fiscal se consideran
unos criterios normativos, basados en los objetivos de atribución
fiscal por niveles de gobierno, los modelos de estructuración
del sistema tributario y la
especificación de las características de los
principales impuestos en relación a los
dos elementos anteriores. Surge a partir de aquí una
propuesta de distribución de figuras
tributarias por niveles de gobierno.
Palabras clave: federalismo, descentralización,
corresponsabilidad fiscal, financiación
tributaria.
Abstract
Between taxes, intergovernmental transfers and debt as
possible resources of local governments, the fiscal structure is
fundamental to achieve the advantages of decentralization. Just a
budget restriction in which public services’ cost are
shared for each level of governmen responsible, will guarantee an
efficient behavior of economical agents towards fitting public
supply and citizen demand. The relevant aspect of fiscal design
are: a group of normative principle based in goals of fiscal
distribution in different levels of government, different fiscal
system models and the specific cha-racteristic of the main taxes.
From this analysis we get a distribution of taxes between levels
of government proposal.
Key words: federalism, decentralization, fiscal
coresponsibility, tax financing.
Un sistema de gobierno, formado por varios niveles que
asumen responsabilidades ejecutivas y que gozan de alguna
autonomía para la toma de decisiones en los
ámbitos que les atañen directamente, requiere de
instrumentos financieros que hagan posible un buen desempeño público.
Los recursos tributarios, las transferencias intergubernamentales
o subvenciones y el acceso a crédito o deuda, son las
tres vías de financiación en este sistema de gobierno.
El presente artículo hace una reflexión sobre los
recursos tributarios, su importancia y cómo deben estar
distribuidos por niveles de gobierno.
Es lugar común dentro de las teorías sobre federalismo
fiscal que la descentralización de los impuestos sea
consecuencia lógica de la
descen-tralización del gasto. Si un gobierno no puede
decidir cuanto ingresar, tendrá fuertes limitaciones a la
hora de hacer su plan de gobierno, tomar las
decisiones de gasto y ajustar la asignación pública a
las demandas de los ciudadanos. Los recursos tributarios son la
piedra angular sobre la que se edifican estructuras institucionales
autónomas, corresponsables fiscalmente y en las que el
principio de subsidiariedad alcanza todo su sentido ya que, los
ciudadanos estarán en mejor situación para sopesar
costes y beneficios de los programas públicos locales y
exigir la rendición de cuentas cuando son contribuyentes
directos de los mismos. No obstante, la descentralización
tributaria debe tratarse cuidadosamente porque existen dudas
sobre los logros que puedan alcanzarse en la eficiencia o la
equidad. Boadway y Shah (1995:
108) hacen un balance sobre el tema puntualizando varios aspectos
entre los que destacan que es más económico, desde el
punto de vista administrativo y de cumplimiento fiscal, tener una
gran autoridad recaudatoria que
también hace más sencilla la consecución de
objetivos de equidad y que evita la competencia fiscal desigual, las
distorsiones en el funcionamiento del mercado común interno y las
consecuentes ineficiencias en la asignación de los
recursos.
Empero, se reconozcan las ventajas de una
recaudación centralizada, no tienen por qué asignarse
todos los impuestos al nivel superior cuando pueden existir
acuerdos en los que, por ejemplo, se combinen la
recaudación, administración y control central con la responsabilidad jurisdiccional
a la hora de fijar sus propios tipos o hablando en términos
más generales, López Laborda y Ruiz-Huerta (1998:4)
dicen que es teóricamente concebible la asignación de
un tributo a un nivel y la de su gestión a otro.
También destacan estos últimos autores que la administración fiscal
descentralizada favorece la responsabilidad y la flexibilidad de
las distintas administraciones y la mayor cercanía de las
autoridades que tienen atribuido el ingreso con los
contribuyentes.
De lo expuesto anteriormente se deduce la estrecha
vinculación del tema de la asignación de figuras
tributarias por niveles de gobierno y los posibles modelos de
administración fiscal que
se pueden aplicar para llevar adelante la
recaudación1. De aquí surgen una variedad de
posibles respuestas al problema que nos planteamos en este
artículo, así que para intentar un acercamiento al
camino que conduce a las opciones más convenientes se toman
como señales:
– los criterios (fiscales) que deben tenerse en cuenta
para repartir fuentes tributarias por niveles de
gobierno,
– los modelos de financiación más comunes,
y
– las características de los principales
instrumentos tributarios.
1.1. Criterios para
establecer la estructura tributaria por niveles
degobierno
Usando como referencia los aportes de varios
especialistas2 en el tema fueron compilados una serie
de criterios que engloban todos los aspectos a considerar a la
hora de establecer la atribución de fuentes fiscales. Tales
criterios son los siguientes:
— Es necesaria la correspondencia entre
ingresos y gastos dentro de cada nivel
gubernamental. Esta correspondencia puede ser enfocada desde
dos puntos de vista:
a) Haciendo referencia al principio general tributario
de suficiencia financiera que, según Giménez et
al. (1994), es la primera función que debe cumplir
un sistema de financiación de cualquier nivel de gobierno:
aportar recursos suficientes para cumplir los compromisos de
gasto que la legislación le atribuye. La suficiencia debe
tomarse en cuenta a la hora de establecer el diseño del
modelo financiero de tal
manera que exista una adecuada proporción entre
responsabilidades y capacidades, así como también
durante el funcionamiento del sistema, corrigiendo desviaciones
y aportando dotaciones adicionales para compensar la tendencia
al desequilibrio. Los impuestos territoriales deben tener un
rendimiento que pueda predecirse con una precisión
razonable y deben ser cíclicamente estables.
b) El otro punto de vista tiene que ver con la
necesidad de que exista correlación entre las
responsabilidades fiscales y de gasto o que se dé la
corresponsabilidad fiscal, según la cual cada nivel de
gobierno tiene que disponer de sus propios instrumentos
financieros y las respectivas Haciendas deben actuar como
protagonistas en la obtención de sus recursos, lo que
significa, que el derecho a la percepción de los mismos
nazca como consecuencia del propio esfuerzo fiscal3.
La correspondencia entre la capacidad de decisión de los
ingresos con la capacidad de decisión de los gastos
involucra directamente al principio de autonomía, que
según Monasterio y Suárez (1998) debe seguir siendo
reivindicado por dos razones:
– Como regla de materialización de la idea
de acercar la Administración al administrado. En este
sentido, los gobiernos subcentrales no deben ejercer
únicamente como eslabones entre las demandas sociales y el
nivel central de gobierno, sino también contribuir por
sí mismos y directamente a la satisfacción de estas
demandas en cuanto sea posible, lo cual requiere un cierto
componente de
discrecionalidad4;
– Por otro lado, y como consecuencia de lo
anterior, como elemento democratizador y de participación
ciudadana. Se tienen entonces dos principios: suficiencia y
autonomía, que pueden resultar contrapuestos si existen
entre las jurisdicciones marcadas diferencias en términos
de población, estructura
productiva, riqueza natural, etc. La total autonomía
también se opone al principio general de coordinación.
