SISTEMA FINANCIERO,
PODER
EJECUTIVO Y PODER
LEGISLATIVO
El sistema
financiero, al igual que los demás sectores y sistemas,
está condicionado por la envolvente política formal e
informal de los poderes del Estado y de
las fuerzas organizadas de la sociedad. Sin
embargo la relación del sistema
financiero con esa envolvente macropolitica es mucho más
acentuada, precisa y decisiva que en el caso de los demás
sistemas y sectores.
En particular el sistema financiero es el mecanismo de
articulación entre Congreso y el Gobierno. De la
riqueza instrumental del sistema y de la perfección con
que funcionen sus partes integrantes puede depender la
estabilidad de todos los elementos contemplados en este análisis: política y administración, instituciones,
sectores y sistemas, equilibrio de
poderes, equilibrio de partidos, equilibrio de grupos de
interes, equilibrio, en fin, de la ecuación de
insumo-producto
socilal para un valor
máximo, condicionado a las restricciones impuestas por un
grupo
social.
Con esto elementos previos del análisis
financiero se puede proceder al estudio del ámbito del
sistema entresacados del esquema general, abordaremos ahora el
examen del área operativa del sistema.
SISTEMA Y SUBSISTEMAS
FINANCIEROS
Se ha definido el sistema Financiero como el conjunto de
normas,
órganos y procesos
destinados a proveer de medios de pago
al sector
público nacional. En tal sentido quedan abiertas
cuatro áreas de imprecisión.
1) La primera, en cuanto a la connotación
neutralista que apareja la definición, ya ha sido salvada:
el sistema financiero puede perseguir otros fines, colaterales,
subsidiarios o aun prioritarios, respecto de esa función de
provisión, sin que ello afecte el concepto
aquí propuesto de sistema.
2) La segunda se refiere a la legitimidad de la
equivalencia entre el sistema asi definido y el ámbito
convencional del a Hacienda Publica. Bajo nuestros
términos de referencia, el desarrollo
anterior muestra que la
Hacienda Pública cubre un área más amplia,
incluyendo, las normas, órganos y procesos destinados a
establecer y administrar y, en su caso, someter al juego
político el patrimonio
público. El sistema aquí definido, sin embargo, el
patrimonio público, en tanto no es objeto de transacciones
lucrativas, no guarda relación alguna con la capacidad del
sistema financiero para generar medios de pago capaces de
adquirir insumos humanos o materiales.
Ello no impide que ciertos bienes
patrimoniales puedan ser en si mismos insumos de este ultimo
carácter, tales como los que integran el
sistema de construcciones públicas; o que puedan ser
objeto de transacciones no lucrativas, al servicio de la
actividad sectorial, como sería el caso de las cesiones de
terrenos públicos para construir ciudades universitarias o
parque industriales. Simplemente quedan excluidos de la
posibilidad de proveer medios e pago. En este sentido el
área convencional de la Hacienda Pública rebasa la
asignada del Sistema Financiero.
3) La tercera se refiere a la aceptación
más usual del Sistema Financiero como provisor de los
instrumentos de cambio
generados y utilizados conjuntamente por los sectores
público y privado y referido al conjunto de medios de pago
de la economía en su valor actual y descontado,
es decir, la oferta
monetaria y el crédito.
Nada impide considerar estas dos ultimas variables como
generadora de un sistema Monetario independiente del Financiero;
o reducirlas a subsistemas, según las ya indicadas pautas
de consolidación o desconsolidación y en
términos del grado de independencia
de que disfrutan respecto de la cabeza del Sistema Financiero,
con todas las salvedades hechas en la primera parte sobre el
rango político de esta cabeza.
Si restringimos la provisión de bienes y servicios
gubernamentales últimos al campo de los sectores nos vemos
en términos de economía real y abandonamos la
monetaria al papel neutral de lubricar las funciones reales
de producción y consumo y
hacer posible la distribución y el cambio. No tiene entonces
sentido hablar de política
monetaria, sino de simple administración de los medios de pago. Pero
si el grupo social demanda a
demás del Estado la utilización de esos medios para
la provisión de otros fines últimos, distintos de
los sectoriales, el ente publico aparece entonces
desempeñando el doble papel de jugador y de
árbitro; de una parte utiliza medios de pago para su
proceso
productivo, igual que lo hace el sector privado; de otra rige,
regula, canaliza y administra la oferta monetaria para lograr los
fines adicionales exigidos. Gran parte de la historia monetaria es un
espejo de la lucha por institucionalizar esta doble
función del Estado, revistiéndola de
garantías necesarias para que el Gobierno no actué
como juez y parte o permitiéndole, mas o menos deliberada
o abiertamente, jugar ese doble papel: Bancos de
emoción de propiedad
publica, privada o mixta, regidos por directorios de
composición publica, privada o mixta; reunión o
separación de la función emisora de la de banquero
de Gobierno; autoridad de
ministro de Hacienda sobre el Banco Central o
separación de ambos, dejando a la negociación política el resultado de
sus acciones;
control directo o
indirecto del ministro de Hacienda sobre el sistema bancario y
sobre las entidades de crédito, mediante su
regulación directa o por operaciones del
mercado abierto y
crédito publico.
Pero para nuestro análisis, una vez mas, si el
ministro de Hacienda es responsable de la política
monetaria consideraremos a esta como un subsistema del Sistema
Financiero, cualquiera que sea el grado de descentralización de los órganos que
lo rigen; en caso contrario, cualquiera que sea el grado de
influencia que el ministro ejerza sobre el volumen y
disponibilidad de los medios de pago, el sistema Monetario y
Bancario esta regido por una autorizad distinta y responsable en
última instancia ante la envolvente macro política,
estaremos en presencia de un sistema separado, al cual se
aplicaran las condiciones del análisis anterior, de
guardar una intima relación con la Hacienda Publica, pero
de tener una esfera de acción
propia e independiente.
En el presente análisis se supondrá que
este segundo caso no solo es el más frecuente en la
practica, sino el mas lógico desde el punto de vista de la
racionalidad social. El Banco de Inglaterra, el
cual sirve como modelo a la
mayor parte de los contemporáneos, ha mantenido desde su
fundación una posición de independencia de hecho
frente al Tesoro –aunque la ley de 1946
permite a este fijarle directivas <<de cuando en cuando y
previa consulta con el Gobernador>> –. Entre las dos
guerras
mundiales, los ordenamientos jurídicos de buen
número de paises hicieron de la dependencia de sus Bancos
centrales bandera de ortodoxia financiera. Aunque los Gobiernos
han recavado, en general, la autoridad monetaria en ultima
instancia y hecho uso de ella en tiempos de crisis, la
doctrina ha sonado desde antiguo su voz de alarma ante el peligro
de confundir los medios de pago de la econimia con la
provisión de recursos
publicos.
4) En cuarto lugar, eliminados del patrimonio y sistema
monetario del campo de este estudio, queda por organizar
coherentemente el contenido residual del sistema Financiero.
Aquí se opta por catalizarlo integralmente, considerando:
determinación, percepción, disposición,
contabilización y control de ingresos y
gastos
públicos a traves del Presupuesto
Funcional como arquetipo de la política y de la administración financiera.
