- a)
Desde el Congreso Pedagógico - b)
Los Ámbitos de la Descentralización en la Ley
Federal de Educación - c) Un
Discurso Alternativo
"Es una ciudad hecha sólo de excepciones,
exclusiones, contradicciones, incongruencias, contrasentido. Pero
no puedo llevar mi operación más allá de ciertos
límites: obtendría
ciudades demasiado verosímiles para ser
verdaderas".
Ítalo Calvino, "Las ciudades
invisibles".
La descentralización de los
sistemas educativos excede
notablemente el campo de la mera organización y administración educativa
y es un tema recurrentemente trabajado y polémico, presente
hoy en la agenda educativa de la mayoría de los países
del mundo .
La comprensión de los procesos inherentes a las
políticas
descentralizadoras requiere además de que se los estudie
desde un punto de vista técnico, que se los vincule
estrechamente con los contextos históricos y políticos
en donde se enmarcan. Por tal razón para analizar la
experiencia de descentralización educativa en Argentina
resultaría útil considerar la crisis del Estado de Bienestar, las
tradiciones históricas, la recomposición de las
políticas sociales y, en especial, la discusión sobre
el papel del Estado en relación a la educación, como así también,
las relaciones entre Estado e Iglesia Católica1. Este
artículo se circunscribirá a señalar algunas notas
relacionadas con la conceptualización y los posibles
riesgos y ventajas de los
procesos descentralizadores. Aún reconociendo que la
tensión entre centralización y
descentralización educativa es en nuestro país de
lejana data, aquí se intentará mostrar la posición
claramente favorable hacia uno de los polos de esta tensión,
adoptada por sectores muy heterogéneos que participaron en
el Congreso Pedagógico de 1984. También se tratará
esta problemática en el marco de lo estipulado en la
Ley Federal de Educación,
para finalizar con algunas consideraciones críticas
vinculadas a la implementación de los procesos de
descentralización educativa.
I. DESDE LA ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
Puelles Benítez (1993) sostiene que una
organización está centralizada cuando el poder de decisión se
concentra en la cúspide, adoptando una estructura piramidal, de
arriba hacia abajo, donde los diversos escalones que la
constituyen son instancias estrictamente operativas. Mientras que
en una estructura descentralizada, se asiste a una
delegación de autoridad, es decir, el poder
de decisión es compartido por varios niveles de la organización; hay
distribución territorial
del poder entre el Estado Nacional y otros
entes intermedios (estados federados, regiones, provincias,
departamentos, comunidades autónomas, etc.). No obstante,
algunas concepciones limitan el concepto, al asociar la
descentralización a la autonomía local, en donde hay
una cesión de poderes a las llamadas comunidades
territoriales básicas (comunas o municipios). En este
último caso el término refiere sólo a la
experiencias de municipalización.
La centralización-descentralización no es una
problemática que pueda absolutizarse, sino que admite en la
teoría y en la
práctica diversos grados de concresión, desde la
existencia de sistemas fuertemente centralizados pero con
tendencias centrífugas, hasta la máxima autonomía
local compatible con la unidad nacional. En este sentido, el
análisis de las
experiencias de múltiples países indican que no es
posible hablar de modelos puros, en tanto que
existen diversos grados y pluralidad de modalidades de ensayos descentralizadores al
mismo tiempo que no existe
uniformidad dentro de las organizaciones predominantemente
centralizadas (Mcginn, 1987). De este modo, el concepto engloba
reformas educativas con
características diversas: desconcentración,
transferencia, provincialización, municipalización,
privatización, etc. Es
precisamente, a partir del análisis de la naturaleza y alcance de los
casos nacionales, en que el concepto transforma su
significación y sentido y desde esta perspectiva, resulta la
necesidad de revisarlo.
Al considerar que "el problema general de la
descentralización del sistema educativo nacional se
estructura alrededor de la concentración y distribución
del poder, en términos espaciales y sociales" (Tenti
Fanfani, 1993:142), el avance hacia auténticos procesos de
descentralización debería ir acompañado de una
simultánea descentralización de recursos, competencias y capacidades
técnicas. "En otras
palabras, se trata de encontrar las claves para contruir un
sistema que no sea ni una serie
de partes sin un todo ni un todo homogéneo, totalitario y
sin partes" (Tenti Fanfani, 1993:117).
