Gerencia social municipal en Colombia (página 4)

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Una alternativa de solución puede ser dividir el
gasto público social en dos componentes: uno que
podríamos denominar "básico" (los que están
expresamente señalados en la norma legal) y otro que
podríamos llamar "complementario" (los derivados del
concepto de
calidad de
vida)..

Un concepto simple de "calidad de vida"
que recoge las apreciaciones anteriores sería: Calidad de
vida es el grado de correspondencia en cantidad y calidad, entre
el conjunto de todas las necesidades humanas y el paquete de
satisfactores disponible para complacerlas.

En tal caso los rubros del gasto social
serían:

• BÁSICOS

Salud

Educación

Saneamiento Ambiental

Agua potable

Vivienda

• COMPLEMENTARIOS

Protección social (seguridad
social, seguridad
pública, justicia)

Participación

Cultura

Recreación

Bienestar familiar

Seguridad alimentaria

Según lo anterior, conforman la demanda para
la gerencia
social, los requerimientos de la población en productos y
servicios de:
salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, seguridad social, seguridad pública,
participación cultura,
recreación, bienestar familiar y seguridad
alimentaria.

El otro aspecto para tener en cuenta en la demanda del
modelo
propuesto es la integralidad humana. Por razones de la
organización estructural del Estado, quien
según el viejo modelo asumía la carga del desarrollo
social, los servicios se brindan a la población en sentido
sectorial. Cada entidad sectorial actuando independientemente,
lleva a las comunidades sus programas que dan
respuesta parcial al conjunto de individual del ser humano,
limitando su impacto y el cambio en las
condiciones de vida.

Es necesario implantar mecanismos de operación de
las entidades sectoriales que propicien la atención integral al individuo.
Este es una totalidad que agrupa diferentes componentes, pero que
no debe ser atendido parcialmente si se quiere lograr objetivos de
desarrollo
humano. Esta es, tal vez, la principal urgencia de la
gerencia social, la de velar porque se mantenga la integralidad
del individuo en la recepción de los satisfactores de sus
necesidades.

Para aplicar los criterios sobre demanda que se han
expuesto, donde la integralidad humana es factor determinante, la
planificación social debe apartarse del
enfoque sectorial tradicional. Para el efecto, es necesario
contemplar otra forma de "segmentar el mercado" que no
se refiera a los niveles de ingreso como consumidores, pero que
mantenga algún criterio de homogeneidad que permita la
agrupación.

En este sentido tendríamos algunas alternativas
de agrupación homogénea como las
siguientes:

Homogeneidad por edad: Separar la
población por grupos de edad.
Aquí el factor clave para determinar la homogeneidad es el
tipo de satisfactor; pues siendo la misma necesidad humana, de
una edad de otra en las personas difiere la cualidad del
satisfactor y el peso ponderado que este tenga para su
vida.

Homogeneidad por género: Separar la población por
grupo sexual o
sea hombres y mujeres. Si bien por normas
consitucionales existe la plena igualdad en
cuanto a derechos y
obligaciones,
por normas de la naturaleza
existen diferencia entre los sexos que repercuten ocasionando
variantes en algunas necesidades y las especificidades de los
satisfactores requeridos.

Homogeneidad por etnias: Separar la
población por grupos de las distintas razas existentes en
el país. Aquí el factor clave para determinar la
homogeneidad es de origen cultural, por cuanto como individuos de
la especie todos son iguales, por razones culturales entre las
etnias se presentan diferencias que repercuten en el tipo de
satisfactor requerido.

Homogeneidad por problema especial: Agrupar la
población según el tipo de problema especial que
sea común al grupo. En este caso el problema puede ser de
origen particular como por ejemplo la discapacidad
física; o
de origen colectivo como por ejemplo el desplazamiento
forzoso.

Otro tema asociado a la demanda social es el de la
participación. Si bien en el esquema empresarial privado
que venimos utilizando para el examen del fenómeno que nos
atañe la demanda es utilizada simplemente como fuente de
investigación en los estudios de mercado
con el fin de generar productos y servicios que tengan
aceptación y en consecuencia altos volúmenes de
venta, acá
el papel de la demanda es más protagónico y sin
duda decisivo para el éxito
del modelo propuesto y su papel se realiza a través de la
participación social. Casi podemos afirmar, que sin esta
intervención no es posible hacer realidad los principios que
estamos refiriendo.

La participación social en los procesos de
desarrollo ha sido un tema importante en el último
decenio. Los intentos por llevarla a la práctica desde
1991 son variados y los esfuerzos merecen reconocimiento, pero
las satisfacciones en materia de
resultados aún son discutibles.

En los casos de participación observados se nota
variantes y modalidades. En algunos casos se presentan eventos que bien
podríamos llamar de "participación consultiva",
donde los funcionarios del Estado hacen reuniones para conocer
las aspiraciones de la comunidad o la
visión que ella tiene sobre la solución de sus
problemas y
necesidades. La mayoría de veces la decisión del
funcionario no concuerda con la consulta a la
comunidad.

Alternativamente podríamos considerar otra
modalidad que bien podríamos denominar
"participación protagónica", a través de la
cual las comunidades se convierten en verdaderos protagonistas de
los procesos de desarrollo. Son ellas mismas las creadoras de su
propia historia y
aquí la participación no se limita a que se les
tenga en cuenta en la asignación de los recursos
públicos. El desarrollo no se consigue únicamente
con estos recursos. Se trata de una modalidad de
participación donde los objetivos de desarrollo son
señalados por la misma sociedad y la
ejecución de las acciones
necesarias para lograrlos implica su misma intervención;
claro, con la conducción y la contribución del
Estado.

De ello se deriva que la participación puede
presentarse en una o varias de las etapas del proceso de
gestión: en la formulación, en la
ejecución, en el control, etc. En
la mayoría de casos observados la acción
se presenta en el momento de la ejecución, cuando se trata
de ejecutar recursos presupuestales disponibles. Aquí se
genera un conflicto
entre la competencia para
la toma de
decisiones sobre ordenación y las peticiones de la
comunidad.

Otro aspecto observado se refiere a los canales a
través de los cuales se presenta la participación o
sea los medios de
contacto entre Estado y sociedad (considerando que la
participación únicamente se refiere a la
intervención de la sociedad en las decisiones del Estado).
Aquí la gama también es variada se ven organizaciones
por una parte y eventos por otra. La tendencia sobre organización es la conformación de
organismos civiles (la mayoría con personería
jurídica) que en nombre de sus asociados se presenta ante
el Estado a
negociar. Los eventos suelen llamarse "talleres", "mesas", etc.
que constituyen los escenarios donde se realizan los contactos
entre Estado y sociedad
civil.

