Necesidad de regulación estatal para el Procedimiento Administrativo Electrónico. España
- 1. El concepto de
Procedimiento Administrativo electrónico de las
Entidades locales - 2. Marco legal del
Procedimiento administrativo electrónico de las
Entidades locales - 3. La
implantación del Gobierno electrónico para las
Administraciones públicas - 4. El Procedimiento
administrativo electrónico en la Administración
general del Estado - 5. Referencia a los
procedimientos electrícos en las Comunidades
autónomas - 6. El Procedimiento
administrativo electrónico en las entidades locales,
que integran la Administración Local
española - 7.
Conclusiones
ABSTRACT
En España
disponemos de una regulación básica estatal que
implanta para todas las Administraciones públicas un
Gobierno
electrónico, incluidas las entidades que integran la
Administración local española(municipios,
provincias, islas y otras) . La compleja distribución constitucional de competencias
también atribuye a las Comunidades Autónomas
facultades para crear ese gobierno que aplica las nuevas
tecnologías y también para regularlo en algunos
aspectos para las entidades que componen la Administración local en sus propios
territorios. El nuevo gobierno y procedimiento administrativo
electrónico exige para las entidades locales que el Estado, en
primer lugar, lo regule concretamente, a nivel reglamentario y
que se delimiten y concreten las competencias que sobre esta
misma materia tienen
las Comunidades autónomas sobre sus propias entidades
locales.
INTRODUCCION: La Ciudad y
su Administración Local ante las
Tecnologías de la Información y la
Comunicación(TIC).
La globalización de la economía
mundial está produciendo el efecto de que el Estado tiene
cada vez menos relevancia para influir en los procesos
económicos y en el desarrollo de
la sociedad. El
Estado nacional retrocede ante las grandes organizaciones
internacionales, mientras, paradójicamente, el papel de
las ciudades como impulsoras de la nueva economía globalizada
se acrecienta día a día, como un fenómeno
universal. Lo global impulsa lo local, pero exigiendo la
colaboración de las entidades locales y regionales con las
actividades económicas y sociales privadas de un modo
flexible y cambiante.
"Estamos inmersos en la "tercera revolución
económica", que significa en los países
desarrollados un retroceso de la producción industrial y un avance de la
economía basada en los servicios de
información y del conocimiento."(Isabelo Fernández Solano:
"El reto tecnológico de la Sociedad de la
Información para la Administración local".
Cuadernos de Administración Local(FEMP). Nº 69. Mayo
2002.)
En palabras del Comisario Europeo para la Sociedad de la
Información, Sr. Erkki Liikanen,
"Las ciudades tienen un papel clave a desempeñar
en la sociedad de la información. Ellas son las entidades
geográficas, políticas,
socioeconómicas y culturales donde millones de personas
viven, trabajan y ejercen directamente sus derechos de ciudadanos y de
consumidores. Ellas están próximas a los ciudadanos
y se enfrentan a los principales problemas, a
los cambios y a las oportunidades de la sociedad de la
información, desde la democracia
local a los servicios administrativos".
(Presentación de las páginas
web de la
organización Global Cities
Dialogue(www.globalcitiesdialogue.org), fundada en 1999,
en Helsinki y promovida por la Comisaría Sociedad de la
Información.)
Manuel Castells y Jordi Borja han insistido en sus
numerosas publicaciones en el papel relevante de la ciudad como
centro del desarrollo
económico y social, que tiene como motor principal
las TIC. Es bien conocida la frase de M. Castells de que Internet es una forma de
organización, expresión clave que se
une a la opinión de ambos sobre el papel creciente de la
ciudad ante esa nueva forma de organización, en el
libro (BORJA,
JORDI y CASTELLS M.,1997, Local y Global: La Gestión
de las ciudades en la era de la información, Barcelona,
Taurus) que es un clásico en el tema.
