CAPITULO I:
EL MARCO HISTÓRICO
Para comprender el surgimiento de la gerencia
social y encontrar los argumentos que explican su
irrupción teórica en la esfera del conocimiento,
es necesario examinar los acontecimientos sociales en el marco
universal. Por supuesto, no se trata de remontarse hasta los
orígenes históricos de la humanidad, sino de
ubicarse cronológicamente en los sucesos que dieron origen
e importancia al tema. Para eso, basta con practicar un examen a
los hechos históricos de la segunda mitad del siglo XX
donde se encuentra la explicación del por qué surge
la nueva propuesta conceptual que hoy conocemos con el nombre de
"Gerencia Social".
Remontándonos a la mitad del siglo, cuando
recién se terminaba la segunda guerra
mundial, (acontecimiento trascendental que marcó el
inicio de nueva etapa histórica), vemos hechos universales
que han incidido en la relevancia de paradigmas,
modelos y
propuestas teóricas en las ciencias
sociales. A cada etapa histórica y a partir de sus
características, le corresponde un determinado paquete
ideológico y una determinada construcción teórica en el seno de
la
ciencia.
En aquel tiempo,
Europa y Asia
habían quedado seriamente afectadas. Sus economías
casi destruidas y en igual forma sus condiciones físicas.
No tenían capacidad de imponer voluntades ni de determinar
hechos en la geopolítica mundial. Sus economías
deterioradas estaban a merced de quienes habían vencido en
la guerra y eran
estos quienes imponían las reglas de juego.
Así que la tercera de las cuatro partes del siglo, se
caracterizó por los hechos que surgieron como consecuencia
del conflicto.
La economía
mundial era monopolar. Un centro de poder era
predominante como reflejo también de la hegemonía
que un sólo país ejercía en el panorama
económico mundial. El poderío de Estados Unidos
era indiscutible y su capacidad para imponer decisiones
incuestionable y consecuente con sus intereses. El mundo
todavía giraba en torno del
meridiano cultural de Océano Atlántico y como
lógica
consecuencia las teorías
predominantes eran las concordantes con esa realidad
económica.
Las relaciones económicas internacionales se
caracterizaban por el predominio del esquema que algunos
economistas le han llamado "Neocolonialismo". Las empresas
multinacionales en su mayoría con la casa matriz en
Estados Unidos eran muy importantes; la tecnología de punta
giraba en torno al petróleo y de ahí su importancia
estratégica en la geopolítica; el sistema monetario
internacional se basaba en el tipo de cambio
fijo según los acuerdos de Breton Woods; eran relevantes
el sector secundario de la economía y en el
comercio
internacional, la exportación de capital de
riesgo como
sustituto de la exportación de mercancías
físicas; y por supuesto, la imposición de modelos
económicos acordes con este ordenamiento mundial
estaba en el orden del día para los países
subdesarrollados.
Las empresas norteamericanas y obviamente, casi no
tenían competencia.
Parecía que eran únicas en el mercado mundial y
durante el decenio de los cincuenta reinaban en los mercados de la
mayoría de países capitalistas. Su interés
entonces se concentraba en la protección de los mercados
donde instalaban sus filiales y en lograr en estos territorios
las dotaciones complementarias que facilitaran sus operaciones y
garantizaran su éxito
financiero.
De otra parte y siguiendo la misma línea, se
imponía en los países que ya para esa época
se les denominaba del "Tercer Mundo", el tan mentado modelo de
desarrollo de
"Industrialización por sustitución de importaciones".
En lugar de importar productos era
mejor importar capital, pero siempre y cuando se le asegurara al
inversionista exportador del capital las condiciones para el
éxito. Para eso, era necesario dotar al país
receptor de la infraestructura básica y complementaria
requerida por el sector industrial, lo que se hacía a
través de la inversión pública; y también
era necesaria la participación de algunos socios locales
menores que compartieran con las multinacionales el riesgo de la
inversión. Para el efecto, el más idóneo
acompañante o complemento local del inversionista
extranjero era el
Estado.
El Estado en ese
entonces era importante, pero ante todo necesario; pues sin ese
poder no era posible garantizar el éxito de las
multinacionales. El Estado debía construir la
infraestructura física y de servicios,
preparar la mano de obra y garantizar su calidad
física e intelectual, convertirse en socio que
también arriesgara inversión para que fuera buen
aliado del capital extranjero, ser partícipe de la
demanda para
tener un cliente con buena
capacidad de compra pero ante todo, que le protegiera el mercado
para evitar molestas y desagradables competencias de
empresas de otros países, de modo que el mercado nacional
quedaba debidamente reservado a la filial de la empresa
multinacional que se instalaba en el respectivo
país.
Los países latinoamericanos adoptaban modelos de
desarrollo nacional consecuentes con este ordenamiento mundial.
Las fuerzas económicas universales propiciaban las
condiciones y los organismos internacionales de apoyo se
encargaban de promover las acciones
pertinentes. La CEPAL difundía las propuestas y los
gobiernos muy obedientes las adoptaban bajo el esquema ya citado
de desarrollo nacional a través de la
industrialización por sustitución de importaciones,
acompañado de una organización estatal de cobertura nacional
fuerte, centralizada, de carácter sectorialista a través de
ministerios e
institutos descentralizados, con importante intervención
complementaria a la acción
de las multinacionales.
Pero llegados los años ochenta la
situación económica mundial cambió y con
ello también las condiciones determinantes del
ordenamiento interno de los países principalmente los
dependientes como los latinoamericanos.
Europa (principalmente Alemania) y el
extremo oriente (principalmente Japón),
para esta época habían superado las consecuencias
de la guerra y sus economías ya eran protagonistas de los
eventos
económicos mundiales; y consecuencialmente, la
geopolítica reflejaba estos cambios. Ahora el meridiano
cultural del mundo se comienza a trasladaba al Océano
Pacífico, la concentración del poder
económico mundial pasaba a ser multipolar con ejes en USA,
Japón y la CEE, los países dejan de ser unidades
económicas aisladas y se inician los esfuerzos por la
conformación de bloques supranacionales y por supuesto las
relaciones económicas internacionales comienzan a regirse
por nuevas reglas de juego.
La vieja hegemonía de la economía
norteamericana se deteriora y sus empresas que antes se daban el
lujo de crecer con base en la producción masiva estandarizada y en serie
casi sin competencia y de imponer sus designios frente al
consumidor
sumiso que casi no disponía de alternativas de escogencia,
se ven ahora frente a situación de competencia no
sólo en el mercado mundial sino dentro de sus propias
fronteras. Por ejemplo las otrora majestuosas industrias
norteamericanas de automotores se ven afectadas por la
competencia principalmente japonesa y con ello los viejos
criterios sobre gerencia y administración son revisados y cuestionados
porque el entorno empresarial ya no es el mismo y los factores de
éxito de la inversión son diferentes.
La competencia que le aparece a las empresas
norteamericanas por el surgimiento de productos europeos y
asiáticos revoluciona el campo del conocimiento y nuevos
paradigmas deben entrar a engrosar la literatura técnica en
las disciplinas social, política,
económica y empresarial; más cuando la
tecnología también a recibido grandes y
trascendentales innovaciones sobretodo en los campos de la
microelectrónica, la robótica y la biotecnología, las cuales facilitan el
desarrollo de nuevos campos de inversión por las
posibilidades generadas en los sectores económicos
principalmente en el terciario, donde las comunicaciones
pasan a ser actividad de punta en los procesos
económicos.
El desarrollo de las comunicaciones permite con
facilidad crear redes mundiales de
operación instantánea en el sector financiero. Las
operaciones
financieras entre localidades que antes estaban condicionadas
a la temporalidad del correo como ocurría con los giros y
remesas, ahora se convierten en operaciones de
segundos.
La modernización tecnológica permite la
diversificación de productos y servicios al cliente y el
sector financiero se convierte en atractivo campo para la
inversión. Grandes capitales que antes estaban en el
sector secundario, cuyo manejo no deja de ser empresarialmente
arriesgado y engorroso, se trasladan al sector financiero
acelerándose en este sector la internacionalización
y la
globalización. Ahora los movimientos de capital entre
países disponen de tecnología de operación
inmediata de modo que los capitales pueden estar
rápidamente en el país donde haya mayor rentabilidad y
menor riesgo con el simple proceso de
digitar un teclado de
computador.
Comienza el predominio del capital financiero ahora con
más modalidades en cuanto a productos y servicios y con
ello el financiamiento
del aparato productivo mundial comienza a depender con mayor
fuerza de los
mercados de capitales y el anonimato de los financistas. Los
fondos mutuales de USA, las bolsas y sus agentes y corredores se
vuelven protagonistas de primera línea en la
economía y las reglas de juego en el funcionamiento del
sistema económico mundial entran en una nueva etapa. Los
capitalistas dejan de ser empresarios para convertirse en
rentistas.
