- 1.
Introducción - 2. El voto
electrónico: conceptos y
tipología - 3. El ordenamiento
jurídico-electoral ante las innovaciones
tecnológicas
Abstract
El presente trabajo
intenta ofrecer un marco inicial de análisis para el estudio jurídico de
los diversos sistemas de
voto
electrónico. Se ofrece una tipología de estas
tecnologías y se reflexiona sobre la verdadera necesidad
de su implantación en los actuales sistemas electorales
tanto de países con democracias ya consolidadas como en
naciones con sistemas políticos emergentes.
Era lógico prever que las nuevas
tecnologías terminarían incidiendo en los
ámbitos electorales ya que se trata de herramientas
con tal capacidad de penetración que pocos espacios, si
alguno, pueden permanecer ajenos. Es por ello que, desde hace
unos años, existe un creciente interés
por la posibilidad de realizar votaciones vinculantes de forma
enteramente electrónica. Los problemas
hallados en Estados Unidos
durante las últimas presidenciales aceleraron, por otra
parte, un proceso que ya
venía impulsándose desde diversos
sectores.
Hasta ahora los esfuerzos se han centrado en el desarrollo
tecnológico, pero, una vez alcanzada cierta madurez, es
hora de que otras especialidades científicas aporten sus
conocimientos para que la implantación del voto
electrónico pueda ser efectiva. Debe advertirse, en este
sentido, que toda innovación técnica debe ir
acompañada de estudios sociales
–politológicos, jurídicos, etc.— ya que
lo contrario equivaldría a una aplicación
precipitada y a un seguro
fracaso.
Dentro de esta segunda fase, es preciso, como
mínimo, desarrollar los tres siguientes apartados:
establecimiento de una tipología precisa de las
modalidades existentes de votación electrónica,
tomar en consideración la oportunidad de introducir estos
procedimientos
destacando las ventajas e inconvenientes genéricos que
pueden aportar y, por último, analizar las
garantías y requisitos legales que deberían reunir.
El presente trabajo aborda, de forma inicial, los dos primeros
temas (para el tercero, cfr. BARRAT ESTEVE, 2004 y COUNCIL OF
EUROPE, 2004).
2. El voto
electrónico: conceptos y
tipología
La utilización de medios
informáticos en los procesos
electorales no constituye, hoy en día, ninguna novedad ya
que, pese a que ciertas acciones
siguen realizándose de forma manual, muchas
otras cuentan ya con sofisticada tecnología.
Así, por ejemplo, la totalización del resultado
(cfr. RIERA JORBA, 2003) se realiza normalmente de forma
electrónica, aunque siempre resta un respaldo en papel con
el que pueden verificarse los datos
proporcionados.
De esta forma, los estudios sobre el voto
electrónico no suelen referirse a las fases ya
informatizadas, sino a la introducción de dispositivos
electrónicos en el corazón
mismo del proceso electoral, es decir, en el momento en el que
ciudadano emite su voto. Hoy en día tal operación
se realiza mediante la introducción de una hoja de papel
en una urna, pero cabe la posibilidad de que tal operación
se informatice. Este trabajo adopta precisamente este sentido
restrictivo de voto electrónico y analiza diversas
modalidades. Empezaremos ofreciendo una clasificación
inicial de los diferentes tipos existentes.
A nuestro entender, la primera variable a tener en
cuenta consiste en distinguir entre entornos oficialmente
controlados o no. Los primeros se encuentran en las casillas
tradicionales de votación o, en general, en cualquier otro
lugar que cuente con suficiente supervisión a cargo de la
administración organizadora de la consulta. De todas
formas, una de las grandes potencialidades del voto
electrónico consiste en poder ejercer
el derecho de sufragio desde
cualquier lugar. Las nuevas tecnologías
permitirían, en este sentido, emitir el voto desde
cualquier país, desde casa, desde el trabajo o,
por ejemplo, desde un locutorio de Internet. Cabe pensar, en
definitiva, en un voto electrónico emitido desde una
casilla parecida a las actuales –entorno controlado—
o desde cualquier otro lugar –entorno no
controlado.
Esta primera distinción es fundamental ya que la
elección de uno u otro entorno implica la aparición
de problemáticas distintas. Así, por ejemplo,
mientras un entorno controlado nos permite excluir la posibilidad
de coerción inmediata, votar desde el hogar o desde el
lugar de trabajo deja la puerta abierta a posibles extorsiones.
Por otra parte, la identificación del votante
también debe plantearse de forma distinta ya que en un
entorno no controlado no existe la posibilidad de mostrar, como
se hace actualmente, una acreditación tradicional de la
identidad.