Pareciera haber cierto consenso entre los especialistas,
desde el punto de vista del proceso de adopción de decisiones,
sobre la existencia de ciertos ámbitos que actuarían
como claves fundamentales para identificar el tipo dominante de
estructura organizativa prevaleciente en un país: determinar
la estructura básica del sistema educativo (niveles,
duración de la escolaridad obligatoria, requisitos de acceso
de un nivel educativo a otro); establecer las condiciones para
obtener títulos académicos; expedir títulos;
supervisar y financiar el sistema educativo.
Desde el punto de vista político, la
descentralización contribuiría a afianzar el sistema
democrático al acercar la toma de decisiones a órganos
de gobierno y control locales elegidos
democráticamente, contribuyendo a una mayor
participación de los actores más estrechamente
involucrados en la gestión y supervisión de la
educación. Sin embargo, la experiencia de países que
han implementado estrategias descentralizadoras
parece advertir, que la asociación entre
descentralización y participación no es automática
sino que son dos procesos "que exigen ser trabajados
simultáneamente para que el efecto democratizador pueda
tener lugar" (Sánchez Martínez, 1992:145).
También tendería a incrementar la eficiencia administrativa al
descongestionar funciones del nivel central, que
reservaría competencias sobre asuntos claves de alta
conducción, transfiriéndose a las instancias inferiores
atribuciones más directamente relacionadas con la
organización y funcionamiento de los centros escolares, lo
cual facilitaría la comunicación, la
agilización de los trámites y dar respuestas
pertinentes a los problemas concretos del medio.
Sin embargo, continúa Sánchez Martínez (1992), los
resultados de evaluaciones de estos procesos no parecen aportar
evidencias tan taxativas al
respecto. En los hechos surge una multiplicación costosa y
conflictiva de servicios administrativos,
proliferación de controles y dispar capacidad de
gestión entre las regiones.
La heterogeneidad y diferenciación son rasgos
más propios de estructuras organizativas
descentralizadas que tienen implicancias en materia curricular, es decir,
en los contenidos y en las prácticas pedagógicas. En
este sentido es que Novick de Senén González (1987)
considera como relevante la contribución de la
descentralización educativa para preservar la cultura, los valores y las tradiciones
de la comunidad regional y local. Al
respecto se ha señalado que en los planes de estudio y en
los programas de enseñanza de países
con tradición descentralizada lo local ocupa un espacio
mayor que en los de tradición centralista (Sánchez
Martínez, 1992:144).
Uno de los posibles riesgos que conllevan las
políticas descentralizadoras, que podrían explicar el
fenómeno tan extendido de la centralización,
argumentados por los autores clásicos, es que pueden
"exacerbar el sentimiento particularista en detrimento de la
conciencia nacional y en
perjuicio de los intereses generales (ello explica, entre otras
cosas, la necesidad de un minimum de uniformidad en los Estados,
conseguido gracias a una organización centralizada que vela
por los intereses comunes a toda la nación)" (Puelles
Benítez, 1993:15).
El peligro de la atomización del sistema educativo
nacional, constituído por un mosaico de administraciones
educativas inconexas, atenta contra el principio de la igualdad de oportunidades
educacionales. Este posible efecto segmentador podría
contribuir a profundizar las desigualdades educativas entre
regiones e instituciones escolares. Es en
este sentido, que se deberían generar condiciones tendientes
a compensar los desequilibrios.
a) Desde el Congreso
Pedagógico
La Comisión de Gobierno y Financiamiento de la
Educación, en un dictamen de consenso unánime, plantea
que las funciones del Estado Nacional y los Estados Provinciales
respecto a educación están ya establecidas en las
Constituciones respectivas y que las leyes que las reglamentan deben
coordinarse para asegurar la coherencia del sistema (Ministerio
de Educación y Justicia de la Nación, 1988:222 y
subs.).
Además que la futura Ley de Educación
tendrá que asegurar la "progresiva provincialización y
municipalización de la gestión educativa". Dicha
gestión requiere, para ello, "la imprescindible y necesaria
transferencia de los recursos pertinentes del Estado Nacional",
que deberá aumentar los índices de coparticipación
de los impuestos nacionales en las
provincias de menores recursos propios.
También se deberá garantizar una "amplia
libertad operativa de las
diversas regiones". Para ello deberán definirse las
competencias entre Nación, Provincias y Municipos, para
resolver la problemática de la demanda educativa, mediante un
proceso de regionalización, desconcentración y
descentralización. Se insiste que para garantizar el proceso
de descentralización es necesario que la transferencia de
los establecimientos nacionales a las provincias se haga
conjuntamente con los recursos respectivos.