Es importante, al efecto, subrayar el riguroso sentido
del termino <<catalizador>>. El presupuesto no
contiene todo ese volumen residual, ni en términos
positivos ni normativos; pero si se originan en su presencia
todas las interacciones políticas
y administrativas del aquí acotado como sistema
Financiero. Esto es suficiente para los objetivos de
este análisis.
Fuentes:
Adaptado por el autor de:
Jiménez N., Juan I. Política y
Administración. 1970.
. Sitio web de la
Oficina
Oficina Nacional de Presupuesto de Venezuela.
Conectado a Internet Haga CLIC en el
vínculo y tendrá acceso a la información más actualizada sobre el
presupuesto nacional.
www.mf.gov.ve
Sitio web del Ministerio de Finanzas de la
República Bolivariana de Venezuela. Conectado a internet
haga CLIC en el vínculo para informaciónm
adicionalclicl
Nota el plan único
de cuentas
está vigente a partir de enero de 2005 .
CAPITULO XI
El proceso financiero
El sistema Financiero, como instrumento neutro de
provisión de medios de pago para adquirir los
insumos de ultimo orden del proceso productivo, es
estrictamente institucional. Las ciencias
sociales lo contemplan desde sus perspectivas
jurídica, administrativa y
microeconómica.El ordenamiento jurídico establece el
proceso financiero institucional y las funciones que
incolucran a los órganos que lo administran. La
descentralización política o administrativa
de la institución, o la desconcentración
interna de sus, funciones, delimitan el proceso y la
organización.El proceso se inicia con el planeamiento del volumen y
composición de la ecuación de insumo-producto
institucional para una unidad de tiempo,
convencionalmente fijada en el período anual. El
planeamiento exige la optimización de esa
relación, sea maximizando el producto a partir de la
disponibilidad de recursos limitados, sea obteniendo un
producto dado con la máxima economicidad.La limitación de los medios puede referirse
a los insumos de último orden: la institución
no podría ampliar su producto, aun contando con los
necesarios recursos presupuestarios, si la comunidad
no dispone de la mano de obra calificada o no calificada o
de los insumos físicos muebles o inmuebles,
corrientes o de capital,
en la cuantía requerida, o si su escasez
determina un costo
marginal social superior al valor del producto marginal; o
la limitación puede referirse a la disponibilidad de
los recursos financieros; o puede venir impuesta por el
tamaño del mercado del producto. La labor de
planeamiento corresponde a la gerencia
institucional, asesorada por su oficina de planeamiento, si
existe.Determinada la cuantia del ingreso, y bajo las
normas emanadas de la potestad reglada o discrecional de la
Oficina Central, la oficina de presupuesto formula el
anteproyecto presupuestario de la entidad
según una clasificación por objeto del gasto,
a la que se añade otra, por origen del ingreso,
cundo existen fuentes de
financiamiento distintas de las procedentes del fondo
general del Tesoro.En este ultimo caso se encuentran todas las
instituciones que perciben y retienen fondos en cuentas
separadas del fondo general que administra el Ministerio de
Hacienda como Oficina central del sistema, y su volumen y
heterogeneidad corre parejas con el grado de
descentralización institucional: las entidades
centralizadas pueden administrar fondos rotatorios y las
tasas por ellas percibidas; las descentralizadas
administrativamente mantienen su propia tesoreria (sus
saldos no revierten al fondo general al cierre del
ejercicio fiscal),
pudiendo nutrirse, además de las asignaciones del
fondo general, con ingresos por venta de
bienes y servicios, especialmente en el caso de las
empresas
públicas; las que disfrutan de autonomía
política pueden, además, recibir sus propios
ingresos tributarios o patrimoniales o contratar, si la
Constitución lo autoriza, sus propios
empréstitos.Al entrar en ejecución el presupuesto
aprobado –el órgano que lo aprueba y las
características de la aprobación
varían también con el grado de
descentralización–, la oficina de presupuestos emite libramientos u
órdenes de pago contra las correspondientes fuentes
de ingresos.Hechos efectivos los pagos a favor de los proveedores de insumos de último
orden, las planillas o nóminas y los comprobantes de pago
pasan a la oficina de contabilidad de la entidad, donde se
asientan en los libros
respectivos y según las mismas clasificaciones de
gastos e ingresos recogidas en el presupuesto. En
cualquiera de estas etapas pueden existir trámites
de control interno o externo, y previo o posterior al
gasto. Existen trámites legales para traspasar
fondos de una a otra partida por objeto del gasto y para
suplementar las deficitarias con recursos
adicionales.Al fin del ejercicio, la oficina de contabilidad
cierra las cuentas y, dependiendo del grado de
descentralización, remite los saldos al Tesoro
Central o los retiene. El resultado contable pasa a
consolidarse a la Oficina Central del sistema. Ha concluido
el proceso financiero institucional.Dos consideraciones son relevantes en este
contexto.a) Los instrumentos básicos del proceso
financiero institucional son las clasificaciones por objeto
del gasto y por origen del ingreso y la contabilidad de
transacciones efectivas; todos ellos de naturaleza jurídica, administrativa y
microeconomica.La clasificación por objeto del gasto
agrupa la ilimitada variedad de los insumos humanos y
materiales al adquirirse en conjuntos y subconjuntos, definidos
según su progresivo grado de la homogeneidad. El
total del gasto puede dividirse, en un primer grado de
clasificación, según los distintos sistemas a
que pertenecen los respectivos insumos: Remuneraciones personales, Abastecimientos,
Obras públicas contratadas y Servicios financieros
de la Deuda Pública. Cada una de esta cuatro
partidas genéricas se subdivide en otras mas
específicas, según los criterios de
homogeneidad que resulten relevantes por su naturaleza
jurídica y administrativa.Por ejemplo, la de Remuneraciones personales puede
subdividirse en remuneraciones del personal
permanente y del personal contratado o en pagos por
planillas y pagos eventuales; cualquiera de las dos
posibilidades es igualmente consistente, pues ambos pares
de subconjuntos suman el conjunto total; si ambos son
útiles administrativamente, puede insertarse una de
las subdivisiones dentro de la otra, originándose
una clasificación de el tipo que presenta en el
siguiente esquema:1.1. Personal permanente.
- Pagos por planilla.
- Pagos eventuales.
1.2. Personal contratado.
1.2.1. Pagos por planilla.
1.2.2. Pagos eventuales.
2. Abastecimientos
3. Construcción de obras por
contrato- ………..
4. Servicios financieros
- ………….
- ……………
Siendo el gasto total = 1 + 2 + 3 + 4.
La clasificación sucesiva
(subclasificación) puede proceder indefinidamente,
hasta llegar a identificar cada pago individual. El
análisis permitiría clasificar la
adquisición de una maquina de escribir de
características perfectamente definidas a
través del tan penoso como inútil procedimiento siguiente:2. Abastecimientos; 2.3. Equipos; 2.3.7. Equipos
de oficina; 2.3.7.2. Equipos eléctricos. 2.3.7.2.4.
Máquinas de escribir. 2.3.7.2.4.9.