El Municipio adquiere un nuevo papel de
institución que aúna iniciativas sociales,
culturales, económicas, para el desarrollo
sostenible de su territorio, que le están imponiendo
las nuevas tecnologías y las exigencias de la sociedad,
cualquiera que sea su posición en el ordenamiento
constitucional respectivo. El municipio se ve obligado a ser ante
todo, un Gobierno de la ciudad, antes que una
Administración de la misma. La Administración
local está llamada a desempeñar frecuentemente un
"papel de motor y agente principal del desarrollo
local".
1. El concepto de
Procedimiento Administrativo electrónico de las Entidades
locales.
En un Estado democrático y de Derecho se denomina
Democracia electrónica la aplicación de las
técnicas y medios
electrónicos, informáticos y
telemáticos(las TIC) a la actuación de todo el
Estado mismo. La Democracia, en todos los niveles de la
Administración
pública: Estatal, Autonómica y Local, comienza
y se ejercita periódicamente con la elección de los
representantes de la voluntad popular. La democracia que se
ejercite por medio de las TIC será la Democracia
electrónica.
El gobierno elegido democráticamente en todos los
niveles del Estado: Administración central, Comunidades
autónomas y entidades locales, gobierna y
administra.
Son dos funciones entre
las que existe una íntima correlación y que se
ejercitan conforme a derecho y en las que es necesario
distinguir. El gobierno permite una serie de actuaciones
posibles, que podemos definir como políticas y al mismo
tiempo
administra. La actuación "política" viene
regulada legalmente dentro del concepto de Régimen
jurídico de la Administración. La actuación
administrativa es la que dicta actos administrativos mediante un
procedimiento regulado en el marco legal y detallado
reglamentariamente. Un ejemplo puede ser el otorgamiento de una
licencia de construcción por un Ayuntamiento
Las TIC pueden aplicarse tanto a la función de
gobierno como de Administración y de ahí parte el
concepto ya acuñado de Gobierno electrónico o
e-governement
Por Gobierno electrónico local se entiende
la aplicación de Internet-TIC a todo el proceso que
comienza en las elecciones locales y sigue con el ejercicio del
gobierno local por las Corporaciones electas, es decir , a todo
su Régimen Jurídico, Procedimiento
Administrativo, Servicios y Actividades
Entendemos por Gobierno electrónico o
e-governement la aplicación de las nuevas
tecnologías de la Información y la Comunicación a la actuación total de
las Administraciones públicas. La parcela de la
actuación administrativa que , en términos
populares hace trámites o expedientes, es la que consiste
en tomar decisiones legales ejecutivas frente a los ciudadanos,
"actos administrativos", como actividad sometida a la legalidad.
Dichos actos administrativos, regulados reglamentariamente,
constituyen el Procedimiento administrativo y su equivalente
electrónico es el Procedimiento administrativo
electrónico.
Siguiendo a Jordi Cases i Pallarés, Secretario
General del Ayuntamiento de Barcelona (1) la
Administración electrónica(o Gobierno
electrónico) se define por dos premisas
esenciales:
a) El establecimiento de las relaciones
jurídico-públicas entre la Administración y
los ciudadanos(así como la realización de
determinadas actuaciones jurídicas por parte de titulares
de órganos administrativos) se realiza sin la presencia
física en
una concreta oficina
administrativa. La denominada deslocalización, que permite
la acreditación del elemento subjetivo de la
relación jurídico-pública por medios
telemáticos sin presencia física.
b) Que los documentos
acreditativos de la relación jurídica están
exclusivamente en soporte electrónico, eliminando el
soporte papel en el funcionamiento de las organizaciones
públicas. El único documento original que
constituye evidencia legal de una determinada
manifestación , acto, contrato,
relación, etc. Se encuentra en soporte electrónico
con plena identidad
legal.
2. Marco legal del
Procedimiento administrativo electrónico de las Entidades
locales.