La participación bajo esta modalidad y a
través de estos eventos se reviste de cierto aire gremialista,
como si los intereses del Estado fueran antagónicos a los
de la sociedad de modo que cada uno hala para su propio lado. Se
aprecia un matiz de confrontación, de negociación, en lugar de ser un mecanismo
de intervención propositiva de la sociedad para construir
procesos sumando esfuerzos y recursos hacia objetivos
comunes.

También es conveniente examinar la cobertura de
la participación que se manifiesta mediante la
representatividad de los canales de participación. El
interrogante es si las ONG, gremios,
representantes que asisten a las mesas o talleres, las
asociaciones, etc. tienen la representatividad suficiente para
convertirse en legítimos voceros de la totalidad de la
sociedad?. ¿ Será acaso que la participación
corre el riesgo de ser
excluyente, elitista, "oligárquica" selectiva y limitada
únicamente a quienes están afiliados a los
organismos civiles que tienen acceso a los canales?. O
será que las organizaciones y eventos garantizan el
derecho a la participación a todos los miembros de la
sociedad. Es conveniente considerar mecanismos de
participación que permitan un "barrido" total por todo el
territorio, por todos los estratos, por todas las etnias, por
todos los sexos, por todas las edades, etc. para asegurar el
ejercicio del derecho
constitucional sin restricciones.

La calidad de la participación es otro tema en
cuestión. ¿ Los representantes de la comunidad que
asisten a los eventos de participación están
debidamente cualificados para que su intervención en la
participación social permita la aplicación del
enfoque adecuado y el logro de los objetivos previstos?
Además del riesgo de que los eventos conduzcan a una
montonera anarquizada, también existe el riesgo de que los
participantes no tengan la calificación apropiada a los
requerimientos.

Corresponde a la gerencia social resolver el tema de la
participación de una manera que se eviten las desviaciones
respecto a los objetivos que se han presentado en la
participación. Se requiere de mecanismos y escenarios
donde el gerente social
asegure que la demanda o sea la población, intervenga en
el diseño
de las políticas,
en la formulación de planes, luego en la ejecución
de los mismos y en el seguimiento para la evaluación
y ajustes. Se ha afirmado que el mejor vehículo para
resolver los interrogantes sobre participación es a
través de un sistema de
planificación donde se aplique el método
estratégico y en consecuencia los sujetos planificadores
son los mismos sujetos pasivos receptores de los productos
resultantes del proceso.

D) LA OFERTA
SOCIAL

La oferta social está constituida por el conjunto
de unidades productoras y distribuidoras de los bienes y
servicios que contienen los satisfactores correspondientes a las
necesidades incluidas en la demanda del modelo. En la oferta
están incluidas empresas de los
sectores público, privado y mixto y todas las formas de
organización de la sociedad civil siempre que tengan como
misión
contribuir a la solución de las necesidades sociales ya
sea con producción o comercialización de bienes, o con la
prestación de servicios, los que se refieren a la
satisfacción de las necesidades seleccionadas para
conformar la demanda.

Hacen parte de la oferta los sectores institucionales
que agrupan estas unidades productoras, distribuidoras y
prestadoras de servicios. En consecuencia, están
involucradas dentro de la Gerencia Social y comprometidas con sus
principios, los organismos sectoriales de:

• Los que trata la ley 100 de
  1993
• Los que trata la ley 115 de 1994
• Los que trata la ley 99 de 1993
• Los que intervienen en la solución de agua
  potables
• Los de fomento, contrucción y
  financiación de vivienda y su infraestructura
  básica (acueducto alcantarillado, vías,
  electrificación, comunicaciones)
• Los que se encargan de la seguridad
  pública
• Los que promueven la participación
  social
• Los que fomentan la identidad
  cultural y las artes y defienden el patrimonio
  cultural
• Los que fomentan el deporte y la
  recreación y brindan servicios de
  esparcimiento
• Los que velan por la unidad familiar y el derecho de
  familias
• Los que intervienen en el abastecimiento
  alimentario

Este conjunto de organismos o empresas públicas y
privadas es el objeto de intervención por parte del
gerente social. Es ante quien ejerce el liderazgo,
donde introduce la coordinación y la cooperación, donde
aplica los consensos y concertaciones, donde aplica los conceptos
de multiinstitucionalidad y gestión
intergubernamental.

La oferta agrupa la disponibilidad de recursos
socialmente disponibles para la generación de los bienes y
servicios que conllevan los satisfactores requeridospor la
demanda . Al decir de Max-Neef, algunos de los siguientes son
ejemplos de los satisfactores que van incorporados a la
oferta:

Subsistencia:Salud física, salud mental,
alimentación, abrigo, descanso,
procreación.

Protección:Cuidados, solidaridad,
seguridad social, derechos, familia,
morada.

Afecto: Autoestima,
generosidad, amor, amistad, familia,
mascotas, caricias,

Entendimiento: Lliteratura, maestros,
educación, comunicación, estudio, escuelas

Participación:Derechos, afiliaciones,
opinión, asociación, partidos, vecindad.

Ocio:Humor, tranquilidad, juego,
espectáculos, fiestas, diversión, tiempo
libre.

Creación:Imaginación, audacia,
inventiva, habilidad, destreza, talleres, ideas.

Identidad:Pertenencia, símbolos, hábitos, costumbres,
valores,
historia, compromiso.

Libertad:Autonomía, voluntad,
rebeldía, tolerancia,
igualdad de derechos.

La pregunta obligada para la oferta es:
¿Cuáles son los bienes y servicios que deben
producirse y/o distribuirse para llevar los satisfactores
descritos a la totalidad de la población?

Indistintamente los satisfactores pueden llevarse dentro
de un bien o servicio o
dentro de otro. Es el caso por ejemplo de los satisfactores
alimentarios que pueden ofrecerse a través de un producto o a
través de otro con precio de
mercado diferente, calidad diferente o con empaque
diferente. Otro ejemplo es un satisfactor de diversión que
se puede ofrecer a través de un servicio o de otro
diferente.

Los tipos de satisfactores que la comunidad demande y
los bienes o servicios que se utilicen para su transporte,
dependen de las condiciones culturales. O al decir del Materialismo
Histórico, de la ideología dominante. Por ejemplo un
satisfactor de abrigo puede obtenerse con diseño y
construcción extranjera (un par de zapatos
importados de Italia) o
autóctona (un par de alpargatas elaboradas en cabuya por
los indígenas).

Ambos bienes desempeñan la misma función
desde el punto de vista de la satisfacción de la
necesidad; pero por razones de idiosincrasia, el individuo humano
puede requerir un artículo o el otro.

Parte de los problemas de la oferta está en
resolver como integra el paquete de satisfactores que se lleven
al mercado, los cuales en libre juego de oferta y demanda,
son los que la demanda exige debidamente influenciada por los
patrones culturales predominantes.