El Punto 1 de este Dictamen finaliza sosteniendo que
tanto la "regionalización, la provincialización, el
federalismo, presupone que los
Estados Provinciales no deben delegar funciones que puedan
cumplir". Plantean así "provincializar la enseñanza
superior con el presupuesto de la
Nación".
En los Dictámenes de acuerdo mayoritario y de
disenso, el tema principal que separa es el referido a la
gratuidad de la enseñanza. Pero ambos establecen que le
compete al Estado Nacional fijar "las pautas y contenidos
mínimos" en todos los niveles, controlar y supervisar, como
así también, desarrollar acciones de asistencialidad
para "atender situaciones derivadas de la realidad
socio-económica".
¿Porqué razón corrientes diversas o
contrapuestas de opinión, acuerdan por unanimidad la
"progresiva provincialización y municipalización de la
gestión educativa"?. Una respuesta taxativa no parece
posible, sin embargo, resulta pertinente considerar entre otros
aspectos los siguientes. En primer lugar, la relación entre
federalismo y descentralización educativa. Este principio
fue reinvidicado desde el siglo pasado por disímiles y
vastos grupos de opinión, sin
embargo el centralismo como
característica constitutiva, presente desde la
conformación del sistema educativo nacional, puede
explicarse por el interés de los sectores
dominantes de homogeneizar la población para legitimar
un nuevo orden social (Tenti Fanfani, 1993). Además, el
federalismo educativo fue el argumento principal utilizado para
implementar el traspaso de los establecimientos educativos. En
segundo lugar, la Iglesia sostuvo que lo que un ente menor puede
hacer satisfactoriamente no tiene porqué asumirlo o
absorverlo el ente político mayor. En tercer lugar, en los
diferentes dictámenes de la Comisión Nº 7, se
menciona la estrategia descentralizadora como
una vía para democratizar los procesos de decisión. De
allí, la nuclearización como una instancia integradora
local. Se esperaba también que las nuevas asignaciones de
responsabilidades y de funciones serían acompañadas de
los recursos necesarios para poder cumplirlas.
b) Los Ámbitos de la
Descentralización en la Ley Federal de
Educación
El llamado proceso de descentralización federal del
sistema educativo argentino consistió básicamente en
una transferencia de servicios, iniciado con las escuelas del
nivel primario a comienzos de la segunda mitad del siglo XX y
concretado sin definir los marcos legales que regularan las
nuevas condiciones. La ley nacional 24.195/93 propone los
procedimientos y mecanismos
que debieran haber estado garantizados antes de iniciar el
"operativo descentralizador".
La Ley Federal define las atribuciones y
responsabilidades de los distintos órganos de gobierno de la
educación, redefiniendo las relaciones entre el Estado
Nacional, las Jurisdicciones Provinciales y la Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires (MCBA), teniendo en
cuenta, entre otros, los "criterios de unidad nacional,
democratización, descentralización y
federalización, participación, equidad…" (Art.
51).
El Estado Nacional se reserva la "responsabilidad principal e
indelegable" de fijar la política educativa (Art. 2) y la de
"garantizar el cumplimiento de los principios, objetivos y funciones del
Sistema Nacional de Educación" (Art. 53 a). También le
corresponde, sobre la base de los acuerdos definidos en el
Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCyE), la facultad
de establecer las bases curriculares mínimas "dejando
abierto un espacio curricular suficiente para la inclusión
de contenidos que respondan a los requerimientos provinciales,
municipales, comunitarios y escolares" (Art. 53 b;
disposición en la que se excluye a las universidades);
promover y organizar una red de formación, perfeccionamiento
y actualización del personal docente (Art. 53 g);
evaluar periódicamente la calidad del funcionamiento del
sistema educativo (Art. 53 K; a este respecto las universidades
se rigen por la legislación específica) e "implementar
programas especiales para garantizar el ingreso, permanencia y
egreso de los alumnos/as en todos los ciclos y niveles del
sistema" (Art. 53 e).
Asimismo le compete al Poder Edjecutivo Nacional, a
través del ministerio específico, dictar normas sobre equivalencias de
títulos y de estudios, estableciendo la validez
automática de los concertados en el seno del CFCyE (Art. 53
c) y las relativas a la revalidación de títulos y
certificados de estudios en el extranjero (Art. 53 l
).
Las autoridades jurisdiccionales (provinciales y MCBS)
competentes tienen, por su parte, la atribución dentro de su
jurisdicción de organizar, administrar y conducir los
establecimientos educativos de gestión estatal y autorizar y
supervisar los de gestión privada. En este sentido, les
compete el diseño de la estructura
de los respectivos subsistemas (Art. 59 a y 59 c). Excepto la
educación universitaria, asumen la responsabilidad de la
prestación de la totalidad de los servicios educativos en
todos sus niveles y modalidades. Esta modalidad de gestión,
tiende así a descentralizar el gobierno y la administración directa
de las escuelas.