Máquinas de carro ancho; y así
sucesivamente.De igual manera, el pago de horas extraordinarias
al personal permanente puede representar una partida de
cuarto nivel de subclasificación [ 1.1.2.X] o de grado n, si
los pagos eventualmente se subdividen sucesivamente en
otras partidas, en una de las cuales figuran las horas
extraordinarias.Lo interesante para nuestro análisis son
los criterios que determinan la estructura de la clasificación y el
nivel de desconsolidación. Como su mismo nombre lo
indica, la clasificacion se refiere al objeto del gasto,
esto es, pretende identificar todos los posibles insumos
según características homogéneas cuya
mera denominación –sueldos, viáticos,
material de escritorio, contrato de
construcción de una carretera, servicio de la
Deuda
Pública—es plenamente significativa e
inequívoca respecto del destino que habrá de
darse a los fondos.Ello facilita la
administración y el control, buscando una
posición e equilibrio en el continuo <<plena
rigidez-plena flexibilidad>> en el manejo
institucional de los recursos financieros. En un extremo,
si el gerente
institucional pudiese disponer irrestrictamente del total
de la apropiación de recursos hecha a la entidad,
podría legalmente gastarlo integramente en
remuneraciones personales, empezando por la suya propia;
sin fondos para adquirir los demás insumos
materiales necesarios al proceso productivo, el producto
institucional podría ser cero. Notese bien que ni la
sociedad, representada por la envolvente macropolitica, ni
los responsables políticos del sector a que
pertenecerían los frustrados productos aceptarían esa
ecuación, pero que jurídica y
administrativamente será válida.Lo único que la norma jurídica
exigiría en tal caso es que no se gastase más
del total de egresos aprobados, ni se hubieran usado otras
fuentes de ingreso que las aprobadas también; por su
parte, lo único que exigiría la
Administración es que se emitiesen las oportuna
órdenes y libramientos de pago y que se
contabilizasen correctamente.En el otro extremo, si se diese valor legal al
grado n de desconsolidación, la
apropiación de fondos para máquinas de
escribir eléctricas de carro ancho no podría
usarse –sin que el Congreso autorizase el
traspaso—para comprar una de carro estrecho; con ello
se haría utópica la previsión adecuada
de necesidades institucionales y, por precisa que fuere,
existirían siempre partidas deficitarias y partidas
excedentes.La posición de equilibrio señala la
frontera
entre la potestad reglada y la discrecional del gerente
institucional. Los fondos apropiados para <<Equipos
de oficina>> [ 2.3.7] no pueden destinarse a <<Equipos
automóviles>> [ 2.3.X] ; menos aun podrán aplicarse a
pagar alquileres [ 2.X] , y menos aun a pagar sueldos
[
1] .
La frase <<menos aún>> es un pleonasmo:
en realidad resultan igualmente vedadas las tres
posibilidades.En la practica cabe establecer entre ellas una
diferencia relevante, ya que la ley orgánica puede
fijar distintos requisitos y procedimientos para autorizar cada una de
ellas; pero desde el punto de vista del valor legal de la
asignación, las tres restringen por igual la
potestad discrecional de la gerencia.En cambio, los sucesivos niveles de
desconsolidación (desde el 2.3.7. hasta el
2.3.7…….n) no tienen valor legal y el gerente
puede libremente dedicar los fondos de esa partida a
comprar máquinas de escribir, calculadoras o
máquinas de afilar lapiceros.CLASIFICACION DE
ACUERDO A LA NATURALEZA DE LAS PARTIDASEn la práctica, el equilibrio suele fijarse
en distintos grados de clasificación, dependiendo de
la naturaleza de las partidas y de las consecuencias que
pueda tener el abandonar cada una a la potestad
discrecional del administrador. Puede esperarse que la
legislación orgánica asigne carácter
legal a ciertos gastos individualizados, como el sueldo
básico de cada funcionario o la subvención a
cada municipio; puede esperarse mucha mayor flexibilidad en
la adquisición de bienes y servicios no personales,
y tal vez una flexibilidad intermedia cuando se asignan
fondos para la construcción de caminos
[
3.2]
, sin especificar para cual de ellos
[
3.2.X]
, quedando la institución (Ministerio de
Transporte) en libertad
para pagar mayor o menor cantidad al contratista X o al
Y.La frontera entre la potestad reglada y la
discrecional puede requerir modificaciones en el tiempo.
Los órganos de control pueden consolidar
innecesariamente desconsolidado un tipo de adquisiciones,
en perjuicio de la flexibilidad del proceso productivo; o,
por el contrario, considerar que el nivel legal de
apropiación es demasiado amplio y se presta a
irregularidades.La solución está en definir
anualmente la legalidad, incluyendo la
clasificación por objeto del gasto en cada ley anual
de presupuesto. Como ya se indicó anteriormente, la
jerarquia piramidal normativa asigna a las leyes de
rango superior las características de permanencia y
flexibilidad. Si en un ordenamiento jurídico se
impone, en la ley orgánica de presupuesto, una
determinada clasificacion por objeto del gasto, se puede
requerir un tramite innecesariamente difícil
(mayoría calificada) para modificar la ley
orgánica, o se corre el peligro, mas frecuente en la
práctica, de modificar por ley anual un precepto
orgánico.La clasificación por origen del ingreso es
igualmente jurídica y administrativa: señala
las fuentes de los ingresos autorizados según su
procedencia administrativa. Una clasificación de
este tipo puede incluir partidas como las
siguientes:- Remuneraciones
personales - Fondo general del Tesoro.
- Impuestos destinados.
- Ingresos por ventas.
- Rentas patrimoniales.
- Tasas.
- Ventas patrimoniales.
La aplicabilidad o no de varias de estas partidas
depende, como ya se mencionó, del grado de
descentralización y de la naturaleza institucional.
En un extremo, un Ministerio e Defensa puede no tener
más fuente de recursos que el Tesoro Público.
