Gerencia social municipal en Colombia (página 3)

Partes: 1,
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El enfoque de lo social a partir de los derechos (que en Colombia no es
difícil hacerlo debido a la Constitución Política vigente), es
una manera fácil de darle salida a un debate
conceptual que surge por motivo de la confrontación
doctrinaria de las ciencias
sociales y que genera conflicto en
la definición de las políticas
sociales. Utilizar el método de
recurrir a la obligatoriedad de la aplicación de las
normas de
la carta es
una alternativa metodológica que evita incurrir en
posiciones teóricamente discutibles: si el título
II de la constitución define los derechos de los
colombianos y estos se asocian con las necesidades humanas, el
sólo cumplimiento de estos derechos ya se
convertiría en sí mismo en una política
social y de esta manera no sería necesario incurrir en
la confrontación de escuelas teóricas sobre la
materia, donde
no es posible afirmar quien tiene la razón porque son
simplemente apreciaciones diferentes sobre una misma realidad
objetiva que surge por circunstancias históricas. Po
supuesto se resolvería el debate político aunque la
situación real continúe.

Como se puede observar, las apreciaciones sobre lo
social difieren unas de otras. Pero lo fundamental desde el punto
de vista de las implicaciones prácticas y la
solución de los problemas
reales que afronta Colombia, los cuales son similares a los de
otros países de latinoamérica y probablemente a muchos
otros lugares del mundo, tiene que ver con la intervención
del Estado en su
tratamiento y manejo. Por ello es conveniente realizar un examen
aunque sea superficial, de lo que han sido y son las
políticas sociales.

3.2.2- LA POLÍTICA SOCIAL

Los sociólogos de la teoría
del Materialismo
Histórico aseguran también que el Estado
surgió acompañando a las clases
sociales. Que tiene una función
esencial consistente en la conservación del orden
establecido o sea en la existencia de las clases y su
consecuencial distribución de beneficios entre unas y
otras. Es un aparato creado y sustentado por la base social pero
que se eleva sobre ella misma y ejerce poder sobre el
conjunto total de la sociedad para
favorecer a la clase que
detenta su poder.

En tal sentido, el Estado tiene la tarea y responsabilidad de dirigir a los asociados y
orientar los procesos que
en el conglomerado se realizan, velando porque las reglas de
convivencia se apliquen y el establecimiento se mantenga. Por eso
la preocupación por la existencia de un amplio grupo de
individuos que carecen de los medios de
subsistencia y los peligros que esto conlleva para la
conservación del orden establecido, es tema obligado para
quienes manejan o administran el Estado.

Para cumplir con esta responsabilidad, el Estado dispone
de diversos instrumentos: instrumentos jurídicos a
través de normas de obligatorio cumplimiento, instrumentos
coactivos que hacen valer su autoridad,
instrumentos financieros que permiten sufragar gastos,
instrumentos institucionales que permiten manejar recursos y
ejecutar acciones, etc.
Es decir tiene un poder que puede manejarse de una u otra manera,
con base en unos o en otros criterios, hacia unos u otros
propósitos, bajo esquemas de decisión que se les
llama "políticas".

Una definición simple de política es
afirmar que: una política es el conjunto de criterios,
pautas y parámetros que condicionan las decisiones para
definir planes y asignar recursos con miras a alcanzar
determinados propósitos. En el caso de la política
social la concepción tradicional se ha aplicado haciendo
referencia a las desigualdades y los más pobres;
así, la política social sería el conjunto de
criterios, pautas y parámetros que determinan la toma de
decisiones en la definición de planes y
asignación de recursos dirigidos a aliviar los efectos de
las desigualdades en los grupos de
población más afectados.

Las políticas pueden cambiar porque los criterios
y pautas pueden ser diversos. De hecho la historia nos muestra que en
diversas épocas la concepción de política
social se ha modificado y en consecuencia también los
planes y programas
gubernamentales. Cuando el modelo de
desarrollo era
nacional centralista de industrialización por
sustitución de importaciones, el
Estado interventor benefactor utilizaba una concepción de
política social; cuando el modelo es de apertura y
liberalismo
económico con Estado descentralizado no interventor, la
política social es otra.

Sería interesante practicar un examen riguroso a
la evolución histórica de las
políticas sociales en Latinoamérica examinando sus
modalidades, variantes y particularidades de sus programas. Pero
para los fines que se propone este documento basta con separar
dos épocas de acuerdo a los a los modelos de
desarrollo nacional predominantes en la segunda mitad del
presente siglo.

Varios temas es necesario considerar para practicar un
examen a la política social en Latinoamérica. Uno
de ellos es, como anotábamos anteriormente, la gran
preocupación de dirigentes y gobernantes por la pobreza: como
disminuir su magnitud, como cerrar la brecha entre ricos y
pobres, y algunos, hasta han hablado de cómo
erradicarla.

En la primera época, la pobreza estaba
asociada al nivel de ingresos y
sólo esta variable era tenida en cuenta, considerando que
con los ingresos se podría satisfacer las necesidades. La
redistribución del ingreso por vía de la política
fiscal fue la estrategia que
utilizaron muchos gobiernos durante largo tiempo,
acompañada con programas asistencialistas que mediante
subsidios de oferta,
llegaban a las clases menos favorecidas con bienes y
servicios
destinados a la solución de necesidades. En varios casos
los gobiernos adoptaron actitudes
verdaderamente paternalistas como durante el gobierno de
Perón
en Argentina o el caso Sendas en Colombia. Los presupuestos
oficiales asignaban partidas cuantiosas para el gasto social; las
instituciones
proliferaban según la carga de programas sociales a cargo
del Estado; los programas eran diversos, ingeniosos, osados y
ambiciosos.

Las necesidades básicas insatisfechas (NBI)
fueron el tema central de la política social en
Latinoamérica desde mediados del siglo hasta los primeros
años del decenio de los ochenta. Se creía que la
manera de disminuir la pobreza era haciendo que El Estado
asumiera gastos destinados a disminuir el porcentaje de
población que se encontraba con necesidades básicas
insatisfechas (NBI), lo cual se expresaba a través de un
indicador que mostraba la situación.

Bienefeld le denomina la "Veja Política Social" y
dice que las instituciones internacionales de crédito
apoyaron su formulación alrededor de "las necesidades
básicas". La cual se podría sostener aun con el
modelo de crecimiento vigente para la época; pero que
"….ese mismo modelo de desarrollo neoclásico estaba
promoviendo los flujos financieros especulativos que
conducirían por esa misma época a la crisis de la
deuda. Y cuando en 1982 la crisis se hizo efectiva, la
preocupación por las necesidades básicas se
esfumó de la agenda de políticas del Banco
Mundial"

Según la División de Indicadores
(DIOGS) de la Unidad de Desarrollo Social
(UDS) del Departamento Nacional de Planeación
(DNP), se identificaban "…como pobres o con NBI a los hogares
que tuvieran al menos una de las características
expresadas por los indicadores": 1)Hogares en viviendas
inadecuadas, que expresa las carencias habitacionales referentes
a condiciones físicas de las viviendas; 2) Hogares en
viviendas sin servicios básicos, donde se consideró
que debía contar con una fuente adecuada de agua y
sanitario, en la zona urbana, y que se tuviera una fuente de agua
o sanitario, en la zona rural; 3) Hogares con hacinamiento
crítico, que se refiere a las viviendas con más de
tres personas por cuarto incluyendo sala, comedor y dormitorios;
4) Hogares con alta dependencia económica, que incluye a
los hogares donde tenían más de tres personas por
miembro ocupado y que el jefe tuviera escolaridad inferior a tres
años; 5) Hogares con ausentismo escolar, que comprende los
hogares con al menos un niño entre 7 y 11 años,
pariente del jefe, que no asiste a un centro de educación
formal.

Por supuesto, los programas de la política social
se orientaban hacia los objetivos de
necesidades básicas insatisfechas, los empréstitos
internacionales se facilitaban por el apoyo de los organismos de
crédito y el presupuesto
nacional asignaba partidas en este mismo sentido. En Colombia se
vieron, entre otros, los programas de vivienda del Instituto de
Crédito Territorial, el financiamiento
de obras a través de las empresas
municipales de servicios
públicos y el INAS la prestación gratuita del
servicio de
salud
pública y los establecimientos de educación
pública, en muchos casos con servicio de restaurante
escolar y donación de útiles.

