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Necesidad de regulación estatal para el Procedimiento Administrativo Electrónico. España



     

     

    ABSTRACT

    En España
    disponemos de una regulación básica estatal que
    implanta para todas las Administraciones públicas un
    Gobierno
    electrónico, incluidas las entidades que integran la
    Administración local española(municipios,
    provincias, islas y otras) . La compleja distribución constitucional de competencias
    también atribuye a las Comunidades Autónomas
    facultades para crear ese gobierno que aplica las nuevas
    tecnologías y también para regularlo en algunos
    aspectos para las entidades que componen la Administración local en sus propios
    territorios. El nuevo gobierno y procedimiento administrativo
    electrónico exige para las entidades locales que el Estado, en
    primer lugar, lo regule concretamente, a nivel reglamentario y
    que se delimiten y concreten las competencias que sobre esta
    misma materia tienen
    las Comunidades autónomas sobre sus propias entidades
    locales.

     

    INTRODUCCION: La Ciudad y
    su
    Administración Local ante las
    Tecnologías de la Información y la
    Comunicación(TIC).

    La globalización de la economía
    mundial está produciendo el efecto de que el Estado tiene
    cada vez menos relevancia para influir en los procesos
    económicos y en el desarrollo de
    la sociedad. El
    Estado nacional retrocede ante las grandes organizaciones
    internacionales, mientras, paradójicamente, el papel de
    las ciudades como impulsoras de la nueva economía globalizada
    se acrecienta día a día, como un fenómeno
    universal. Lo global impulsa lo local, pero exigiendo la
    colaboración de las entidades locales y regionales con las
    actividades económicas y sociales privadas de un modo
    flexible y cambiante.

    "Estamos inmersos en la "tercera revolución
    económica", que significa en los países
    desarrollados un retroceso de la producción industrial y un avance de la
    economía basada en los servicios de
    información y del conocimiento."(Isabelo Fernández Solano:
    "El reto tecnológico de la Sociedad de la
    Información para la Administración local".
    Cuadernos de Administración Local(FEMP). Nº 69. Mayo
    2002.)

     

    En palabras del Comisario Europeo para la Sociedad de la
    Información, Sr. Erkki Liikanen,

    "Las ciudades tienen un papel clave a desempeñar
    en la sociedad de la información. Ellas son las entidades
    geográficas, políticas,
    socioeconómicas y culturales donde millones de personas
    viven, trabajan y ejercen directamente sus derechos de ciudadanos y de
    consumidores. Ellas están próximas a los ciudadanos
    y se enfrentan a los principales problemas, a
    los cambios y a las oportunidades de la sociedad de la
    información, desde la democracia
    local a los servicios administrativos".

    (Presentación de las páginas
    web de la
    organización Global Cities
    Dialogue(www.globalcitiesdialogue.org), fundada en 1999,
    en Helsinki y promovida por la Comisaría Sociedad de la
    Información.)

    Manuel Castells y Jordi Borja han insistido en sus
    numerosas publicaciones en el papel relevante de la ciudad como
    centro del desarrollo
    económico y social, que tiene como motor principal
    las TIC. Es bien conocida la frase de M. Castells de que Internet es una forma de
    organización, expresión clave que se
    une a la opinión de ambos sobre el papel creciente de la
    ciudad ante esa nueva forma de organización, en el
    libro (BORJA,
    JORDI y CASTELLS M.,1997, Local y Global: La Gestión
    de las ciudades en la era de la información, Barcelona,
    Taurus) que es un clásico en el tema.

    El Municipio adquiere un nuevo papel de
    institución que aúna iniciativas sociales,
    culturales, económicas, para el desarrollo
    sostenible de su territorio, que le están imponiendo
    las nuevas tecnologías y las exigencias de la sociedad,
    cualquiera que sea su posición en el ordenamiento
    constitucional respectivo. El municipio se ve obligado a ser ante
    todo, un Gobierno de la ciudad, antes que una
    Administración de la misma.
    La Administración
    local está llamada a desempeñar frecuentemente un
    "papel de motor y agente principal del desarrollo
    local".