Téngase en cuenta que las decisiones sobre los impuestos
son parte importante de la política fiscal global.
Si cada jurisdicción diseñara su paquete fiscal de
forma independiente podría atentarse contra el alcance de
los objetivos generales de distribución y
estabilización económica.
— La estructura tributaria como un todo debe
estar coordinada y en algunos casos se debe dar cierta
armonización. La financiación en el ámbito
territorial tiene objetivos específicos, pero éstos no
pueden lograrse a costa de otros objetivos nacionales, en este
sentido el gobierno central debe coordinar las actuaciones de los
niveles inferiores para que éstos no se perjudiquen entre
sí, se mantenga el buen funcionamiento del sistema de
mercado y no se interfiera en las políticas globales. En
cuanto a la armonización, Boadway y Shah (1995:100) destacan
algunas ventajas como la reducción de costes de
recaudación, obediencia fiscal y el control de la
competencia fiscal interjurisdiccional.
Cuando los instrumentos tributarios varían
considerablemente según las zonas o los tipos impositivos
son desiguales, las jurisdicciones pueden reducir la carga
impositiva a determinados contribuyentes (por ejemplo para atraer
la industria a sus zonas o
intentar conservar las que ya están instaladas
allí5), trayendo como consecuencia la
prestación de servicios por debajo de los
niveles deseables o la compensación de los déficits con
una mayor carga para los restantes contribuyentes. De no existir
la armonización podría atentarse contra:
a) La equidad horizontal en el sentido de que los que
iguales en diferentes zonas podrían pagar cantidades muy
diferentes de impuestos aunque accedieran a niveles similares
de servicios;
b) Contra la neutralidad al estimular la migración o
localización de actividades económicas según la
incidencia diferencial de la presión fiscal sobre las
mismas en las diversas circunscripciones.
— Los impuestos deben ser perceptibles.
Esto se refiere a que sea posible relacionar y evaluar impuestos
pagados y los servicios subcentrales que se están
recibiendo. Las cargas fiscales disfrazadas por el movimiento inflacionario de
los precios, por complejidades en
el diseño o administración del impuesto y por la falta de
certidumbre en su aplicación generan ilusión fiscal.
Dada la ilusión fiscal, aunque los servicios subcentrales no
generen beneficios externos y sean financiados totalmente
mediante impuestos que no pudieran exportarse de ninguna forma,
los ciudadanos harían elecciones de ubicación
ineficientes.
— Debe evitarse la exportación fiscal.
Definida por Pla Vall (1991) la exportación fiscal es la
capacidad de una jurisdicción para hacer recaer vía
fiscalidad, los costes de provisión de los servicios
públicos sobre los residentes de otras colectividades. Este
criterio está directamente vinculado al principio de
localización que consiste en la circunscripción
de la tributación a un marco territorial determinado, lo que
implica que debe evitarse la utilización de impuestos con
bases fácilmente trasladables.
— Aplicar tributos según el principio del
beneficio. La utilización del principio del beneficio
parte de la necesidad de la distribución de la carga
tributaria subcentral entre los contribuyentes en función
del provecho individual que cada uno de ellos obtiene de los
beneficios recibidos. La imposición sobre el beneficio
promueve la eficiencia en la asignación de recursos por
varias vías:
– Aporta a los consumidores información sobre una
medida del coste de los servicios públicos que disfrutan.
Esto es bastante positivo porque en la medida en que los costes
de proporcionar servicios locales estén subestimados
(sobrestimados), existirán incentivos para la
sobreprovisión (infraprovisión) de tales
servicios.
– Permite al gobierno poder conocer la
disposición de los consumidores a pagar por los servicios
locales – Los consumidores tendrán un indicador de
los costes relativos de proporcionar servicios locales entre
las jurisdicciones, lo que favorecerá la eficiencia en la
toma de decisiones de ubicación. Aquí se está
haciendo referencia a que se favorece la
perceptibilidad.
— Reservar al gobierno central los impuestos
con incidencia en las funciones de estabilización
y distribución. Asumiendo que los principales
instrumentos para manipular la estabilización y la
distribución deberían estar centralizados6,
el nivel superior de gobierno deberá reservarse los
impuestos que incidan en tales objetivos. Se presupone,
dándole cumplimiento a este criterio, que estarán
centralizadas las fuentes tributarias más expansivas, pero
si se pretende respetar la autonomía financiera y la
corresponsabilidad fiscal deben establecerse mecanismos para
tratar de equilibrar un poco los rendimientos tributarios en cada
nivel de gobierno.
— No deben descentralizarse aquellos impuestos
cuyas bases imponibles están distribuidas
geográficamente de forma desigual. Con bases imponibles
concentradas en algunas regiones, los diferentes rendimientos
obligarían al establecimiento de subvenciones de
igualación para garantizar la equidad. Las subvenciones, en
la medida en que sean condicionadas pudieran limitar la
autonomía de algunas autoridades.
Asimismo puede ocurrir que algún plan de
compensación o igualación incluyera el pago de
subvenciones negativas para algunas áreas y si estos pagos
están relacionados con el esfuerzo fiscal, las zonas con
recursos fiscales elevados se enfrentarán con subvenciones
más negativas cuanto mayor sea su esfuerzo, lo que
evidentemente generará desincentivos y provocará
distorsiones en la elaboración de la estructura impositiva.
Finalmente, puesto que la construcción de
fórmulas y métodos utilizados para la
determinación de las necesidades, recursos y esfuerzo fiscal
son a menudo objeto de controversia, podría esperarse que la
controversia fuera inferior cuando las recepciones de
subvenciones de igualación fueran más pequeñas y
cuando, sus niveles absolutos fueran menos sensibles a los
cambios en las normas.
— Deben procurarse los principios técnicos
de economicidad o simplicidad, y ser considerados los costes de
administración y de cumplimiento. Según Neumark
(1974) la composición de un sistema fiscal y la
estructuración técnica de sus elementos deben llevarse
a cabo de manera que los gastos vinculados a la exacción,
recaudación y control, bien sean soportados por los
organismos públicos (inspectores, funcionarios, costes
legales) o por los contribuyentes (tiempo invertido, la
contratación de asesores profesionales para declarar o
cualquier molestia implicada en la declaración y pago del
impuesto), no sobrepasen en conjunto el mínimo que resulte
imprescindible para atender los objetivos
político-económicos y político-sociales de rango
superior de la imposición. Es probable que los costes de
recaudación en cualquier zona desciendan a medida que
aumente el rendimiento, de manera que podría ser más
barato tener unos pocos impuestos de alto rendimiento que una
proliferación de impuestos de bajo rendimiento.