Sobre esta etapa del Estado benefactor escribe el
Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) en su informe de 1996
"Cómo organizar con éxito
los servicios sociales", lo siguiente que habla por sí
sólo:

"El Estado benefactor reconoce que los servicios de
salud y
educación deben proveerse en forma equitativa a toda la
población. Por lo tanto, utiliza ingresos generales y
provee en forma gratuita los servicios de salud y
educación a toda la población. Dicha
provisión se planifica en forma centralizada, y el
ministerio decide cuándo y dónde construir las
escuelas, puestos de salud y hospitales. El ministerio
también determina la dotación de personal
requerida en cada instalación, así como el
número de libros,
medicamentos y otros suministros que serán necesarios. Los
usuarios no tienen opciones: asisten a las escuelas o a las
clínicas disponibles.

Las personas que administran localmente las
instalaciones escolares o de salud tienen alguna idea acerca de
la forma en que pueden mejorar los servicios mediante una
combinación diferente de insumos y de personal, pero no
desempeñan rol alguno en esas decisiones. Mientras se
provean los materiales y
el personal, simplemente procesan el papeleo necesario. Cuando
algo no funciona, se dirigen a las oficinas centrales, hacen
llamados telefónicos y tratan de lograr que alguien en la
burocracia
tome las medidas necesarias. Un administrador
bien relacionado puede lograr lo que necesita. En otros casos, es
preciso esperar un largo tiempo hasta que se repare el techo de
la escuela o se
realice el mantenimiento
del equipo de rayos
X.

Los administradores locales también tienen un
rol muy pequeño en la
administración de su personal. El ministerio central
determina las escalas salariales, las reglas que se aplican para
las promociones, las calificaciones y los niveles del personal.
Los maestros y los médicos advierten claramente que la
única forma en que pueden influir sobre sus remuneraciones y
sus condiciones de trabajo es
afiliarse a los sindicatos y
negociar con el ministerio. Se constituyen así sindicatos
de empleados públicos, que organizan huelgas para obtener
mejores salarios y
estabilidad en el empleo. Las
negociaciones se complican por el hecho de que el gobierno tiene
un horizonte de tiempo reducido, los ministros cambian en
términos de meses, mientras que los sindicatos y el
personal tienen una perspectiva de largo plazo.

Poco a poco, el gobierno concede salarios y
contrataciones adicionales hasta que el 95 % del presupuesto para
salud y educación se gasta en personal"

"A medida que se deterioran los servicios de salud y
educación, quienes cuentan con ingresos suficientes
abandonan el sector
público a favor del sector privado. Una
proporción cada vez mayor de la clase media pierde su
confianza en el sistema
público, y cuestiona el gasto de recursos en un sistema
que no puede funcionar y que ciertamente no les presta el
servicio deseado. Como contribuyentes, les disgusta el
despilfarro de dinero, y los
políticos sagaces desplazan los recursos presupuestarios
hacia aquellas actividades que tienen grupos más fuertes
de presión
(….) El círculo vicioso del deterioro de la calidad y el
desplazamiento de la clase media sigue socavando los sistemas de
educación y salud hasta que se convierten en meras
sombras: sistemas en los que los maestros y los médicos
fingen prestar los servicios y los pobres fingen recibirlos. Al
final, el sistema deja de ser equitativo o
eficiente."

En la segunda mitad del decenio de los ochenta la
política social comienza a cambiar. Las necesidades
básicas insatisfechas dejan de ser tema relevante en los
objetivos de política y otros conceptos ingresan al
planteamiento político sobre la pobreza y las
desigualdades sociales.

La noción de igualdad se
cambió por la de equidad. Se
introduce el tema de los derechos sociales, económicos y
culturales, se debate la confrontación inclusión y
exclusión, se habla de la ingeniería social, de los subsidios a la
demanda, de la
teoría de la escogencia pública, de la
focalización, del empoderamiento, etc.

Bienefeld la llama Nueva Política Social (NPS) y
dice que "La NPS está diseñada para proteger a los
grupos vulnerables en un ambiente
fiscal y
económico en el que los sectores públicos se
están viendo reducidos" y que el nuevo modelo traslada
"….la responsabilidad de muchas de las funciones del
Estado al sector civil de la sociedad y, en particular, a las
organizaciones
comunitarias y a las ONG" y que usa
"….la focalización y la vigilancia acrecentada para
asegurar la responsabilidad, de modo que los limitados recursos
disponibles sólo auxilien a los verdaderamente
necesitados, disminuyendo las filtraciones hacia personas
que no cumplen con los criterios de elegibilidad". Así,
"…. la NPS va a ejercer su presión en la propiedad, la
descentralización, la confianza, la
participación popular, la sostenibilidad, la construcción de instituciones locales y en
deshacer las burocracias excesivas y coaccionadoras"

En esta época, los temas centrales en la
política social son: el capital humano,
el capital
social, el tejido social, la focalización y los subsidios
a la demanda.

El Capital Humano no es otra cosa que la
acumulación de "valor"
(según la Teoría del Valor-Trabajo de los
clásicos) en el individuo, el
cual le inyecta la capacidad de salir al mercado a
aprovechar las oportunidades con alta dosis de competitividad, para que él mismo luche en
contra de su pobreza. El Estado se encarga de crear las
oportunidades y de velar porque todos por igual las puedan
aprovechar. "El capital humano puede ser entendido de manera
amplia como la apropiación de conocimiento
que hacen los individuos a lo largo de sus vidas, y las
condiciones del entorno personal que permiten aprovechar ese
conocimiento, como la cultura, la
nutrición
y la salud.

En esta concepción se destacan el componente
educativo de la población, sus habilidades y
conocimientos, en diversos niveles. El
conocimiento es lo que define la supervivencia y la
competitividad de las sociedades de
hoy".

El Capital Social no es otra cosa que tomar el capital
humano y sumarle los componentes colectivos que permiten su
realización como son las instituciones, la idiosincrasia,
la
organización social, etc. El plan nacional de
desarrollo 1998-2002 toma la definición de Dasgupta (1997)
que dice "el capital social es una amalgama de ciertas
características de la organización social, tales como la
confianza, las normas, las redes de contactos y, con
mayor generalidad, las relaciones de largo plazo que pueden
mejorar la eficiencia
colectiva de una comunidad, no
sólo facilitando la acción
coordinada, sino también permitiéndole a la gente
llevar a cabo acciones cooperativas
para el beneficio mutuo"

El tejido social se refiere a la cohesión entre
los individuos humanos que conforman el grupo social, sus
interacciones y confianza mutua, su cooperación y ayuda
para beneficio mutuo; la solidaridad y en
general los factores derivados del reconocimiento a las
diferencias derivadas de la
heterogeneidad del conglomerado y el respeto por esas
diferencias, contribuyendo a que por igual las oportunidades se
puedan aprovechar y el conjunto en su totalidad pueda dirigirse
hacia la consecución de objetivos comunes y
solución de problemas colectivos.

Al respecto dice "Cambio para
construir la paz" que "Sólo es posible lograr el
regeneramiento del tejido social si se incide de manera decidida
sobre las oportunidades de acceso que los pobres y los segmentos
de la población de bajos ingresos tienen a activos
esenciales." Y que por eso la política social de este
cuatrenio "….es la forma como institucionalmente se logra que
la acumulación individual de capital humano y la
formación colectiva de capital social se articulen,
equilibradamente, con la acumulación física individual y
colectiva, para potenciar al máximo el desarrollo nacional
y lograr un crecimiento
económico sostenible con cohesión
social"

Para gestionar una política social así
concebida, se requieren programas que se ajusten al contexto
general del momento histórico, incluyendo las condiciones
del ordenamiento económico mundial y del modelo nacional
de desarrollo. Así, los servicios sociales pueden ser
prestados indistintamente por empresas de patrimonio
oficial o de patrimonio particular y por eso es en el escenario
del mercado donde convergen la oferta de servicios y las
necesidades sociales.