     

    1. El concepto de
    Procedimiento Administrativo electrónico de las Entidades
    locales.

    En un Estado democrático y de Derecho se denomina
    Democracia electrónica la aplicación de las
    técnicas y medios
    electrónicos, informáticos y
    telemáticos(las TIC) a la actuación de todo el
    Estado mismo. La Democracia, en todos los niveles de la
    Administración
    pública: Estatal, Autonómica y Local, comienza
    y se ejercita periódicamente con la elección de los
    representantes de la voluntad popular. La democracia que se
    ejercite por medio de las TIC será la Democracia
    electrónica.

    El gobierno elegido democráticamente en todos los
    niveles del Estado: Administración central, Comunidades
    autónomas y entidades locales, gobierna y
    administra.

    Son dos funciones entre
    las que existe una íntima correlación y que se
    ejercitan conforme a derecho y en las que es necesario
    distinguir. El gobierno permite una serie de actuaciones
    posibles, que podemos definir como políticas y al mismo
    tiempo
    administra. La actuación "política" viene
    regulada legalmente dentro del concepto de Régimen
    jurídico de la Administración. La actuación
    administrativa es la que dicta actos administrativos mediante un
    procedimiento regulado en el marco legal y detallado
    reglamentariamente. Un ejemplo puede ser el otorgamiento de una
    licencia de construcción por un Ayuntamiento

    Las TIC pueden aplicarse tanto a la función de
    gobierno como de Administración y de ahí parte el
    concepto ya acuñado de Gobierno electrónico o
    e-governement

    Por Gobierno electrónico local se entiende
    la aplicación de Internet-TIC a todo el proceso que
    comienza en las elecciones locales y sigue con el ejercicio del
    gobierno local por las Corporaciones electas, es decir , a todo
    su Régimen Jurídico, Procedimiento
    Administrativo, Servicios y Actividades

    Entendemos por Gobierno electrónico o
    e-governement
    la aplicación de las nuevas
    tecnologías de la Información y la Comunicación a la actuación total de
    las Administraciones públicas. La parcela de la
    actuación administrativa que , en términos
    populares hace trámites o expedientes, es la que consiste
    en tomar decisiones legales ejecutivas frente a los ciudadanos,
    "actos administrativos", como actividad sometida a la legalidad.
    Dichos actos administrativos, regulados reglamentariamente,
    constituyen el Procedimiento administrativo y su equivalente
    electrónico es el Procedimiento administrativo
    electrónico.

    Siguiendo a Jordi Cases i Pallarés, Secretario
    General del Ayuntamiento de Barcelona (1) la
    Administración electrónica(o Gobierno
    electrónico) se define por dos premisas
    esenciales:

    a) El establecimiento de las relaciones
    jurídico-públicas entre la Administración y
    los ciudadanos(así como la realización de
    determinadas actuaciones jurídicas por parte de titulares
    de órganos administrativos) se realiza sin la presencia
    física en
    una concreta oficina
    administrativa. La denominada deslocalización, que permite
    la acreditación del elemento subjetivo de la
    relación jurídico-pública por medios
    telemáticos sin presencia física.

    b) Que los documentos
    acreditativos de la relación jurídica están
    exclusivamente en soporte electrónico, eliminando el
    soporte papel en el funcionamiento de las organizaciones
    públicas. El único documento original que
    constituye evidencia legal de una determinada
    manifestación , acto, contrato,
    relación, etc. Se encuentra en soporte electrónico
    con plena identidad
    legal.

     

    2. Marco legal del
    Procedimiento administrativo electrónico de las Entidades
    locales.

    La Administración Local en España
    está formada por las entidades territoriales, que son el
    Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos
    balear y canario, así como por las otras entidades que
    tienen también carácter de locales: Mancomunidades de
    municipios, Areas metropolitanas, Comarcas y Entidades locales de
    ámbito inferior al municipio, instituidas o reconocidas
    por las Comunidades Autónomas (artículo 3 de la
    Ley Reguladora
    de las Bases del Régimen Local)

    La Constitución Española atribuye al
    Estado en su artículo 149.1.18 ª competencia
    exclusiva sobre:"Las bases del régimen jurídico de
    las Administraciones públicas y del régimen
    estatutario de sus funcionarios que, en todo caso,
    garantizarán a los administrados un tratamiento
    común ante ellas; el procedimiento administrativo
    común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
    organización propia de las Comunidades
    Autónomas;…"