La Administración Local en España
está formada por las entidades territoriales, que son el
Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos
balear y canario, así como por las otras entidades que
tienen también carácter de locales: Mancomunidades de
municipios, Areas metropolitanas, Comarcas y Entidades locales de
ámbito inferior al municipio, instituidas o reconocidas
por las Comunidades Autónomas (artículo 3 de la
Ley Reguladora
de las Bases del Régimen Local)
La Constitución Española atribuye al
Estado en su artículo 149.1.18 ª competencia
exclusiva sobre:"Las bases del régimen jurídico de
las Administraciones públicas y del régimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso,
garantizarán a los administrados un tratamiento
común ante ellas; el procedimiento administrativo
común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades
Autónomas;…"
Asimismo, el Régimen Local español
viene recogido en la Constitución de 1978, en el
Capítulo Segundo del Título VIII, que regula la
organización territorial del Estado. El citado
Capítulo segundo, con el título "De la
Adminstración Local" contiene los artículos 140 a
142, que trazan las líneas básicas de los
ayuntamientos, diputaciones, islas, otras posibles entidades
locales y las Haciendas locales. Corresponde al Gobierno,
mediante ley, la regulación de la Administración
Local y así se ha hecho con la Ley Reguladora de las Bases
del Régimen Local , Ley 7/1985, de 2 de abril. En la
distribución constitucional de competencias figura
también la posibilidad de que las Comunidades
Autónomas tengan potestad reguladora sobre las entidades
locales de su territorio, pero el Estado se ha reservado una
competencia sobre la normativa básica de la
Administración local, concretada en la Ley 7/1985 y otras
normas de
carácter básico.
El Procedimiento administrativo de las Entidades locales
está trazado en l la Ley de Bases y desarrollado en varios
reglamentos que tienen un carácter básico
también, en cuanto completan la misma Ley básica
del Régimen Local. El Reglamento que contiene el
procedimiento administrativo local es el de Organización,
funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades
locales, de 1986.
El Estado, en 1992 ha dictado una Ley que regula a nivel
básico el Régimen Jurídico y el
Procedimiento Administrativo de todas las Administraciones
Públicas: La Ley 30/1992, de 26 de noviembre., que esa
aplicable a las Entidades que componen la Administración
Local. Como es sabido, el desarrollo de los preceptos de esa Ley
necesita que se dicten normas de carácter
reglamentario(Reales Decretos, Ordenes ministeriales). Es en la
Ley 30/92 donde el Estado ha establecido el o Gobierno
electrónico, que afecta también a las Entidades
locales. Pero ha sido en diciembre de 2003 cuando el Estado ha
modificado la Ley de Bases de Régimen local de 1985,
introduciendo un mandato de utilización de las TIC a todas
las Entidades locales y atribuyendo a las Diputaciones
provinciales una competencia específica de
colaboración en esta materia con los municipios y de
desarrollo económico y planificación de su territorio.
Las Entidades locales españolas cuentan, pues,
con el mandato de instaurar el Gobierno electrónico desde
la Ley 30/92 y desde su propia Ley de bases a partir de 2003,
pero en cuanto a su posible procedimiento electrónico
carecen de norma reglamentaria alguna que lo pueda hacer
efectivo.
3. La implantación del
Gobierno electrónico para las Administraciones
públicas.
La implantación en la Administración
Pública española de las Tecnologías de la
Información y la Comunicación(TIC) para hacer
posible la Administración electrónica o Gobierno
electrónico tuvo un avanzado inicio en 1992, al incluir la
Ley de ese año que regula el Régimen
jurídico de todas las administraciones públicas un
mandato claro para el impulso y el uso de esas tecnologías
(2); mandato que afecta a la Administración del
Estado, a las Comunidades autónomas y a las entidades que
integran la Administración local(Ayuntamientos,
Diputaciones, islas y otras entidades) El mandato de
implantación del Gobierno electrónico contenido en
la Ley 30/92 se hubiera quedado en una "declaración de
intenciones" sin un posterior desarrollo normativo más
concreto que
hiciera posible un verdadero gobierno electrónico y, tras
él, la implantación de un procedimiento
administrativo electrónico por las Administraciones
públicas.
4. El Procedimiento
administrativo electrónico en la Administración
general del Estado
El Estado, en desarrollo de la ley 30/1992, a partir de
1996 ha comenzado un proceso de regulación completa del
procedimiento administrativo electrónico pero sólo
para su Administración General, guardando un
incomprensible silencio sobre la regulación de esa materia
respecto a las Entidades locales. que integran la
Administración Local.