Los recursos del Estado son escasos porque su
tamaño tiende a decrecer y las dificultades fiscales son
agudas, de manera que como "Hay tres criterios para asignar
recursos en lo social: destinarlos al que llega primero; o a los
que tienen menos necesidades; o a los más
necesitados.

Entre ellos el paradigma
emergente opta por el último y propone implementarlo a
través de la focalización". "Focalizar es
identificar con la mayor precisión posible a los
beneficiarios potenciales y diseñar el programa con el
objetivo de
asegurar un impacto percápita elevado sobre el grupo
seleccionado, mediante transferencias monetarias o entrega de
bienes o servicios"

Para Franco, "La focalización permitiría
mejorar el diseño
de los programas, ya que cuanto más precisa sea la
identificación del problema (carencias a satisfacer) y de
quienes lo padecen (población objetivo) más
fácil resultará diseñar medidas
diferenciadas y específicas para su solución;
aumenta, además, la eficiencia en el uso de los recursos
escasos y eleva el impacto producido por el programa al
concentrar los recursos en la población de mayor riesgo."

Solucionado el problema de la asignación de los
recursos públicos asegurando la mayor efectividad, la
vía para que estos lleguen a su destino es la de los
subsidios a la demanda. Utilizando métodos de
identificación de beneficiarios como el SISBEN, e
implantando sistemas de aseguramiento o asignación
directa, los programas sociales entregan a cada usuario de los
servicios los dineros para pagar su costo, dejando
así la posibilidad de que el demandante escoja libremente
el oferente del servicio, dentro de un típico procedimiento de
mercado. Así ocurre con el régimen subsidiado de la
seguridad
social en salud y con los subsidios para educación que
los alcaldes entregan disponiendo de los fondos de la ley 60 de 1993.
El artículo 30 de esta ley dice que "Defínese
focalización de subsidios al proceso por el
cual se garantiza que el gasto social se asigna a los grupos de
población más pobres y vulnerables"

3.3.- LA GERENCIA
SOCIAL

Quedan ya aclarados los dos conceptos fundamentales que
soportan el tema central de este libro y con
ello es más fácil comprender la conjugación
de los mismos bajo el concepto de
Gerencia Social.

Para Alicia Lamas "Las exigencias de las nuevas pautas
en la gestión
de políticas y programas sociales implican un replanteo de
los criterios de eficiencia y eficacia
institucional, y (….) aparece en la escena de las
políticas públicas la figura del gerente, un
sujeto capaz de formular las estrategias
requeridas en un contexto cambiante, inestable, azaroso y
turbulento; sin estar condicionado a las rigideces propias de la
organización burocrática (….) El nuevo gerente
social debe reunir capacidad para llevar adelante el rol
facilitador del Estado, impulsando la concertación
a través de la negociación y los acuerdos institucionales,
que permitan gerenciar la complejidad"

María Cristina Rojas en el artículo ya
citado dice que "…el neoliberalismo
no significa, como muchas veces se piensa, menos gobierno,
sino una forma distinta de gobierno" y que "La aparición
del concepto de gerencia social es un ejemplo claro de que,
más que acercarnos a una sociedad sin gobierno, nos
enfrentamos a una nueva forma de gobernar lo social".

Bernardo Kliksberg dice que "El verdadero desafío
en materia de reforma del sector social es superar las
limitaciones de su perfil actual, caracterizado por
organizaciones aisladas poco flexibles, hipercentralizadas,
hostiles a la participación real, elusivas de los
problemas de lucha por el poder, renuentes a la
concertación, de peso limitado en el aparato
público, sin carreras gerenciales orgánicas, ni
gerentes especializados en lo social".

O sea que la gerencia social se inscribe en el contexto
histórico de la aparición de lo que el citado
profesor de la
Universidad de
Carleton Canadá ha llamado la "Nueva Política
Social" (NPS), que según varios autores ubican en la
coyuntura de la transnacionalización de la economía bajo el
proceso de globalización y el triunfo teórico
de la doctrina neoliberal. En tal condición, bien
podríamos afirmar que la gerencia social es un instrumento
para "institucionalizar" o para "legitimar" el neoliberalismo o
para acomodar las estructuras
del Estado a la imposición de las políticas
derivadas de esta corriente doctrinaria.

No obstante, y dado que a la gerencia social se le
asignan características apropiadas a un modelo de
libertades puras de mercado, también es posible con esos
mismos fundamentos, aplicar una modalidad que, sin apartarse de
los fenómenos reales que imponen las condiciones
históricas, conduzca hacia otros fines de mayor alcance
humanitario.

Kliksberg anota que la "Gerencia social eficiente tiene
que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos de los
actores sociales en el enfrentamiento de los grandes
déficits sociales de la región y el mejoramiento
del funcionamiento y resultados de la inversión en capital humano y capital
social" y en este sentido se puede utilizar como una herramienta
eficaz para aliviar los efectos de las desigualdades desde el
punto de vista humano.

En el horizonte, bien se puede aceptar que "…. la
Gerencia Social puede entenderse como el conjunto de
conocimientos, procedimientos y
acciones que se aplican, para ejecutar la política social,
mediante la dirección, coordinación y concertación de
programas y proyectos
dirigidos a lograr el desarrollo
humano de la población asentada en los respectivos
territorios", y siendo así ese constituye en una
herramienta útil para buscar el desarrollo humano que, por
principio, va más allá de disminuir la pobreza
económica en una sociedad y más bien se orienta a
la dignificación de la especie de conformidad con sus
características biológicas.

Los antagonistas de la doctrina neoliberal la han
"satanizado" atribuyéndole en extremo gran cantidad de
efectos socialmente negativos, así como sus defensores
difunden un discurso
altamente convincente por tan loables bondades. Lo cierto es que
los datos
empíricos muestran que donde se ha aplicado el modelo
(Chile, Bolivia,
Brasil,
Perú, México,
Colombia, etc.), después de unos pocos años de
signos
alentadores, se han generado fenómenos sociales de extrema
gravedad como las altas tasas de desempleo, la
disminución del ingreso real, la pauperización de
las clases medias y en general la descomposición del
tejido social.

Pero, para bien o para mal, el modelo neoliberal es una
realidad que impera bajo el esquema de globalización y
apertura y por eso la política social contemporánea
requiere de nuevas alternativas de gestión buscando sus
objetivos por encima de los impactos del modelo. Por eso, la
solución no es descartar y rechazar la gerencia social por
se instrumento de este postmodernismo, sino todo lo contrario:
retomar sus atributos y aplicar sus principios de
modo que se neutralicen los efectos del modelo que la
inspiró si es que es cierto que este agudiza las
desigualdades y extrema la pobreza.

Se necesita un enfoque de gerencia social que se
constituya en un medio para neutralizar los efectos sociales
negativos del modelo neoliberal. Es decir, que se aplique en la
gestión de las políticas sociales de manera que
estas propicien impactos reales en materia de desarrollo humano y
produzcan los cambios que lleven al conglomerado social hacia
grados de calidad de vida acordes con las exigencias de la
especie humana. No sería objetivo único dedicarse a
disminuir el número de pobres, sino también la
formulación de objetivos de elevación de la
calidad de
vida promedio de toda la población.

Para el efecto, no sería razonable recurrir a
modelos extranjeros ni a modelos estandar de aplicación
universal. Es necesario actuar con mayor pragmatismo
para dar una respuesta consecuente con la realidad
histórica que se vive en el país. Es necesario
interpretar las condiciones específicas de los actores del
complejo (Estado, beneficiarios y técnicos sociales) y a
partir de sus características diseñar los
mecanismos de operación para la gestión efectiva.
Es un concepto de "gerencia social a la colombiana", donde los
factores determinantes del objetivo (de neutralización del
neoliberalismo) surjan de las propias realidades existentes, en
los campos jurídicos, institucionales, ideológicos,
políticos, económicos, organizacionales, etc.
Sólo de esta manera se podría, utilizando este
instrumento, avanzar en materia de desarrollo humano.