Con las nuevas reglas de juego lógicamente el
ordenamiento de la economía mundial se altera y los
factores determinantes de las economías nacionales
también. Se inicia el proceso de construir la aldea
universal con un solo mercado, una sola demanda y una sola
oferta, con la
obligatoriedad para las naciones de abrir sus economías e
insertarse en el mercado mundial globalizado. Los modelos
cerrados se vuelven obsoletos y deben desaparecer y la apertura
económica se hace tema de moda en todos los
medios donde
se discute la situación económica
nacional.
Ya no existe la hegemonía norteamericana porque
esta tiene competencia hasta en su propio suelo donde
varias de sus empresas tambalearon; competencia esta que
también necesita otras reglas de juego no sólo para
funcionar en el interior de su propio país sino
también para introducir sus productos en los demás
países del mundo.
Para esta época, cuando ya transcurre el
último cuarto del siglo, las reglas del juego son
diferentes. Varios centros de poder se consolidan mediante la
formación de bloques de países y los siete grandes
industrializados prefieren enfrentarse de igual a igual en sana
competencia en cualquier lugar del mundo. La protección de
algún mercado nacional a favor de una sola multinacional
lesiona los intereses de los restantes como si fuera competencia
desleal. Se necesita que todos los mercados nacionales, por
pequeños que sean, estén suficientemente abiertos
para que libremente se juegue a la competencia entre ellos
(Estados Unidos, Canadá, Gran Bretaña, Alemania,
Francia,
Italia y
Japón, principalmente)
El capital internacional impone sus condiciones y la
economía mundial predomina sobre las economías
nacionales. Los organismos multilaterales, al servicio de
este capital supranacional, inventan el cuento de que
por culpa del cierre y protección de mercados, los
aparatos productivos se habían "aperezado"
cayéndose la productividad de
los factores (capital y trabajo).
Claro que esta manifestación de baja en la productividad
era cierto pero ha sido discutible que su causa haya sido la
economía cerrada; por lo que algunos analistas afirman que
no tanto como para obligar la apertura de las economías;
pues existen otros mecanismos que permiten elevar la
productividad y modernizar la tecnología sin recurrir a
este modelo. Por eso, para resignarse, es mejor recordar la
teoría
de Rosa Luxemburgo acerca del Imperialismo y
decir que gracias a la globalización y la apertura de las
economías nacionales, no habrá otra guerra mundial
como las dos ocurridas en este siglo.
El terreno en los países subdesarrollados estaba
abonado para que los organismos multilaterales como el BIRF, el
BID y el FMI impusieran
sus directrices a favor del capital internacional. En muchos
países antes tercermundistas, como en Colombia, el
esquema de Estado construido para el modelo anterior,
había caído en un nivel de descomposición
que casi lo había deslegitimado. Un Estado centralista y
burocratizado, se había vuelto lento, politiquero,
corrupto e ineficiente, no tanto porque sea ley general que
la administración
pública ser ineficaz, sino porque el régimen
político, en el caso colombiano derivado del Frente
Nacional, el clientelismo había conducido la
administración a niveles de inefectividad que
habían hecho perder su credibilidad ante la sociedad
civil.
Era por lo tanto momento oportuno para proponer cambios
de fondo, como salida a una situación que la opinión
pública ya no toleraba. Se propuso el cambio de
Constitución Política y con ello la
gran oportunidad para adecuar la estructura del
Estado a los nuevos requerimientos del ordenamiento
económico mundial. Una Constitución con normas orientadas
a la libre empresa, a la
reducción del tamaño del Estado, a la introducción de todas las actividades
incluidas las sociales al del juego del mercado y a la
posibilidad de convertir en negocio y empresa hasta los
más restringidos campos de los servicios
sociales.
Con la nueva constitución surgen también
nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad
civil. Se borra la frontera de
"lo público" y "lo privado" y la responsabilidad de la carga del desarrollo se
comparte entre ambas partes.
Antes, cuando existía la Constitución de
1886, el concepto de
Estado era aquel que en 1948 Samuelson llamó el "Estado
social" y que en otras esferas se le ha llamado "Estado Social
Benefactor". Samuelson hace referencia al papel del Estado en la
economía y separa sus actividades en cuatro clases
diciendo que "…la cuarta clase de
actividades del Estado, enormemente ampliada desde 1930 y que
continuará aumentando en el futuro; a saber: los gastos sociales,
con los que el Estado proporciona poder adquisitivo a los
necesitados o a los que lo merecen, sin esperar que le presten
ningún servicio a cambio de ello. (…) ya que nuestro
moderno sistema de gobierno se
califica a veces de Estado social". y más adelante remata
la nota diciendo que "En pocas palabras, diremos que, entre las
actividades del moderno Estado social, hay que incluir, junto con
los programas de
transferencia, la redistribución de renta ocasionada por
el diferente trato fiscal que
otorga a los distintos grupos
sociales" .
En la carta del 86
se notan artículos que claramente expresan el marco
conceptual que señala este autor: La vieja
constitución del 86 en su artículo 2º dice que
"La soberanía reside esencial y exclusivamente
en la nación…", en el artículo 19º
que "La asistencia pública es función
del Estado…", en el artículo 41º dice que "…La
enseñanza primaria será gratuita en
las escuelas del estado, y obligatoria en el grado que
señale la ley…". En el artículo 32º dice que
"…la dirección general de la economía
estará a cargo del Estado" y que este "intervendrá"
en la producción, distribución, utilización y consumo de los
bienes y en
los servicios
públicos y privados. También el mismo
artículo establece que el Estado "intervendrá" para
dar pleno empleo a los
recursos
humanos y naturales, todo con el propósito de
conseguir la justicia
social y en particular el mejoramiento armónico e
integrado de las clases proletarias.
Con ello vemos el tipo de Estado que existía
antes de 1991. Expresamente definido como un Estado "interventor"
(art. 32), la obligación de la asistencia social y la
carga gratuita de uno de los principales servicios sociales, nos
muestra un
ente benefactor que tenía bajo su responsabilidad la tarea
de responder por las "clases proletarias" (art. 32) para que
dentro del desarrollo
económico el objetivo
principal fuera la "justicia social".
Dice Víctor Manuel Moncayo que durante buena
parte del siglo XX en el mundo se vivió una fase en la
historia
económica, a la que "…corresponde por consiguiente, una
particularidad funcional del Estado, que se ha asociado a las
expresiones Estado-Bienestar o Estado interventor o Estado
keynesiano, para expresar de una u otra manera como su rasgo
principal es una particular participación en las
condiciones materiales de
la producción, ya sea en el terreno de la fuerza del
trabajo, a través de la fijación del marco
jurídico de la relación laboral, la
contribución a la reproducción mediante el suministro de
bienes o servicios o la colaboración de su
producción (salario
indirecto), y la institucionalización de la
contractualización del valor salarial
(convenciones colectivas y salario mínimo) en
función de las condiciones de
productividad…".
Después de 1991, la Constitución
Política se refiere a temas diferentes. En el
artículo 1º dice que Colombia es un Estado social,
sí, pero "de derecho". En el articulo 3º dice que "La
soberanía reside exclusivamente en el pueblo…", en el
artículo 2º establece los fines esenciales del Estado
señalando que este ente debe "promover" la prosperidad
general y "garantizar" la efectividad de los derechos, "facilitar" la
participación de todos en las decisiones que afectan la
vida económica, "asegurar" la vigencia de un orden justo;
pero no dice que el Estado debe intervenir con el
propósito de conseguir la justicia social como lo anotaba
la anterior carta.
En el artículo 48º la norma dice que la
seguridad
social es un servicio público y que el Estado
ampliará progresivamente la cobertura, pero con la
participación de los particulares; en el artículo
67º dice que el Estado es responsable de la educación, pero
con la sociedad y la familia y
que este servicio será gratuito en las instituciones
del Estado, pero "… sin perjuicio del cobro de derechos
académicos a quienes puedan sufragarlos" y en el
artículo 68º anota que "Los particulares
podrán fundar establecimientos educativos".
En el artículo 333 la norma define que "La libre
competencia es un derecho" y que el Estado "impedirá que
se obstruya o se restrinja la libertad
económica". En el artículo 334º anota que el
Estado "intervendrá" en la producción,
distribución, utilización y consumo de bienes y en
los servicios públicos y privados para racionalizar (pero
no para planificar) la economía ni para lograr el
desarrollo integral, sino con el fin de conseguir la
distribución equitativa de las "oportunidades" entre los
habitantes. Es decir, para que cada uno, por su cuenta, se
rebusque aprovechando las ocasiones que se le presenten con el
apoyo del Estado. En el mismo artículo se establece que
este ente "intervendrá" para dar pleno empleo a los
recursos humanos
pero no a los recursos
naturales y, ya no como antes con el fin de que el desarrollo
económico tenga como objetivo la justicia social, sino
para asegurar que todas las personas tengan "acceso efectivo" a
los bienes y servicios básicos, de conformidad con la
igualdad de
derechos que tiene cada uno.