La instrumentación del procedimiento
electrónico en el Estado ha consistido en nuevas
aportaciones a la Ley de Régimen Jurídico de 1992 y
en la publicación de reglamentos que permitan
detalladamente la implantación de dicho procedimiento en
los Ministerios y
otros órganos del Estado. (3)
Se ha creado la entidad del Registro
electrónico, destinado a recibir y comunicar
exclusivamente los trámites o procedimientos
electrónicos del órgano administrativo que cree el
registro; la
dirección electrónica única, que
identifica al ciudadano provisto de firma electrónica y de
identificación y clave de acceso determinadas ante la
Administración pública y se ha regulado en
Reglamentos administrativos(Reales Decretos) los complejos
requisitos exigidos para que se puedan realizar legalmente los
trámites electrónicos. Finalmente, se ha "abierto
una puerta" que permite a la Administración General del
Estado celebrar convenios de colaboración con la
Administración de las Comunidades Autónomas y las
Entidades locales que faciliten a los ciudadanos la
utilización de la dirección electrónica
única. (4)
En el año 2003 se ha publicado la nueva Ley de
firma electrónica(Ley 59/2003, de 19 de diciembre), que
regula el uso de ese instrumento tanto en documentos
públicos como privados y que se publica tras la
aparición de la Ley de Servicios de la Sociedad de la
Información,(Ley 34/2002, de 11 de julio).
Se ha facilitado la dirección
electrónica única para que el ciudadano se
dirija a todos los niveles de la Administración, pero hoy
sólo el Estado y algunas Comunidades autónomas, le
permiten tramitar íntegramente procedimientos
administrativos electrónicos. De hecho, esos
convenios, que ya proliferan por todas partes, están
extendiendo el uso, por lo demás intachable, de la firma
electrónica que facilita la Fábrica Nacional de
Moneda y Timbre, pero en las Entidades locales no disponen
aún de una regulación que permita realizar
procedimientos electrónicos.
5. Referencia a los
procedimientos eléctricos en las Comunidades
autónomas.
Las Comunidades Autónomas están regulando
este tema según sus competencias, que en muchos caso
incluyen aspectos de la ordenación de las entidades
locales de su territorio.
Es muy significativa la actuación de la Junta de
Andalucía, que imitando la conducta del
Estado, ya dispone de normas reglamentarias para su procedimiento
administrativo electrónico, el cual traspone literalmente
los reglamentos estatales antes citados, pero que excluye
deliberadamente de tal normativa a las entidades locales
andaluzas(Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula
la información y atención al ciudadano y la
tramitación de procedimientos administrativos por medios
electrónicos(Internet).
En sentido contrario, la Comunidad de La
Rioja ha publicado su Ley para el desarrollo del uso de la firma
electrónica en las Administraciones Públicas de su
territorio, comprendiendo a las entidades locales riojanas (Ley
3/2002, de 21 de mayo, para el desarrollo del uso de la firma
electrónica en las Administraciones Públicas de la
Comunidad Autónoma de La Rioja).
En diciembre de 2003 el Estado ha modificado la Ley de
Bases del Régimen Local, por la que se rige el
funcionamiento de Ayuntamientos, Diputaciones provinciales y
demás entidades locales y ha introducido dos novedades
fundamentales(artículos 36 y 70 bis punto 3):
Una nueva competencia a las Diputaciones provinciales
para la cooperación en el fomento del desarrollo
económico y social y en la planificación del
territorio provincial(artículo 36.2.d)
Un mandato terminante a las entidades locales y
principalmente a los municipios, quienes "deberán impulsar
la utilización interactiva de las tecnologías de la
información y la comunicación para facilitar la
participación y la comunicación con los vecinos,
para la presentación de documentos y para la
realización de trámites administrativos, de
encuestas y,
en su caso, de consultas ciudadanas". Asimismo, se atribuye a las
Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos Insulares la
competencia de colaboración con los municipios que, por su
insuficiente capacidad económica y de gestión, no
puedan desarrollar en grado suficiente el deber establecido en
este apartado (artículo 70 bis, punto 3, párrafo
final).