En varios escenarios de la vida académica e
intelectual se han observado inquietudes sobre los efectos
sociales de las políticas neoliberales y de los resultados
que se están presentando en 1999 no sólo en
Colombia sino en casi todos los países latinoamericanos
donde se han aplicado. Con gran preocupación se ha visto
que la realidad de la
globalización mundial y de los modelos de apertura son
irreversibles de modo que sería utópico pensar en
combatir las políticas de gobierno que los promueven;
más aún cuando las fuerzas del capitalismo
internacional que se benefician de ellas y las fomentan, son tan
poderosas que ningún movimiento
nacional tendría la suficiente potencia para
contrarrestarlas y menos, cuando históricamente se ha
demostrado que los fenómenos económicos mundiales
se imponen sobre los nacionales.

Dice el viejo refrán que cuando no se puede
derrotar al enemigo hay que aprender a convivir con él. Si
en el presente y por varios decenios futuros el mundo
estará regido por la doctrina neoliberal, la alternativa
estratégica es crear los mecanismos para que, utilizando
las mismas armas del
fenómeno que se quiere combatir, se propicien virajes
hacia otros objetivos más deseables. Se ha dicho que el
"capitalismo salvaje" sólo beneficia la acumulación
capitalista cada vez más concentrada a nivel mundial sin
importarle la calidad de vida de las mayorías de
población. La pregunta es entonces ¿cómo
hacer para que aún dentro de esa realidad la
gestión social se realice amortiguando los efectos
"deletéreos" de las libres fuerzas del mercado?

Si bien el papel del Estado queda muy limitado para
intervenir en el sistema económico, su responsabilidad de
rector de los procesos y la autoridad que le confiere el monopolio de
los medios coactivos y represivos y el manejo exclusivo de los
llamados "bienes de mérito", le permiten ejecutar acciones
en la ejecución de políticas que favorezcan las
mayorías nacionales.

Estaría bien si decimos que se trata de una
tercera alternativa sobre la concepción del Estado. No se
trata de regresar al viejo Estado interventor-benefactor de corte
asistencialista que llevó a Colombia a los más
graves extremos de ineficacia y corrupción
por la politiquería clientelista y la voracidad de los
politiqueros en la aplicación del artículo
120º de la vieja constitución de 1886; pero tampoco
se trata del Estado de la postmodernidad
que defiende la Nueva Derecha Norteamericana a través de
la doctrina de la "teoría de la revolución
capitalista" en donde siguiendo los principios de Hayek y
Fridedman, pretenden reducir el tamaño del Estado y sus
niveles de intervención a niveles casi imperceptibles,
para que las fuerzas omnipotentes del mercado se encarguen de
regular todos los procesos de la vida social.

Se trata de evitar los extremos y aprovechando los
aspectos positivos de parte y parte, concebir un modelo de Estado
que utilizando su poder, oriente y conduzca a sus asociados hacia
objetivos de prosperidad y progreso, pero respetando y elevando
la dignidad del
ser humano sin atropellar su requerimientos y cuidando por encima
de todo la garantía de que toda la población tenga
acceso a los medios de subsistencia y al mejoramiento de la
calidad de vida.

Es un concepto de Estado "interventor" pero no como
parte constitutiva de la Demanda Agregada
donde a través de su política fiscal puede
propiciar alteraciones de tipo macroeconómico ya sea en
busca de los equilibrios interno y externo, el pleno empleo o la
estabilidad monetaria y cambiaria. No. Es otra modalidad de
intervención donde hace presencia en el mercado,
"manipula" la oferta y la demanda pero sin pertenecer a ellas y
mediante mecanismos de distribución social garantiza que
los satisfactores de las necesidades básicas lleguen a
toda la población.

Esta propuesta de Gerencia Social se acomoda a esa
tercera alternativa de Estado. Es un enfoque de gerencia social
donde esta se constituye en instrumento para avanzar en la
construcción de esa tercera alternativa de Estado. Por eso
se dice que un objetivo específico de la gerencia social
es "aliviar" o "acolchonar" o "amortiguar" en las capas
más pobres de la sociedad, los impactos de la
aplicación de la doctrina neoliberal. En lugar de ser un
Estado interventor, los mecanismos de gestión aplicados
bajo este enfoque, le permitirían desempeñar un
papel regulador del mercado para que los flujos de bienes y
servicios se irriguen indiscriminadamente por todos los estratos
sociales donde quiera que ellos se encuentren. Es un Estado que
sin hacer parte directamente de la oferta o de la demanda,
sí interviene en el mercado pero con carácter neutral para que la producción y sobre todo la
distribución social de bienes y servicios, corresponda a
los requerimientos de la totalidad de la población en
materia de satisfactores básicos de las necesidades
humanas. La intervención en el mercado utilizando los
instrumentos de la gerencia social, sería la manera de
asegurar que el artículo 2º de la Constitución
Política de Colombia no se quede en simple discurso
escrito.

Hace parte, por supuesto, de esta propuesta, la
intervención de la gerencia social en la instancia
ideológica de la organización social. Si se ha
dicho que, si bien las necesidades humanas son creadas por la
naturaleza y
que por lo tanto el raciocinio humano poco puede hacer para
cambiarlas, pero que los satisfactores en gran medida son de
creación cultural y por lo tanto son históricos,
una manera de garantizar el acceso de toda la población a
los satisfactores de sus necesidades básicas es adoptando
una canasta de satisfactores que simultáneamente cumplan
sus objetivos de satisfacción y calidad de vida y a la vez
sea accesible a toda la población.

La gerencia social debe modificar los patrones
ideológicos alejando la demanda de satisfactores
importados para construir una canasta dentro de la identidad
cultural, facilitando así mejor calidad de vida con
costos al alcance
de los ingresos bajos.

Con base en estos criterios se presenta en los
capítulos siguientes una propuesta para la
aplicación de los principios en Colombia.

CAPÍTULO IV:

APROXIMACIONES A UN MODELO
COLOMBIANO

4.1.- ACERCA DE LOS MODELOS

El concepto de modelo se ha hecho común en
el lenguaje de
la macroeconomía. Se refiere a expresiones
matemáticas donde se combinan variables
independientes y dependientes para interpretar o analizar
fenómenos globales del sistema económico. En el
argot popular y en otros campos de la actividad humana el
término también se utiliza para hacer referencia a
diseños, en hechos muy diferentes a los económicos,
pero en el fondo conservando el mismo sentido. La epistemología cuando se refiere a las
metodologías científicas también hace
referencia al concepto y en el análisis sociológico los modelos son
esquemas metodológicos muy utilizados.

En el método
científico, una teoría es un conjunto integrado
de relaciones con cierto nivel de validez, cuyas formulaciones
antes de su validación, son simplemente un conjunto de
hipótesis, dejando el rótulo de
"teoría", sólo para las hipótesis
validadas. Ya en la estructura
teórica, estas hipótesis se manifiestan en dos
formas: una, como sistema formal de proposiciones y otra como
sistema operacional formado por la sumatoria de las definiciones
operacionales adecuadas al sistema formal (con el sistema
operacional se toca la realidad a la que se refiere el sistema
formal).

El sistema formal no necesita ser deductivo, pero se
exige que las relaciones sean formuladas en forma coherente e
inequívoca. "Deben ser coherentes en cuanto las
conclusiones obtenibles en una parte no han de contradecir las
conclusiones obtenibles en otra; además, las conclusiones
obtenibles dentro del sistema formal deben ser determinadas
totalmente en él y por consiguiente ser
inequívocas".

En las ciencias físico-naturales es común
determinar por vía de la inducción y a partir de la
experimentación, los sistemas formales; pero en las
ciencias
sociales por lo general no se utiliza este procedimiento. Por
consiguiente se requiere considerar una alternativa de crear
sistemas formales, empíricamente plausibles, con fines de
verificación, pero sin depender de la inducción a
partir del experimento. Se propone entonces que en lugar de
recurrir a la operación del experimento, se derive la
teoría con base en un sistema formal elaborado a partir de
un modelo. Los modelos entonces, pueden aprovecharse para crear
sistemas formales o para servir de guía en la
derivación de definiciones operacionales (por ejemplo una
medición en física es una
definición operacional).