Pero mediante intervención deliberada del Estado
a través del modelo de gerencia social propuesto, es
posible accionar dichas fuerzas y propiciar consumos de
mercancías diferentes como por ejemplo las de origen
nacional. En un momento cuando la propensión al consumo de
artículos importados es tan elevada como consecuencia de
la variable "gustos y preferencias del consumidor" de la
función demanda, con graves consecuencias para la balanza de pagos
del país, la intervención del Estado bajo el
esquema gerencial que se propone, puede ser una
contribución de algún significado para alterar los
condicionantes de la demanda agregada
del país y favorecer la industria
nacional.

El gran reto para la oferta de la gerencia social es
trascender la sectorialidad y abordar su tarea con enfoque
suprasectorial, respondiendo a la integralidad humana
principalmente o con otra alternativa
metodológica.

No se ha difundido suficiente literatura que aclare y
amplíe el concepto de suprasectorialidad. Esto da lugar a
que surjan interpretaciones y enfoques diferentes, lo que obliga
a adoptar un concepto para unificar los términos sobre los
que se desarrolle la propuesta metodológica.

La tradición en la gestión sectorial es
que los factores determinantes de la programación y las decisiones se ubican al
interior de las instituciones.
El punto de partida en los procesos de planificación esta
demarcado en la dotación de recursos
humanos, financieros y materiales, de
los que disponen las entidades. Los programas se diseñan
desde el interior de la empresa y la
programación se condiciona a la capacidad operativa de la
institución.

La gerencia moderna de la empresa privada
se refiere a métodos
diferentes. Aquí el punto de partida es exterior y del
manejo del entorno dependen las decisiones directivas. Luego se
busca la manera de acondicionar internamente la
organización para responder a los requerimientos que la
situación externa impone.

El enfoque de suprasectorialidad que se propone es una
analogía de la gerencia moderna. Se trata de que un
conjunto de entidades sectoriales, simultáneamente y en
coordinación, adopten procedimientos de
programación y toma de decisiones a partir de las
condiciones exteriores, que en este caso son las mismas para
todas las entidades que conforman el conjunto.

Adicionalmente, además de ubicar en el exterior
de la entidad el punto de partida y los factores que condicionan
la programación y las decisiones, los principios
constitucionales de efectividad del Estado, que obligan un manejo
orientado a generar impactos positivos en la vida social, generan
otra característica en la gestión suprasectorial:
en el entorno, donde están el punto de partida y los
condicionantes de la programación y las decisiones, se
encuentra también la población con sus
necesidades.

En tal sentido, es a partir de las
características de la población objetivo que
se definen los términos de la programación y la
toma de decisiones. La integralidad humana se convierte en un
centro de convergencia del conjunto de entidades y esta misma
integralidad define las condiciones externas que determinan los
procesos simultáneos de planificación para todas
las instituciones y sectores involucrados. La integralidad humana
entendida como la concepción del ser humano en una sola
totalidad que encierra un conjunto de necesidades que requieren,
todas simultáneamente, de atención y
satisfacción mediante el uso de bienes y
servicios.

La coordinación interinstitucional entonces, se
realiza sobre el sujeto pasivo quien como punto de convergencia
de la acción institucional, permite la autonomía e
independencia
operativa pero basada en los lazos impuestos en la
etapa de formulación. Con ello se logra que el diagnóstico para todas las entidades sea el
mismo, la formulación se realice simultáneamente
mediante trabajo en equipo
(interinstitucional) a través de programas y proyectos de
tecnologías múltiples, y ejecución y
operación se realicen mediante coordinación entre
las mismas entidades.

Otra alternativa metodológica que permite aplicar
los mismos fundamentos en la coordinación se refiere a
tomar como punto de partida o lugar exterior, un mismo problema o
problema común existente en la población como por
ejemplo una epidemia, un desastre, etc. Igualmente, dicho
problema se constituye en el punto de convergencia de todas las
entidades y a partir de él montar todo el proceso de
gestión.

Otra alternativa metodológica puede ser tomando
como punto de partida o factor exterior con funciones de
punto de convergencia para la acción institucional, una
meta de cambio en el sujeto pasivo como por ejemplo la
reducción de la tasa de mortalidad, la elevación de
la cobertura de un servicio, etc. Los esfuerzos de las entidades,
el ordenamiento de la coordinación y la complementariedad,
se canalizarían hacia el cumplimiento de la respectiva
meta y a partir de ahí se implantaría el proceso de
gestión suprasectorial.

.D) EL MARKETING
SOCIAL

El marketing para la gerencia social se refiere al
suministro a la población de los bienes y servicios que
contienen satisfactores de las necesidades humanas. Es el
procedimiento
mediante el cual los bienes y servicios llegan a la
población ser usados en el consumo, después de
haber partido del punto donde se producen o generan y haber hecho
el recorrido por el mercado

El marketing está constituido por el conjunto de
mecanismos y procedimientos y todos los accesorios de
infraestructura, apoyo y complemento, que se aplican para
atravesar la ruta comercial y espacial a través de la cual
se llevan al consumidor final los bienes y servicios derivados de
la operación de las unidades que componen la
oferta.

La finalidad es que toda la población
independientemente del grupo o estrato al que pertenece, tenga
acceso a los satisfactores que requiere para mejorar su calidad
de vida y en este sentido avanzar en el logro del desarrollo
humano.

Están incorporados dentro del marketing de la
gerencia social:

a) Todos los mecanismos que favorecen la
aplicación de sus principios o fundamentos entre los que
se encuentran:

• Los de lograr la participación de la sociedad
  civil en la gestión de políticas
  públicas;
• Los de facilitar la composición
  multiinstitucional en la oferta;
• Los de propiciar la conformación de grupos
  poblacionales en la demanda;
• Los de propiciar consensos y acuerdos en la
  oferta
• Los de propiciar la interacción Estado-sociedad civil en
  concertación;
• Los de contribuir a la cohesión de la sociedad
  civil entre sí;
• Los de promover la comunicación
  social y facilitar la orientación
  "macromunicipal";
• Los de construir la identidad de la comunidad y el
  compromiso con la municipalidad;
• Los de lograr la concientización y la
  sensibilización de todos los actores que participan en
  la empresa;

b) Todos los mecanismos propiamente de contacto entre la
oferta y la demanda o los canales por donde llegan los
satisfactores a los individuos entre los que se
encuentran:

• Trámites o procedimientos de acceso a los
  programas de servicio social que realizan las entidades del
  Estado
• Procedimientos operativos de las empresas privadas
  que brindan servicios sociales
• Operación de los establecimientos (oficiales y
  particulares), de distribución o comercio
  mayorista y detallista de los bienes que satisfacen las
  necesidades básicas de la población.

c) Todos los mecanismos que contribuyen a la
movilización social para la cogestión de
políticas públicas como son:

• Programas de comunicación social para el
  desarrollo
• Celebración de pactos sociales, consensos y
  concertaciones
• Escenarios y espacios de consenso y
  concertación
• Organizaciones sociales para la ejecución de
  programas, solución de problemas comunes o alcance de
  metas

En resumen, el marketing de la gerencia social
está estrechamente ligado a los mecanismos de
coordinación interinstitucional y a los de
movilización social para buscar la concertación
entre el Estado y la sociedad civil en la cogestión de
políticas públicas.