Si nos fijamos en la primera de las modalidades, es
decir, en el caso de voto en entornos controlados, hallaremos
tres tipos susceptibles de ser aplicados: papeletas
ópticas, computadoras
–con propiedades táctiles o no— y dispositivos
telefónicos. Mientras estos últimos solo funcionan
lógicamente en modo remoto, es decir, transmitiendo
instantáneamente los datos de cada casilla a una central,
los dos primeros pueden funcionar tanto en modo remoto como
local. En este último caso, cada casilla opera de forma
aislada hasta el final de la jornada, realiza el escrutinio,
confecciona el acta definitiva de resultados y se transmiten los
datos de forma tradicional –una llamada convencional de
teléfono— o de forma telemática a través de conexiones
adecuadamente protegidas. En el caso de entornos no controlados,
solamente sería admisible el voto remoto mediante
Internet, telefonía u otros aparatos análogos.
Se ofrece a continuación una descripción inicial de cada uno de estos
sistemas.
Las papeletas ópticas constituyen sistemas muy
parecidos a los actuales ya que sigue utilizándose papel y
urnas tradicionales para votar. La única novedad consiste
en que tales papeletas llevan incorporado un dispositivo
electrónico que permite que sus datos sean registrados por
un lector óptico existente en la embocadura de la urna.
Encontramos un ejemplo de esta tecnología en las
últimas elecciones a Rector de la Universidad del
País Vasco. En esa ocasión, el consorcio
empresarial Demotek, impulsado por el Gobierno vasco,
utilizó, ya de modo vinculante, sus urnas
electrónicas basadas en lectores ópticos de
papeletas (cfr. RENIU, 2004 y DEMOTEK, 2004).
En segundo lugar, las computadoras suponen ya la
supresión de las papeletas tradicionales como medio de
votación, aunque resulta posible que tales máquinas
emitan un comprobante en papel una vez iniciado el proceso. Tal
sistema consiste
en que el ciudadano opera, mediante botones, lápiz
óptico o con la mano, ante una pantalla en la que se
muestran las diversas opciones en juego. Una
muestra de
este sistema operando en modo local se experimentó en
cinco localidades catalanas durante las últimas elecciones
autonómicas. Correspondió a Indra la labor
de implementarlo. Por otra parte, en esos mismos comicios,
la empresa
catalana Scytl posibilitó, de forma experimental,
el voto remoto desde entornos no controlados para ciertos
electores residentes en el extranjero (cfr. BARRAT / RENIU,
2004).
Por último, la referencia a dispositivos
telefónicos alude a las diferentes generaciones de
aparatos actualmente existentes en este ámbito, aunque es
sabido que la convergencia tecnológica que implica la
revolución
digital tiende a difuminar las fronteras entre un teléfono
y una computadora,
es decir, los mecanismos incluidos en el apartado anterior. La
localidad granadina de Jun, con el asesoramiento de Indra,
permitió el voto teléfonico en una prueba realizada
en marzo de forma simultánea a las elecciones
parlamentarias andaluzas (cfr. BARRAT ESTEVE, 2004a). Por otra
parte, Scytl, Accenture y el Ayuntamiento de
Madrid
también habilitaron un sistema parecido en la consulta
popular celebrada el pasado junio bajo la denominación de
MadridParticipa (cfr. BARRAT / RENIU, 2004a).
Una vez expuesta de forma somera la tipología de
votaciones electrónicas, conviene reflexionar sobre la
conveniencia real de introducir tales innovaciones en un
ámbito tan delicado como el de la expresión de la
voluntad popular.
3. El ordenamiento
jurídico-electoral ante las innovaciones
tecnológicas
El primer interrogante que deberíamos solventar
consiste en saber si realmente es necesario que los actuales
sistemas electorales modifiquen su estructura e
incorporen las últimas novedades técnicas.
La respuesta no debe basarse en un ingenuo optimismo
tecnológico ya que tal actitud nos
arrastraría fácilmente a un escenario en el que la
técnica se convertiría en un fin en si misma
cuando, en realidad, los objetivos y
prioridades de cualquier modelo
electoral deben ser otros. La regulación electoral
deberá, en definitiva, cambiarse solamente si conseguimos
demostrar que las nuevas herramientas son útiles para
mejorar la expresión de la voluntad popular e incentivar
los canales de participación ciudadana.
Cabe recordar, de todos modos, que el presente trabajo
aborda únicamente la eventual repercusión de las
nuevas tecnologías en el momento de la votación de
tal forma que no se analizan otros posibles aspectos como la
actualización técnica del resto de gestiones
necesarias en todo proceso electoral. Por ejemplo, tanto la
transmisión y recuento de los resultados como la
elaboración del padrón requieren ingentes recursos
informáticos, pero ambas cosas no forman parte de este
estudio ya que no afectan, al menos en sentido estricto, al
momento en el que ciudadano deposita su voto. Nuestro objetivo
consiste en saber si ese aspecto concreto,
simbolizado hoy en día, entre otros elementos, por la
presentación de una acreditación física de la
identidad, la urna transparente o la existencia de un lugar
reservado para marcar la papeleta, necesita realmente una
modernización tecnológica o quizás basta con
la estructura logística actual.