Según Willer, "Un modelo es la
conceptualización de un grupo de fenómenos,
elaborada mediante un principio racional, cuyo propósito
final es suministrar los términos y relaciones -las
proposiciones- de un sistema formal que, una vez validado, se
convierte en teoría.". Claro que en sociología los términos
"teoría" y "modelo" suelen confundirse utilizando la
palabra modelo como sinónimo de una teoría
formalizada; pero el modelo suministra un conjunto de conceptos,
definidos nominalmente, que corresponden a partes de un
número plural o singular de fenómenos reales, de
manera que los conceptos se originan en los términos
utilizados en la experiencia cotidiana, los cuales inicialmente
pueden ser ambiguos o imprecisos, pero cuyo significado puede
reducirse de tal modo que lleguen a ser relativamente
inequívocos y precisos.

El conjunto de conceptos que suministra un modelo se
refiere únicamente a una parte (no a todos) de los
fenómenos a los cuales se refiere el modelo y este nunca
es exhaustivo ni describe todos los aspectos de los
fenómenos. El modelo abstrae sólo aquellas
porciones de los fenómenos sobre las que está
brindando conceptos y omite todo el resto que el mismo modelo no
puede explicar. Dice Willer que "Este proceso de
abstracción de algunos fenómenos y olvido de otros
no es casual, sino que implica un método, determinado por
la forma y el propósito del modelo."

Para ser utilizado como modelo, una
conceptualización debe elaborarse en relación con
un principio racional, que explique la naturaleza de los
fenómenos incluidos y que conduzca a las definiciones
nominales de los conceptos del modelo.

También los modelos tienen en su interior un
mecanismo a través del cual se estructuran el principio
racional y los conceptos definidos nominalmente de manera que se
presenta una correspondencia entre las relaciones desarrolladas
en el mecanismo y las relaciones del sistema formal; y el
mecanismo del modelo suministra las relaciones del sistema
formal.

En la literatura sobre el tema, se
encuentra que para la construcción de modelos existen tres
alternativas: los analógicos, los iconísticos y los
simbólicos. No es propósito de este capítulo
entrar a discutir la explicación de cada uno y sus
alcances; solamente anotar que en el intento por construir un
modelo que sea útil en el análisis de la gerencia
social en Colombia, se debe adoptar una de las
alternativas.

Para los fines de la propuesta, hemos recurrido al uso
de los modelos analógicos que "… se construyen haciendo
que cierto conjunto de cualidades, estructura y/o proceso A
represente las cualidades, estructura y/o proceso de los
fenómenos estudiados, X…" los cuales son aceptables
cuando las propiedades de A son más simples que las de X y
además son más conocidas y más
familiares.

Para el caso que nos atañe:

X = fenómeno real donde se aplican los
principios y fundamentos de la gerencia social en
Colombia

A = caso familiarmente conocido, de las empresas
privadas que en el mundo existen hace ya más de dos
siglos.

Se trata de examinar la gestión de las
políticas sociales, a la luz de las
propiedades, cualidades, estructuras y procesos que existen en la
organización empresarial de la actividad económica
privada. De aquí, tomamos los conceptos de: empresa, gerente,
demanda, oferta y marketing; y
con base en estos conceptos, analizamos la aplicación de
la gerencia social en nuestro medio.

Es importante recalcar la necesidad de construir
propuestas metodológicas a partir de las condiciones
específicas del país; pues ha sido costumbre o
tradición, que los colombianos tratemos de copiar o imitar
esquemas utilizados en otros países, sin tener en cuenta
que en materia social, cada lugar concreto tiene
sus propias especificidades y que no siempre los esquemas
válidos en una realidad, sirven con la misma utilidad para
otra realidad diferente.

4.2.- LA PROPUESTA

A) LA EMPRESA
SOCIAL

Cuando se habla de gerencia inmediatamente se evoca la
idea de una empresa o
unidad microeconómica que tiene su vida propia en
cumplimiento de una misión o
un objeto social y que se constituye en un agente dentro del
sistema económico. Conocemos las empresas públicas
y las empresas privadas.

En este caso de Gerencia Social, la empresa es EL
MUNICIPIO; pero no concebido el municipio como la administración municipal, es decir la
estructura orgánica y la planta de cargos que realizan la
función pública de administrar la municipalidad,
sino como el conjunto integrado de la administración municipal, en
representación del Estado, sumado a la población
residente dentro de sus límites
político-administrativos.

Las razones para definir al municipio como "la empresa
social" que se va a "gerenciar" son las siguientes:

• El artículo 311 de la Constitución
  Política señala que el municipio es la entidad
  fundamental de la división politicoadministrativa del
  Estado y en tal sentido se constituye en la
  célula básica de la organización
  pública. Por la misma norma le corresponde promover la
  participación comunitaria y el mejoramiento social y
  cultural de sus habitantes.
• El artículo 3º de la ley 136 de junio de
  1994 mediante el cual se le asignan funciones al municipio,
  dice que a este le corresponde, entre otras: prestar los
  servicios públicos que determine la ley; promover la
  participación comunitaria y el mejoramiento social y
  cultural de sus habitantes; planificar el desarrollo
  económico, social y ambiental de su territorio en
  coordinación con otras entidades; velar por el adecuado
  manejo de los recursos
  naturales y el medio
  ambiente y promover el mejoramiento económico y
  social de los habitantes.
• Específicamente el numeral cinco del mismo
  artículo tercero, dice que le corresponde "Solucionar
  las necesidades insatisfechas de salud, educación,
  saneamiento ambiental, agua
  potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda,
  recreación y deporte, con especial
  énfasis en la niñez, la mujer, la
  tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en
  concurrencia, complementariedad y coordinación con las
  demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina
  la ley".
• Las normas constitucionales y las legales que
  desarrollan la Constitución del 91, hacen referencia a
  la descentralización administrativa, la autonomía
  municipal, la participación comunitaria, las
  veedurías ciudadanas, la gestión pública
  orientada a resultados, etc. las cuales se pueden aplicar con
  mayor facilidad en el nivel municipal.
• Cuando se habla de gerencia, se refiere a una unidad
  microeconómica, la cual, para efectos prácticos,
  debe ser de magnitud manejable. Si miramos los niveles de
  gobierno, vemos que el más pequeño de los tres
  que conforman la organización territorial del Estado, es
  el municipio por lo tanto este es el más
  recomendable.
• La administración de recursos fiscales que
  está a cargo del municipio es otro argumento. Esta
  entidad tiene una estructura de financiamiento definida y a su
  cargo está una buena proporción de los recursos
  sociales. (A diferencia del departamento que no tiene una
  estructura de ingresos sólida).
• Los espacios de participación para aplicar los
  instrumentos vigentes, se pueden construir con mayor facilidad
  en los niveles municipales, ya que esta instancia del Estado es
  la que se encuentra más cerca de la
  sociedad.
• La fiscalización del Estado por parte de la
  ciudadanía para que dicho ente se ponga
  al servicio de la sociedad civil,
  es más fácil en el nivel municipal, donde se
  producen los fenómenos de movilización
  social.
• La construcción de la competitividad nacional,
  que es obligatoria porque las circunstancias de la economía
  mundial así lo exigen para que el país pueda
  subsistir, es más productiva si se parte de lo
  local.
• El cambio de estilo de desarrollo, pasando del estilo
  "ascendente" o "transnacional" (Sunkel) al estilo "sostenible"
  se debe orientar dentro de una estrategia global que tenga como
  punto de partida el nivel municipal. Es necesario contemplar el
  cambio de estilo de desarrollo porque dentro del estilo
  tradicional, en un país subdesarrollado
  difícilmente se podrá alcanzar el desarrollo
  humano.
• La moderna teoría del Estado, defiende una
  organización municipalizada con autonomía en este
  nivel para facilitar las relaciones con la sociedad civil, a
  cambio de una organización centralizada,
  megaburocratizada y lenta.