    Asimismo, el Régimen Local español
    viene recogido en la Constitución de 1978, en el
    Capítulo Segundo del Título VIII, que regula la
    organización territorial del Estado. El citado
    Capítulo segundo, con el título "De la
    Adminstración Local" contiene los artículos 140 a
    142, que trazan las líneas básicas de los
    ayuntamientos, diputaciones, islas, otras posibles entidades
    locales y las Haciendas locales. Corresponde al Gobierno,
    mediante ley, la regulación de la Administración
    Local y así se ha hecho con la Ley Reguladora de las Bases
    del Régimen Local , Ley 7/1985, de 2 de abril. En la
    distribución constitucional de competencias figura
    también la posibilidad de que las Comunidades
    Autónomas tengan potestad reguladora sobre las entidades
    locales de su territorio, pero el Estado se ha reservado una
    competencia sobre la normativa básica de la
    Administración local, concretada en la Ley 7/1985 y otras
    normas de
    carácter básico.

    El Procedimiento administrativo de las Entidades locales
    está trazado en l la Ley de Bases y desarrollado en varios
    reglamentos que tienen un carácter básico
    también, en cuanto completan la misma Ley básica
    del Régimen Local. El Reglamento que contiene el
    procedimiento administrativo local es el de Organización,
    funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades
    locales, de 1986.

    El Estado, en 1992 ha dictado una Ley que regula a nivel
    básico el Régimen Jurídico y el
    Procedimiento Administrativo de todas las Administraciones
    Públicas: La Ley 30/1992, de 26 de noviembre., que esa
    aplicable a las Entidades que componen la Administración
    Local. Como es sabido, el desarrollo de los preceptos de esa Ley
    necesita que se dicten normas de carácter
    reglamentario(Reales Decretos, Ordenes ministeriales). Es en la
    Ley 30/92 donde el Estado ha establecido el o Gobierno
    electrónico,
    que afecta también a las Entidades
    locales. Pero ha sido en diciembre de 2003 cuando el Estado ha
    modificado la Ley de Bases de Régimen local de 1985,
    introduciendo un mandato de utilización de las TIC a todas
    las Entidades locales y atribuyendo a las Diputaciones
    provinciales una competencia específica de
    colaboración en esta materia con los municipios y de
    desarrollo económico y planificación de su territorio.

    Las Entidades locales españolas cuentan, pues,
    con el mandato de instaurar el Gobierno electrónico desde
    la Ley 30/92 y desde su propia Ley de bases a partir de 2003,
    pero en cuanto a su posible procedimiento electrónico
    carecen de norma reglamentaria alguna que lo pueda hacer
    efectivo.

     

    3. La implantación del
    Gobierno electrónico para las Administraciones
    públicas.

    La implantación en la Administración
    Pública española de las Tecnologías de la
    Información y la Comunicación(TIC) para hacer
    posible la Administración electrónica o Gobierno
    electrónico tuvo un avanzado inicio en 1992, al incluir la
    Ley de ese año que regula el Régimen
    jurídico de todas las administraciones públicas un
    mandato claro para el impulso y el uso de esas tecnologías
    (2); mandato que afecta a la Administración del
    Estado, a las Comunidades autónomas y a las entidades que
    integran la Administración local(Ayuntamientos,
    Diputaciones, islas y otras entidades) El mandato de
    implantación del Gobierno electrónico contenido en
    la Ley 30/92 se hubiera quedado en una "declaración de
    intenciones" sin un posterior desarrollo normativo más
    concreto que
    hiciera posible un verdadero gobierno electrónico y, tras
    él, la implantación de un procedimiento
    administrativo electrónico por las Administraciones
    públicas.

     

    4. El Procedimiento
    administrativo electrónico en la Administración
    general del Estado

    El Estado, en desarrollo de la ley 30/1992, a partir de
    1996 ha comenzado un proceso de regulación completa del
    procedimiento administrativo electrónico pero sólo
    para su Administración General, guardando un
    incomprensible silencio sobre la regulación de esa materia
    respecto a las Entidades locales. que integran la
    Administración Local.