En el caso de los bienes, los procesos de
comercialización que deben realizarse para que estos
lleguen al consumidor, deben tener una concepción con
sentido social; y en el caso de los servicios, los procedimientos
para la relación directa entre el prestador y el usuario,
también deben estar basados en el criterio del valor y
dignidad del
usuario.

Aquí dos aspectos son fundamentales: la
concepción del "cliente" y la
calidad en los productos y los servicios.

Como estamos en un modelo analógico, el
fenómeno conocido se refiere al cliente para hacer
referencia al individuo que compone la demanda el cual en este
caso toma una connotación diferente. Alternativamente, la
denominación puede ser de: ciudadano, beneficiario,
usuario, consumidor o administrado como lo llaman en España,
pero en ningún caso "cliente" así para efecto de
los principios gerenciales la persona humana se
revista de
esas características.

Para los efectos de la presente propuesta, se
denominará USUARIO al sujeto pasivo de la gerencia social.
En cuanto a la calidad, que se define como la capacidad de un
bien o servicio para satisfacer los requerimientos de un mercado,
en este caso debe basarse en las especificidades de la necesidad
humana a la que va dirigido el bien o servicio.

Pero es recomendable tener en cuenta siempre, que alto
porcentaje de los satisfactores son de orígenes culturales
y por lo tanto susceptibles de cambio sin que se altere su valor
respecto a la necesidad. El marketing, como medio de contacto
entre la oferta y la demanda, tiene alguna capacidad para
intervenir en los patrones culturales que definen los
satisfactores y contribuir a los cambios derivados de los
procesos de planificación.

La planificación, en este caso participativa, es
el primer paso en la operación del marketing; pues si se
busca que la oferta responsa consecuentemente a los
requerimientos de la demanda, es a través de la
participación como esto se ha de hacer posible.

Casi todos los procesos de marketing tienen tres
componentes principales: la investigación
de mercados, las ventas
(preventa, venta y postventa) y la publicidad. En el
caso que estamos tratando, el primero se sustituye por un estudio
de necesidades o un estudio socioeconómico con el fin de
detectar objetivamente las verdaderas necesidades de la
población para dar respuesta consecuente, ojala a
través de un sistema de planificación
participativa; el segundo se refiere a la pertinencia de la
respuesta tanto en cantidad, cualidades, oportunidad y
localización para la entrega de los bienes y servicios al
usuario; y la tercera, a la movilización social para que
se facilite la multiinstitucionalidad y el uso correcto de los
bienes y servicios por cuenta de los usuarios.

En todos los casos, los procesos de marketing deben
orientarse a implantar sistemas
sustitutivos de las fuerzas del mercado, con el fin de evitar que
sean estas las encargadas de regular la asignación de los
satisfactores de las necesidades básicas de la
población, de modo que deliberadamente se intervenga para
que la distribución social de los bienes y servicios, se
realice con criterios de racionalidad humana.

El marketing de la gerencia social es el componente del
modelo donde se manifiesta la filosofía propuesta. Si
hemos dicho que la gerencia social es un medio para aliviar los
efectos socialmente negativos del libre funcionamiento del
mercado mediante la interferencia a sus fuerzas (oferta y
demanda) para garantizar la irrigación de bienes y
servicios a toda la población sin distinguir
ubicación económica o espacial, es a través
de la distribución social o comercialización donde
más se facilita este propósito. Por lo tanto los
instrumentos para realizar la gerencia social son ante todo,
instrumentos de marketing de políticas públicas. De
ahí que los instrumentos de información, de comunicación social,
de planificación, de organización, de administración de que trata el
capítulo siguiente, son todos en su conjunto medios para
hacer el marketing, es decir medios para garantizar el acceso
equitativo de toda la población a los bienes y servicios
con los cuales le será posible mejorar su calidad de vida
y en consecuencia avanzar en el desarrollo humano.

CAPÍTULO V:

INSTRUMENTOS PARA LA GERENCIA
SOCIAL

El capítulo cuarto muestra las
características que tiene el modelo de gerencia social
propuesto para Colombia, que
podría ser eficaz para la gestión de una política
social orientada a las necesidades sociales que hacen parte
del desarrollo humano y a la vez evitando que sus soluciones
caigan a merced exclusiva de las leyes del
mercado. Ahora es necesario definir los instrumentos requeridos
para llevar a la realidad los términos anteriormente
definidos. La pregunta es: ¿ Cómo instaurar en
Colombia un esquema de gestión de políticas
públicas con base en los planteamientos anotados en el
capítulo anterior ?

5.1.- NECESIDAD DE INSTRUMENTAR

El puente entre el sujeto y el objeto que permite el
contacto directo entre el aparato institucional y la realidad
existente para que el marco conceptual no se limite al campo de
las ideas sino que se traduzca en hechos tangibles capaces de
propiciar los cambios requeridos en la situación social
mediante impactos de fácil evidencia, necesita medios con
los cuales las entidades ejecuten la acción y en este caso
apliquen los principios gerenciales en la gestión del
desarrollo
social.

El alcalde municipal y su equipo de gobierno
necesitan disponer de un conjunto de herramientas
aplicables en la gestión de la política
pública, las cuales lleven en su esencia los
propósitos definidos para el funcionamiento del Estado.
Son los instrumentos a través de los cuales se realice la
operación, los cuales se inscriben en los campos de la
información, la planificación, la
comunicación social, la administración
pública y la organización
institucional

De otro lado, es necesario tener en cuenta las
dificultades y limitaciones que tiene la aplicación de la
gerencia social en Colombia. Esto hace que sea obligatoria la
adopción
de un conjunto de herramientas capaces de superar las
dificultades y sobrepasar las limitaciones para que la
conceptualización sea viable.

Bernardo Kliksberg, Coordinador del Instituto
Interamericano para el Desarrollo Social del BID, en el Primer
Congreso Interamericano del CLAD en Rio de Janeiro (noviembre de
1996), hablaba en una ponencia sobre "la agenda de problemas de
la gerencia social" y entre ellos anotaba varios que para nuestra
opinión, sólo se pueden afrontar a partir de la
efectividad de los instrumentos.