Asimismo es de incumbencia de estas autoridades,
"aplicar con las correspondientes adecuaciones, las decisiones
del CFCyE" (Art. 59 d) y evaluar periódicamente el sistema
educativo en el ámbito de su competencia (Art. 59
e).
El CFCyE aparece como la fórmula de "coordinación y
concertación" (Art. 54) de un sistema educativo
descentralizado, y tiene la misión de "unificar
criterios entre las jurisdicciones" y "cooperar en la
consolidación de la identidad nacional" (Art. 55).
Integrado por las máximas autoridades educacionales de las
distintas jurisdicciones constituye, dentro del texto de la ley, el
ámbito de articulación de la diversidad que tiende a
preservar la unidad del Sistema Educativo Nacional.
La mayoría de los documentos oficiales justifican
la descentralización educativa enmarcándola en un
proyecto educacional fundado
en la concepción federal de organización del Estado.
Sin embargo, aparece como un mecanismo de re-centralización
del poder en la medida en que no condujo a una ampliación
social en la distribución del poder, incorporando a sectores
sociales tradicionalmente excluídos (Vázquez,
1995).
Si el motor de estos procesos hubiere
estado orientado por objetivos técnico-pedagógicos, la
transferencia de los servicios nacionales en sus diferentes
niveles debería haberse realizado atendiendo las condiciones
que garantizaran un proceso eficaz; vale decir, teniendo en
cuenta la capacidad económico-financiera, de planificación y
gestión técnica, factibilidad de implementar
estrategias de redefinición de formación docente,
posibilidades de generar proyectos de regionalización
curricular por parte de cada una de las jurisdicciones
provinciales.
Las voces críticas sostienen que los organismos
multilaterales de crédito y la banca privada extranjera apoyan y
profundizan esta política, presionando al Estado Nacional
para reducir el gasto público y aumentar
la recaudación fiscal. En este contexto, se
sustituiría la concepción moderna de la educación
como un derecho social por la de educación como bien de
consumo al decrecer la
responsabilidad del Estado en el financiamiento de la
educación.
Si el Estado Nacional no implementa acciones
compensatorias, podrían agudizarse aún más las
desigualdades geográficas en la prestación de los
servicios y la transferencia se convertiría así en un
instrumento de segmentación educativa. A
esta realidad habría que agregar la crisis de sentido por la
cual atraviesa la educación pública nacional
(Braslavsky, 1987).
(*) Publicado originalmente en Revista Contextos)
1- Aspectos considerados en la versión original de
este trabajo y que por limitaciones
de espacio no han podido ser desarrollados aquí.
- Braslavsky, C. 1987 Un desafío fundamental de la
educación latinoamericana durante los próximos 25
años: construir su sentido. La Educación. Revista
Interamericana de Desarrollo Educativo.
Año 31 (101): 67-82. - Mcginn, N. 1987 Un proyecto de
investigación y acción para
descentralización de sistemas educacionales en América Latina y el
Caribe. La Educación. Revista Interamericana de Desarrollo
Educativo. Año 31 (101): 165-180. - Ministerio de Educación y Justicia de la
Nación 1988 Congreso Pedagógico. Informe Final de la Asamblea
Nacional. Buenos Aires. - Novick de Senén González, S. 1987
Reflexiones sobre las posibilidades y perspectivas de la
regionalización educativa en América Latina. La
Educación. Revista Interamericana de Desarrollo Educativo.
Año 31 (101): 135-154. - Puelles Benítez, M. 1993 Estudio teórico
sobre las experiencias de descentralización educativa.
Revista Iberoamericana de Educación (3):
13-40. - República Argentina. Ministerio de Cultura y
Educación. Ley Federal de Educación.
1993. - Sánchez Martínez, E. 1992 La
descentralización federal como criterio estratégico
de la política educacional. Separata de la Revista de la
Universidad Blas Pascal. Año 1 (2):
143-152. - Tenti Fanfani, E. 1993 La escuela vacía. Deberes
del Estado y responsabilidad de la sociedad. UNICEF-Losada.
Buenos Aires. - Vázquez, S. 1995 El discurso de la
descentralización. La lógica del ajuste.
Revista La Educación en Nuestras Manos. Año 4
(28/29/30): 9-14.
Ana Isabel Terreno
Graciela Amalia Domínguez
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