    La instrumentación del procedimiento
    electrónico en el Estado ha consistido en nuevas
    aportaciones a la Ley de Régimen Jurídico de 1992 y
    en la publicación de reglamentos que permitan
    detalladamente la implantación de dicho procedimiento en
    los Ministerios y
    otros órganos del Estado. (3)

    Se ha creado la entidad del Registro
    electrónico
    , destinado a recibir y comunicar
    exclusivamente los trámites o procedimientos
    electrónicos del órgano administrativo que cree el
    registro; la
    dirección electrónica única, que
    identifica al ciudadano provisto de firma electrónica y de
    identificación y clave de acceso determinadas ante la
    Administración pública y se ha regulado en
    Reglamentos administrativos
    (Reales Decretos) los complejos
    requisitos exigidos para que se puedan realizar legalmente los
    trámites electrónicos. Finalmente, se ha "abierto
    una puerta" que permite a la Administración General del
    Estado celebrar convenios de colaboración con la
    Administración de las Comunidades Autónomas y las
    Entidades locales que faciliten a los ciudadanos la
    utilización de la dirección electrónica
    única. (4)

    En el año 2003 se ha publicado la nueva Ley de
    firma electrónica(Ley 59/2003, de 19 de diciembre), que
    regula el uso de ese instrumento tanto en documentos
    públicos como privados y que se publica tras la
    aparición de la Ley de Servicios de la Sociedad de la
    Información,(Ley 34/2002, de 11 de julio).

    Se ha facilitado la dirección
    electrónica única
    para que el ciudadano se
    dirija a todos los niveles de la Administración, pero hoy
    sólo el Estado y algunas Comunidades autónomas, le
    permiten tramitar íntegramente procedimientos
    administrativos electrónicos. De hecho, esos
    convenios, que ya proliferan por todas partes, están
    extendiendo el uso, por lo demás intachable, de la firma
    electrónica que facilita la Fábrica Nacional de
    Moneda y Timbre, pero en las Entidades locales no disponen
    aún de una regulación que permita realizar
    procedimientos electrónicos.

     

    5. Referencia a los
    procedimientos eléctricos en las Comunidades
    autónomas.

    Las Comunidades Autónomas están regulando
    este tema según sus competencias, que en muchos caso
    incluyen aspectos de la ordenación de las entidades
    locales de su territorio.

    Es muy significativa la actuación de la Junta de
    Andalucía, que imitando la conducta del
    Estado, ya dispone de normas reglamentarias para su procedimiento
    administrativo electrónico, el cual traspone literalmente
    los reglamentos estatales antes citados, pero que excluye
    deliberadamente de tal normativa a las entidades locales
    andaluzas(Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula
    la información y atención al ciudadano y la
    tramitación de procedimientos administrativos por medios
    electrónicos(Internet).

    En sentido contrario, la Comunidad de La
    Rioja ha publicado su Ley para el desarrollo del uso de la firma
    electrónica en las Administraciones Públicas de su
    territorio, comprendiendo a las entidades locales riojanas (Ley
    3/2002, de 21 de mayo, para el desarrollo del uso de la firma
    electrónica en las Administraciones Públicas de la
    Comunidad Autónoma de La Rioja).

     

    6. El Procedimiento
    administrativo electrónico en las entidades locales, que
    integran la Administración Local
    española.

    En diciembre de 2003 el Estado ha modificado la Ley de
    Bases del Régimen Local, por la que se rige el
    funcionamiento de Ayuntamientos, Diputaciones provinciales y
    demás entidades locales y ha introducido dos novedades
    fundamentales(artículos 36 y 70 bis punto 3):

    Una nueva competencia a las Diputaciones provinciales
    para la cooperación en el fomento del desarrollo
    económico y social y en la planificación del
    territorio provincial(artículo 36.2.d)

    Un mandato terminante a las entidades locales y
    principalmente a los municipios, quienes "deberán impulsar
    la utilización interactiva de las tecnologías de la
    información y la comunicación para facilitar la
    participación y la comunicación con los vecinos,
    para la presentación de documentos y para la
    realización de trámites administrativos, de
    encuestas y,
    en su caso, de consultas ciudadanas". Asimismo, se atribuye a las
    Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos Insulares la
    competencia de colaboración con los municipios que, por su
    insuficiente capacidad económica y de gestión, no
    puedan desarrollar en grado suficiente el deber establecido en
    este apartado (artículo 70 bis, punto 3, párrafo
    final).

     

    Curiosamente, mediante la brevedad de un párrafo
    legal, el Estado ordena a las Entidades locales la
    implantación efectiva del Gobierno electrónico
    local
    en todas sus dimensiones, incluyendo aspectos que
    pueden considerarse como democracia electrónica: La
    realización por medios electrónicos de consultas
    populares.