Decía el ponente que "Practicarla requiere ante
todo pasar del enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros
campos, a un enfoque esencialmente heurístico" o sea donde
es necesario "…construir conocimiento a
través del ensayo y
error…", lo que implica creatividad,
ingenio y con ello mecanismos que permitan aplicar estos
criterios. También hacia referencia a la sostenibilidad de
los programas que tienen existencia mientras están
recibiendo apoyo, "pero que después de un período
de haber finalizado la cooperación prestada, fracasan
finalmente, porque no ha habido un aporte a su
autosustentabilidad.". El otro problema señalado es el de
la incidencia del medio ambiente
en el funcionamiento efectivo de los programas sociales, donde es
necesario tener en cuenta otros elementos del entorno entre los
que destaca "… el medio ambiente
político en el que les va corresponder actuar, el perfil
demográfico de la población a asistir, los patrones
culturales prevalentes y su posible compatibilidad o
incompatibilidad con las propuestas de acción que el
programa
entraña, la historia particular de la comunidad asistida,
sus experiencias anteriores en esta materia y las capacidades de
articulación y organización comunitaria
preexistente".

El carácter interorganizacional fue
también citado por el conferencista según consta en
la publicación respectiva, donde dice que "Se trata de ver
entonces como se gestionan conjuntos de
organizaciones y sus interacciones". Cómo se puede superar
el problema de las acciones no transparentes ya que suele ocurrir
que "… tras la superficie se están desarrollando
diversas disputas subterráneas…". y también que
los gerentes sociales tienen que "… alcanzar las metas
organizacionales, en medio de presiones diversas de diferente
índole", por todo lo cual es necesario "… crear espacios
favorables a la participación activa de la comunidad
asistida…" y también implantar mecanismos de seguimiento
y evaluación con "…metodologías adecuadas que
junto a las dimensiones cuantitativas, den cuenta de aspectos
cualitativos.

Al mismo tiempo los sistemas de medición deben estar funcionando en tiempo
real, para que sus productos puedan ser incorporados a la toma de
decisión gerencial". "Los programas sociales deben contar
con la transparencia "… que debe ser activa y debe garantizar
la escrupulosidad de la operación". Como la gerencia
social "… significa en la práctica cotidiana enfrentar
singularidades como entre otras las enunciadas, no es una
operación organizacional tubular, sino otra de
índole diferente, mucho más fluida y de
composición interorganizacional".

Como se puede ver en las apreciaciones de Kliksberg, la
necesidad de instrumentar para el caso que nos atañe, no
es solamente un problema de puente entre el sujeto y el objeto,
sino que además los instrumentos deben cumplir otra serie
de requisitos que seguramente en el medio colombiano se vuelven
más difíciles.

Se busca entonces en esta propuesta identificar
instrumentos que sean viables en nuestro medio; que permitan de
verdad pasar del discurso al
hecho y que tengan la capacidad de superar las diversas presiones
que se oponen a cualquier intento de cambio en las estructuras
operacionales y en los esquemas de gestión de
políticas públicas.

5.2.- PROPUESTA SOBRE INSTRUMENTOS

5.2.1.-LA INFORMACIÓN

Cualquier proceso gerencial que conlleva toma de
decisiones, implica la necesidad de información para tener
los criterios de la decisión; por eso, el primer
instrumento para establecer el modelo de gerencia social es el de
la información.

En el país no existe cultura de la
información y esta tradicionalmente se ha manejado con el
método de las tablas estadísticas basadas en censos, conteos y
mediciones rigurosas. Como consecuencia, se ha generado una
información incompleta, parcial pero sobre todo
desactualizada y por eso no es adecuada para la toma de
decisiones. El uso principal ha sido más para que los
estudiantes realicen sus trabajos académicos que para la
toma de decisiones. Por eso los gobernantes territoriales no le
conceden importancia por cuanto para ellos no es de utilidad.

En un documento de trabajo
elaborado en la DIOGS-UDS-DNP que reposa en la Secretaría
de Planeación
del Cauca, se encuentra un diagnóstico sobre la
situación de la información en Colombia, en el que,
entre otras características, se encuentran las siguientes
afirmaciones: La información no es consecuente con las
políticas y planes de desarrollo; los datos son
fragmentados, de baja calidad y desactualizados; los datos no
satisfacen las necesidades regionales y locales sino que se
orientan a satisfacer los requerimientos del nivel central; hay
muchos sistemas de
información dispersos; algunos son sofisticados,
complejos y con poca utilidad práctica; se utiliza alto
volumen de
información mucha de ella sin tener en cuenta los
objetivos y el alcance del sistema; se confunde un sistema de
información con un sistema computacional y por eso se
condiciona el montaje del sistema de información a la
adquisición de equipos de hardware; no se establecen
necesidades y disponibilidades reales con base en consultas a los
productores de datos y consumidores de información; no se
incluyen mecanismos de retroalimentación para que la
información retorne a los productores y se comprometan a
mejorarla; no se ofrece para todos los niveles geográficos
y jerárquicos según la escala de toma de
decisiones; está centralizada y con ello se concentran
grandes volúmenes de datos que retardan los procesos, la
hacen inoportuna y sin disposición para los entes locales;
no hay estabilidad y continuidad en los recursos destinados a los
sistemas; las fuentes,
instrumentos y datos no están adecuados a las necesidades
de planificación y seguimiento; los esquemas son antiguos
y no corresponden a las necesidades presentes.

Lo que se propone en los instrumentos identificados es
dar una respuesta a ese diagnóstico y aplicar los ajustes
y correctivos necesarios para modificar la situación, de
modo que la propuesta sea útil en el proceso gerencial.
Para el efecto, se debe contemplar el cumplimiento de las
siguientes condiciones:

A) TIPO DE INFORMACIÓN

Se trata de aplicar el método de indicadores a
cambio del de las tablas estadísticas. Este permite
alcanzar los objetivos señalados, o sea hacer de la
información una herramienta útil en la toma de
decisiones (ágil, oportuna y veraz).

Los indicadores son expresiones cuantitativas que
representan acontecimientos reales y sirven para verificar
relaciones que muestran el comportamiento
o las tendencias de los fenómenos que se quieren estudiar,
en este caso los que se relacionan con las necesidades sociales y
las respuestas de oferta a estas mismas necesidades. "El
término indicador empezó a usarse en la
literatura estadística y económica en el
sentido de una cifra que expresa sintéticamente una
magnitud significativa de un fenómeno. Con frecuencia se
le da la acepción de una cifra que refleja
fenómenos o circunstancias que no han sido captados o
cuantificados directamente. Y en ciertos contextos se distinguen
de otras estadísticas por su grado de elaboración:
porque son cifras derivadas de los
datos primarios, en la forma de índices, tasas u otras
medidas". Lo cierto es que para los fines que se buscan dentro
del contexto de la gerencia social en Colombia, es la modalidad
de información que más se acomoda a las
circunstancias.