Al respecto dice el mismo conferencista citado (hoy
rector de la primera universidad del
país): "En los últimos tiempos, la
reorganización del funcionamiento de los Estados,
señala como tendencias principales la intervención
del Estado exclusivamente a solicitud o por demanda de los
particulares; el sometimiento de la acción pública
a la aprobación y evaluación
permanentes de la ciudadanía; la realización de las
tareas de decisión, ejecución, control y
evaluación conjuntamente con el sector privado; el
interés estatal por las decisiones privadas de
inversión que tienen relación con su gestión
y, sobre todo, la sujeción de las decisiones
públicas de asignación de recursos a la
validación directa o indirecta por la comunidad"
Con lo anterior vemos que las relaciones Estado-sociedad
civil son diferentes a partir de 1991 y que como esas diferencias
son de carácter constitucional, se convierten en factores
determinantes de la operación del Estado y la
organización y papel de la sociedad civil.
Ahora la responsabilidad del desarrollo social
es compartida entre los dos estamentos y la gestión no se
refiere a políticas
gubernamentales o políticas oficiales sino que se refiere
a "Políticas Públicas" donde la co-gestión
entre estado y sociedad civil es requisito obligatorio si se
quiere avanzar con éxito en los procesos de mejoramiento
de la calidad de
vida de la población. La oferta de servicios para el
desarrollo puede ser indistintamente ofrecida por el Estado o la
sociedad civil y en consecuencia el Estado y el sector de
inversión privado quedan de igual a igual para competir
también en el terreno de las oportunidades a las que se
refiere la constitución.
La competitividad
es argumento esencial en todo el engranaje socioeconómico
la cual invade las distintas esferas de la vida social incluidos
los servicios antes monopolio del
Estado. Se requiere entonces un aparato competitivo que demuestre
su capacidad de eficiencia y
eficacia para
poder desempeñar con decoro su papel de conductor de la
organización social. Su credibilidad y aún su
legitimidad, se basan en la capacidad de ofrecer una
gestión pública orientada a resultados mesurables
en los impactos ocasionados en la población
civil.
Al borrarse la frontera entre lo público y lo
privado, las políticas gubernamentales o políticas
oficiales pierden su mérito. Ahora el predominio lo tienen
las "políticas públicas" donde conjuntamente
intervienen población civil y Estado tanto en su
ejecución, como en la definición y la
contribución de recursos para su financiamiento. El manejo
de la cosa pública bajo los cánones del viejo
Estado burocratizado se vuelve anacrónico y con ello surge
la necesidad de introducir nuevos paradigmas que soporten las
técnicas de gestión de
políticas y administración del Estado y los servicios
sociales.
Como se trata de trasladar los esquemas administrativos
de la concepción weberiana del Estado a los
dictámenes del sistema de mercado, los principios que
rigen la administración de la empresa privada que ya es
experta en estas lides, son los más recomendables. El
concepto de gerencia que si bien con el tiempo ha venido
evolucionando, es por lo menos, adecuado para tener en cuenta
dentro del proceso que se le ha llamado de "modernización
del Estado" que no es otra cosa que su adecuación a los
paradigmas derivados de la corriente neoliberal del pensamiento
económico. Con ello queda abierta la puerta para la
introducción de los conceptos sobre gerencia
social.
CAPÍTULO II
EL CASO
COLOMBIANO
No es tema central de este escrito establecer la fecha
exacta desde cuando se comenzó a hablar de gerencia social
en Colombia, pero sí es importante tener en cuenta lo
ocurrido después de 1991 cuando se proclamó la
constitución política vigente, la que ha aportado
los principales argumentos para introducir el concepto en nuestro
medio y justificar el trato que se le ha venido dando en
distintos espacios de la vida nacional, lo que podemos observar
examinando los planes de desarrollo nacional expedidos dentro del
marco normativo de la nueva carta, o sea los que corresponden a
los períodos presidenciales a partir de 1994.
Con fecha 2 de junio de 1995, el congreso de la
república aprueba la Ley 188 por medio de la cual se
expide el plan de
desarrollo nacional con denominación "El Salto Social", la
cual según el artículo primero, tiene como objeto
"… orientar la acción del Estado y de la sociedad civil
hacia el crecimiento integral de la persona humana y
el desarrollo solidario de la comunidad colombiana." En el
artículo 14 se incluyen las estrategias
denominadas "del buen gobierno" y entre las seis que presenta, el
numeral tres señala la de "Mejoramiento de la
Gestión Pública".
El capítulo nueve (9) del documento anexo a la
ley y que hace parte integral de la misma, se dedica al tema del
buen gobierno con el argumento de que "Colombia atraviesa una de
las etapas más dinámicas de su historia en la
modernización de sus instituciones y de su vida
política" porque con la Constitución de 1991 se
ampliaron e innovaron las formas tradicionales de gobernar y
hacer política. "La descentralización, la participación ciudadana y el mejoramiento
continuo de la gestión pública son los elementos
más importantes de esta dinámica, que constituyen una
contribución fundamental para la construcción del
nuevo ciudadano." (pag. 281)
El plan relaciona el buen gobierno y las condiciones
derivadas de la
carta, con una mayor eficacia y eficiencia en la acción
del Estado, con una relación más directa y
transparente entre el Estado y la sociedad civil de modo que los
problemas y
necesidades de la gente puedan fluir hacia las instancias
gubernamentales y con ello mejorar la capacidad de respuesta del
Estado en términos de soluciones a
las necesidades de la población y considera que con la
implantación de principios gerenciales en los diferentes
sectores de la administración pública, "… tanto
la sociedad civil como el gobierno pueden aprender a mejorar de
manera sistemática sus papeles en el desarrollo del
país."
La tercera estrategia o sea
la de gestión pública, anota que el gobierno
introducirá modificaciones conceptuales, procedimentales e
institucionales en las actividades del Estado para crear una
nueva visión de la gestión pública
especialmente dirigida al cumplimiento de sus objetivos
sociales. Seis acciones son contempladas bajo este
propósito a saber: a) Creación de conceptos y
categorías estratégicas, b) Asignación clara
de responsabilidades, c) Coordinación inter e intrainstitucional, d)
Evaluar para aprender, e) Capacidad técnica e innovación en el Estado y f) Gerencia
Social.
Dice el texto que la
política
social depende de la capacidad de gestión de las
entidades públicas y privadas responsables de su
ejecución y define la gerencia social como "… el
conjunto de conocimientos que permite conducir una
institución a la obtención de metas determinadas de
desarrollo social mediante el uso eficiente y racional de sus
recursos." Agregando que para el éxito de "El Salto
Social", es relevante fortalecer dichos conocimientos por parte
de quienes se encargan de la implantación de los programas
o proyectos
sociales.
El programa
formulado para la implantación de la gerencia social se
concentra en siete acciones a saber: a) incentivos a la
implantación del sistema nacional de evaluación de
resultados de la gestión pública en las entidades
del sector social a nivel nacional y territorial; b)
organización de formas no jerárquicas de
coordinación inter e intrainstitucionales y sectoriales,
como son las redes institucionales y de servicio; c)
difusión de técnicas que permitan la
formación de consensos para incorporar y encauzar la
participación de la sociedad civil en el diseño,
ejecución y evaluación de los programas y
proyectos; d) adopción
de formas de implantación adaptativa y no programada; e)
promoción a la excelencia en la
gestión del desarrollo social, que involucre la
difusión permanente de alternativas de gestión, de
experiencias especiales en diferentes sectores y de indicadores
sobre la evolución del desarrollo social a nivel
nacional y territorial; f) evaluaciones periódicas y
sistemáticas de gestión social basadas en encuestas de
satisfacción de usuarios; y g) apoyo a proyectos
específicos de mejoramiento de gerencia social a
través del Fondo de Inversión Social.
En ejecución del plan de desarrollo, el Consejo
Nacional de Política
Económica y Social (CONPES), aprobó el
Documento No. 2790 del 21 de junio de 1995 denominado
"Gestión Pública Orientada a Resultados" que
pretendía incorporar un cambio conceptual y operacional en
la administración del Estado basándose en dos
aspectos fundamentales: la gestión integral con
participación ciudadana y la capacidad institucional de
los organismos y entidades gubernamentales. En el segundo aspecto
sobre la capacidad institucional, incluyó el apoyo al
mejoramiento de las prácticas administrativas y procesos
donde contemplaba la promoción y capacitación para la Gerencia
Social.
Decía que para el sector social, esta estrategia
articula los esfuerzos públicos y privados para mejorar la
gestión de la política social y consideraba
procesos permanentes de producción de materiales de
divulgación para la promoción del tema. Anotaba que
con el apoyo del Instituto para el Desarrollo Social del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y las ONG nacionales
o internacionales y con la participación de la Escuela superior
de Administración Pública (ESAP), se
ejecutaría un programa de capacitación para la
gerencia social con los siguientes componentes: a) Formación
de gerentes sociales públicos y privados en todos los
niveles de la gestión de la política social; b)
Interlocución con diferentes instancias del Estado y
organizaciones
de la sociedad civil para sensibilizarlas respecto a los
desafíos de los sectores sociales y a las prioridades
sociales nacionales, departamentales y municipales; y c)
Diseño y difusión de herramientas
para la gerencia social en todos los niveles de la
administración pública y privada. Agregaba que el
programa promovería el mejoramiento de la calidad de los
servicios sociales y que a través del Sistema Nacional de
Ciencia y
Tecnología se promovería la investigación sobre diseño y
aplicación de alternativas e instrumentos para la gerencia
social.