Otro planteamiento que no contradice los criterios
anteriores es el que sugiere que la atribución de los
impuestos debe hacerse en función de la incidencia sobre los
factores de producción, se trata de
otro punto de vista para tomar las decisiones de atribución
fiscal. La idea es que a mayor movilidad de los factores sobre
los que incide el impuesto, mas centralizado debe estar.
Según esto, los impuestos que inciden sobre el capital deberían estar en
manos del nivel superior de gobierno, los que afectan al trabajo, pudieran estar en el
ámbito estadal y los que inciden en la tierra deben ser
estrictamente locales. En la práctica es poco probable
conseguir que los instrumentos tributarios cumplan con todos
estos criterios. Cuando aplicamos el principio de
localización es factible que nos encontremos con problemas de bases imponibles
repartidas de forma desigual, o si atribuimos los impuestos con
incidencia en las funciones de estabilización y
distribución estrictamente al gobierno central, la
autonomía de los niveles inferiores quedaría
fuertemente limitada, mientras que una excesiva autonomía
pudiera afectar la coordinación y suficiencia. Es por ello
que, antes que nada deben establecerse los fines a alcanzar con
la estructura fiscal, tomando en cuenta, las características
económicas, políticas, sociales e históricas que
determinan la realidad del país. A partir de aquí se le
da mayor o menor importancia a cada criterio para poder obtener
fórmulas de financiación que cumplan los objetivos
preliminarmente establecidos. Ante tantas restricciones las
posibilidades de solución al problema de asignación de
impuestos por niveles de gobierno aparecen en función de los
modelos de financiación que decide asumir la administración
pública.
1.2. Los modelos de
financiación 7
1.2.1. Sistemas "puros" de
financiación:
En estos modelos la delimitación de competencias tributarias que
corresponden a cada nivel de gobierno son de tipo exclusivo por
lo que existe claridad en las responsabilidades de cada entidad.
Comprende los siguientes tipos:
Financiación basada en subvenciones que
provienen del gobierno central. El gobierno central es el
único que recauda tributos en todo el territorio y se
encarga de transferir fondos a los distintos gobiernos
subcentrales. Las ventajas de este sistema están en el
posible logro de la eficiencia recaudatoria y menores costes de
gestión y control tributario. Las desventajas hacen
referencia a la asimetría de responsabilidades de ingresos y
gastos en las jurisdicciones, la difícil aplicabilidad del
principio del beneficio y la imposibilidad de que se ejerza
autonomía financiera y corresponsabilidad cuya importancia
ya hemos destacado. La evaluación de este sistema
también dependerá de la condicionalidad o
incondicionalidad de las subvenciones, y del carácter automático
o discrecional en la determinación de las cuantías que
corresponden a cada nivel de gobierno.
Financiación basada en un sistema impositivo
único y centralizado con participación en los
rendimientos. Existe un único sistema impositivo en el
que la participación que corresponde a cada nivel
territorial guarda relación con el rendimiento tributario
generado en el área geográfica del gobierno
perceptor8. La existencia de un único sistema
impositivo compartido entre el gobierno central y los gobiernos
subcentrales plantea la importante cuestión de determinar la
distribución de responsabilidades tributarias entre los
diferentes niveles de gobierno. En este punto se presentan un
abanico de posibilidades que van desde la estricta
administración del tributo hasta la posibilidad de alterar
algún elemento definitorio de la base imponible, lo que
incidirá directamente en el grado de autonomía
financiera; mientras más responsabilidades estén
cedidas y en tanto influyan más en el resultado final, mayor
será dicha autonomía. En base a lo anterior se
hablará de:
– Tributos cedidos, cuando el gobierno
central se reserva la regulación y el control de las figuras
tributarias pero cede a las jurisdicciones el rendimiento
total del impuesto en su territorio. Pueden existir varias
modalidades de cesión que dependerán de las
competencias que se deleguen relacionadas con la
administración del impuesto.
– Tributos participados, cuando la
administración central establece, determina y gestiona el
tributo para luego ingresar, en cada jurisdicción, una
parte de la recaudación obtenida en los respectivos
territorios. Para varios autores esta opción no implica
ningún grado de corresponsabilidad, más bien
podría calificarse como un criterio más para definir la
transferencia de recursos de un nivel a otro.
En general, el problema de este sistema está
relacionado con la determinación adecuada de los
rendimientos territorializados, que se plantea especialmente en
aquellos tributos con elevado grado de traslación, ya que
las diferencias entre las cantidades recaudadas en un territorio
y la carga fiscal que soportan los residentes en el mismo pueden
ser notables. De ahí que se acepte como uno de los
principios básicos de la financiación entre diferentes
niveles de gobierno, el que se evite la participación basada
en tributos fácilmente trasladables. El que se logre
garantizar el principio de suficiencia con este sistema
dependerá también de otros elementos que sean
considerados en las fórmulas de reparto, tales como
población, renta, etc., que pueden minimizar el impacto que
la recaudación generada en el territorio tenga sobre la
cuantía fiscal a percibir.
Financiación basada en sistemas impositivos
independientes. Cada uno de los distintos niveles tiene
capacidad para establecer sus propios impuestos, regulando los
elementos tributarios correspondientes a los mismos, con plena
capacidad para su gestión. Ahora bien, dentro de este modelo
general hay que distinguir dos casos según exista o no
separación de fuentes:
– Concurrencia de fuentes impositivas.
Consiste en que las distintas figuras impositivas,
correspondientes a los diferentes niveles de gobierno, gravan los
mismos hechos imponibles.9 Aquí los problemas mas
relevantes se centran en encontrar fórmulas de
cooperación eficaces y operativas, ya que se trata de que
todos los niveles están usando la misma fuente. La
complejidad técnica y las exigencias impuestas por el
control del cumplimiento tributario conducen en general a un
reforzamiento del poder tributario del gobierno central para
vigilar por una cierta coordinación de las figuras
impositivas utilizadas, lo que se materializa habitualmente en
una definición común de la base imponible. Pero
examinemos cuáles son los mecanismos de
coordinación:
– La simple coordinación administrativa,
basada en la existencia de una única administración
tributaria (generalmente del gobierno central). Los gobiernos
subcentrales son libres para fijar los elementos del impuesto,
excepto la determinación y valoración de la base
imponible, aceptando esta uniformidad evitan importantes costes
de administración y gestión.