En el otro extremo, un municipio autorizado a emitir
empréstitos y a recaudar impuestos,
propietario de una
empresa de transporte urbano, que percibe tasas por la
expedición de certificados del Registro
Civil y que vende un paquete de acciones de una empresa
privada del que es propietario, puede tenerlos
todos.Como en el caso del gasto, el valor de esta
clasificación es estrictamente legal; cada uno de
esos tipos de ingresos puede tener sus mecanismos propios
de exacción, sus restricciones o sus destinos
preestablecidos, limitando la facultad institucional de
recaudarlos en distintas cuantías o de aplicarlos a
distintos objetos del gasto. La autorización
constitucional para emitir empréstitos municipales
podría estar restringida, por ejemplo, a la
construcción de ciertos tipos de obras
públicas.La contabilidad de Caja, o de transacciones
efectivas, es el instrumento indispensable del control
institucional, interno y externo, e, igualmente, tiene
carácter jurídico-administrativo. Solas y
todas las transacciones que generan pagos y cobros tienen
valor legal; la institución quedó ya definida
como el ente con personalidad jurídica de derecho
público, capaz de obligarse y obligar; las
obligaciones se cancelan con los pagos y los
créditos con los cobros. La
administración de esta contabilidad, normalmente por
partida doble, presenta los estados de cada cuenta en
valores
efectivos, cuyos saldos se traducen en aumento o
disminución del activo disponible o de las cuentas por
cobrar o por pagar.La segunda consideración en punto se
refiere a los órganos administrativos del proceso
financiero institucional. Acaba de hacerse referencia a
oficinas separadas de presupuesto y contabilidad, pero su
separación o fusión dependerá
exclusivamente de las normas preestablecidas o, en su
defecto, de la decisión gerencial, basada en
criterios de eficiencia institucional.La norma puede limitarse a establecer que la
persona
que autoriza las órdenes de pago no sea la misma que
los hace efectivos, o que se requiera más de una
firma para efectuar un pago. Sin embargo, el que existan
órganos separados de presupuesto y contabilidad,
así como el nivel jerárquico de su
separación, puede resultar relativo.La entidad puede tener toda su función
auxiliar de provisión de insumos bajo la autoridad
de un director general de Administración, bajo el
cual, en departamentos separados y a través de
subdivisiones inferiores al nivel de departamento, se
ubique mas o menos racionalmente la gestión de todos o varios de los
sistemas
administrativos; o la oficina auxiliar a cargo de cada
sistema puede depender directamente del gerente
institucional; o pueden agruparse dos o más de ellas
bajo una sola jerarquia intermedia (tipicamente las de
presupuesto, contabilidad y adquisiciones bajo un director
financiero), quedando las demás (tipicamente la de
personal) bajo la jurisdicción inmediata de la
gerencia, etc.El nivel jerarquico de la separación puede
depender tanto de normas regladas como del tamaño y
naturaleza de la entidad. En un ministerio o gran empresa
pública, la administración financiera puede
estar separadas de las de personal y suministros desde el
primer escalón jerarquico inferior al del gerente
institucional: puede haber un director financiero, bajo el
cual se abran departamentos separados de presupuesto,
contabilidad, tesorería y
fiscalización.En una municipalidad rural puede esperarse que la
administración de los insumos de todo tipo
esté repartida entre dos o tres personas que
componen la sección administrativa: el mismo
funcionario pagador puede administrar las compras
y llevar las nóminas. La organización institucional de los
sistemas es también, por tanto, de naturaleza
jurídica, administrativa y gerencial.ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA EN INSTITUCIONES PÚBLICAS Y
PRIVADASDesde el punto de vista del análisis
interdisciplinario, la administración financiera de
las instituciones públicas no difiere de las
privadas sino por las garantías jurídicas
exigidas a las primeras en defensa de la integridad fiscal.
Los mismos razonamientos pueden aplicarse a la
administración institucional de los demás
sistemas administrativos de última orden: la
regulación del proceso de administración de personal y de los
de adquisiciones y construcciones solo pretende establecer
garantías frente a la potestad discrecional del
administrador.Todo ese conjunto de garantías se regula
por el derecho
administrativo, el Derecho
fiscal o las demás disciplinas en que puede
fraccionarse el Derecho público. Las demás
ciencias
sociales permanecen impávidas frente a esa
distinción: todas las instituciones, públicas
y privadas, son administrables, esto es, sujetas al proceso
de planeamiento de sus fines y medios, y a su
ejecución y control; todas ellas generan procesos
microeconómicos de producción y consumo, con
posiciones teoricas de equilibrio estable que maximizan la
función de insumo-producto dentro de las
restricciones a que pueda estar sometida la
ecuación.Las restricciones de la ecuación privada
pueden venir impuestas por la forma del mercado y las de la
pública por la política de precios
impuesta a la institución, originando, tanto en un
caso como en otro, distintas posiciones de equilibrio: hay
una solución de equilibrio para el monopolio distinta de la libre concurrencia,
como hay una solución de equilibrio para precios
subsidiados distinta de la ley de precios de monopolio
fiscal que encierran un impuesto a
la producción o al consumo; todo ello no son sino
variedades consistentemente analizadas por la teoría
microeconómica.La naturaleza pública o privada de la
acción financiera institucional es igualmente
inoperante para la macroeconomía: el efecto que esa
accion pueda ejercer sobre las funciones de
producción, consumo, distribución del
ingreso, ahorro e
inversión nacional, o sobre la
balanza de
pagos, se analiza en un agregado de cuentas nacionales
que consolida las cuentas públicas y las privadas.
Para la política, en fin, ambos son procesos
políticamente neutros, aunque reencajables en una
dimensión sectorial a través de la cual, y
trascendiendo el marco de decisión gerencial, la
envolvente política actua sobre insumos y productos
públicos y privados en la provisión de los
fines últimos demandados por el grupo
social.LA
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y LOS SISTEMAS DE ULTIMO
ORDENEl sistema financiero como instrumento neutro de
acción pública tiene en común con el
sistema de personal el área de las remuneraciones,
sanciones pecuniarias, prestaciones sociales y pensiones. El
enfoque descriptivo encontraría otros puntos de
convergencia en otras etapas del proceso o en otros
elementos del sistema.Por ejemplo, frecuentemente las leyes anuales de
presupuesto contienen normas referentes a la
administración del servicio civil que no son
estrictamente financieras: el pragmatismo parlamentario encuentra en la
ley presupuestaria un vehículo ágil y eficaz
para hacer viajar por ella preceptos que deberían
tener otros medios propios de transporte social; la ley
anual resulta en ciertos casos un ómnibus de
contenido heterogéneo, que tiene la gran ventaja de
pasar siempre por la puerta del Congreso a la misma hora.
Si el orden jurídico-administrativo no ha asignado
claramente vehículo propio a cada decisión
autoritaria, o el debate
parlamentario y la presión de la envolvente macro
política dificultan o retrasan su sanción ,
el autobús presupuestario pasa siempre una vez al
año, dispuesto a recoger a todos los viajeros
retrazados.La convergencia práctica puede darse
también al nivel de los órganos; la misma
oficina auxiliar de presupuesto o contabilidad aparece
fungiendo en ocaciones como oficina de personal. Incluso,
al nivel macroadministrativo, y como ya se dijo, el
ministro de Hacienda puede ser también titular de la
Oficina Central del Servicio Civil. Sin embargo, el
casuismo descriptivo no interesa a nuestro análisis:
el criterio lógico restringe el área
común que ambos sistemas comparten al financiamiento de los insumos humanos del
sector público.La nómina o planilla de pagos del
personal de la institución es el instrumento tipico
de administración de este area conjunta y en ella se
incorporan y refunden los respectivos instrumentos tipicos
de ambos sistemas: el presupuesto y la clasificación
de cargos. Esta ultima clasifica los recursos
humanos necesarios a la institución según
categorías, series, niveles o tipos, indicando los
requisitos personales exigibles para cubrir cada puesto en
términos de formación profesional,
experiencia, edad o años de servicio. Una planta
clasificada de cargos puede incluir los siguientes niveles:
directivo, técnico, administrativo, profesional,