El 17 de enero de 1996, se aprobó el Documento
CONPES No 2831 denominado "Profundización del Plan de
Desarrollo para el año social" cuyo capítulo VII
estableció los instrumentos para la ejecución de
los programas sociales refiriéndose a dos temas: la
unificación de mecanismos y procedimientos
para el acceso al Sistema Nacional de Cofinanciación y la
gerencia social. Sobre este último anotaba que se requiere
contar con cuadros técnicos capacitados en diseño
de política y gerencia social, que se requiere contar con
conocimientos del instrumental moderno, que se requiere contar
con visión integradora del desarrollo social y
económico y propuso crear un programa de
capacitación en diseño de políticas y
gestión social. Adicionalmente propuso crear un programa
de capacitación en el diseño de políticas
sociales y gestión social y estableció que el
Departamento Nacional de Planeación
(DNP) y la Consejería Presidencial para la Política
Social (CPPS) diseñarían un programa integral de
gerencia social que defina los contenidos estratégicos,
los instrumentos y los mecanismos operativos necesarios para la
puesta en marcha de programas de capacitación dirigidos a
los mandos medios en los departamentos y municipios, como
directos responsables de los programas sociales.
Indagando en la Consejería acerca del programa
señalado por el CONPES, encontramos que este no se
elaboró. Habiéndose iniciado los trámites
correspondientes y apenas establecidos los procedimientos de
enlace entre las dos entidades, se presentó un cambio en
la persona que ocupaba el cargo de Consejero Presidencial para la
Política Social y el nuevo funcionario adoptó otras
acciones y orientó las operaciones de la Consejería
por otras rutas.
Un acuerdo inicial entre la CPPS y el DNP para la
aplicación de la medida impartida por el consejo en
relación con la gerencia social fue el de tramitar otro
documento Conpes que se refiriera específicamente a la
Gerencia Social. Tanto la Consejería como el DNP
estuvieron de acuerdo en primera instancia que era conveniente
establecer directrices especiales sobre la materia a
nivel de CONPES, por cuanto la gerencia social había sido
tratada en dos documentos
anteriores pero como parte de otros temas. Se inició
entonces un proceso entre las dos entidades para elaborar la
propuesta de documento que se llevaría al consejo, lo que
finalmente no ocurrió hasta el final de dicho
período de gobierno.
No se conoce a ciencia cierta
cuáles fueron los verdaderos motivos que impidieron
prosperar el trámite del Documento CONPES sobre gerencia
social. Lo cierto es que funcionarios de las dos dependencias
realizaron algunas reuniones para ponerse de acuerdo en el
contenido del documento y se cruzaron escritos en borrador sobre
los puntos de vista de cada uno de cuya lectura se
extraen deducciones sin duda interesantes, que muestran las
diferencias de criterio entre las partes y el debate que se
asomó fugazmente en las esferas del alto
gobierno.
En los documentos del DNP se observa claramente el
contenido neoliberal y la asimilación de la línea
recomendada por los organismos internacionales (BID, BIRF, FMI),
mientras que en los documentos de la CPPS la posición es
diferente. Sin embargo, ambos coinciden en que el desarrollo de
la gerencia social es una necesidad que responde al estado
caótico de la administración pública y la
obligatoriedad de aplicar las normas constitucionales
principalmente en lo que se refiere a las relaciones
Estado-sociedad civil, a la efectividad del Estado y la a
descentralización administrativa.
No es posible hacer afirmaciones veraces acerca del
motivo de las posiciones del DNP al respecto; pero
podríamos entender o comprender no sólo esta sino
muchas determinaciones del organismo de planificación nacional, si tenemos en
cuenta las palabras de Consuelo Ahumada acerca del perfil y las
actividades de los funcionarios del DNP cuando dice que " El
papel de los tecnócratas del Departamento Nacional de
Planeación también ha sido notorio en lo que
respecta a enfrentar la crisis social,
o más bien, a encubrirla".
No conocemos los argumentos de Ahumada en sus
apreciaciones sobre el papel de los tecnócratas respecto a
la situación social y los lectores podrán
compartirla o no, pero no podemos desconocer la lógica de
sus comentarios cuando dice que "Los tecnócratas han sido
descritos como individuos con un alto nivel de formación
académica especializada, que desempeñan cargos de
poder importantes en organizaciones grandes y complejas tanto del
sector privado como del público. Su papel en su proceso de
toma de
decisiones políticas y económicas en Latinoamérica no es nuevo.
La novedad introducida por la era de la
globalización ha sido la irrupción de un
número creciente de individuos con formación
académica de alto nivel en las posiciones de poder de los
países de la región. Estos tecnócratas
constituyen la médula de la élite neoliberal. Si
bien los políticos tradicionales continúan
ejerciendo alguna influencia, se han visto cada vez más
desplazados por ese sector, por lo que la implantación del
nuevo modelo de desarrollo ha recaído en lo fundamental,
en este tipo de expertos." Más adelante agrega que "los
tecnócratas aparecen como portadores de un conocimiento
absoluto de la moderna ciencia económica, desechando
cualquier posible alternativa de análisis.
Toda crítica
al modelo es rechazada de antemano, con el argumento de que esta
proviene de la ignorancia o del interés oculto en promover
intereses particulares" o también la también la
posición en contra del neoliberalismo
es catalogada como retardataria y obsoleta porque esta doctrina
se asocia con el postmodernismo, según se deduce de las
palabras de Daniel Castellanos cuando refiriéndose a la
situación colombiana de comienzos de 1999 y a las
críticas al modelo vigente que hacen sus opositores, anota
que "….lo lamentable de esta crisis es que los dinosaurios,
que deben estar enterrados, ahora se sienten con el derecho de
condenar a quienes no han sido capaces de resolver el desastre
que las piezas de museo causaron."
Como es bien conocido, el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial
y el Banco Interamericano de Desarrollo han ejercido decisiva
influencia en las políticas nacionales de los
países latinoamericanos y para ello "… se valieron de
economistas y tecnócratas nativos, capaces, no sólo
de poner en práctica las reformas, sino también de
reunir el apoyo popular para la agenda del consenso.", nombre que
se le dio al producto de la
conferencia
realizada en Washington en noviembre de 1989 organizada por el
Instituto para la Economía
Internacional (IIE) y que identificó los aspectos que
sirvieron de base para definir las reformas de política
económica que se debían aplicar en
Latinoamérica, las que incluyen disciplina
fiscal recortes al gasto
público, reforma tributaria, liberalización
financiera, tipo de cambio más competitivo,
liberación del comercio,
inversión
extranjera directa, privatización de las empresas estatales,
desregulación y protección a los derechos de
propiedad,
todo bajo la premisa ciega que el libre mercado es la clave del
desarrollo económico.
Para la doctrina neoliberal la concepción sobre
la política social es la misma tradicional en el sentido
de que ella se dedica a aliviar las condiciones de vida de los
más pobres; pero difiere en que afirma, que la manera de
hacerlo no es cargándole la responsabilidad al Estado sino
porque bajo el concepto de Estado social de derecho todos por
igual deben tener las mismas oportunidades de modo que el papel
del Estado es facilitar el empoderamiento para que los pobres
sean más competitivos porque la razón de su
pobreza radica
en que no tienen capacidad para aprovechar las oportunidades y
salir de la pobreza. Para
el efecto, es necesario fortalecer su capital humano y
de esa manera preparar a los pobres para tener éxito y
salir de la pobreza mediante la inyección de educación y salud, insumos
básicos para la fabricación de capital
humano.
Con estas apreciaciones, verdaderas o falsas, es
fácil comprender el texto de un escrito borrador elaborado
por un asesor de la Unidad del Desarrollo Social (UDS) del DNP,
como propuesta para el documento CONPES, cuando dice sobre la
gerencia social que "El objetivo general, es el de desarrollar e
implantar mecanismos gerenciales a corto y largo plazo, con el
fin de modernizar y fortalecer las instituciones de los sectores
sociales de educación y salud tanto a nivel central como
territorial, para alcanzar una mayor agilidad, eficacia y
eficiencia en la gestión de los planes y programas de cada
uno de los sectores.". Más adelante en el mismo documento
y refiriéndose a los objetivos específicos, en uno
de ellos se anota que "Impulsar el diseño y
operación de sistemas de
información en los sectores de
educación y salud, dentro de un marco institucional
descentralizado, como condición necesaria para aplicar
instrumentos de gestión y hacer una gerencia moderna y de
calidad.".