Y otro argumento interesante se basa en lo que dice Ruiz
en el sentido que "….el municipio se convierte cada día
más en la verdadera patria, material y concreta del
ciudadano, en el lugar donde satisface sus necesidades tanto
individuales como colectivas, donde colma sus demandas por los
servicios públicos, donde se materializan las relaciones
sociales, donde sueña, donde ama, donde produce. Y de la
misma manera en que cada ciudadanoes único e irrepetible,
el municipio que él habita es también único
e irrepetible."

Del Plan Nacional de Desarrollo (PND) "Cambio para
construir la paz" tomamos la siguiente argumento: "El renovado
ímpetu descentralizador en Colombia durante las dos
últimas décadas, alimentado por la crisis del
sistema
político-administrativo centralista y excluyente,
encontró apoyo en nuevas teorías
económicas y políticas. Los economistas consideran
mejor y más eficiente para las comunidades locales que
sean estas las que escojan su canasta de servicios tal y como la
prefieren y están dispuestos a pagar. No sobra agregar que
el control local
puede también reducir los problemas de gestión y
monitoreo (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Bahl y Linn, 1992; y Shah,
1994). Desde una perspectiva política, la
descentralización está en capacidad de incrementar
la participación democrática local, moderar y
eliminar las tendencias separatistas, así como reducir las
tendencias dictatoriales o excluyentes del nivel central de
gobierno (Inman y Rubinfeld, 1997; Tanzi, 1996 y Weingast,
1997)." (Pag. 22-23)

Obviamente, el municipio no es la única empresa
social; pues es claro que la filosofía, los principios y
los propósitos que encierra este concepto, deben
extenderse a todas las unidades productoras y distribuidoras de
bienes y servicios dirigidos a la satisfacción de las
necesidades sociales. O sea que las entidades sectoriales de
servicios sociales, tanto de carácter público como
privado, también hacen parte del engranaje de la gerencia
social y estas principalmente deben manifestarse, mediante su
participación en los procesos de planificación territorial, la
vinculación a la organización multiinstitucional
encabezada por alcaldes, la adopción
de métodos modernos de administración, la
aplicación de procedimientos operativos basados en el
servicio al cliente, al
usuario, a la ciudadanía o a la comunidad.

Las privadas, bajo el concepto de gerencia social,
cambiarían el tradicional criterio de racionalidad
capitalista basado en la rentabilidad
de la inversión y el estilo de la gerencia tradicional u
ortodoxa, rígido y vertical, por otro que, sin descartar
el afán de lucro, tenga como factor predominante la
calidad del servicio, para lo cual deben adoptar modelos de
administración con enfoque gerencial moderno. En las
públicas, ha sido tema de los planes nacionales de
desarrollo reciente, hablar de eficiencia, eficacia y efectividad
de las entidades oficiales como se puede ver en "El Salto Social"
refiriéndose a la calidad total
cuando dice: "La descentralización, la participación ciudadana y el mejoramiento
continuo de la gestión pública son los elementos
más importantes de esta dinámica, que constituyen una
contribución fundamental para la construcción del
nuevo ciudadano". (pag. 281), y en el PND "Cambio para construir
la paz" dice que "La Ley 489 de 1998 no solamente introduce
nuevas definiciones y regulación en aspectos
típicos de la actividad administrativa en el
propósito de la modernización de ésta
última, sino que también y en forma audaz, hace
propios principios y mecanismos que tienen origen en la gerencia
de los negocios
privados, con el propósito de encausar la administración
pública hacia una nueva gerencia pública
más eficiente" (pag. 140).

La empresa a la que se refiere esta propuesta es una
unidad operativa multiinstitucional y multisectorial. Es el
conjunto de entidades estatales de los órdenes nacional,
departamental y municipal que operan dentro del territorio
municipal, sumado al conjunto de organismos civiles de todo tipo
como las empresas con ánimo de lucro, las ONG, los gremios
e inclusive la familia.
Porque el asunto es como dice Kliksberg: "El trabajo del
sector social se basará, cada vez en mayor medida, en
operaciones
multiinstitucionales. Sus objetivos se cumplirán
sólo mediante proyectos que agrupen los esfuerzos de
diversas entidades de diferentes campos. Se necesita desarrollar
capacidades para manejar este tipo de operaciones."

Se ha reconocido la profunda desarticulación del
sector institucional del área social. Las entidades
actúan como islas, cada una por separado, sin
coordinación ni cooperación, con afán de
protagonismo y de hacer creer a la opinión
pública que únicamente ella está
haciendo lo mejor y cada una cree que tiene en sus manos la
panacea para todas las enfermedades sociales. Por
lo tanto se debe explorar una perspectiva donde se conciba una
gerencia intergubernamental por cuanto ningún organismo
público por sí sólo y en forma aislada,
podrá llegar a los objetivos; necesita que otras entidades
marchen en el mismo sentido ya que los objetivos sociales, por su
esencia misma, requieren del concurso multiinstitucional.
Cualquier objetivo en cualquier sector (salud, educación,
nutrición, por ejemplo) sólo se alcanzará
con avances coordinados en otros campos. Los resultados e
impactos sociales dependen de la operación del conjunto
del sector social.

Por el lado de la sociedad civil, hay que tener en
cuenta que las políticas sociales vigentes exigen de la
participación para el logro de los objetivos. La
construcción de los capitales humano y social no se logra
sin la decidida contribución de la población civil
de modo que la empresa del desarrollo debe asociar bajo un mismo
cinturón a las entidades del Estado y a los organismos
civiles, más cuando el liberalismo económico lleva
al escenario del mercado la distribución y
asignación de los servicios sociales. Bajo el concepto de
"economía pública", donde no se distinguen los
campos de los negocios de las empresas públicas y las
privadas sino que cualquiera de las dos indistintamente puede
producir y ofrecer bienes y servicios sociales, las
políticas sociales modernas conllevan procesos de
cogestión entre Estado y sociedad civil que requieren de
vínculos concretos para el logro de los
objetivos.

Visto así el municipio, este es la empresa social
a la que se refiere esta propuesta sobre un modelo de gerencia
social para Colombia. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el
papel del Estado, en este caso representado por la
administración municipal, sigue siendo el que le
señala el artículo 2º de la CP de donde se
resaltan los fines de "….servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la
Nación….". Por ello hay que considerar la acción
de la administración municipal fundamental en el modelo
propuesto por cuanto, si bien la empresa agrupa también a
la sociedad civil con sus propiedades, es a la municipalidad a
quien le corresponde ejercer el liderazgo y la
conducción de los procesos sociales, económicos,
ambientales e institucionales que ocurren dentro del territorio,
es decir la gestión que realice el alcalde, es la "punta
de lanza" o la "avanzada" que puede conducir al conglomerado
municipal hacia los objetivos de desarrollo humano
previstos.

Algunos aspectos de la gestión que desarrolla el
gobierno municipal, con base en un modelo propuesto por la
Consejería Presidencial para la Política Social,
son los siguientes:

Concepto de gestión: Conjunto
orgánico de procesos y acciones a través del cual
se aplican los principios generales de planeación,
organización,, dirección y control de proyectos y
actividades que se realizan en cumplimiento de las funciones del
Estado.

Areas de gestión municipal:
Administrativa, Financiera, Gobierno, Ordenamiento físico,
Ambiental, Participación social, Fomento económico
y Desarrollo social.

Mecanismos de gestión municipal. Plan de
Desarrollo Municipal, Planes de Acción Sectorial,
Programas y Proyectos.

Instancias de gestión municipal: Consejo
Municipal de Planeación, Consejo Municipal de Desarrollo
Rural, Consejo de Gobierno Municipal, Equipo Técnico de
Gestión Social y Grupos de Proyecto.

Dimensiones de la gestión municipal:
Política, Estratégica, Táctica y
Operativa

Procesos de gestión municipal:
Planificación, Organización, Dirección y
Control

B) EL GERENTE SOCIAL

En esta propuesta se considera EL ALCALDE como gerente
social por excelencia. Es el servidor
público más importante y el de mayor
responsabilidad para el éxito del modelo. Si bien el
gobernador del departamento y todos los responsables de manejar
unidades productoras y distribuidoras de bienes y servicios
sociales deberían adoptar un enfoque gerencial en su
gestión, la unidad operativa definida en la propuesta
obliga a fijar en esta autoridad, el papel de líder y
primer responsable de las decisiones que se tomen dentro de la
gestión de políticas públicas. .