    La Ley básica que rige las Entidades locales
    españolas ha instituido un nuevo servicio
    público: El Gobierno electrónico local, que
    abarca sus cuatro dimensiones informativa, comunicativa,
    gerencial y participativa (5).

    La Administración local española se
    encuentra en la actualidad ante una apremiante necesidad de
    regulación del nuevo gobierno electrónico y de un
    modo más puntual, de su procedimiento
    electrónico local.

     

    7.
    Conclusiones

    El Estado tiene, según el artículo
    149.1.18 ª competencia exclusiva sobre: "Las bases del
    régimen jurídico de las Administraciones
    públicas, y del régimen estatutario de sus
    funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los
    administrados un tratamiento común ante ellas; el
    procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las
    especialidades derivadas de la organización propia de las
    Comunidades Autónomas;…".

    Ejerciendo esa competencia constitucional, el Estado ha
    creado ya una normativa sobre gobierno electrónico para
    todas las Administraciones públicas, incluyendo las
    Entidades locales, que componen la Administración Local
    española; el mismo Estado ha regulado a niveles
    básico ese Gobierno electrónico para las entidades
    locales en su propia Ley básica, pero ese Gobierno
    electrónico local
    no puede hacerse efectivo sin una
    regulación reglamentaria, que por desarrollar las normas
    básicas estatales corresponde al propio Estado. Luego al
    Estado corresponder dictar una reglamentación que haga
    posibles el Gobierno electrónico y el Procedimiento
    administrativo electrónico en la Administración
    Local.

    En buena técnica legislativa, bastaría la
    transposición de los reglamentos estatales vigentes sobre
    Gobierno y procedimiento administrativo electrónicos,
    antes citados, a la Administración local, mediante un
    precepto que lo explicite suficientemente. Tenemos en
    Andalucía el meridiano ejemplo de transposición
    realizado por la Junta a nuestro territorio de las disposiciones
    citadas.

    La Ley de Bases de Régimen local dispone de
    varios reglamentos que la desarrollan, entre ellos el Reglamento
    de Organización, funcionamiento y Régimen
    jurídico. Parece lógico sugerir quien pronto pueda
    disponer de un nuevo reglamento estatal, sin perjuicio de las
    competencias al respecto de las Comunidades Autónomas, que
    podría ser el Reglamento del Gobierno y Procedimiento
    Administrativo Electrónico de las Entidades
    locales.

     

    [NOTAS]

    • [1] "La Administración
      electrónica: Un reto y una oportunidad. La necesidad de
      un posicionamiento
      profesional". Revista de
      Estudios Locales(Colegio de Secretarios, Interventores y
      Tesoreros de Administración local). N º
      extraordinario. Julio 2004.
    • [2] El artículo 45 de la Ley 30/1992,
      de 26 de noviembre, de Régimen jurídico y
      Procedimiento administrativo común, dispone que las
      Administraciones públicas impulsarán el empleo y
      aplicación de las técnicas electrónicas,
      con procedimientos administrativos en soporte
      informático, mediante programas y
      aplicaciones electrónicas previamente aprobados. Los
      documentos electrónicos tendrán la misma validez
      que los escritos en papel.
    • [3] Modificaciones introducidas a la Ley
      30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero y la
      publicación de los Reales Decretos 263/1996, de 16 de
      febrero, que regula la utilización de técnicas
      electrónicas, informáticas y telemáticas
      por la Administración General del Estado; Real Decreto
      772/1999, de 7 de mayo, que regula la presentación de
      solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración
      General del Estado, la expedición de copias de
      documentos y devolución de originales y el
      régimen de las oficinas de registro; Real Decreto
      209/2003, de 21 de febrero, que regula los registros y las
      notificaciones telemáticas, así como la
      utilización de medios telemáticos para la
      sustitución de la aportación de certificados por
      los ciudadanos.
    • [4] Disposición adicional cuarta del
      Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero.
    • [5] Ver el Trabajo
      "Democracia electrónica local: Una perspectiva europea",
      por José Manuel Rodríguez Alvarez, Subdirector
      General de Relaciones Institucionales y Cooperación
      Local(MAP).Revista de Estudios Locales, nº extraordinario,
      julio 2004.

     

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    Carlos López
    López

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