subprofesional, auxiliar, manual y
de campo.Dentro de cada nivel se defienden las
características específicas de cada puesto a
cubrirse, y todos ellos se homologan en una escala
de grados que pueden ir, en orden decreciente de
importancia, desde el grado 1 para el que corresponde al
más alto nivel de remuneración hasta el grado
n para el más bajo. La equidad
horizontal requiere que a igualdad
de trabajo
exista igualdad de remuneración y, en la escala,
igualdad de grado.Los saltos de un grado al siguiente se pueden
atenuar mediante escalones dentro de cada uno, a los que se
accede por antigüedad, para compatibilizar la igualdad
de trabajo o responsabilidad con la experiencia. En todo
caso y para lo que aquí importa, la
clasificación de cargos no tiene por qué
contener ninguna mención de las cuantías de
los sueldos implicados. Si el puesto de ministro
corresponde al grado 1 de la escala y el de chofer al grado
20 y los saltos de grado varían en 10 por ciento, al
primero correspondería un sueldo básico
triple del del segundo, sin referencia a ningun importe
monetario. El sistema de personal solo asigna así a
las remuneraciones los
valores relativos de una serie ordinal. Es un mero
índice objetivo
de igualdad y desigualdad, basado en los principios
de equidad horizontal y vertical.Para convertir la clasificación de cargos
en nómina de retribuciones basta asignar un sueldo
tipo al grado 1 o al n de la escala y ajustar
proporcionalmente los demás en el orden porcentual
correspondiente. Los sueldos relativos se transforman
entonces en absolutos; se pasa de los números
ordinales a los cardinales. Aparece una cifra de
retribuciones personales medida en valores monetarios que
representa una deuda fiscal a favor de los proveedores de
insumos personales; el objeto del análisis se
traslada el sistema de Personal al sistema Financiero. El
presupuesto incluirá las oportuna apropiaciones,
ajustadas a la clasificacion por objeto del
gasto.La administración de las remuneraciones
supone así decisiones emanadas de los órganos
de ambos sistemas: las oficinas de personal alteran la
nómina de sueldos cada vez que se cubre una vacante,
o se promueve, sanciona pecuniariamente, jubila o remueve a
un empleado; la alteran también al registrar en ella
las acciones o situaciones que generan remuneraciones
complementarias, acreditando, por ejemplo, las horas
extraordinarias trabajadas. La oficina de presupuesto
ordenará los pagos de haberes en base a las
correspondientes normas y procedimientos financieros, y las
oficinas de contabilidad registrarán los pagos y los
cotejarán con la nómina de
personal.La coordinación entre ambos sistemas es
consustancial a la eficiencia administrativa. Si la oficina
de personal efectuase los nombramientos y promociones y la
asignación de remuneraciones complementarias sin
consideración a las asignaciones presupuestarias
correspondientes, el personal podría quedar impago
por falta de recursos, a menos que durante el ejercicio se
amplíen las partida deficitarias; si las oficinas
pagadoras cancelasen las remuneraciones contra
presentación de un recibo de crédito
elaborado por cada funcionario como acreedor directo de la
institución y sin intervención de la oficina
de personal que garantiza la cantidad y calidad
de los servicios prestados, la ejecución y control
del presupuesto quedarían librados a la contingencia
de la evaluación de esos servicios por los
propios acreedores.Análogas reflexiones caben sobre la
integración de actividades en el pago
de servicios, indemnizaciones y prestaciones de seguridad
social; una administración eficiente exige una
perfecta coordinación de los sistemas de Personal y
Financiero.Algunas áreas de gestión conjunta
entre los sistemas Financiero y de Abastecimientos son el
inventario de existencias, la
homologación de productos, los mecanismos de
adquisición, el cálculo de mermas y la
distribución de materiales. Para el sistema de
Abastecimientos, la evaluación de existencias y el
calculo de mermas representan recursos materiales
disponibles para el proceso de insumo-producto
institucional; para el sistema financiero significan
economías o deseconomías en las
correspondientes partidas por objeto del gasto para el
ejercicio fiscal corriente.La homologación de productos significa una
simplificación para el abastecimiento de repuestos y
recambios y, también un menor gasto, derivado de las
economías de escala en la adquisición de
productos homogéneos. La regulación de las
adquisiciones, según su cuantía, origen o
naturaleza, por los procedimientos estereotipados del
concurso de precios o de la licitación, no solo
intentan garantizar la calidad del suministro sino su
mínimo costo relativo.En conclusión: la optimización de la
ecuación de insumo-producto institucional, examinada
desde el miembro e los insumos, exige minimizar su costo en
la obtención de un producto dado; el coste minimo es
función de los precios de los factores y de la
función técnica de rendimiento. El equilibrio
de la producción combina el aspecto económico
de ingresos, costos y
beneficios con el técnico de la productividad de los factores. El sistema
financiero enfoca el primer aspecto y los de personal y
abastecimientos el segundo; los tres están
íntimamente vinculados en la ecuación de
insumo-producto institucional.PODERES DEL ESTADO Y
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA.Ya se mencionó el valor estratégico
de un presupuesto programado en la determinación de
un equilibrio estable entre los poderes del
Estado.El presupuesto funcional está integrado por
la suma de programas
que recogen los compromisos aceptados por el Gobierno en la
provisión de todos los Servicios Generales, Sociales
y Económicos, divisibles e indivisibles,
públicos puros y mixtos, generados por todas las
instituciones públicas sectorializables; así
como por todos los programas cuyos productos son de grado
n-m en la producción de esos fines
últimos.El giro radical con el pasado lo dio la
Comisión Hoover de Estados
Unidos al declarar que la finalidad del presupuesto
radica en determinar las cosas que el gobierno hace
más bien que las que el gobierno compra; al cambiar
el acento del insumo al producto, el presupuesto
dejó de ser una mera lista de gastos e ingresos para
convertirse en un plan programado de acción
anual.En el sistema tradicional, los fines de la
acción pública estaban implícitos; era
legitimo suponer que los gastos autorizados al Ministerio
de Salud se
dedicarían, más o menos imprecisamente, a
actividades de medicina
preventiva, curativa o sanidad ambiental; el grado de
impresión, siempre referido a valores monetarios,
dependía de la mayor o menor perfección con
que estuvieran establecidos los gastos por su objeto y del
grado de potestad reglada o discrecional que se otorgue a
la institución para disponer de los
ingresos.El impuesto destinado a fines específicos
fue un recurso pragmático de los Congresos para
garantizar el cumplimiento de ciertos fines
institucionales. La consecuencia lógica de esta concepción fue
la aprobación legislativa de fondos por
instituciones y por objeto del gasto y la división
de los ingresos entre los del fondo general del Tesoro y
los destinados. Del fondo general, el congreso autorizaba
gastos para la adquisición de bienes y servicios
específicos por cada una de las instituciones
públicas; las autorizaciones eran inflexibles en
cuanto a su destino en la adquisición de insumos
–remuneraciones personales, viáticos, compra
de equipos, de materiales y suministros, construcciones,
etc.—y plenamente flexible en cuanto ala posibilidad
de su utilización en la producción de unos u
otros de los fines institucionales.Un ministerio de Comunicaciones, que recibia apropiaciones en
cada una de esas partidas por objeto del gasto, no
podía tranferir fondos sin autorización
legislativa de una partida de suministros con
superávit a una de construcciones que resultase
deficitaria; en cambio podía, a su arbitrio, usar
los fondos de construcciones en construir centrales
telefónicas o telagraficas o edificios para
lña administración de correos. Si el Congreso
deseaba asegurar la construcción de una central
telefónica recurriría a crear un impuesto
destinado a su construcción. Los impuestos
destinados han sido, así, los deformes antepasados
de la actual concepción
programática.En el nuevo sistema, el Congreso no apropia los
fondos por instituciones, sino por programas con metas
especificas. El Ministerio de Comunicaciones puede tener
como uno de los fines últimos de su función
de línea el reparto y distribución de 200
millones de encomiendas portales al año en todo el
territorio nacional; esa es su meta y su producto final.