– La coordinación basada en compensaciones
entre los distintos impuestos. Este mecanismo se suele definir
como "tax credit" o disminución impositiva en el que el
gobierno federal puede aceptar que los contribuyentes deduzcan
en la base imponible federal las cuotas estatales satisfechas,
o que la deducción la hagan
directamente en la cuota federal (total o parcialmente). De
esta forma se aminoran los efectos de la doble imposición,
disminuyendo de hecho la presión fiscal que soportan
determinadas fuentes de renta que, por su gran potencial, son
las escogidas para ser utilizadas por todos los niveles de
gobierno. Los "tax credit" suelen tener un límite
superior, para evitar que un gobierno incremente sus recursos a
costa de otro, o bien se establecen acuerdos entre los niveles
implicados en la determinación de las proporciones
respectivas.
– Sistema de recargos, mediante el que uno de
los niveles establece un impuesto básico sobre una base
determinada y el gobierno del otro nivel aplica un recargo o
bien sobre la base o bien sobre el tipo.
— Separación de fuentes. Supone una
distribución de las distintas fuentes impositivas existentes
entre los diferentes niveles de gobierno. La desventaja es que
tales fuentes son limitadas en número, y tienen
potencialidades muy distintas, lo que hace que el reparto nunca
sea neutral respecto a los resultados. Se requiere de una norma
constitucional o un pacto intergubernamental o de lo contrario,
este sistema da lugar a continuos y complejos procesos de negociación y revisión.
En realidad en muchos países existe una cierta
especialización impositiva por niveles de gobierno que
tienen asignadas determinadas figuras. Esta especialización
ha de valorarse en función no sólo de la autonomía
financiera que confiere, sino también de las
características propias de tales impuestos, como pueden ser
la mayor o menor elasticidad recaudatoria, el
hecho de su devengo anual, la valoración social del mismo, y
la localización geográfica de las fuentes
impositivas.
1.2.2. Sistemas "mixtos" de
financiación:
En la práctica tributaria los modelos expuestos
anteriormente no se presentan aislados. En general, aunque los
países pueden asumir algún modelo específico para
una parte importante de la recaudación, también
combinan diversas dosis de las otras posibilidades porque la
adopción sin más de una
de tales opciones implicaría un alto grado de rigidez en el
sistema de financiación intergubernamental. Por otra parte
la experiencia señala que funcionan mejor los sistemas en
los que coexisten diversos instrumentos y en los que se
incorporan elementos adicionales a los estrictamente impositivos
porque se logran ganancias en flexibilidad y es posible encarar
varios objetivos. Uno de tales elementos adicionales es el que
gravita sobre las transferencias intergubernamentales. Así
los sistemas mixtos de financiación incluirán
estructuras impositivas con sistemas de subvenciones o
transferencias intergubernamentales. Vemos a continuación un
esquema simplificado de los modelos de
financiación:
Una manera simplificada de ver las potestades
tributarias de los entes territoriales es la que establece Tanzi
(1995,b) con la separación de tres posibilidades:
a) Asignándoles el uso exclusivo de determinadas
bases imponibles;
b) Permitiéndoles compartir determinadas bases con
el gobierno nacional;
c) Permitiéndoles establecer recargos sobre algunos
impuestos nacionales.
1.3. Características de
los principales instrumentos tributarios
Impuesto Personal sobre la Renta. El
impuesto personal sobre la renta es pilar fundamental de los
sistemas impositivos en todo el mundo, por su amplio potencial y
sus implicaciones en las políticas de estabilización y
distribución. Según la norma su utilización
está reservado al poder central y debe implantarse
utilizando tarifas progresivas sobre la renta de base amplia,
tomando en cuenta todas las fuentes de la misma con independencia de su origen.
Aún así, no es una quimera hablar de la
descentralización de este impuesto, ya que al tratarse de un
impuesto personal, la atribución del rendimiento del
impuesto por territorios ofrece menos problemas que para el caso
del impuesto sobre sociedades; se supone que cada
jurisdicción tendrá derecho a cobrar el impuesto sobre
las bases imponibles de los residentes en su territorio. Por otra
parte tiene las ventajas de que es difícilmente exportable,
no reúne excesivas dificultades técnicas en su
aplicación y su amplio potencial puede atender las
necesidades financieras de distintos niveles de
administración. Como desventaja, está el problema de
poder servir como instrumento para la competencia fiscal con el
fin de atraer actividad económica, pero esto puede atenuarse
si se establecen tipos impositivos relativamente modestos en las
jurisdicciones en relación con los tipos centrales. Con esta
práctica no sólo se evita que se produzcan efectos
significativos sobre la localización de los factores de
producción, sino que además se protege el poder que
sobre las funciones de estabilización y distribución
debe mantener el nivel central de gobierno. Es importante tener
en cuenta que el impuesto sobre la renta puede ser
global o cedular.
En otras palabras, puede gravar la renta total que
recibe el contribuyente o gravar separadamente cada tipo de
ingreso. Los impuestos cedulares son menos problemáticos en
su uso por parte de las jurisdicciones territoriales, en la
medida que las bases imponibles gravadas no procedan de
diferentes jurisdicciones. Los impuestos globales requieren
información sobre todas las rentas y sus fuentes, por ello
lo más lógico es que estén en manos de la
administración tributaria central. Pero si se decide que los
ámbitos territoriales van a compartir el impuesto sobre la
renta con el gobierno central, lo mejor es que utilicen la misma
base legal que el impuesto nacional y se establezcan acuerdos
intergubernamentales para poder compartir la información y
evitar la evasión a la hora de calcular la base imponible.
Sobre una única base calculada el nivel territorial aplica
su propia tarifa y puede así disfrutar de los rendimientos
de este impuesto.
La repartición de los rendimientos del Impuesto
Personal sobre la Renta entre niveles de gobierno es utilizada
bajo cuatro modalidades diferentes en algunos países de la
OCDE 11, veamos:
a) Sistemas de participación de los ingresos
fiscales. En el que a los entes territoriales se les atribuye
automáticamente un porcentaje determinado del total del
producto del impuesto sobre
la renta percibido en el conjunto del país. Este sistema
lo podríamos ubicar dentro del modelo de financiación
basado en un sistema impositivo único y centralizado con
participación en los rendimientos. Con relación a
este sistema, repetimos lo ya comentado anteriormente, esta
opción no implica avances en materia de
corresponsabilidad y por consiguiente no se logra
autonomía para las jurisdicciones. Los países que lo
utilizan son Alemania, Austria, España y
Luxemburgo.
b) Tipos de imposición distintos: Las
colectividades descentralizadas tienen derecho a decidir el
tipo a aplicar, bien sobre la renta imponible, o bien al
impuesto sobre la renta percibido por la administración
central. Para este caso se estaría hablando de un sistema
de recargos, en el que existen sistemas impositivos
independientes con concurrencia de fuentes impositivas. Este
sistema se aplica en Bélgica, Canadá (excepto
Quebec), Dinamarca y Noruega.