En el campo de lo social, durante los últimos
decenios el concepto de indicador ha venido tomando especial
importancia y para ello se ha utilizado la expresión
"indicadores sociales". Dice un documento del DNP que "A finales
de los 60 y comienzos de los 70 entidades oficiales y agencias
internacionales llevaron a cabo proyectos buscando desarrollar
las ideas básicas de los indicadores sociales. En 1969 el
Departamento de Salud, Educación y bienestar de los
Estados Unidos
publica Towards a Social Report, la oficina de
estadísticas del Reino Unido produjo Social Trends
en 1970, y muchos trabajos son elaborados sobre indicadores
sociales en Francia, en el
Comisariado del Plan, y en la
División de asuntos sociales de la OCDE".

Más adelante anota el mismo documento que "El
indicador social es, pues, una medida o serie estadística
seleccionada para mostrar aspectos que sean especialmente
relevantes en la realidad social, de acuerdo con un
propósito o interés
particular. Tras cada indicador hay, pues, una
justificación para tomarlo en cuenta, que puede basarse en
una concepción de la realidad, en intereses o en valores.
"

Existen diferentes tipos de indicadores sociales, todas
debidamente justificadas por sus autores. Para los fines de la
presente propuesta de gerencia social, la clasificación
utilizada por el DNP es perfectamente ajustada. En tal sentido
consideramos cinco (5) tipos así:

Indicadores de Insumo: Los que se refieren a los
recursos humanos, financieros y materiales que se destinan para
buscar los objetivos y metas.

Indicadores de Proceso: Los que permiten cuantificar las
acciones o procesos realizados.

Indicadores de Acceso: Los que se refieren a los
factores que condicionan el acceso a los medios necesarios para
satisfacer necesidades o a algún servicio.

Indicadores de Resultado: Los que permiten evaluar los
resultados directos de programas y proyectos.

Indicadores de Impacto: Los que permiten verificar los
cambios o modificaciones que se producen en el sujeto pasivo que
en este caso es la población que se está
examinando.

Por supuesto, cada uno de los tipos señalados
tiene otras divisiones, según el campo donde se
esté utilizando.

B) ENFOQUE SISTÉMICO

1. Aspectos conceptuales

Para poder aplicar
el modelo de gerencia social en los términos descritos
anteriormente, cualquier enfoque no sirve para el manejo de la
información. Con el fin de lograr los objetivos deseados
es necesario aplicar el enfoque sistémico, es decir
manejar la información a través de un
sistema.

El concepto de sistema ha sido utilizado ampliamente y
casi hoy a cualquier cosa se le llama así. Al respecto
dice Bertalanffy que "si alguien se pusiera a analizar las
nociones y muletillas de moda hoy por hoy,
en la lista aparecería sistemas entre los primeros
lugares. El concepto ha invadido todos los campos de la ciencia y
penetrado en el pensamiento y
el habla populares y en los medios de
comunicación de masas. El razonamiento en
términos de sistemas desempeña un papel dominante
en muy variados campos, desde las empresas industriales y los
armamentos hasta temas reservados a la ciencia pura.
Se le dedican innumerables publicaciones, conferencias, simposios
y cursos. En años recientes han aparecido profesiones y
ocupaciones, desconocidas hasta hace nada, que llevan nombres
como proyecto de
sistemas, análisis de
sistemas, ingeniería
de sistemas, y así por el estilo." No obstante, la
teoría
general de los sistemas " … es una ciencia general de la
totalidad" que en forma elaborada sería " … una disciplina
logico-matemática, puramente formal en sí
misma pero aplicable a las varias ciencias
empíricas. Para las ciencias que se ocupan de Todos
organizados."

Un sistema es un conjunto de elementos que se
interrelacionan o interactúan con el propósito de
lograr un objetivo. En tal sentido su aspecto más
importante no son los elementos que lo componen sino las
interrelaciones entre ellos. Para el caso que nos atañe,
lo fundamental del sistema de información es el mecanismo
de enlace entre las entidades participantes con el fin de que en
las interacciones se produzca un adecuado tráfico de
datos, que son los insumos de los indicadores, y de los productos
resultantes (indicadores) para retroalimentar las fuentes y
brindar la utilidad en materia de información.

Existen sistemas abiertos y sistemas cerrados
según si las interrelaciones se presentan
únicamente entre los elementos del propio conjunto o si
también hay interacciones con partes externas al conjunto;
pero para los fines sociales de la propuesta, otra
característica del sistema es su carácter
autocinérgico. El mecanismo dinamizador debe ser de tal
carácter que la operación sea automática y
tanto insumos como productos circulen rutinariamente en forma
permanente y continua y con duración
indefinida.

El hecho de proponer un sistema de información
territorial, uno para cada departamento, significa que la
información necesaria para la planificación del
desarrollo dentro de los parámetros de la descentralización y la autonomía
territorial, es única y que todas las entidades deben
participar en su producción y alimentarse de la
misma.

Con el enfoque sistémico se corrige el problema
de la dispersión, la duplicidad de tareas y los sesgos que
actualmente existen. Eso sí, es necesario aclarar que: una
cosa es la información necesaria para manejar
autónomamente los asuntos territoriales del desarrollo
(departamentales o municipales) y para tomar decisiones por parte
de gobernadores y alcaldes y otra cosa es la información
que se necesita para las decisiones del presidente y los
ministros en el nivel nacional, o la que se requiere con el fin
de decidir sobre asuntos políticos del nivel nacional o
para asignar recursos de este mismo nivel o para la
aplicación de normas legales de orden fiscal;
así estos asuntos tengan relación con las entidades
territoriales, en este caso le corresponde al DANE suministrar la
información correspondiente.

2) Los subsistemas de indicadores

Para los efectos del sistema de información, es
conveniente considerar las separaciones que existen en el objeto
o sujeto pasivo que se va a examinar; por ello es recomendable
concebir unos subsistemas separando la información para
cada de acuerdo a los campos donde se apliquen los principios de
la gerencia social, los cuales están definidos por las
áreas de intervención de los gerentes
sociales.

Los funcionarios deben tomar decisiones inherentes al
manejo interno de la
administración pública (áreas
administrativa, financiera y de gobierno), otras que tienen
injerencia con la actividad económica, las que se refieren
a la participación y el desarrollo social y las de
gestión
ambiental y de ordenamiento territorial. Con base en ello los
subsistemas podrían ser:

1) Subsistema de Indicadores Sociales

2) Subsistema de Indicadores
Económicos

3) Subsistema de Indicadores de Administración Pública

4) Subsistema Ambiental y territorial

C) UN CASO ILUSTRATIVO

A manera de ilustración presentamos aquí el
diseño de un sistema de información que se
formulado en los departamentos de departamentos de Cauca y
Bolivar. Si bien
a comienzos de 1999 dicho sistema no estaba operando en ninguno
de los dos territorios y por lo tanto no conocemos su utilidad
práctica, la concepción y el diseño
propuesto es útil para los fines ilustrativos. Un resumen
de la propuesta se presenta a continuación, tomado de los
documentos que
reposan en la Secretaría de Planeación del
Departamento del Cauca

En primer lugar, define un marco
teórico. Aquí se refiere a la necesidad de
diseñar un sistema de indicadores dando respuesta a un
modelo teórico concreto para
efecto de que no sea un conjunto de índices, tasas y
relaciones aritméticas aisladas de un contexto real. Para
definir el marco teórico parte de un concepto de
desarrollo social que se basa en el término "calidad de
vida" y de ahí deriva el concepto de desarrollo social,
objeto que se medirá con los indicadores.