Para ello requiere una red de
oficinas de correos, un cuerpo de carteros,
vehículos y sacos; esos son sus insumos de ultimo
orden, que cuestan al año varios millones de
unidades monetarias. La reunion de esos insumos y productos
forma el programa
presupuestario.Bajo iguales condiciones se pueden definir en ese
mismo ministerio programas de servicios telefónicos
y telegráficos, cada uno con sus fines ultimos como
metas y con sus recursos humanos, materiales y financieros
como insumos. Si el ejecutivo considera que el servicio de
correos es insuficiente, el ministro de comunicaciones
podrá proponer en el anteproyecto de presupuesto la
ampliación de la meta
a 250 millones de unidades de correspondencia y ello
podrá requerir mayor numero de carteros, de
vehículos, de sacos o de oficinas de correo y, en
consecuencia, mayores gastos. Alternativamente, puede ser
el congreso quien, presionado por el electorado, los
partidos, o los intereses particulares de los grupos
afectados, decida ampliar una meta que el Gobierno
consideró suficiente y, al tiempo de la
discusión legislativa del presupuesto,
ampliará el programa. Los poderes quedan en
equilibrio cuando, aprobada la meta, el programa de correos
recibe la apropiación de recursos necesaria para
adquirir los insumos requeridos.Al ampliarse el mandato se amplían,
<<paripassu>>, la provisión de medios y
la responsabilidad por su administración eficiente.
Quedan en equilibrio cuando el Congreso varia la meta sin
variar automáticamente la provisión de todos
los medios humanos, materiales y financieros exigidos por
las funciones técnicas de
producción.En el presupuesto tradicional, el Congreso
discutía, recortaba, aprobaba o ampliaba recursos
financieros sin referencia explicita a las funciones
técnicas de producción y sin pasar juicio,
por tanto sobre el efecto que la modificación de
insumos podría tener en la obtención de
productos finales. Nada apareja quiza mayor abuso y
desequilibrio de poder en el recorte arbitrario de una
partida de insumos limitativos de la función de
producción para economizar su valor; es conocido el
caso de un Congreso que, urgido de hacer economías
en el proyecto
de presupuesto, decidió suprimir del pliego del
Ministerio de Salud
Publica las remuneraciones a todo el cuerpo de
enfermeras que, por ser personal eventual, podía ser
despedido sin indemnización; los efectos sobre la
ecuación de equilibrio no tardaron en hacerse
sentir: no solo quedo todo el programa paralizado, sino que
el falso ahorro presupuestario significo el despilfarro de
los demas insumos complementarios que, por falta de aquel
quedaron occisos.Esto es, no solo disminuyo el producto al
disminuir el número de atenciones hospitalarias,
sino que los gastos de mantenimiento de las camas ocupadas, la
remuneración de los médicos inactivos y los
costo de los productos sanitarios no utilizados
generó una capacidad occisa de un costo fiscal
varias veces superior al ahorro del sueldo de las
enfermeras.En realidad, bajo las condiciones del presupuesto
tradicional no podía ser de otra manera; si el
mandato no incluía fines últimos
explícitos ni análisis de la correspondiente
relación insumo-producto, los resultados quedaban
librados al azar de una correlación intuitiva mas o
menos aproximada, o a la grosera falta de
correlación del ejemplo citado.El presupuesto por programas introduce una
función técnica y, como tal, objetiva, frente
a la interacción de las fuerzas de la
envolvente macropolitica es posible que las enfermeras
eventuales representasen el único insumo no
defendido, ni por partidos
políticos, ni por grupos de interés, ni por el ordenamiento
jurídico, ni siquiera por el propio Ministerio de
Salud a la hora de disminuir las asignaciones del pliego
presupuestario, pudo moverse la Asociación
Médica Nacional para que se mantuviesen intactas las
remuneraciones de sus afiliados y las empresas
constructoras para que no se excluyesen las partidas de
construcción de hospitales; la legislación
del servicio civil ampara a todo y sólo el personal
permanente, pero no al eventual; sin una relación
insumo-producto explícita, la ecuación se
rompió por la variable más débil del
entorno político-social. Cabría añadir
que ni partidos ni grupos asumieron la defensa del
producto, porque los enfermos ni están colegiados ni
tienen filiaciones políticas como tales.Bajo el nuevo sistema la envolvente
macropolítica sigue actuando, por supuesto, con el
mismo vigor que antes, pues es una variable exógena;
pero el presupuesto programado hace explícitas las
consecuencias que sobre la optimización de la
relación insumo-producto pueden derivarse de esas
influencias del entorno político-social.El nuevo sistema presupuestario ofrece al poder
Legislativo una coordinación mecanicista entre
medios y fines; convierte al documento presupuestario en
cuadro de insumo-producto de la acción
pública. La apropiación de recursos no se
hace ya por instituciones, sino por programas.
Tradicionalmente, el Ministerio de Comunicaciones
sería la unidad de apropiación; ahora el
ministerio es un mero receptáculo de tres
apropiaciones distintas, una para correos, otra para
teléfonos y otra para telégrafos.El programa ha tomado el lugar de la
institución como unidad de apropiación.
Jurídicamente hay tres mandatos y tres unidades de
rendición de cuentas por mandatarios;
políticamente tres compromisos del Poder con el
grupo social; contablemente, tres centros de contabilidad
de caja y costos; económicamente tres unidades de
producción y consumo, y en su caso, de
formación de capital, sujetas al régimen de
prioridad sectorial; administrativamente, tres unidades de
gestión institucional. Para el sistema de Planificación, cada programa es un
vehículo potencial de ejecución de las metas
del plan; para el de Personal, un centro de reclutamiento, asignación, capacitación, promoción y remoción de
recursos humanos; para los de Abastecimientos y
Construcciones Públicas, el destino de sus
suministros muebles e inmuebles; para el re
racionalización, el criterio básico de
reorganización de los órganos u procesos a su
servicio.Al examinar, aprobar o reformar un programa
presupuestario y al aprobar la Cuenta General que contiene
la acción realizada en el período vencido, el
Congreso emite juicio, explícito o implícito,
sobre la triple condena del esquema macroadministrativo:
instituciones, sectores y sistemas.Con ello cruzamos de nuevo la línea
fronteriza entre política y
administración.Fuentes:
Adaptado por el autor de:
Jiménez N., Juan I. Política y
Administración. 1970.www.ocepre.gov.ve
sitio web de la Oficina Nacional
de Presupuesto del la República Bolivariana de
Venezuela. Conectado a Internet haga CLIC aquí clic
para información detallada en materia
presupuestaria al nivel nacional. - Empréstitos.
CAPITULO XII
El sistema Financiero como variable independiente de la
ecuación de insumo-producto social es extrainstitucional,
extrajurídico, macroadministrativo, macroeconómico,
estocástico y, en ultimo término, político.
Las ciencias sociales los contemplan, por tanto, desde esas
mismas perspectivas disciplinarías.
El salto de lo micro a lo macro-financiero se realiza
con la transformación de los instrumentos de su
administración en otros equivalentes al servicio de su
política. Las clasificaciones por objeto del gasto y por
origen del ingreso, definidas ya como arquetipos del proceso
presupuestario y contable, son subsumibles en una
clasificación de las cuentas consolidadas del sector
público según su significación
económica y en la que se apoya el planeamiento,
ejecución y control de la política
financiera.