c) Escalas de gravamen y mecanismos de
desgravación fiscal distintos: Existe igualdad en la base
imponible para la administración central como para las
localidades, pero los niveles subcentrales tienen facultad
normativa para establecer las desgravaciones fiscales y la
propia escala de gravamen. Nuevamente
se trata de la financiación basada en sistemas impositivos
independientes en los que se lleva a cabo mecanismos de
coordinación administrativa, para evitar costes de
administración y de gestión. Finlandia, Japón y Suecia son los
países que tienen este régimen. España a partir
del acuerdo de financiación de 1996, asume también
una modalidad de este sistema.
d) Sistemas de imposición distintos: Bajo esta
fórmula, las colectividades descentralizadas tienen plena
potestad normativa sobre la fijación de todos los
elementos de impuesto. Pueden fijar la base imponible, los
tipos impositivos, las desgravaciones, deducciones, etc. En la
práctica, sin embargo, la fijación de la base
imponible suele ser la misma que la utilizada por el gobierno
central. Esta es otra modalidad de financiación basada en
sistemas impositivos independientes con concurrencia en las
fuentes. Tal como lo aplica Estados Unidos, existe
coordinación basada en compensaciones impositivas, ya que
el gobierno federal puede aceptar que los contribuyentes
deduzcan las cuotas estatales satisfechas, mientras que Suiza y
Quebec de Canadá, no realizan estas
compensaciones.
Estos sistemas son ejemplos de la praxis de los países
desarrollados en cuanto a la descentralización del Impuesto
sobre la Renta de las personas físicas, pero pueden darse
tantas opciones como combinaciones de competencias fiscales entre
las unidades de administración tributaria sean distribuidas.
En todo caso lo que se desea dejar en claro es que este impuesto
forma parte importante de la fiscalidad territorial y que su
aporte, a los países que lo utilizan no es, en nada,
despreciable.
Impuesto sobre la Renta de personas jurídicas o
empresas. Aún
teniendo un potencial recaudatorio importante es el que más
desventajas tiene para ser gestionado de forma descentralizada.
Las principales razones son las siguientes: – En primer
lugar resulta una dificultad la distribución por territorios
del rendimiento de las empresas cuando éstas operan en
varias zonas, pues el prorrateo entre jurisdicciones con derecho
a fiscalizar sus beneficios podría resultar muy complejo.
– Su carga tiende a ser exportada sustancialmente. Si la
oferta de capital es perfectamente inelástica la carga del
impuesto recaerá totalmente sobre los propietarios, en este
caso la exportación dependerá de la residencia de
éstos, y parece lógico suponer que no todos serán
residentes. Por otro lado, a largo plazo la oferta del capital no
es perfectamente inelástica, y parte de la incidencia puede
trasladarse, reduciendo la producción y la demanda de
trabajo sobre empleados y clientes. En este caso la
exportación dependerá del lugar de residencia de
trabajadores y sobre todo de los clientes.
– Cualquier carga que no sea exportada es
improbable que sea perceptible (genera problemas de
ilusión fiscal) o esté ampliamente
extendida.
– Podría ser utilizado en competencias
fiscales; y – Tiende a tener un rendimiento distribuido
de forma poco uniforme entre las zonas (industriales,
agrícolas, residenciales), siendo más rentable en las
zonas con mayor actividad económica. Su único
atractivo parece ser que las variaciones en los tipos
tendrían pocos efectos sobre la demanda agregada, aunque
podrían afectar a la inversión y al
crecimiento.
No obstante, hay casos como el de Estados Unidos que
incluye el impuesto sobre sociedades como una de las fuentes
tributarias de los estados, pero con tipos reducidos y la
posibilidad de deducirlos de los beneficios imponibles en el
impuesto federal. Los tipos netos oscilan entre el 1,9 al 4,9 por
ciento.
Otro aspecto de la imposición a la actividad
empresarial es que no solamente se ha llevado a cabo tomando en
cuenta los beneficios como base imponible. En muchos países,
los municipios han cobrado un impuesto por el ejercicio de
actividades económicas utilizando como base las ventas brutas o la superficie
del local en que se realiza la actividad. Se asume como la
compensación por los costes de proporcionar servicios
públicos locales a las empresas. Esta modalidad ha sido una
fuente adicional de recursos, caracterizada por utilizar tipos
bajos que no ha implicado los grandes inconvenientes que se han
descrito con anterioridad. El impuesto sobre actividades
económicas forma parte de la fiscalidad local de muchos
países desarrollados.
Impuestos sobre las ventas. Los impuestos sobre
las ventas suelen clasificarse en monofásicos y
multifásicos, en función del número de fases del
proceso de producción y
distribución en los que se aplica el gravamen. La
práctica tributaria ha ido decantando la utilización de
la imposición sobre ventas a dos formas específicas: el
impuesto monofásico en fase minorista y el impuesto sobre el
valor añadido (IVA). Ambas modalidades gozan
de ciertas ventajas cuya importancia cualitativa permite
considerarlos como buenas fuentes de ingresos de los gobiernos
territoriales:
– En condiciones normales de mercado, garantizan
la traslación de la totalidad del impuesto a los
consumidores.
– La homogeneidad interjurisdiccional en la
distribución de su base, en la medida en que la
propensión marginal al consumo desciende conforme
aumenta la renta.
– La extensión de su incidencia entre los
ciudadanos. Si consideramos que los beneficios de la
provisión local de bienes públicos son proporcionales
a la población, nos permite una aproximación
aceptable al principio del beneficio.
– Respecto a la influencia de los impuestos en
la ubicación óptima de los ciudadanos se tiene que en
general ningún impuesto puede hacer esto perfectamente,
pero es probable que un impuesto se acerque más a ello
cuanto más regresivo sea. Por tanto, que un impuesto
general sobre las ventas o sobre el valor añadido tenga un
buen comportamiento.
Para ser utilizado a nivel subcentral, el impuesto
monofásico minorista tiene, a priori, ventajas sobre el IVA,
dada la necesidad de la internalización de la carga
tributaria. El IVA al involucrar varias fases del proceso de
producción y distribución, puede producir
fenómenos de exportación fiscal, cuando la
producción y distribución no se realice enteramente en
el territorio de residencia del consumidor final, y es
lógico suponer que el proceso productivo se lleve a cabo en
diversas regiones. Otro aspecto es que el IVA establecido como un
mecanismo de crédito, generalmente deja exenta a las
exportaciones y grava a las
importaciones, porque funciona
bajo el principio de gravamen en destino. Esto requiere que se
realicen ajustes en frontera por la
jurisdicción que aplica el impuesto. Sin embargo ni es
factible ni conveniente aplicar ajustes en frontera al comercio interior de un
país porque implicaría costes excesivos y
dificultaría las relaciones comerciales internas. Por estas
razones es mejor que los impuestos sobre el valor añadido
estén a cargo de los gobiernos nacionales.