Curiosamente, mediante la brevedad de un párrafo
legal, el Estado ordena a las Entidades locales la
implantación efectiva del Gobierno electrónico
local en todas sus dimensiones, incluyendo aspectos que
pueden considerarse como democracia electrónica: La
realización por medios electrónicos de consultas
populares.
La Ley básica que rige las Entidades locales
españolas ha instituido un nuevo servicio
público: El Gobierno electrónico local, que
abarca sus cuatro dimensiones informativa, comunicativa,
gerencial y participativa (5).
La Administración local española se
encuentra en la actualidad ante una apremiante necesidad de
regulación del nuevo gobierno electrónico y de un
modo más puntual, de su procedimiento
electrónico local.
El Estado tiene, según el artículo
149.1.18 ª competencia exclusiva sobre: "Las bases del
régimen jurídico de las Administraciones
públicas, y del régimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los
administrados un tratamiento común ante ellas; el
procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organización propia de las
Comunidades Autónomas;…".
Ejerciendo esa competencia constitucional, el Estado ha
creado ya una normativa sobre gobierno electrónico para
todas las Administraciones públicas, incluyendo las
Entidades locales, que componen la Administración Local
española; el mismo Estado ha regulado a niveles
básico ese Gobierno electrónico para las entidades
locales en su propia Ley básica, pero ese Gobierno
electrónico local no puede hacerse efectivo sin una
regulación reglamentaria, que por desarrollar las normas
básicas estatales corresponde al propio Estado. Luego al
Estado corresponder dictar una reglamentación que haga
posibles el Gobierno electrónico y el Procedimiento
administrativo electrónico en la Administración
Local.
En buena técnica legislativa, bastaría la
transposición de los reglamentos estatales vigentes sobre
Gobierno y procedimiento administrativo electrónicos,
antes citados, a la Administración local, mediante un
precepto que lo explicite suficientemente. Tenemos en
Andalucía el meridiano ejemplo de transposición
realizado por la Junta a nuestro territorio de las disposiciones
citadas.
La Ley de Bases de Régimen local dispone de
varios reglamentos que la desarrollan, entre ellos el Reglamento
de Organización, funcionamiento y Régimen
jurídico. Parece lógico sugerir quien pronto pueda
disponer de un nuevo reglamento estatal, sin perjuicio de las
competencias al respecto de las Comunidades Autónomas, que
podría ser el Reglamento del Gobierno y Procedimiento
Administrativo Electrónico de las Entidades
locales.
- [1] "La Administración
electrónica: Un reto y una oportunidad. La necesidad de
un posicionamiento
profesional". Revista de
Estudios Locales(Colegio de Secretarios, Interventores y
Tesoreros de Administración local). N º
extraordinario. Julio 2004. - [2] El artículo 45 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen jurídico y
Procedimiento administrativo común, dispone que las
Administraciones públicas impulsarán el empleo y
aplicación de las técnicas electrónicas,
con procedimientos administrativos en soporte
informático, mediante programas y
aplicaciones electrónicas previamente aprobados. Los
documentos electrónicos tendrán la misma validez
que los escritos en papel. - [3] Modificaciones introducidas a la Ley
30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero y la
publicación de los Reales Decretos 263/1996, de 16 de
febrero, que regula la utilización de técnicas
electrónicas, informáticas y telemáticas
por la Administración General del Estado; Real Decreto
772/1999, de 7 de mayo, que regula la presentación de
solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración
General del Estado, la expedición de copias de
documentos y devolución de originales y el
régimen de las oficinas de registro; Real Decreto
209/2003, de 21 de febrero, que regula los registros y las
notificaciones telemáticas, así como la
utilización de medios telemáticos para la
sustitución de la aportación de certificados por
los ciudadanos. - [4] Disposición adicional cuarta del
Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero. - [5] Ver el Trabajo
"Democracia electrónica local: Una perspectiva europea",
por José Manuel Rodríguez Alvarez, Subdirector
General de Relaciones Institucionales y Cooperación
Local(MAP).Revista de Estudios Locales, nº extraordinario,
julio 2004.
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