Por su parte los documentos de la Consejería
Presidencial para la Política Social muestran un enfoque
diferente. En uno de ellos titulado "Desarrollo de la Gerencia
Social. Propuesta sobre el documento CONPES", dice que "El
desarrollo social se refiere a la calidad de vida promedio de la
población y esta al grado de correspondencia entre
necesidades humanas y satisfactores de las mismas, de modo que
los propósitos políticos deben orientarse a mejorar
dicha correspondencia." Considera lo social como "….todo
aquello inherente a las condiciones naturales de la vida de la
especie" y propone que son actividades del sector social y en
consecuencia objetivos de la gerencia social, las que pertenecen
a los sectores o se relacionan en sus campos de acción,
con los fenómenos sociales de abastecimiento alimentario,
y consumo básico, vivienda, saneamiento básico,
salud, educación, recreación
y deporte, derechos
ciudadanos, seguridad
pública, seguridad social, participación
comunitaria, tradición o identidad
cultural, unidad familiar, solidaridad y
apoyo comunitario.
Como podemos ver a partir de los dos documentos, ambos
borradores de trabajo, una de las diferencias entre las dos
entidades del gobierno fue en la definición de lo social y
probablemente este fue uno de los motivos que obstaculizó
el trámite del Documento Conpes.
Conocimos también por consulta a asesores de la
Consejería, que esta dependencia de la Presidencia de la
República reconocía la jerarquía del DNP y
su papel como secretaría técnica del consejo,
razón por la cual siempre estuvo en disposición de
acogerse a las decisiones del departamento administrativo. Por
tal motivo, la consejería nuevamente envió al DNP
otra propuesta modificando su posición y buscando una
salida intermedia. Esta entidad se obstinaba a no aceptar que el
Documento CONPES se limitara exclusivamente a educación y
salud. Aceptó que no se adoptara un paradigma de
desarrollo
humano para definir los sectores sociales, pero propuso de
todas maneras incluir dentro del objeto de la norma,
además de los dos propuestos por DNP, otros que
retomó de los mismos documentos y publicaciones realizadas
por Planeación Nacional.
En el punto 3 de ese segundo documento que se identifica
con el mismo nombre, dice que en materia de lo social, si se toma
Capital Humano lo social es educación, salud y bienestar
familiar tomando un texto de la página 6 del libro "El
Salto Social". Citando la página 7 de este libro, dice que
si se toma Capital Social, se deben tener en cuenta el Capital
Conocimiento que incluye el capital humano y el conocimiento
científico y tecnológico, además de la
infraestructura, el medio ambiente
y el capital cívico e
institucional. Más adelante cita de la página 6 del
Documento CONPES sin número del 16 de abril de 1997, que
"las cifras del gasto social incluyen educación, salud,
seguridad social, vivienda, agua potable y
las estrategias de empleo y capacitación para el trabajo",
para finalmente concluir como propuesta, "…que la Gerencia
Social se refiera a los sectores de; educación, salud,
bienestar familiar, seguridad social, vivienda y agua
potable".
La otra diferencia entre las propuestas de las dos
entidades gubernamentales que también se deduce de los dos
documentos borrador analizados, se refiere a la unidad
operacional objeto de la gerencia social o lo que también
le podríamos llamar el campo de acción del esquema
gerencial. Observando el manejo del tema que se ha hecho en
Colombia, escuchando conferencistas y expositores o teniendo en
cuenta los programas académicos sobre la materia, vemos
que el nombre "gerencia social" se utiliza con dos connotaciones:
una desde el punto de vista microeconómico, es decir
cuando la unidad operacional es una empresa, y
otra desde el punto de vista macroeconómico, es decir
cuando la unidad operacional es un conjunto o número
plural de empresas agrupadas sectorializadamente o con criterios
territoriales.
De las mismas citas textuales anotadas en los
párrafos anteriores, podemos deducir que el DNP enfocaba
la gerencia social con sentido microeconómico mientras que
la CPPS lo hacía con sentido
macroeconómico.
Otros hechos acaecidos en el país durante el
lapso de tiempo analizado fue el proyecto de
capacitación en gerencia social. Sobre este dice un
documento de informe de avance
de la Consejería Presidencial para la Política
Social, que "Las discusiones entre el DNP, la CPPS y el INDES-BID
han logrado acuerdos sobre los objetivos del proyecto y las
actividades preliminares de lo que busca ser un proceso de
capacitación de largo plazo." (Informe de Avance del
Proyecto de Capacitación en Gerencia Social para Colombia,
diciembre de 1995, página 3)
.El proyecto fue formulado con doble objetivo: "… a)
Contribuir a la formación de una masa crítica de
recursos humanos en diferentes niveles del gobierno y b)
propiciar un conocimiento más profundo de la demanda de
capacitación en los sectores sociales y la
identificación de estrategias efectivas y áreas de
entrenamiento
ajustadas a la situación del país, como insumo para
un programa nacional continuo en materia de gerencia
social."
En ejecución de dicho proyecto, entre el 11 y el
13 de diciembre de 1995 se realizó en la ciudad de
Bogotá el seminario "Hacia
nuevos modelos de Gerencia Social para Colombia "organizado
conjuntamente por la Consejería Presidencial para la
Política Social, el DNP y el INANDES-BID. Con los
siguientes objetivos: "-Generar conciencia entre
los participantes sobre las limitaciones de los modelos
tradicionales de gerencia de las políticas sociales.
-Discutir elementos de un nuevo modelo de gestión social
en el contexto del desarrollo colombiano. –Identificar las
necesidades prioritarias de capacitación y asistencia
técnica de nivel nacional y territorial en materia de
gestión de políticas sociales con el fin de aportar
al diseño del Programa de Capacitación en Gerencia
Social para 1996."
La funcionaria del INDES-BID responsable del proyecto
para Colombia, hizo algunas apreciaciones evaluativas sobre el
evento de la siguiente forma:
"La reacción general de los participantes fue muy
positiva. Hubo muchas solicitudes de dar continuidad a los
esfuerzos de capacitación, particularmente para
extenderlos a diversas poblaciones objetivo y para dar
entrenamiento sobre herramientas útiles para el
mejoramiento de la gestión de la política
social."
"Los grupos indicaron
reiteradamente la necesidad de articular y coordinar la
gestión entre los diversos niveles del gobierno.
También señalaron la importancia de una mejor
coordinación con los diferentes actores de la sociedad
civil."
"Los grupos indicaron grandes necesidades de
capacitación, particularmente para que los gestores de la
política social aplicaran mejores criterios en el uso de
instrumentos y herramientas de gestión para adecuar
el lenguaje y
el raciocinio aplicado en el diseño de la política
social. Recomendaron que futuras iniciativas de
capacitación deben enfatizar el tema de diseño de
política social. Plantean que hace falta
capacitación en herramientas y destrezas para el
diseño y gestión de la política:
investigación aplicada, comunicación, negociación y técnicas de
promoción y gerencia de procesos
participativos."
De los informes
citados se desprende que dicho proyecto fue bien recibido, acorde
a los requerimientos del país y con orientación
adecuada, que arrancó como todo en el país, con
buena potencia, pero
luego se diluyó y no se sabe a ciencia cierta por
qué ocurrió esto. Lo cierto es que con el cambio de
orientación de la Consejería Presidencial para la
Política Social los efectos son los que acabamos de
anotar.
El proyecto en mención en una de las
recomendaciones del informe de avance de diciembre de 1995
decía que "Una conclusión insistente de los grupos
de trabajo del seminario nacional (Diciembre 1995) fue la
necesidad y conveniencia de involucrar a centros universitarios y
ONGs de carácter regional en el desarrollo del
Proyecto."
Fue la época en que el tema se puso de moda y en
el concierto universitario nacional a principios de 1997 se
ofrecían 47 programas de postgrado relacionados con el
tema (44 especializaciones y 3 maestrías) de los cuales
cuatro (4) tenían nombre genérico sobre gerencia
social y el resto se referían a temas específicos
de los sectores sociales pero todos con el nombre "gerencia".
Treinta y seis instituciones de educación
superior estaban metidas en la empresa cuyos programas se
localizaban en Bogotá, Neiva, Tunja, Ibagué,
Montería, Sincelejo, San Gil, Medellín, Pasto,
Cartagena, Pamplona, Cali, Bucaramanga, Santa Marta,
Barranquilla, Barrancabermeja, El Socorro Santander,
Fusagasugá Cundinamarca y Armenia. Los primeros se
refieren a los programas de: Gerencia Pública del
Instituto de Ciencias de la
Salud de Medellín, Gerencia de Desarrollo Social de EAFIT
en Medellín, Gestión Gerencial de las Universidades
de Cartagena y Central de Bogotá y Gerencia Social de
ESAP, Universidad Javeriana, Corporación Simón
Bolivar y Universidad Antonio Nariño.
A finales de 1997, la Consejería Presidencial
para la Política Social nuevamente removió el tema
de gerencia social. Convocó a los cinco Corpes y les
propuso adelantar conjuntamente una estrategia de
promoción del tema en las entidades territoriales. En
principio, los entes de planificación regional atendieron
la convocatoria dando respuesta positiva, pero luego
únicamente el Corpes de Occidente mantuvo su
interés por el tema hasta el final del período de
gobierno.