Se inspira en el lenguaje de
Max-Neef, pero hace unos ajustes de modo que si se aplica la
concepción del autor, a veces se refiere a necesidades y
otras a satisfactores sin distinguir unos de otros. Con base en
ello elabora una lista de trece (13) necesidades individuales e
invisibles que son representadas por fenómenos colectivos
visibles de donde se extraen los indicadores.

En segundo lugar, define unas
características generales del sistema. Aquí destaca
su objetivo de se herramienta para la planificación del
desarrollo y se esfuerza por buscar su factibilidad
señalando que puede ser de operación manual y que
trabaje con la información disponible en las entidades.
Define el objeto de estudio al municipio y concentra en este
territorio la unidad de conteo.

En tercer lugar, establece los componentes del
sistema. Aquí define las entidades participantes las
acciones que demarcan las interacciones de los componentes del
sistema.

En cuarto lugar, Explica como será la
operación del sistema exponiendo las reglas de juego que
el conjunto tendrá en cuenta para su
participación.

En quinto lugar, define los indicadores. Entrega
una lista de 170 indicadores clasificados por conjuntos
para cada una de las necesidades humanas y sus fenómenos
sociales representativos.

En sexto lugar, presenta el manual de
coordinación del sistema. Aquí define como es la
organización para la coordinación, los cargos que
intervienen y sus funciones, las responsabilidades
institucionales y un calendario anual para la operación.
(VER APENDICE I)

5.2.2.- LA PLANIFICACIÓN

El otro instrumento necesario para la gerencia social es
la planificación. No es posible alcanzar algún
objetivo sin planificación, menos aún cuando se
trata de objetivos de satisfacción de necesidades humanas
y calidad de vida.

La planificación en Colombia prácticamente
se inició en la segunda mitad del presente siglo. A pesar
de que desde los años veinte ya se habían realizado
algunos ejercicios en materia de infraestructura, estos no
tuvieron la fuerza
conceptual suficiente como para destacarlos. Fue cuando, por
recomendación de la Comisión Económica para
América
Latina (CEPAL), se introdujo el modelo de desarrollo de
crecimiento hacia adentro a través de la
industrialización por sustitución de importaciones,
fueron creados el Departamento Nacional de Planeación
(DNP) y el CONPES, cuando propiamente se introdujo la disciplina
de la planificación en la operación del Estado
colombiano, ya para la segunda mitad del decenio de los
cincuenta.

Al comienzo la planificación se aplicó con
criterios de largo plazo y con alcance macronacional, utilizando
un modelo con estrategias para
conducir la economía y así
se mantuvo por cerca de un decenio. A fines de los años
sesenta la modalidad se orientó hacia la gestión de
un conjunto de grandes proyectos para luego establecer la
costumbre de los "libros plan",
uno por cada período presidencial. Desde 1970 se viene
aplicando esta modalidad y cada presidente le coloca un nombre,
edita un libro y
así queda establecido el plan. Ultimamente y por mandato
constitucional, el plan se ha hecho obligatorio tanto para
presidente como para gobernadores y alcaldes bajo la normatividad
que impone la ley 152 de 1994.

Pero para la gerencia social el tema de
planificación requiere de otras consideraciones al margen
de las normas vigentes y la evolución histórica nacional. Se
trata de aplicar técnicas
acordes con los propósitos de la gestión social
efectiva y en este caso además, de conformidad con las
pautas del modelo propuesto en el capítulo
anterior.

A) EL MÉTODO DE
PLANIFICACIÓN

De los casos existentes en el país se deduce que
existen dos métodos básicos, pero que desde el
punto de vista del enfoque gerencial propuesto, sólo con
uno de ellos es posible lograr los objetivos.

Desde el comienzo y tal vez por tradición, ha
sido el método llamado de planificación normativa
el que ha tenido mayor utilización; sin embargo, este no
es suficiente para cumplir los requisitos que se derivan de la
gerencia social, como son la participación de los actores,
la pertinencia entre proyectos y requerimientos, la oportunidad
para aplicar los correctivos, la sencillez y agilidad
metodológica, la incorporación de la sociedad civil
en la ejecución de las empresas o el compromiso de todos
mediante mecanismos de cogestión, la creatividad e
inventiva comunitaria, etc.

Más aún, cuando en los primeros
años de planificación esta no arrojó los
resultados esperados dejando muchas expectativas sin resolver, lo
que han generado manifestaciones de incredulidad y escepticismo
en muchas esferas del medio institucional. O como dice Carlos
Matus, "Esa planificación normativa se ha ido distanciando
cada vez más de la práctica concreta de las
decisiones " porque ella tiende a "… referirse a
categorías etéreas que incomunican, que no motivan
y que hacen indiferentes a las personas que tienen que tomar
decisiones …", en contravía de los postulados
gerenciales que giran precisamente en la toma de
decisiones

Se necesita que en la empresa social se adopte el
método de la planificación
estratégica para lograr las condiciones que en esta
materia impone la gerencia social. Pues no sólo porque en
la gerencia empresarial moderna ha sido este método
denominador común, sino, y con mayor razón, porque
el objeto que se debe manejar en este caso se refiere al campo
"macromunicipal", donde están incluidos un número
plural de unidades microeconómicas y el escenario de
convergencia del Estado con la sociedad civil.

Si tomamos en cuenta el decálogo que
señala Matus para la planificación
estratégica, vemos que la calificación sobre este
método desde el punto de la gerencia social es acertada.
Según dicho autor, las siguientes son diez consideraciones
que están presentes:

• Planifica quien gobierna, quien tiene la capacidad de
  decidir y la responsabilidad de conducir;
• La planificación se refiere al presente y esto
  le da un gran sentido práctico, liberándola del
  sentido libresco que tuvo hasta ahora;
• La planificación es necesariamente un cálculo
  situacional complejo que tiene que preceder y presidir la
  acción concreta;
• La planificación se refiere a oportunidades y
  a problemas reales;
• La planificación es inseparable de la gerencia
  ya que la única forma de que funcione es que responda a
  las necesidades de quien gerencia;
• La planificación es necesariamente
  política por cuanto no se puede ignorar que uno de los
  recursos que restringen la capacidad de producción
  social son las restricciones de poder;
• La planificación nunca se refiere a adivinar
  el futuro;
• El plan es modular o sea que está compuesto de
  células
  que pueden agregarse, dimensionarse y combinarse de distintas
  maneras;
• La planificación vincula a todos los actores
  incluidos los oponentes, y finalmente,
• La planificación no manda sobre el tiempo ni
  se deja rigidizar por él.