La contabilidad de valores efectivos, destinada a exigir
la responsabilidad institucional de la administración
financiera, se transforma en una contabilidad de
costos, utilizable como patrón de eficiencia de la
acción publica frente a la privada; el presupuesto
institucional como mandato se asocia al plan nacional como
cálculo técnico; el corto plazo se inserta en el
largo plazo; la ecuación de insumo-producto traslada su
equilibrio desde el fiel de la balanza institucional al del grupo
social; el planeamiento gerencial se conecta con la
planificación macro administrativa de sectores y
sistemas.
Política y administración no son
alternativas del análisis, sino complemento
recíproco de la apreciación integral del
fenómeno sociológico. Política y
administración financieras no sólo están
divorciadas, sino que necesariamente han de apoyarse
recíprocamente. Solo combinando los instrumentos al
servicio de una y otra en el tubo de ensayo del
análisis teórico-empírico logramos un
precipitado estable.
Importa entender que la reacción de estos
elementos heterogéneos se nos aparece como una ruta
aprovechable hacia la meta de la integración de las
ciencias sociales. A efectos pragmáticos, la
reacción carece de sentido cuando el objeto de cada
ciencia
particular es proceder a establecer, deductivo o inductivamente,
criterios relacionales para acciones sociales específicas
e individualizables. La referencia a algunos de los instrumentos
financieros bajo examen aclarara esta
afirmación.
Las transacciones agrupadas, a efectos de
administración financiera, entre gastos por su objeto e
ingresos por su origen son reclasificadas, según su
significación económica, de acuerdo a criterios
totalmente ajenos a los que presidieron la estructuración
de aquellas. La clasificación económica distribuye
el conjunto de gastos e ingreso publico en subconjuntos de
clasificación progresiva cuyo valor resulta tan ajeno a la
administración institucional como necesario para la
política financiera.
Dos subconjuntos son especialmente relevantes a este
último fin: la distribución entre transacciones
corrientes y de capital, de una parte, y la de transacciones
efectivas y de transferencia, de la otra. Cada uno de ellos
permite derivar magnitudes y saldos de importancia fundamental
para orientar la política financiera.
La distinción entre transacciones corrientes y de
capital se establece en base a la posibilidad de que gastos e
ingresos afecten o no el valor patrimonial neto de la unidad que
lo realiza, a través de variaciones en sus cuentas de
activo y pasivo. El saldo de transacciones corrientes presenta el
ahorro del sector o subsector público que se
consolida.
El total de ahorro público, sumado al generado
por los consumidores, las empresas privadas y el saldo en cuenta
corriente de la balanza de pagos, determina el total del ahorro
nacional; la relación de este total con las previsiones de
inversión ponen en marcha todo el proceso de equilibrio o
desequilibrio macroeconómico y afecta al nivel del ingreso
nacional y del empleo. Como
consecuencia la determinación del ahorro del sector
publico es un dato indispensable para planear cualquier
política financiera activa, tal como fue definida
anteriormente.
El saldo de las transacciones reales, corrientes y de
capital, determinan la inversión o desinversión
financiera neta, definida como la diferencia entre los prestamos
otorgados por el gobierno menos su reembolso y la
contratación de nuevos empréstitos menos la
amortización de los existentes. A su vez el
saldo de estas transacciones financieras refleja las variaciones
en las disponibilidades de Tesorería. La oferta monetaria
total, compuesta por el dinero en
circulación y los depósitos bancarios, se
distribuye entre los saldos de tesorería del sector
publico y el dinero en
poder del sector privado. Un aumento de los primeros restringe el
poder de compra del segundo. De nuevo, la situación de la
tesorería publica afecta la distribución de la
oferta monetaria y la estabilidad de la
economía.
El saldo de las transacciones corrientes de
transferencia (impuestos directos e indirectos, intereses y
dividendos y demás transferencias recibidas del sector
privado, menos los pagos de seguridad social,
subsidios, subvenciones e intereses pagados) sumado a las rentas
procedentes de la propiedad pública y al resultado neto de
las actividades empresariales del gobierno determina su ingreso
disponible que, sumado al ingreso disponible al sector privado,
determina el ingreso nacional disponible para consumo e
inversión en la economía.
El lector familiarizado con el análisis
económico puede añadir aquí cuantas
consideraciones considere oportunas en cuanto a la importancia
que estos y otros saldos, a demás del significado de las
partidas que los integran, tienen para la política
financiera. En este contexto, sin embargo, no nos interesa su
análisis sino la comparación de su significado y
utilización con el que justifica la elaboración de
las clasificaciones por objeto de gastos y por origen del
ingreso.
Las remuneraciones personales son concepto
homogéneo para la administración financiera;
aparecen, por ello, agrupadas bajo la misma partida
genérica. Sin embargo, la remuneración del conserje
de un ministerio y la de un obrero constructor de una carretera
difieren notablemente desde el punto de vista de la
política financiera: en la clasificación
económica, la primera es un gasto corriente y la segunda,
uno de capital; el primero disminuye el ahorro del gobierno y el
segundo no.
A los efectos de su planeamiento, formulación,
aprobación, ejecución, contabilización y
control presupuestario no existe diferencia alguna; tampoco la
hay desde el punto de vista de las relaciones jurídicas
generadas, ni desde el de la administración de personal.
La diferencia es macroeconómica. La nomina de pagos
personales puede incluir también bonificaciones por
familia, en
razón al numero de dependientes a cargo del empleado que,
desde el punto de vista administrativo, son homogéneas con
las demás remuneraciones personales.
Sin embargo, su sentido económico es claramente
diferente: las remuneraciones son transacciones
sinalagmáticas, que forman parte de la demanda efectiva
del gobierno, y las bonificaciones por familia son un subsidio o
pago de transferencia que no remunera un servicio, sino que va
destinado a aumentar el ingreso real del funcionario como
consecuencia de una política de redistribución del
ingreso nacional.
La administración de los abastecimientos no
distingue tampoco, por su destino, los que son simples gastos
corrientes de los que entran en la formación bruta de
capital: el mantenimiento de vehículos puede encontrarse,
respectivamente, en uno u otro caso si estos se destinan al
servicio regular de los funcionarios o si se emplean en trasladar
trabajadores a una represa en construcción. Incluso
similares construcciones permanentes, que desde cualquier punto
de vista administrativo son perfectamente homogéneas
–verbigracia, construcciones por el Ministerio de Defensa
de un cuartel del ejercito o de un grupo de vivienda para los
militares y sus familias—resultan también
reclasificadles como gasto corriente y como formación de
capital, respectivamente. El servicio de la deuda publica se
administra también como una unidad; sin embargo, la
diferencia entre pagos de intereses y amortización del
principal corresponde también a la distribución
entre gastos corrientes y de capital.
Por el contrario, para administración financiera,
la diferencia entre ingresos procedentes de impuestos a la
producción y al consumo y de los monopolios fiscales es
radical: los primeros se recaudan coactivamente y los segundos
proceden de compras voluntarias de los clientes. Para el
derecho, los primeros se originan en la capacidad de imponer
tributos que
acompaña a la soberanía del Estado y lo segundo, en un
simple contrato.