La solución dependerá en gran medida del
escenario político-electoral al que debamos enfrentarnos y
deberemos tomar en consideración diferentes variables.
Puede suceder, en primer lugar, que nos hallemos ante un
sólido sistema electoral en el que no exista necesidad ni
jurídica ni ciudadana de introducir grandes reformas. Es
lo que sucede, por ejemplo, en la mayoría de países
europeos donde el debate
electoral se centra en la fórmula elegida (proporcional,
mayoritaria, etc.), pero no en la implementación
práctica del sistema. Se trata de modelos que
han ido puliendo sus defectos hasta alcanzar unos procedimientos
ampliamente aceptados. Ante tales ejemplos, ¿es realmente
prioritario introducir mecanismos electrónicos de
votación? ¿No estaríamos quizás
asumiendo un riesgo excesivo
que podría desacreditar un sistema de probada fiabilidad
como el actual?
A mi entender, se trata de preocupaciones acertadas y
razonables ya que nos hallamos ante ámbitos sumamente
delicados en los que está en juego la expresión de
la voluntad soberana de los ciudadanos. No sería, por lo
tanto, prudente aplicar innovaciones cuyas consecuencias no hayan
sido suficientemente valoradas y contrastadas. Aun así,
estimo que existen diversas razones que aconsejan una
introducción pausada de sistemas electrónicos de
votación.
Cabe señalar, en primer lugar, que los procesos
electorales no pueden quedar recluidos en un marco
tecnológicamente anacrónico ya que
ofrecerían una imagen poco
adaptada a la sociedad
actual. Como señala Michael REMMERT «modernising how
people vote will not, per se, improve democratic participation
but failure to do so is likely to weaken the credibility and
legitimacy of democratic institutions» (2003: lám.
34). Tal apuesta no puede, en todo caso, ignorar el
funcionamiento correcto de muchos sistemas electorales. Se trata,
en definitiva, de mantener una alerta constante para que, sin
renunciar a los éxitos y estabilidad ya alcanzados, los
procesos electorales vayan incorporando las tecnologías
que caracterizan nuestra época.
Por otro lado, el voto electrónico puede ser
enormemente útil para determinados sectores de la sociedad
–ejs.: ciudadanos discapacitados, residentes
ausentes—. Se trata de colectivos que suelen encontrar
muchas trabas para ejercer su derecho a votar y las nuevas
herramientas tecnológicas, si se diseñan
acertadamente, pueden servir para facilitar su
participación. Así, por ejemplo, ambos grupos
podrían votar remotamente e incluso, en casos como el de
los invidentes, los dispositivos electrónicos
podrían facilitar su votación presencial de forma
autónoma.
En tercer lugar, los sistemas electrónicos de
votación pueden aportar una polivalencia y flexibilidad
hasta ahora desconocidas. Hoy por hoy, la logística
electoral comporta unos costes económicos, temporales y
humanos que dificultan la celebración frecuente de
consultas ciudadanas de diverso tipo. En cambio,
algunos modelos de voto electrónico –no todos—
simplifican sobremanera tal dinámica y permiten aventurar un futuro en
el que puedan ofrecerse a los ciudadanos mayores instrumentos de
participación.
Por último, suele señalarse que la tasa de
participación podría aumentar con la
implantación de procedimientos electrónicos. Se
afirma que la utilización de nuevas tecnologías
haría más atractiva la votación y que
determinados segmentos de la población muy abstencionistas, como los
jóvenes, podrían cambiar de actitud con estas
medidas. Lo cierto, sin embargo, es que no existen estudios
concluyentes. Mientras que algunas experiencias han demostrado
que el voto electrónico permite aumentar la
participación otras ofrecen resultados contrarios. A
título indicativo, cabe incluir entre las primeras las
pruebas
realizadas con ocasión de las últimas elecciones
catalanas en las que se permitió a ciertos residentes
ausentes, entre ellos los catalanes de México,
utilizar experimentalmente Internet para votar. Pues bien, el
número de participantes superó, en un 226%, al de
los votantes oficiales (cfr. BARRAT / RENIU, 2004: § 3 /
tabla 3). Por el contrario, otras experiencias arrojan tasas muy
bajas como, por ejemplo, la reciente consulta popular celebrada
en Madrid [0,63% del total del electorado (cfr. BARRAT / RENIU,
2004a)], aunque la ausencia de precedentes dificulta la
comparación y, en consecuencia, la determinación de
si son realmente las nuevas tecnologías las que provocan
mucha o poca participación. Existen asimismo numerosas
variables que influyen en estos resultados ya que no es lo mismo,
por ejemplo, una consulta o unas elecciones representativas.