En ejecución de la propuesta de promoción,
la primera reunión de carácter técnico
determinó que ante los diferentes enfoques conceptuales
sobre el tema, para fines de promoción en las entidades
territoriales lo primero que se debía hacer era definir un
esquema conceptual unificado el cual se promocionaría en
todos los departamentos con el mismo lenguaje;
luego diseñar una estrategia para el efecto. En este
sentido, en noviembre de 1997 se realizó en la ciudad de
Bogotá y con el auspicio de la CPPS, un taller para
diseñar el esquema a promocionar y la respectiva
estrategia. Al evento asistieron además de la
Consejería y los cinco (5) Corpes, representantes de DNP,
ESAP, Departamento de la Función Pública, Red de Solidaridad,
Dirección para la Equidad de
la Mujer, de los
departamentos de Bolívar,
Boyacá, Cauca, Risaralda y Valle y el municipio de
Medellín.
Al respecto dice la introducción del documento
"Lineamientos para la Gerencia Social" difundido por la CPPS, que
como fruto de dicho evento se produjo este documento "… logrado
a través de un intenso y rápido proceso de
concertación entre las diferentes entidades de gobierno
que tienen a su cargo un papel activo en algún componente
de la Gerencia Social. Dicho documento, pretende plantear un
primer acuerdo conceptual e interinstitucional sobre el concepto
y la práctica de la Gerencia Social en Colombia". Se
destacan en dicho escrito, la inclusión de una
definición de gerencia social y los conceptos de
"Desarrollo Social" y "Desarrollo Humano" sobre los que
hablaremos más delante.
La estrategia para el trabajo territorial adoptada en el
evento, consistía en conformar equipos departamentales
multisectoriales y multidisciplinarios para que estos se
encargaran de difundir el tema en su territorio y promover la
implantación de los instrumentos adoptados para el efecto,
así como brindar la correspondiente asesoría a los
municipios con el mismo fin.
Según un documento que reposa en los archivos de la
CPPS con el título "Promoción de la Gerencia Social
en Colombia. Informe de Actividades", dice que "Con el fin de
preparar un grupo humano
que se encargue de promocionar la Gerencia Social en cada
departamento, se realizaron los eventos de inducción y capacitación de la
siguiente manera " y a continuación presenta los detalles
donde se encuentran que se realizaron cinco (5)
seminarios-talleres con intensidad de 24 horas cada uno en las
localidades de Armenia, Barranquilla, Bogotá,
Medellín y Popayán, donde participaron funcionarios
de las entidades de planeación departamental,
educación, salud, saneamiento básico y el ICBF, en
número de ciento cincuenta (150) de los departamentos de
Guajira, Magdalena, Atlántico, Bolívar,
Córdoba, Sucre, Cesar, Norte de Santander, Santander,
Boyacá, Cundinamarca, Meta, Casanare, Tolima, Huila,
Nariño, Cauca, Valle, Quindio, Risaralda, Caldas y
Antioquia.
Consultando con algunos de los funcionarios
departamentales de Huila, Cauca, Boyacá, Meta y
Cundinamarca asistentes a la capacitación, vemos que se
suponía y se esperaba que estos grupos territoriales
realizarían alguna actividad en el sentido programado
aprovechando la coyuntura de la elaboración de los planes
de desarrollo territorial, pero siempre con el
acompañamiento de la Consejería y/o el Corpes; no
obstante este proceso no se dio, de modo que al verse los equipos
solos e insuficientemente preparados, los procedimientos
departamentales no se efectuaron, la expectativa creada se
frustró y la estrategia de promoción prevista no
llegó a su finalidad.
No se desconoce la buena intensión de los CPPS en
matera de gerencia social; pero como sucede muchas veces en este
país, los procesos se inician pero no se
terminan.
Otro evento que vale la pena resaltar de las
realizaciones sobre el tema en Colombia, es el que se
llevó a cabo en Medellín en el mes de marzo de
1997.
Organizado por las Gerencias Sociales de
Medellín, organismo adscrito a la alcaldía de la
municipalidad, se realizó el "Simposio
Internacional sobre Gerencia Social" en el que participaron
expositores de Argentina, Chile, Ecuador,
España,
México y
por supuesto de Colombia. Uno de los puntos de la programación fue la presentación de
la experiencia de Medellín ejecutada por los organizadores
del evento.
El modelo de esta ciudad se basa en cinco áreas
de intervención: estructura administrativa y funcional
apropiada, procesos sociales zonales, caracterización de
las formas de pobreza y focalización de usuarios para
proyectos de
inversión social, proyectos sociales integrales y
metodologías de evaluación cualitativa y
concertación intersectorial, interinstitucional y
comunitaria. Se sustenta en los principios de transparencia,
equidad, legalidad,
pertinencia, coherencia, consistencia, sostenibilidad, calidad,
eficiencia, eficacia y efectividad.
Sin duda los avances logrados en esta ciudad dejan
enseñanzas importantes que cualquier estudioso del tema
está obligado a consultar, tanto porque constituyen una
experiencia práctica como porque obedece a pautas e
iniciativas extraídas de la propia realidad colombiana. La
Alcaldía de Medellín ha editado algunas
publicaciones donde se consigna la experiencia, libros que
bien merecen tomarse como fuentes de
consulta para el
conocimiento del caso y el estudio del tema.
A comienzos de 1999 el gobierno del período
1998-2002 no se había pronunciado en concreto sobre
el asunto; pero de la lectura del
Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para construir la paz" se
deduce que si bien este gobierno no utilizará las mismas
denominaciones, sí contemplará argumentos similares
para la gestión de políticas públicas porque
las condiciones aún son las mismas en el país y los
propósitos del plan obedecen a respuestas de igual
contenido.
En el capítulo II que se denomina "Hacia un
Estado viable y participativo" incluye estrategias que buscan
también la efectividad del Estado, la participación
y el compromiso social y por lógica consecuencia, el
fortalecimiento de la descentralización que significa
empoderar al alcalde. Dice que mediante la reglamentación
de la ley 489 del 29 de diciembre de 1998, se harán
reformas en áreas tales como el diseño, y puesta en
marcha de programas de eficiencia, supresión y
reducción de trámites, implantación de
sistemas de desarrollo administrativo, consolidación de
instrumentos de evaluación de resultados, entre otros, es
decir, conceptos que van asociados a los principios que durante
el gobierno anterior se incluyeron bajo el tema de la gerencia
social. Hay que esperar la expedición de estos decretos
para ver el enfoque utilizado.
CAPÍTULO III:
CONCEPTOS FUNDAMENTALES
Si estamos haciendo referencia al tema de la Gerencia
Social, la conceptualización básica obligadamente
debe referirse a dos aspectos centrales: qué es
gerencia, por una parte, y qué es lo social,
por la otra. Pues tradicionalmente ambas expresiones han sido
suficientemente difundidas, pero las connotaciones para este caso
no son las mismas.
3.1.- LA GERENCIA
Según en diccionario
técnico de administración, el gerente es el
individuo que
dirige un grupo de personas miembros de una organización.
El concepto históricamente ha estado directamente asociado
a la organización empresarial privada, principalmente de
carácter industrial, donde cogió fuerza en
razón a que esta unidad microeconómica ha venido
paralela al desarrollo del sistema capitalista, donde el
mecanismo de mercado determina el funcionamiento económico
y la competencia se convierte en un motor que impulsa
las decisiones en las unidades que lo integran, razón que
justifica la existencia de los gerentes. Por eso, dicen, que en
la URSS cuando tenía sistema económico planificado
centralmente, no había gerentes.
Si bien el capitalismo
viene desde la segunda mitad del siglo XVIII, es apenas a
principios del siglo XX cuando la gerencia se convierte en una
institución. Tal vez porque para esta época el
mercado se vuelve más complejo y más amplio, la
dirección de las unidades microeconómicas se
reviste de mayor importancia y le surge la necesidad de
incorporar procedimientos con mayor sustento técnico.
Recordemos los avances
tecnológicos del final del siglo XIX, la
penetración del sistema en Asia, Africa y
Latinoamérica, los acontecimientos en la economía
de Estados Unidos después de terminar la guerra norte-sur
y su penetración en las economías de otros
países, etc., hechos que propiciaron cambios en el medio
ambiente
económico de las empresas y las obligaron por
lógica consecuencia, a modificar los parámetros en
su funcionamiento. La fuerza de "los gerentes" pasa entonces a
ser decisiva en el éxito de las empresas, que deben
alejarse del funcionamiento inercial para entrar en un comportamiento
deliberado bajo la orientación clara de generar
utilidades, acumular patrimonio,
crecer y expandirse.
Los primeros aportes a la construcción
teórica fueron los tan mentados de Taylor y Fayol. "La
administración de tareas" del ingeniero mecánico
Frederick Taylor, padre de los tiempos y movimientos, así
como la teoría de los principios de la
administración del francés Henry Fayol,
fueron conceptos que al principio de siglo se consideraban de
avanzada y por mucho tiempo constituyeron la fuente de
conocimiento para los responsables de dirigir las
empresas.
Durante doscientos años las organizaciones
empresariales principalmente del sector secundario, se fundaron y
se construyeron sobre la base de los planteamientos de Adam Smith
quien en 1776 escribió "La riqueza de las naciones" y
ahí sentó las bases de lo que ha sido el sistema
capitalista que funciona con el mecanismo de mercado donde
oferta y
demanda imponen sus determinantes a los que tienen que
someterse todos los actores económicos incluidas las
organizaciones empresariales.