Para romper un poco con los inconvenientes anteriormente
expuestos se ha planteado que se pudiera descentralizar el IVA
sólo en la fase minorista, pero aún así se
presentan otros inconvenientes que requieren de
profundización en su análisis para poder
superarlos:
– La definición de qué es lo que
abarca la fase minorista en este impuesto y cuál es su
rendimiento cedible, tanto desde el punto de vista conceptual
como, sobre todo, desde el punto de vista
práctico.
– La no coincidencia de la recaudación
obtenida con el impuesto soportado por los
residentes.
El impuesto general sobre las ventas (monofásico)
aplicado en la fase minorista ofrece otro panorama. Aunque no
podemos desestimar que podrían existir problemas en la
definición o determinación de dicha fase, tampoco que
la imposición minorista exige madurez de la
administración tributaria por el amplio número de
contribuyentes y, que podrían exportarse, aunque no en gran
medida, las cargas. Si existen tipos altos hay probabilidades de
una alta evasión y la evasión de los minoristas cuando
el impuesto sobre las ventas al por menor está vigente, es
más difícil de controlar y más costosa en
términos de pérdidas en la recaudación, que por
ejemplo, la evasión del impuesto por comerciantes minoristas
cuando se aplica el IVA.
Los impuestos sobre el consumo (ventas) son la segunda
fuente de recursos a nivel intermedio en Alemania, Estados
Unidos, Austria y Canadá; representando en 1997
respectivamente para cada uno de estos países el 35.4%,
33.1%, 30.8% y 21.9% de los ingresos en el ámbito intermedio
de gobierno12. Veamos el siguiente esquema con los
puntos de incidencia del impuesto sobre las ventas en distintos
puntos de proceso productivo:
Fabricante Mayorista Minorista
Consumidor
El punto de impacto 3 es el utilizado en el impuesto
monofásico minorista. Si la imputación territorial del
producto del impuesto se realiza teniendo en cuenta el lugar
donde se efectúa la operación de venta o la prestación del
servicio, es probable que la
repercusión del mismo, en buena medida, recaiga sobre los
residentes beneficiarios de los servicios públicos, y si
existe coordinación interjurisdiccional para hacer
semejantes los tipos no tiene porque ocurrir una asignación
ineficiente de los recursos. En jurisdicciones muy pequeñas
es desaconsejable la utilización de impuestos sobre ventas,
porque los consumidores pudieran evitarlos, realizando sus
compras en jurisdicciones
vecinas. En todo caso el nivel intermedio es el más
idóneo para que lo utilice, tomando en cuenta a la hora de
establecer los tipos: la vecindad de las otras jurisdicciones, el
coste del viaje y el producto valor de los bienes
comprados.
Impuestos sobre consumos específicos o
accisas. Los impuestos sobre artículos específicos
son una categoría de la imposición sobre las ventas que
se utiliza generalmente sobre bienes cuya demanda es
suficientemente inelástica y elevada, como el alcohol, la gasolina y el
tabaco, permitiendo obtener
rendimientos importantes a las haciendas que los utilizan sin
afectar gravemente la actividad económica. Se dice de ellos
que su aplicación como impuesto monofásico en la fase
minorista es susceptible de ser descentralizada pero solo hasta
el nivel intermedio de gobierno, porque en jurisdicciones muy
pequeñas pueden aparecer problemas de exportación y las
variaciones de los tipos entre jurisdicciones pueden provocar
desplazamientos despilfarradores de recursos de los residentes de
una determinada jurisdicción para realizar sus compras en
jurisdicciones vecinas que impongan una menor carga. Las
desventajas que además se le atribuyen son las
siguientes:
– Al incluirse el impuesto en el precio final de venta al
público sin especificación explícita de su tipo
y volumen, y gravar cada acto de
compra, los contribuyentes pueden no ser conscientes de cuanto
pagan.
– Pueden ser utilizados en competencias
fiscales.
Con respecto a la primera desventaja, se puede decir que
no está directamente vinculada a que sea un impuesto de
carácter territorial, así que no debería influir a
la hora de considerar la posibilidad de su descentralización
y con relación a la segunda, la recomendación general
es, al igual que con el impuesto a las ventas al por menor, que
los tipos impositivos no varíen mucho entre las
jurisdicciones.
Los impuestos sobre la propiedad. Cuando se habla
de los impuestos sobre la propiedad, comúnmente se está
haciendo referencia a la propiedad inmobiliaria. Con el impuesto
sobre bienes inmuebles las posibilidades de desplazamiento como
respuesta a la diferenciación de tipos entre jurisdicciones
es poco probable, por lo que los costes de eficiencia no son
importantes. Este impuesto además de eficiente es
relativamente sencillo de gestionar porque los bienes inmuebles
no pueden ocultarse al fisco. También es usual la
aplicación de un impuesto sobre la propiedad de
vehículos, que tendría problemas sólo si
algún contribuyente decide ir a pagar el impuesto en
jurisdicciones vecinas que tengan mas bajos sus impuestos, pero
esto puede evitarse con un buen sistema de fiscalización, y
dado que, en general, la tarifa efectiva aplicada suele ser baja,
no provocará distorsiones en las decisiones económicas.
Estos impuestos tradicionalmente han sido utilizados por los
municipios en casi todo el mundo. Existen, sin embargo algunas
desventajas al utilizar el impuesto inmobiliario
urbano:
– Su base suele ser poco homogénea entre
las jurisdicciones. Existirán relaciones entre propiedad
residencial y no residencial y valores medios muy variables de las
propiedades.
– Existe una débil relación entre la
incidencia del impuesto y la capacidad de pago,
planteándose la posibilidad de inequidades.
– En el caso de la propiedad no doméstica,
existe un serio problema de imperceptibilidad.
– El impuesto sobre propiedades tiende a reducir
la oferta de edificios.
Según Zodrow (1994) los impuestos territoriales
sobre la tierra e inmuebles deben ser
utilizados para financiar la provisión de bienes
públicos locales puros, argumentando que existe una
razón de equidad, además de satisfacer la
condición de eficiencia para la localización. Los valores de la tierra
pueden aumentar para reflejar una parte, o incluso toda, del
beneficio de la provisión de este tipo de bienes, por lo que
el impuesto en el origen sobre un factor inmóvil puede
considerarse como una forma indirecta de imposición sobre
los beneficios.