Tampoco es lo mismo que los sistemas electrónicos
actúen de forma única o complementaria e influye,
por último, el método
empleado ya que no presentan el mismo grado de dificultad
sistemas basados en el voto remoto en entornos no controlados que
los modelos de papeleta óptica.
Puede señalarse, como conclusión, que, aun
hallándonos antes países con sistemas electorales
plenamente fiables, la introducción de nuevas
tecnologías puede reportar, siempre que se haga con la
debida prudencia, resultados favorables para el enriquecimiento
de los mecanismos de participación ciudadana.
De todas formas, no todos los países ofrecen
sistemas consolidados. Muchos Estados realizan enormes esfuerzos
para aumentar la fiabilidad de su logística electoral,
pero chocan reiteradamente con la corrupción, el desinterés o con el
analfabetismo
de segmentos importantes de la población. ¿Puede el
voto electrónico aportar elementos positivos a esta
preocupante situación? ¿No estaríamos
quizás errando al pretender introducir sofisticados
mecanismos tecnológicos en países cuyas
prioridades, a la vista de lo expuesto, deberían ser
otras?
La respuesta depende tanto de la situación a la
que nos enfrentemos como de la opción técnica
escogida. Pensemos, en primer lugar, que, aun hallándonos
ante países con carencias estructurales en el
ámbito socio-electoral, pueden existir grandes diferencias
entre ellos de tal forma que no es posible anticipar recetas
genéricas ante cuestiones que requieren un estudio
individualizado. Adviértase, de todos modos, que, incluso
en los casos más extremos, el voto electrónico
puede aportar novedades positivas.
Tanto Brasil como la
India pueden
servirnos de referente ya que se trata de países donde la
logística electoral debe enfrentarse a problemas severos.
Su dimensión geográfica, las corruptelas, la
extensión de la pobreza o el
analfabetismo constituyen retos de gran magnitud para cualquier
propuesta que pretenda desarrollar de forma democrática
unos comicios. Pese a ello, ambos países han apostado por
la introducción de urnas electrónicas.
Brasil, por ejemplo, ha logrado generalizar el uso de
votaciones electrónicas mediante pantallas táctiles
(cfr. RIAL, 2003: § 31-47). Lo relevante del caso es que la
modernización tecnológica ha contribuido a paliar
algunas de las deficiencias que antes veíamos. De esta
forma, el diseño
de la pantalla, en el que se hace hincapié en elementos
gráficos tales como la foto del candidato,
ha permitido que personas analfabetas, sea de origen o
funcionalmente, pudieran ejercer su derecho de sufragio de forma
incluso más sencilla, intuitiva y segura que con la
clásica papeleta. Por otro lado, el hecho de que las
computadoras realicen un recuento automático de los votos
puede dificultar, aunque no erradicar, los tradicionales peligros
de corrupción electoral.
En el caso de la India, las recientes elecciones han
demostrado la posibilidad de habilitar sistemas
electrónicos extraordinariamente sencillos (cfr. TECHAOS,
2004; IDA, 2004). Aun admitiendo los eventuales defectos del
modelo, lo novedoso de la experiencia consistió en ensayar
unas herramientas de votación electrónica nada
complejas, pero aptas para modernizar, sin excesivo coste, el
proceso electoral hindú.
Tras analizar estos ejemplos, puede concluirse que el
ordenamiento jurídico-electoral no puede quedar al margen
de innovaciones tecnológicas como la de los sistemas
electrónicos de votación. Sea por la necesidad de
no recluir los procesos representativos en un escenario caduco,
sea por la voluntad de facilitar el voto a grupos con especiales
dificultades como los residentes ausentes, sea por la posibilidad
de reducir la corrupción existente, el voto
electrónico debe estar presente en los debates electorales
que se planteen.
Todo ello debe hacerse lógicamente con suma
prudencia. No caben conductas aventureras que, desconociendo las
virtudes de los actuales sistemas, muestren excesiva ingenuidad u
optimismo tecnológico. No es admisible, por ejemplo, que
el fiasco electoral de Estados Unidos en las últimas
presidenciales pretenda resolverse precipitadamente mediante la
introducción de urnas electrónicas que no han sido
suficientemente controladas (cfr. KOHNO, 2004). Los
escándalos generados en los últimos meses por
empresas como
Diebold suponen un flaco favor a un proceso de
modernización tecnológica que, adecuadamente
implementado, constituye una necesidad ya imperiosa para los
actuales sistemas democráticos.
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Jordi Barrat Esteve