Describiendo una fábrica de alfileres este
filósofo y economista inglés
se dio cuenta de que la tecnología de la revolución
industrial por esa época iniciada con el invento de la
máquina de vapor, había creado oportunidades para
que los fabricantes aumentaran la productividad y así
redujeran el costo de los
bienes. Recurriendo a la modalidad de división del trabajo
y especialización, Smith encontró que utilizando
los mismos recursos humanos y materiales, se podría elevar
y magnificar la producción total disminuyendo los costos unitarios
de productos que al llevar al mercado se hacían más
competitivos, cubrían mayor proporción de la
demanda y por supuesto generaban mayor utilidad al
empresario.
Por ello, productividad fue el tema de
preocupación de los directores de firmas y el buen gerente
era quien más elevara esta variable de la
organización empresarial. "Durante muchos años se
hizo administración teniendo en cuenta sólo los
procesos internos de las organizaciones y por ello la gerencia se
esforzaba en seguir los principios tradicionales de la
administración: previsión, organización,
dirección, planeación, control,
coordinación, jerarquización, etc., y en mejorar la
productividad total de la empresa con la utilización de
técnicas para la planeación de tareas, tales como
la de los tiempos y movimientos y con todo lo que en general se
denomina la administración científica o los
principios de la administración. El objetivo de la
misma consistía en incrementar la
productividad."
El interior de la empresa era el campo esencial de la
gerencia y la máquina el principal recurso. El ser humano
era secundario catalogado inclusive como apéndice de la
máquina y la producción masiva y estandarizada una
razón permanente para la toma de decisiones. La
organización estructural montada con base en organigramas
piramidales y sustentada en funciones por
dependencia y cargo, eran argumentos sólidos para una
buena gerencia. Decisiones verticales sustentadas en el
pensamiento del jefe eran práctica cotidiana y norma que
facilitaba el control organizacional.
Pero con el tiempo los conceptos fueron cambiando en la
medida que las condiciones macroeconómicas así lo
exigían y algunas empresas fueron innovando sus conceptos
y aplicándolos particularmente con resultados
satisfactorios, haciendo que estos se difundieran hacia otras
empresas y generalizándose tendencias y escuelas hasta
conformarse una gama amplia de técnicas, todas con
éxitos puntuales en muchas empresas pero con fracasos en
otras donde también se aplicaron. Morales (1990) cita la
siguiente lista: "La teoría Y o de la
motivación individual de Douglas Mc Gregor (1960); el
desarrollo
organizacional de French y Bell (1973); la teoría
Z de Ouchi (1982); la administración por objetivos
de Kurt Lewin; los círculos de participación y, en
general, la llamada teoría de las relaciones
humanas, con exponentes como Abraham Maslow, Chris
Argyris, Rensis Likert, Víctor Vroom, Robert Blake y
Jane Mouton
(1970), los profesores Herzberg, Robert, Mc Clelland y
recientemente Thomas Peters, Robert Waterman (1986) y William
Ouechi. La planeación estratégica de Fred
David, Jean Paul Sallenave (1986), La guerra de la mercadotecnia
y el posicionamiento de All Ries y Jack Trout
(1988-89) y muy recientemente la planeación
globalizada o la globalización de la
economía…" , más todo lo que ha surgido
después del año en que el autor escribió
dichas notas, como La Reingeniería de Hammer y Champy
(1993).
Por supuesto, con los cambios en el ordenamiento
económico mundial ocurridos después de 1980 y la
modificación de las reglas de juego para los empresarios
lo mismo que las alteraciones en los factores condicionantes del
éxito empresarial, los paradigmas sobre la gerencia
también cambiaron. La nueva era obliga a dejar de pensar
hacia adentro de las empresas y a mirar hacia fuera. Los
norteamericanos, por ejemplo, que disfrutaron su temporada de
hegemonía durante la segunda postguerra, tuvieron que
comenzar a preocuparse por sus competidores japoneses, alemanes,
y otros, los cuales a la vez se volvieron factores determinantes
de su éxito y que se encontraban en el mercado o sea en el
exterior de su negocio.
Los compradores o clientes, antes
con importancia relativamente baja para los productores, ahora,
en razón a la ampliación de la oferta y con
posibilidades de escoger, se vuelven importantes y constituyen
otro factor de éxito empresarial que también se
encuentra en la parte exterior de la firma. Su comportamiento
como clientes se modifica relevando su importancia e imponiendo
sus condiciones a los oferentes, con lo que obligan a ser
objetivo fundamental en cualquier labor gerencial.
Al respecto anotan Hammer y Champy: "Los clientes
individuales, sean consumidores o firmas industriales, exigen que
se les trate individualmente. Esperan productos configurados para
sus necesidades, entregados según programas que
estén de acuerdo con sus planes de manufactura o
con sus horarios de trabajo, y condiciones de pago que les sean
cómodas. Individual y colectivamente, una serie de
factores han contribuido a desplazar el equilibrio de
poder de mercado del productor al consumidor."
"Las expectativas de los consumidores se fueron a las
nubes en los Estados Unidos cuando los competidores, muchos de
ellos japoneses, irrumpieron en el mercado con precios
más bajos en combinación con productos de mejor
calidad. Después, los japoneses sacaron productos nuevos
que los estadounidenses no habían tenido aún tiempo
de sacar al mercado, o quizá ni lo habían pensado.
Es más: los japoneses hicieron todo esto con niveles de
servicio que las compañías tradicionales no
podían igualar. Esto era producción en serie y algo
más: calidad, precio,
selección y servicio."
La gerencia entonces, además de los viejos
principios de producción en serie, masiva estandarizada y
con división de trabajo para lograr productividad y bajo
costo unitario, tiene otras preocupaciones: calidad para
satisfacer al cliente, bajo precio para competir, diversidad para
escoger y servicio para adecuarse a las necesidades del
comprador. Es decir, la gerencia es una labor que requiere del
profundo conocimiento del entorno y de la correcta interpretación de sus variables.
Los fenómenos exteriores a la empresa, los que se
encuentra en el escenario del mercado son los temas a manejar por
la gerencia. Ahora la gerencia no se realiza encerrado en la
oficina mejor
decorada de la empresa haciendo cálculos sobre el
rendimiento de los factores internos, sino indagando, conociendo,
comprendiendo, asimilando, interpretando, eludiendo o
aprovechando las circunstancias que se viven en el entorno; un
entorno donde convergen muchos actores y por lo tanto es
permanentemente cambiante, donde las condiciones se modifican
para todos con ritmos acelerados que obliga a ser flexibles y
ágiles a las organizaciones empresariales.
La gerencia hoy requiere de mucha información
oportuna y veraz; de sagacidad y astucia para afrontar las
dificultades; de creatividad e
ingenio para formular las soluciones; de contacto permanente con
el mundo exterior a la empresa. Dice Drucker que "Hoy lo
importante es salir de la compañía y estar fuera lo
suficiente para poder sacar conclusiones manteniéndose
apartado. Cuando todo lo que tiene que ver con la
compañía –mercados, tecnologías,
canales de
distribución y valores–
está en el fermento del cambio, esperar en la oficina
hasta que los informes lleguen al escritorio del ejecutivo puede
ser demasiado tiempo."
Pero como los cambios ocurridos en el mundo no
sólo han afectado a las industrias privadas sino a todos
los actores, las apreciaciones que acabamos de examinar sobre el
tema gerencial hay que hacerlas extensivas a todos loa agentes
que participan en la organización. El caso es que ahora
todos esos principios se tienen que aplicar también en las
empresas de servicio y en las del Estado y aún en la
administración central del mismo.
Si ya no existe diferencia entre lo público y lo
privado y si las oportunidades para los ciudadanos de que habla
la Constitución se traducen en competencia libre en el
mercado, los principios de la administración privada que
fueron concebidos para leyes de mercado,
son tema obligado para todos los agentes independientemente de
que su propietario sea Estado o sociedad civil. Así las
cosas, corresponde a la gerencia de los servicios sociales
aprovechar las oportunidades y derrotar las amenazas que se
presentan en el mercado, utilizando las potencialidades con que
cuenta la organización para lograr los objetivos de
coberturas, calidades y volúmenes necesarios para la
estabilidad y el crecimiento financiero de la empresa.
3.2.- LO SOCIAL
3.2.1.- GÉNESIS
Para pensar en lo social, al decir del Materialismo
Histórico tenemos que remontarnos hasta el origen mismo
del Modo de Producción Capitalista. Si bien a lo largo del
tiempo el término ha tenido diversas connotaciones, es a
partir de la comprensión de la esencia del tipo de
sociedad que vivimos, que podremos llegar al núcleo del
concepto de lo social.