Los tributos basados en el principio del
beneficio. Un tributo se basa en el principio del beneficio
si lo que paga el contribuyente es igual al beneficio que deriva
de la provisión pública. Los impuestos sobre el
beneficio son en realidad cuasi precios por los bienes
públicos similares a los precios de los bienes privados. De
esta forma, las diferencias de exacción por este tipo de
tributos entre las jurisdicciones no generarán movimientos
porque un tributo menor será el reflejo, no de una
provisión de bien público más barata (y por tanto
un beneficio neto mayor para el contribuyente), sino de una
cantidad provista menor (y por tanto un beneficio menor para el
contribuyente). En la práctica no existen estrictamente
impuestos basados en el beneficio porque los beneficios que
derivan los individuos del gasto no son observables. Los tributos
comúnmente utilizados son las tasas y las contribuciones
especiales.
– Las tasas. Se definen como las cargas
soportadas por los residentes de una jurisdicción
directamente vinculadas con la contraprestación de un bien o
servicio público proporcionado por esa misma
jurisdicción. La utilización de las tasas será
posible en la medida que el tipo de bien tenga
características de bien privado. La naturaleza de la estructura
óptima de la imposición de los beneficios está en
que cada uno de los individuos se enfrente a un coste marginal o
precio fiscal igual al beneficio marginal recibido.
La demanda privada de este tipo de bienes
determinará la estructura de la imposición sobre el
beneficio. En la medida que la elasticidad de la demanda respecto
a la renta excediera (fuera igual, inferior) a la propia
elasticidad respecto al precio, entonces la aplicación del
principio del beneficio pudiera ser progresiva (proporcional,
regresiva). Dado que las estimaciones empíricas sugieren
que, en la mayoría de los bienes locales, la elasticidad
renta excede a la elasticidad precio, la imposición a
través de tasas pudiera ser ligeramente progresiva cuando se
proporciona un único nivel del bien a todos los residentes.
En el caso alternativo de que los individuos puedan elegir su
nivel de consumo del bien, lo adecuado es que todos los
individuos pagasen el mismo precio, que debiera equivaler al
coste marginal de proporcionarlo, y las cantidades consumidas
variarían de acuerdo con la demanda (Tanzi: 1995,b). Con las
tasas pudiera decirse que se resuelve el problema de la
provisión de unos tipos de bienes específicos, los que
tienen característica de bienes privados 13.
– Contribuciones especiales. Es un tributo
exigido cuando se producen beneficios o aumento de valor de
bienes por la realización de obras públicas o del
establecimiento o ampliación de servicio públicos en
general de carácter local. Tiene carácter finalista por
cuanto las cantidades recaudadas por las contribuciones
especiales sólo podrán destinarse a sufragar los gastos
de la obra o del servicio por cuya razón se hubieren exigido
(Rubio de Urquía et al, 1989:12). Este tributo es
típicamente local y una de las mejores expresiones del
principio de beneficio. Impuestos patrimoniales o sobre la
riqueza. Con relación al impuesto sobre el patrimonio neto la normativa
fiscal apunta a que sea gestionado a nivel central. Los
argumentos se encuentran en la forma como es considerado el
impuesto en general:
– El que sea un complemento del Impuesto sobre
la Renta de las personas físicas, cuya titularidad
comúnmente pertenece al gobierno central.
– El que sea tildado como un instrumento de
control de la estructura fiscal.
– También se hace referencia a las
dificultades prácticas de su coordinación.
– La dificultad de atribución y
determinación de las bases imponibles. Lo primero se debe
a que las bases pueden estar en varias zonas y lo segundo se
refiere al descubrimiento de los distintos derechos y bienes que integran el
patrimonio neto y su valoración.
– Su escaso potencial recaudatorio, dado que sus
tipos son bajos en general y de escasa incidencia, no justifica
las complicaciones administrativas que implica su
descentralización.
– Finalmente el hecho de que tenga cierto
carácter distributivo por ser un impuesto
personal.
Brevemente se hace referencia a la opinión de
Musgrave y Musgrave (1995) sobre los impuestos sobre sucesiones y donaciones, quienes
plantean que dada la imposición diferencial se puede
provocar el desplazamiento del capital susceptible de ser
heredado o donado (en caso de facilidad de movimiento), lo que
sugiere la conveniencia de su atribución al nivel central de
gobierno. Monasterio y Suárez (1998) opinan, que si se
realiza la cesión, es crucial la determinación de los
puntos de conexión, que permiten deslindar la
atribución territorial de la recaudación entre las
distintas jurisdicciones.
Impuestos sobre recursos naturales. Los impuestos
sobre recursos naturales pueden ser los
más desiguales de todos en cuanto a la distribución
geográfica de los rendimientos fiscales; su perceptibilidad
por parte de los contribuyentes es muy baja y aunque su carga
pueda ser fácilmente internalizada, varios autores coinciden
en que deba ser utilizado por el nivel central de gobierno con
objeto de evitar la ineficiencia asociada a la inmigración inducida por
motivos puramente fiscales a aquellas zonas ricas en este tipo de
recursos. Existe sin embargo, un argumento señalado por
Zodrow (1994) que favorecería la imposición local sobre
recursos naturales.
En la medida en que sus ingresos pudieran compensar por
un lado, los costes de proporcionar servicios públicos
locales a las empresas involucradas en la explotación del
recurso y por el otro, los costes externos asociados a la contaminación o deforestación que
tuvieran que soportar las localidades por la explotación de
los recursos.
El impuesto de capitación. Merece una
mención dentro del análisis que estamos llevando a cabo
por cuanto ha sido sugerido e incluso implantado en países
como Gran Bretaña y Japón como recurso tributario de
los gobiernos locales. La obligatoriedad de que todos los
votantes paguen una cuantía fija, da a este tipo de impuesto
las ventajas aparentes de ser el que mejor se comporta en cuanto
a la proporción que debe existir entre los compromisos
tributarios y el coste de los servicios; de estar uniformemente
distribuido entre zonas respecto a la población; y de ser
inelástico, perceptible, no exportable y poco sujeto a
excesos de gravamen. Sin embargo, el carácter regresivo del
impuesto ha pesado más como desventaja que todos los
atributos previos y los análisis empíricos del caso
británico en nada reconocen el logro de las ventajas
potenciales que se le atribuyen.
En relación al problema de regresividad se han
intentado respuestas a través de un sistema de deducciones
para los niveles más bajos de renta y los mínimos
exentos que podrían menguar un poco este efecto. Igualmente
en defensa del impuesto de capitación se argumenta que la
regresividad sea analizada para todo el sistema tributario y no
impuesto por impuesto. Aún así, es muy difícil
imponer reformas que no estén aceptadas y asumidas
socialmente en los sistemas democráticos. Haría falta
tiempo para indagar más sobre sus características,
informar al público sobre sus ventajas y desventajas y
modelar distintos escenarios de sistemas tributarios para prever
los efectos negativos de su implantación dentro de un
conjunto de impuestos y cómo pudieran ser
compensados.