Le corresponde al Gerente Social por excelencia o
alcalde, gerenciar algo más que los recursos
humanos, financieros y materiales incorporados a la
administración municipal; o sea que no es sólo el
manejo de la planta de cargos del municipio, el presupuesto
municipal y el inventario de
activos de la contabilidad
municipal. La tarea gerencial cobija la totalidad de los recursos
disponibles dentro de la jurisdicción de su gobierno, sean
estos de entidades públicas nacionales, departamentales y
municipales, centrales y descentralizadas, mixtas e industriales
y comerciales del Estado, y también los de las empresas
del sector privado, las organizaciones gremiales y las
organizaciones no gubernamentales.

En tal sentido, el gerente social no es un "Jefe" o una
autoridad jerárquica como en la vieja escuela de la
administración científica. Es autoridad en la
medida que algunas de sus funciones descansan en su competencia
constitucional y legal, que no se puede cambiar como la norma del
artículo 315 de la constitución que lo designa como
primera autoridad de policía y le concede facultades de
gobierno. Pero desde el punto de vista de esta propuesta de
gerencia social, estas no son las funciones más
importantes; pues el alcalde es más que todo, un
líder, un coordinador, un conductor, un orientador de
procesos sociales donde se conjugan todos los actores que
participan de la vida municipal.

Por esa razón, el hecho de que dentro del
presupuesto municipal no existen los recursos suficientes para
atender las necesidades sociales, no es un obstáculo sino
un motivo para justificar la gerencia social; pues en el
inventario de recursos sociales municipales están
incluidos los del presupuesto municipal sumados a los de los
presupuestos de todas las demás entidades departamentales
y nacionales y adicionalmente los de propiedad privada; la clave
está en establecer mecanismos para orientar la totalidad
de ellos hacia un solo objetivo; y por la misma razón, las
instituciones departamentales y nacionales de carácter
sectorial en cierto sentido deben "obedecer" a la autoridad
municipal. El papel del alcalde es señalar o indicar los
canales por donde se deben asignar los recursos.

Cuando nos referimos al alcalde no se trata del
personaje que ocupa el cargo. Se refiere a la institución
que agrupa a este servidor público con los demás
servidores que
hacen parte del gabinete de gobierno como secretarios de
despacho, directores de departamentos administrativos, jefes de
oficina y en
general a toda la planta de cargos vinculados a la
administración municipal. El Consejo de Gobierno Municipal
es el escenario donde se deben debatir los temas pertinentes y
tomar las decisiones gerenciales requeridas para la
gestión de la política social.

Por supuesto, para gerenciar el entorno organizacional
que se ha propuesto, el alcalde no debe aplicar los principios
tradicionales sobre la materia. Ahora se trata de manejar la
complejidad, la turbulencia y el continuo cambio. El gerente
propuesto debe ser una persona que
negocia permanentemente programas y relaciones y tiene
capacidades para identificar puntos comunes, para persuadir, para
promover, negociar y acumular puntos coincidentes. Debe tener
como argumento permanente para orientar su trabajo, el supuesto
que la meta básica de su trabajo es el fortalecimiento de
la articulación social de los grupos que reciben el
asistencialismo para que ellos puedan finalmente lograr su propia
autonomía. El gerente debe ser creativo, ingenioso, tener
en cuenta las experiencias, construir conocimiento a
través del ensayo y el
error.

Los gerentes sociales deben alcanzar las metas
organizacionales en medio de un marco de presiones de diversa
índole. Presiones políticas, comunitarias,
sindicales, económicas, de elites, etc. donde su habilidad
y recursos para lograr consensos, acuerdos, concertaciones o
pactos es herramienta indispensable. Aquí no existen las
recetas que el gerente puede aplicar de manera prevista y
rígida; la práctica "….requiere ante todo pasar
del enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros campos, a un
enfoque esencialmente heurístico", decía
Kliksberg quien también citó a Dennis Rondinelli en
el siguiente texto: "La
habilidad gerencial más valiosa no es necesariamente la de
saber ceñirse a la planificación preconcebida del
proyecto o su itinerario, sino la capacidad para innovar,
experimentar, modificar, improvisar y conducir talentos que
suelen desanimarse o suprimirse por la rigidez del diseño
y los procedimientos centralizados de gerencia lo que conduce al
éxito es la habilidad de los gerentes para diseñar
y gestionar simultáneamente y para probar continuamente
nuevas ideas y métodos, cualesquiera que sean las
circunstancias en que se encuentren."

El enfoque multiinstitucional también tiene
aplicación sectorial. Un caso para examinar en Colombia
por ejemplo, se refiere al sector salud con la aplicación
de la ley 100 de 1993 mediante la cual se introducen en este
sector los principios neoliberales y que hoy, a principios de
1999, tienen la seguridad social en situación
difícil, tanto que algunos críticos han dicho que
la mencionada ley fracasó y que se debe reformar. Si
examinamos el fenómeno a la luz de la propuesta del
presente libro, podemos afirmar que la ley 100 no necesita
reforma; que lo necesario es reformar su aplicación en el
sentido de que la ley se debe "gerenciar". Si la norma pretende
implantar un sistema donde se integran diversos tipos de
instituciones y se conjugan indistintamente organismos oficiales
y empresas privadas, dicho sistema necesita de un manejo que
permita llevar al conjunto hacia los objetivos de eficiencia,
eficacia y efectividad esperados. En tal sentido, los alcaldes
(también los gobernadores) a través de los
secretarios de salud deben ser los gerentes encargados del
funcionamiento del sistema aplicando los principios de gerencia
social descritos en este modelo. Las interacciones entre IPS y
EPS, por ejemplo, que afectan la situación financiera de
las primeras y que tienen a varias de ellas en grave estado, son
temas que bien se podrían resolver con mecanismos de
gerencia social aplicados por los secretarios de
salud.

C) LA DEMANDA SOCIAL

En esta propuesta de modelo, la Demanda Social
está formada por la totalidad de la POBLACION DEL
MUNICIPIO entendida esta como el conjunto de individuos
masculinos y femeninos de la especie humana, todos y no
sólo los más pobres, porque según la
constitución todos los habitantes son "…libres e iguales
ante la ley, (…) y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua,
religión,
opinión política o filosófica" (art. 13 de
la CP).

Si bien la política social se justifica por la
presencia de la pobreza, cuando estamos hablando de desarrollo
humano no es procedente excluir un grupo porque sus ingresos y
patrimonio son elevados si la reconstitución del tejido
social parte del reconocimiento y la tolerancia de las
desigualdades, estas deben contemplarse en ambos sentidos. De
otro lado, el desarrollo humano se refiere a la especie
biológica y en ella a todos los individuos, quienes por
razones naturales requieren de un conjunto de satisfactores donde
existen algunos que no se pueden comprar con dinero en el
mercado. Es decir, inclusive los ricos necesitan del desarrollo
humano y por lo tanto también deben ser sujetos de las
políticas públicas que se gestionan a través
de la gerencia social. La diferencia es por otro lado: por una
parte, en la asignación de subsidios a la demanda que por
razones obvias se dirigen a los estratos pobres; y por otro lado,
en las consideraciones sobre el peso ponderado que tiene cada
necesidad humana según los distintos niveles de ingreso de
las personas.

Aquí no debe existir diferencia entre "demanda
potencial" y "demanda efectiva" y la "segmentación del mercado" pierde
importancia; (dos conceptos que debemos tener en cuenta para
continuar bajo el esquema de modelo analógico que estamos
utilizando) pues la gestión gerencial debe velar porque
toda la población tenga acceso a los bienes y servicios
que conllevan los satisfactores de las necesidades. Sin embargo,
por razones prácticas y de operatividad de algunos
programas sociales, el concepto de estratificación que
utiliza para tarifas y subsidios es una herramienta útil.
Aquí vale la pena tener en cuenta siete (7) niveles
incluyendo uno con denominación cero "0" para la
población que vive en condiciones subnormales y los otros
según la clasificación del DNP para los efectos del
SISBEN.