Dicen los historiadores de esa misma teoría
sociológica, que al comienzo de la humanidad no
existían las clases
sociales, ni el Estado. Que fue cuando la actividad
económica de la especie humana movida por el pensamiento
racional aprovechó eficazmente los medios materiales
en su beneficio y alcanzó niveles de producción de
bienes necesarios para la subsistencia en tales volúmenes
que hubo sobrantes después del consumo de los productores
directos, cuando se despertó en otros individuos el
afán de apropiarse del sobrante y entonces se
generó una clase social no productora directa que
también se benefició del producto colectivo
apropiándose del producto social excedente. Desde
entonces, la historia de la humanidad se ha desarrollado con la
presencia de clases sociales donde, unas reciben suficientes
bienes y servicios en proporciones que les permite buena calidad
de vida mientras que otras no consiguen a plenitud los medios
para satisfacer los requerimientos de la vida humana.
En el siglo XVII se produjo un fenómeno
tecnológico que cambió considerablemente las
características de los medios de producción
disponibles, que permitió no sólo elevar la
productividad sino penetrar en nuevos campos de la
producción y diversificar la gama de bienes para
satisfacer las necesidades humanas. Se produjo un profundo cambio
en la organización social y por supuesto en las
interacciones que los humanos mantienen entre semejantes con
fines de supervivencia de la especie.
La aglomeración de individuos de la especie
continuó como cuando esta apareció sobre la tierra y la
separación en clases sociales se mantuvo como cuando se
produjo el excedente económico. La ciencia y la
tecnología avanzaron vertiginosamente, el aparato de
Estado se modificó acorde con las nuevas condiciones
económicas y las clases sociales que demarcan las
diferencias entre unos que disponen de todos los bienes y
servicios para su disfrute y otros que casi no tienen, se
conservaron imponiendo un sello de inequidad frente a lo natural
e injusticia frente a los principios morales, que a muchos
sensibiliza y preocupa.
En ocasiones las diferencias y desigualdades inherentes
al funcionamiento del sistema económico de mercado y el
hecho de que una gran masa de la población vive en
condiciones infrahumanas genera preocupación, en unos
casos por la sensibilidad propia de los seres humanos; en otros,
porque la presencia de dicha masa de población en tales
condiciones se convierte en un factor de riesgo para quienes
poseen suficientes bienes, ya sea por fenómenos donde se
violan las reglas de convivencia que la misma organización
a impuesto a
través del derecho y el Estado y se producen
manifestaciones políticas que le apuntan a cambiar esas
mismas reglas y normas de conducta dentro
de procesos que en una época se llamaron movimientos
revolucionarios, o simplemente por problemas de
descomposición social que generan situaciones de inseguridad
pública. En cualquier caso, las desigualdades sociales son
un tema de preocupación y por ello se le ha creado una
categoría para el análisis que hoy estamos
denominando como "lo social".
Lo social toma diferentes connotaciones pero todas
conservando la misma génesis. Para algunos lo social es lo
que se refiere a los más pobres; para otros es lo que se
refiere a los grupos de población llamados vulnerables, o
sea los que tienen grandes debilidades y por eso son susceptibles
de ser golpeados por fenómenos sociales como es el caso de
los discapacitados o los grupos de población que viven en
circunstancias especialmente difíciles; para otros lo
social se refiere a los grupos de población minoritarios
que por tener esta situación son discriminados y violados
sus derechos; para otros lo social es simplemente lo que se
refiere a la especie biológica, en este caso la del
hommo sapiens. Pero en todos los casos el origen del
problema proviene la las desigualdades inherentes al sistema, las
cuales se presentan no sólo entre clases sociales, sino
entre países, entre regiones, entre sectores urbanos,
entre sectores económicos, entre zonas espaciales, entre
ramas industriales, etc., es decir, la desigualdad es un atributo
propio del sistema capitalista.
El tema de la pobreza ha ocupado sitios relevantes tanto
que las mismas agencias internacionales del capitalismo se ha
preocupado por hacer estudios y los analistas siguen considerando
este fenómeno como una realidad compleja que "….no es
vista sólo desde un ángulo económico sino
también desde las relaciones de autonomía y
confianza" de manera que su importancia es digna de llevar a las
agendas de los conductores del Estado.
Uno de los enfoques que queremos destacar es el que se
refiere a los aspectos inherentes a la naturaleza
humana. Debido a que el origen biológicos facilita la
objetividad y que se rige por las reglas de la naturaleza que
son neutrales, los paradigmas que de ahí se derivan dentro
de las ciencias sociales permiten apreciaciones más claras
sobre el tema.
Con este enfoque, "….si las dos concepciones
económicas que han dominado el escenario latinoamericano
no han logrado satisfacer las legítimas carencias de las
mayorías latinoamericanas, una nueva concepción ha
de orientarse primordialmente hacia la adecuada
satisfacción de las necesidades humanas."
Los autores no manifiestan expresamente que su criterio
básico para hablar de las necesidades humanas es el origen
biológico de la especie; pero anotan que "Al reflexionar
en torno a las nueve necesidades fundamentales propuestas en
nuestro sistema, el sentido común, acompañado de
algún conocimiento antropológico, nos indica que
seguramente las necesidades de subsistencia, protección,
afecto, entendimiento, participación, ocio y
creación estuvieron presentes desde los orígenes
del ‘homo habilis’ y, sin duda, desde la
aparición del ‘homo sapiens’.", lo que
hace que el concepto de necesidad esté asociado a la
especie biológica y por lo tanto condicionado a las
especificidades que esta especie tiene como producto de su
creación natural y a sus requerimientos para que se
conserve viva sobre la tierra.
Concebir el problema del desarrollo desde el punto de
vista de la satisfacción de las necesidades humanas es
considerar que el problema social es el mismo de las necesidades
humanas por cuanto de otra manera no se estaría asociando
al desarrollo; ya que este concepto sólo tiene sentido en
la medida en que se refiera a la problemática social. Si
bien un criterio economicista se refiere exclusivamente al
desarrollo económico, el objetivo final de este es llegar
a la solución de necesidades sociales.
En el enfoque del desarrollo a escala humana se
contemplan dos tipo de necesidades: unas que se refieren a la
fisiología del individuo y que se
manifiestan como carencia de algo y le apuntan directamente a la
subsistencia de la especie; otras que se refieren a la motivación
y la movilización de las personas, se manifiestan como
potencialidad o capacidad. Estas últimas están
más relacionadas con los aspectos psicológicos que
con los fisiológicos del individuo. Según las
categorías axiológicas las necesidades humanas son
nueve: subsistencia, protección, afecto, entendimiento,
participación, ocio, creación, identidad y
libertad.
Max-Neff, quien es la cabeza visible de esta
línea de pensamiento, también incluye una
distinción entre necesidades y satisfactores, estos
últimos asociados a la cultura
históricamente dominante y dice que "La situación
obliga a repensar el contexto social de las necesidades humanas
de una manera radicalmente distinta de cómo ha sido
habitualmente pensado por planificadores sociales y por
diseñadores de políticas de desarrollo. Ya no se
trata de relacionar necesidades solamente con bienes y servicios
que presuntamente las satisfacen; sino de relacionarlas
además con prácticas sociales, formas de
organización, modelos políticos y valores que
repercuten sobre las formas en que se expresan las necesidades"
(pag. 36).
Otro enfoque sobre lo social que se ha visto
últimamente se refiere a la aplicación de los
derechos. Teniendo en cuenta el concepto de "Estado social de
derecho" consagrado en la constitución política, se
ha venido generando una corriente de pensamiento que enmarca el
concepto de lo social en la aplicación de los derechos. Se
observa la tendencia inspirada en los documentos de UNICEF
posteriores a la convención internacional sobre los
derechos del
niño (noviembre 1989), un interesante planteamiento
sobre el papel de la familia y el
menor en la construcción de capitales humano y social y en
el objetivo de política derivado de la aplicación
de los derechos del menor que en Colombia consagra el
artículo 44 de la CP relevando su prevalencia sobre los
derechos de los demás. Haciendo extensivo el enfoque a
todo el Título II sobre derechos, garantías y
deberes, se aplican a la totalidad de la población, lo
social se puede enmarcar dentro de la aplicación de estos
derechos que también se pueden asociar a las necesidades
humanas haciendo equivalentes los unos con las otras.
En un documento de circulación interna de la
Consejería Presidencial para la Política Social,
haciendo referencia a la definición de una política
social para la infancia se
encuentra el siguiente texto:
"Ya anotamos que los derechos están asociados
a las necesidades humanas. De la misma manera que estas, ellos
son individuales e invisibles lo que hace difícil
definirles indicadores para mediciones en cualquier sentido,
además que no sería práctico observar
situaciones de envergadura social a través de casos
individuales. Por eso es necesario hacer una traducción o conversión de los casos
individuales e invisibles, a fenómenos sociales
representativos de los derechos individuales y sus necesidades
equivalentes, que a la vez sean visibles y con ello mesurables de
modo que de ellos se pueda extraer indicadores.
En la tabla siguiente se presenta la equivalencia de
cada uno de los derechos consagrados en el artículo 44 de
la Constitución Política frente a un
fenómeno social que representa el respectivo
derecho"
FENÓMENOS SOCIALES REPRESENTATIVOS DE LOS
DERECHOS DEL NIÑO
(Constitución Política de Colombia
Artículo 44.)
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