1.4. Distribución de
figuras tributarias por niveles de gobierno
Para acercarnos al propósito de establecer una
estructura tributaria que más o menos responda a los
principios de asignación de impuestos y tomando en cuenta
las características de cada figura tributaria parece lo
más certero plantear un modelo mixto de financiación,
en el que hayan fuentes exclusivas para cada nivel, se compartan
algunas y se den participaciones en otras tal como se observa en
el cuadro 1.
El nivel superior debe reservarse con carácter de
exclusividad la imposición sobre los recursos naturales,
sobre el beneficio de las sociedades, los impuestos
patrimoniales, sobre sucesiones y donaciones, el impuesto sobre
el valor añadido (aunque pudiera prescindir de la fase
minorista), todo lo que tenga que ver con imposición sobre
importaciones y exportaciones y las tasas sobre servicios
nacionales, mientras que puede compartir manteniendo la
titularidad en la definición de los elementos importantes:
el impuesto sobre la renta, el IVA en fase minorista y las
accisas (impuestos sobre consumos específicos).
El nivel intermedio puede usar exclusivamente: un
impuesto cedular sobre la renta (como la imposición sobre
las nóminas), impuestos menores
como juegos, publicidad, etc., las tasas y las
contribuciones especiales. Los impuestos a compartir con la
hacienda central son el impuesto sobre la renta, la fase
minorista del IVA y las accisas. Puede participar del impuesto
sobre actividades económicas cuya titularidad debe ser
local.
El nivel local puede asumir exclusivamente el impuesto
sobre la propiedad inmobiliaria y de vehículos, las
contribuciones especiales, las tasas y otros impuestos que no han
sido mencionados aquí por su escaso aporte dentro del total
de ingresos tributarios globales, como los impuestos sobre
espectáculos públicos, apuestas, etc. Podría
permitir la participación del nivel intermedio en el
impuesto sobre el ejercicio de actividades económicas (base
imponible þbeneficios). Para cerrar el tema de la
asignación impositiva insistimos en que los objetivos que
tenga planteado el gobierno en materia de política económica
serán los que al final determinen cuál estructura
tributaria aplicar. Las normas tributarias generales
deberían tener vigencia en el tiempo para evitar
negociaciones y acuerdos muy frecuentes que pueden estar
influidos por circunstancias políticas, pero también
hay que considerar que debe existir cierta flexibilidad y
capacidad de ajuste en el sistema que se escoja para que sea
adaptable a las cambiantes realidades que han caracterizado los
últimos tiempos. El diseño expuesto únicamente
pretende ser una guía para el análisis o para la toma
de decisiones y debe ajustarse a las circunstancias propias del
país de que se trate.
Cuadro 1. Asignación tributaria
por niveles de gobierno
Propuesta: Modelo de financiación mixto.
Existen haciendas independientes con exclusividad de algunas
fuentes y concurrencia en otras.
*
El nivel regional y el local podrán tener
exclusividad en algunos de los impuestos menores, dependiendo de
las necesidades de recursos de cada nivel y sus capacidades para
llevar adelante el cobro del impuesto de que se trate.
Anexo. Modelos de
Financiación en la Experiencia
Internacional
Fuente: Giménez M. (2000) "Responsabilidad y
corresponsabilidad fiscal en los países
federales"
1. "En la elección del modelo de
administración fiscal influyen consideraciones técnicas
pero también factores como la evolución histórica
y el equilibrio de poder entre
niveles de gobierno" (López Laborda y Ruiz-Huerta, 1998:
4)
2. Spahn (1977), Mc Dougall (1977), Mathews (1986),
Citados por Jiménez et al (1994); Musgrave y Musgrave (1995)
y Oates (1999).
3. A juicio de Castells, citado por Giménez et al
(1994), la ruptura de la correspondencia territorial entre
ingresos impositivos y responsabilidades de gasto es un hecho de
efectos potencialmente devastadores para: *El correcto control
público sobre las actividades de los gobernantes, puesto que
induce a una percepción equivocada del coste real de los
servicios públicos prestados; * La política de contención del
gasto público, puesto que
pone en marcha un mecanismo que tiende a sobredimensionar el de
los gobiernos subcentrales; *La correcta asignación de los
recursos públicos en las finalidades de gasto más
eficientes, de acuerdo con las preferencias de los
ciudadanos.
4. Monasterio, C. y Suárez J. (1996) "Manual de Hacienda
Autonómica y Local" Las negritas son mías.
5. Según King (1988) la industria está
más interesada en tipos impositivos que en niveles de
servicios.
6. La teoría ortodoxa sobre
federalismo fiscal sugiere que de los tres objetivos básicos
del sector público:
asignación de bienes y servicios, distribución de la
renta y estabilización y crecimiento económico, el
gobierno central debe responsabilizarse con carácter de
exclusividad de la distribución, estabilización y
crecimiento, mientras que el objetivo de asignación
puede ser responsabilidad del gobierno central y los gobiernos
territoriales. (Musgrave y Musgrave,1995; Oates 1977).
7. Se tomó como base para este apartado la
clasificación hecha por Giménez Montero (1991), siendo
ajustada en varios aspectos para este artículo.
8. Castells (1988) utiliza la expresión
"tax-sharing" cuando los rendimientos corresponden a un gobierno
que tiene jurisdicción en el lugar donde se han recaudado y
señala además que éstos son considerados como
ingresos impositivos. Los utilizan la República Christi
Rangel 37 PROVINCIA Nº 8, enero-junio 2002 Federal Alemana,
Austria, Suiza y muy recientemente España. Es interesante el
caso alemán por cuando son los Länder y no la
federación la que lleva adelante la administración
tributaria integrada.
9. En esta situación se encuentran países de
larga tradición federal, como Canadá y Estados Unidos
donde los gobiernos federales y estatales tienen sus propios
impuestos sobre sociedades y sobre la renta de las personas
físicas. También en Suiza se da la co-ocupación
con sistemas de administración independientes.
10. Para una visión sobre la experiencia de varios
países en cuanto a su modelo de financiación ver
anexo.
11. Esta información fue tomada de la
publicación de 1995 "La fiscalidad en los países de la
OCDE" Ediciones Mundi-Prensa. El texto original fue publicado
por la OCDE en 1993.
12. Según datos del "Revenue Statistics
OECD members, 1965-1997" 13 Esto es relativo. Downing (1991),
citado por Tanzi (1995b), sostiene que las tasas no son
aprovechadas en todo su potencial. Las razones fundamentales son,
por un lado, el que muchas ciudades dudan en usar este tipo de
tributos por razones políticas o de otro tipo; y por otro,
el que habitualmente las tasas no cubren el coste marginal a
largo plazo de proporcionar servicios públicos locales. En
general se fija una cantidad equivalente a los costes medios
directos, despreciando los costes del capital y de la tierra en
el suministro del servicio.
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