Todo el proceso de administración tributaria
–determinación de los sujetos activo y pasivo, de la
base imponible, de los tipos impositivos, de las cuotas,
régimen de exoneraciones, recargos, recaudación,
sanción, etc.—esta absolutamente separado del
proceso de venta de bienes y servicios por una empresa publica:
su punto de confluencia no llega hasta que ambos tipos de
ingresos entran en tesorería. Sin embargo, desde el punto
de vista de su significación económica se trata de
idénticos ingresos, porque ambos producen el mismo efecto
en la economía, es lo mismo, como ya se reseño,
imponer un tributo a la empresa
privada productora de un bien o servicio que producirlo
directamente en régimen de empresa publica monopolista a
un precio que
exeda del coste medio por el mismo valor del tributo.
De igual manera, las contribuciones publicas afectan
distintas partidas de la clasificación por objeto del
gasto, según se realicen por construcción directa o
por contrato; en el primer caso, la entidad constructora diluye
el costo de la obra a lo largo de partidas tan
heterogéneas que pueden alcanzar a todos las
genéricas: habrá remuneraciones personales,
materiales y suministros, compra de equipos y tal vez hasta pagos
financieros por empréstitos recibidos para su
construcción; en el segundo, el importe total de la obra
aparecerá bajo una sola partida (la 3.X del ejemplo
anterior) la administración de una y otra será
totalmente distinta en cuanto al tipo de actividades a realizarse
por la institución; los problemas
jurídicos implicados serán distintos
también. En cambio, desde el punto de vista de la
clasificación económica no hay ninguna diferencia:
en ambos casos se trata de una inversión real directa o
formación bruta de capital.
La administración financiera se controla por un
juego de cuentas de valores efectivos. Para exigir
responsabilidad `por el manejo de los fondos fiscales, arquear
las cuentas, conocer la disponibilidad de cada partida en cada
momento del proceso de ejecución presupuestaria y
determinar los saldos del ejercicio fiscal basta registrar todas
y solas las transacciones que presentan movimientos de fondos en
valores actuales o devengados.
Desde este punto de vista las partida de depreciación, de servicio gratuito
presentados o recibidos por la institución o de uso del
capital propio no tiene valor contable, a menos que generen
traspasos de recursos a fondos especiales administrados
separadamente. En cambio, desde el punto de vista de la
política financiera, esas imputaciones de gasto e ingresos
son imprescindibles si se desea llegar a conocer el costo
unitario de los bienes y servicios producidos por la
entidad.
Un servicio de correos que despacha sin estampillas la
correspondencia del gobierno o un servicio de teléfonos
públicos que no cobra las llamadas de las oficinas
gubernamentales tiene que imputar esos valores cono ingresos si
se desea conocer su costo de
producción o discutir las ventajas o inconvenientes de
mantener el servicio en régimen de empresa publica o de
entregarlo a actividad privada. Sin estimar esos valores no puede
obtenerse como saldo de las transacciones publicas corrientes la
partida de ahorro, bruto y neto, del gobierno.
En el caso de las empresas publicas al menos, esas
imputaciones han sido necesarias siempre; pero si se adopta un
régimen de presupuesto por programas, la necesidad de
conocer el costo unitario del producto final programado exige
aplicar análogo sistema de contabilidad de costos a las
transacciones de las agencias ejecutoras.
Ahora bien, acabamos de hacer referencia a las
imputaciones contables; en realidad, la clasificación
económica está cuajada de imputaciones, esto es, de
asignaciones convencionales de valores que, por no administrarse,
no son predecibles con exactitud aritmética, sino
estocástica o aproximada. Volviendo a los ejemplos
anteriores, las remuneraciones personales en el objeto del gesto
tiene una dimensión aritmética exacta; pero cuando
se trata de reclasificarlas entre las que pueden considerarse de
uso corriente o como formación bruta de capital entraremos
en el mundo de las aproximaciones.
En particular, la imputación de la
remuneración de la mano de obra en la formación de
capital supone, tratándose de obras por
administración directa –ya que no en las
contratadas, cuyo costo es igual a precio pagado—establecer
una línea divisoria, más o menos convencional,
entre el personal directamente afectado a las construcciones
–obreros y capataces—y que en el mayor o menor grado
participa en la construcción y que llega, en último
término, hasta el ministro que las autoriza, el director
que las supervisa o el ingeniero de departamento que las
dirige.
El entender que sólo es imputable a la
formación de capital el costo de la mano de obra
directamente afecta a los trabajos, clasificando como gastos
corrientes las remuneraciones de los funcionarios superiores cuya
actividad se relaciona más o menos directamente y en
relación inversa a su jerarquía con las obras de
inversión no resuelve el problema, ni en términos
prácticos (pues no es posible establecer con
precisión el concepto de afectación directa) ni
aún teóricos, pues nada impide admitir como
formando parte del costo de producción las actividades de
quien inciden, como supervisores, gestores o administradores en
el proceso productivo.
CRITERIOS DE ASIGNACIÓN
PRESUPUESTARIA
Las técnicas de reclasificación
económica han de recurrir entonces a criterios
pragmáticos. Las soluciones
prácticas pueden consistir en establecer un cierto nivel
jerárquico de organización –Direcciones,
Departamentos, Divisiones, Secciones de
Construcción—por debajo de las cuales las
remuneraciones de la mano de obra se imputan a la
formación de capital, excluyendo las superiores; o cuando
es de temer excesiva arbitrariedad o inconsistencia en la
aplicación de este criterio o se trata de reclasificar
cuentas de ejercicios cerrados en las que no existen datos que lo
posibiliten, puede resultar preferible excluir totalmente el
cálculo directo de las remuneraciones personales y agregar
a la cifra obtenida de formación de capital por costo de
los demás insumos, una imputación global por el
importe de aquéllas, determinada empíricamente y
que permita estimar una cifra de inversión real razonable
correcta, aunque contablemente inexacta.
De igual forma, los suministros utilizables en
formación bruta de capital se prestan a similares
asignaciones arbitrarias. Más polémica aún
puede resultar la reclasificación, aceptar por la
práctica internacional, de las adquisiciones de activos
designados a la defensa nacional como gastos corrientes; la
clasificación como gasto corriente, en el Anuario
Estadístico de las Naciones Unidas,
de la adquisición de un portaviones por un determinado
país, originó una reclamación de las
autoridades nacionales ante la Secretaría General, por
publicar unas cifras de ahorro e inversión pública
muy inferiores a las contenidas en los documentos
nacionales.
Si la construcción de un cuartel se
consideró como un gasto corriente y, eventualmente, el
Ministerio de la Defensa decidiese acondicionarlo para viviendas,
sería preciso cargar a la cuenta de capitas no sólo
el valor de la refacción, sino el total de una
infraestructura que, por gracia del <<destino>>, se
convirtió súbitamente de bien de uso corriente en
uso capital.
En resumen, la administración financiera exige
instrumentos de exactitud contable para ejecutar y controlar el
proceso de insumo-producto institucional. La política
financiera sólo requiere establecer sus parámetros
con un orden de aproximación suficiente como para que el
margen de error no altere las apreciaciones. La
administración ha de cuadrar al céntimo todas y
cada una de sus cuentas; la política se orienta en base a
cifras que desprecian los guarismos correspondientes a los
cientos, miles o millones de unidades monetarias.
Con estas consideraciones sobre el valor y alcance de
los instrumentos al servicio de la política financiera
continuaremos el análisis de las relaciones más
características del sistema con los demás elementos
del modelo propuesto.
__________________________________________________________________
Adaptado por el autor de:
Jiménez N., Juan I. Política y
Administración. 1970.
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