En la función demanda de esta propuesta no se
habla de "gustos" ni de "preferencias del consumidor".
Ahora estamos frente al concepto de NECESIDADES HUMANAS. Por ello
los requerimientos de la demanda se refieren a estas mismas
necesidades, que dependen de las leyes de la
naturaleza y los requerimientos que éstas le han impuesto a la
especie para su conservación. No obstante, la ideología o la construcción cultural
que se haya hecho, ha impuesto algunos requerimientos que
también se deben contemplar.

En el modelo de Max-Neef las necesidades son nueve (9):
subsistencia, protección, afecto, entendimiento,
participación, ocio, creación, identidad y libertad,
así que de los satisfactores que estas requieran, dependen
los bienes y servicios que componen la demanda social del
modelo.

Pero como la propuesta de éste autor es un
enfoque que puede ser discutible, esta propuesta sugiere que no
se recurra a enfoques teóricos sino que se utilice la
normatividad vigente para definir la demanda en el modelo a la
colombiana. Para esta salida metodológica utilizamos la
Constitución Política y las implicaciones de
política social que de ahí se
desprenden.

Para los objetivos metodológicos que aquí
nos proponemos, tomamos como punto de partida el concepto de
"gasto social" teniendo en cuenta dos aspectos: por una parte que
la gerencia social se refiere a la gestión de las
políticas sociales y estas se reflejan en el gasto social.
Por otro lado porque bajo ese rubro también está
incluido el concepto de "lo social" que también se
requiere para la gerencia social.

Según el artículo 350 de la
Constitución Política, la ley orgánica del
presupuesto define las apropiaciones del componente denominado
"gasto
público social" anotando además que
"…tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación", salvo en dos excepciones.

La ley orgánica de presupuesto es la 38 de 1989,
que fue modificada por la ley 179 del 30 de diciembre de 1994. En
el artículo 17 dice que el Gasto Público Social es
"…aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programado tanto en funcionamiento como en
inversión".

Como se puede ver, la norma tiene dos partes: una
específicamente determinada donde aparece en
términos concretos la identificación de los rubros
que se incorporan al concepto (salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable y vivienda). Y otra
más general que no define los rubros sino que se refiere a
conceptos cuando dice "bienestar general" y "calidad de
vida".

En la segunda parte la norma se amplía bastante;
pues incluye en el gasto público social "…las
necesidades básicas…( )…tendientes…", es decir todas
las que contribuyen al bienestar general y la calidad de vida sin
discriminación alguna; porque cuando dice
"las" no está seleccionando y cuando dice "tendientes"
está refiriéndose a la producción y
suministro o acceso a todos los satisfactores de todas las
necesidades que hacen parte de la calidad de vida. .

La constitución y la ley no adoptan
específicamente un concepto de "bienestar general" ni de
"calidad de vida". Pero, en el artículo 64 la C.P. se
refiere a la calidad de vida en el área el rural y asocia
a este concepto: educación, salud, vivienda, seguridad
social, recreación, financiación de la
producción agropecuaria, comunicación, ingresos, propiedad de
la tierra y
asistencia técnica. La analogía podría ser
una salida.

De otro lado, teniendo en cuenta el espíritu de
la ley 60 de 1993 que se refiere al mismo tema, contempla sujetos
de financiación con los recursos de transferencia:
educación, salud, vivienda, agua potable, saneamiento
básico, servicios públicos domiciliarios, propiedad
de la tierra rural,
atención de grupos vulnerables (sin
seguridad social, con NBI, tercera edad, niños,
jóvenes, mujeres gestantes, discapacitados, menor
infractor, damnificados por emergencias), justicia
(familia),
protección al ciudadano (policía), educación
física,. recreación, deporte, cultura y
prevención de desastres. Igualmente esta ley tiene en
cuenta los derechos consagrados en la C.P. y en el
artículo 29 se refiere a los derechos del título II
de la carta donde
aparecen: equidad de género,
protección, identidad, creatividad,
afecto, salud, seguridad social, vivienda y educación
(arts. 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 54, 67, 70, 71, 368 de la
C.P.)

Como se puede ver, las normas no son fuente precisa para
deducir con exactitud los rubros que representan el "bienestar
general" y la "calidad de vida". Examinemos entonces los
conceptos utilizados por el DANE en la Encuesta
Nacional de Calidad de Vida 1997 donde dice sobre calidad de
vida, "…según criterio de varios investigadores,
involucra, además de la satisfacción de las
necesidades básicas mediante el acceso a los bienes y
servicios, el derecho a la seguridad social, a la educación y al
trabajo en condiciones adecuadas". Aquí como se observa,
se introduce el término "derecho" y de esa manera existe
coherencia con la ley 60/93 (art. 29) que permite asignar
recursos de transferencia teniendo en cuenta los
derechos.

Así mismo, en el marco conceptual de la encuesta,
se anotan las variables relacionadas con la calidad de vida
asociando esta con los "… diferentes aspectos relacionados con
el bienestar" porque estos inciden "…de una u otra forma sobre
la calidad de vida de la población". Agrega que la
encuesta permite "… conocer el grado de satisfacción de
sus necesidades básicas…", lo que introduce en el
concepto, la relación entre el conjunto de necesidades
humanas y el paquete de satisfactores a los que la
población tiene acceso o disponibilidad.. Las variables
que relaciona son: servicios públicos, hacinamiento
(vivienda), asistencia escolar, empleo (ingreso), seguridad
social en salud, nivel educativo, atención a menores de 5
años (protección), capacitación para el trabajo, tenencia de
la tierra y servicios comunales, entre otros.

El DNP-UDS-DIOGS en el SISD se refiere a los indicadores
compuestos sobre calidad de vida. Aquí incluye el Indice
de Condiciones de Vida (ICV) y dice que este indicador facilita
el establecimiento de prioridades y urgencias en los
departamentos y municipios porque "…se logra comparar con
él, la calidad de vida en que estos se encuentran y
contrastar el bienestar y desarrollo con el resto del
departamento.". También anota en la metodología del ICV, que se seleccionaron
12 variables "… determinantes de la calidad de vida de la
población…" según la teoría del bienestar
y la práctica. Vemos entonces que el marco conceptual
utilizado es el de la citada teoría (Teoría del
Bienestar). Al agrupar las doce variables en cinco factores los
resultados fueron: educación, capital humano y su
potencial frente al mercado de trabajo, calidad de la vivienda,
acceso y calidad de los servicios, tamaño y
composición del hogar.

Una larga tradición en economía dentro de
la teoría del bienestar es considerar el bienestar social
en función del bienestar individual considerando que el
primero es la sumatoria del segundo, además de las
necesidades que la colectividad en su conjunto tiene como la
continuidad de la vida humana, por ejemplo (Azqueta 1994).
Así, los factores individuales de la persona humana entran
a jugar un papel importante y por lo tanto se deben tener en
cuenta cuando se examina el fenómeno social de calidad de
vida. En este caso cuando habla de "la vida humana" se
está entrando el tema al campo natural, biológico,
ya que "lo humano" se refiere a la especie biológica del
homo-sapiens y como tal, se introducen factores dentro de las
necesidades humanas, que no son creados por el cerebro o el
raciocinio humano sino por las leyes de la naturaleza.

Con base en las anteriores apreciaciones
tendríamos que precisar un argumento que nos permita
definir el gasto social sin caer en situaciones dubitativas o
imprecisas. Y de esa manera corregir el grado de
abstracción que deja la norma legal cuando se refiere a
"bienestar general" y a "calidad de vida". Para el efecto, una
salida que recoge elementos de todas las consideraciones
descritas anteriormente (jurídicas y conceptuales) es el
de recurrir a la Constitución Política y asociar
las necesidades humanas a los derechos individuales,
básicos en el Estado Social de Derecho, consagrados en el
Título II de la carta y que tienen relación directa
con las necesidades humanas.

Si tomamos el Título II de la CP, y hacemos la
comparación con la lista de necesidades del modelo de
Max-Neef, vemos la siguiente interacción:

Partes: 1,
2, 3, 4, 5