B) ENFOQUE SISTÉMICO Y
HOLÍSTICO

Igualmente en este campo sólo es posible aplicar
el método seleccionado si se aborda el tema con el enfoque
sistémico. Sólo así se cumplen los
requisitos de participación de los actores, continuidad,
permanencia, oportunidad, pertinencia, compromiso de todos, etc.
en la tarea de planificación.

La gerencia social se puede aplicar mediante el montaje
y operación de un SISTEMA TERRITORIAL DE
PLANIFICACIÓN que involucre a los niveles departamental y
municipal dentro de un engranaje que también incluya a la
sociedad civil.

Interpretando las circunstancias que actualmente vive el
país podemos deducir algunos requisitos que debe cumplir
dicho sistema, entre los que vemos los siguientes:

• Que sea diseñado como sistema según los
  conceptos de la teoría general de sistemas.
• Que sea soportado teóricamente con el
  método de la planificación
  estratégica.
• Que tenga en cuenta los acontecimientos
  económicos vigentes en las esferas mundial y nacional
  como la
  globalización, la apertura y la competitividad.
• Que se oriente a la introducción del Estilo de Desarrollo
  Sostenible
• Que contemple la perspectiva de
  género
• Que los productos de planificación sean
  elaborados por los propios actores y benefactores de
  ellos.
• Que las metodologías sean sencillas,
  aplicables y prácticas según la realidad
  territorial.
• Que se acomode a la normatividad vigente,
  principalmente a la ley 152 del 94.
• Que permita el ejercicio de la planificación
  de manera permanente, continua y duradera bajo un esquema
  dinámico mediante el cual se pueda atender el inmediato,
  el corto, el mediano y el largo plazo.
• Que rompa el divorcio
  entre los técnicos y los políticos e involucre a
  estos últimos en la labor de planificación para
  que las propuestas de los políticos y los programas de
  gobierno se alimenten de los mismos procesos de
  planificación utilizados en la operación del
  sistema.
• Que no se soporte sobre los funcionarios del gobierno
  sino que repose en órganos de la sociedad civil para
  garantizar la continuidad y la autogestión.
• Que contribuya a la descentralización
  administrativa y a la construcción de la
  autonomía municipal.
• Que facilite la integración institucional en el nivel
  municipal para aplicar el concepto de
  multiinstitucionalidad.
• Que se constituya en el eje sobre el que giren todos
  los procesos de participación social
• Que actúe como medio para intervenir
  culturalmente el concepto de satisfactor de manera que
  fortalezca una identidad propia basada en sus ancestros y
  tradiciones.

Al abordar los problemas territoriales teniendo como
marco la jurisdicción municipal, las necesidades de su
población no se pueden atender de manera parcial ni
fraccionada. Como ya ha dicho, el ser humano es integral y todos
los componentes de la organización social están
relacionados entre sí, por lo tanto la manera de abordar
la planificación del desarrollo debe ser
holística.

Los procesos de planificación deben aplicar una
metodología que permita diagnosticar y
formular el conjunto global del desarrollo municipal; para el
efecto, se recomienda descomponer el objeto de estudio en los
cuatro componentes que conforman el sistema ambiental, pero
siempre considerando la totalidad municipal como una sola unidad;
estos componentes son:

• Componente social
• Componente económico
• Componente biofísico
• Componente institucional

UN CASO
ILUSTRATIVO

En la Consejería Presidencial para la
Política Social se encuentra un documento denominado
"Propuesta de sistema de planificación territorial" que
consigna un diseño hipotético de un sistema que
llena los requisitos establecidos para la planificación en
la gerencia social. Con fines ilustrativos transcribimos a
continuación varios apartes de dicho documento, por cuanto
su diseño y concepción pueden dar una idea al
lector de las apreciaciones que se han formulado en este libro
sobre el tema.

1) Marco conceptual y
antecedentes

La propuesta que aquí se presenta tiene bases en
un análisis teórico realizado sobre
algunos autores y en unos ejercicios prácticos conocidos
sobre problemas similares de planificación. En el primer
caso se toman los conceptos expresados por Carlos Matus sobre
Planificación Estratégica Situacional (PES), el
Método Altadir de Planificación Participativa
(MAPP), el Método de Planificación Orientada a
Proyectos de GTZ (ZOPP), los conceptos de desarrollo
económico de Paul Barán, los conceptos sobre
Desarrollo a Escala Humana de Manfred Max Neef, los conceptos
sobre Estilos de Desarrollo de Oswaldo Sunkel, los de
Investigación, Acción, Participación de
Orlando Fals Borda y Carlos Rodríguez Brandao, la
metodología para el desarrollo económico local de
Francisco Alburquerque, entre otros. En materia de ejercicios
prácticos examina el caso de Pladenar realizado por
Corponariño (1990), el Programa de Ordenamiento de
Microcuencas de CRC (1993), los talleres realizados por el equipo
técnico de asistencia municipal de la Secretaría de
Planeación Departamental del Cauca (1996) y los talleres
realizados en el Departamento de Bolívar a
través de Planeación Departamental y la
Misión Social (1997).

2) El objeto de planificación y la unidad
metodológica

Se define el MUNICIPIO como objeto de
planificación territorial y la MICROREGIÓN DE
PLANIFICACIÓN como la unidad mínima sobre la cual
se aplica la metodología.

El municipio es la jurisdicción espacial de la
entidad territorial bajo los límites
politicoadministrativos. La microregión es una zona
espacial en que se divide el municipio, que se delimita con
criterios de homogeneidad ya sea politicoadministrativa (por
ejemplo el corregimiento o la comuna), biofísica (por
ejemplo la microcuenca o cualquier otra con límites
arcifineos) o de homogeneidad socioeconómica (por ejemplo
las regiones funcionales o las regiones nodales). El conjunto de
las microregiones de planificación conforma la totalidad
municipal de modo que un municipio está dividido en un
número plural de microregiones. Distinguiendo las zonas
urbanas y rurales, el equivalente de una microregión rural
es una comuna urbana.

Una microregión está conformada por un
conjunto de células mínimas constituidas por la
vereda en la zona rural y el barrio en la zona urbana de manera
que la microregión está integrada ya sea por un
conjunto de veredas o por un conjunto de barrios.

3) Características generales del
sistema

La propuesta de sistema que se presenta en estas notas
cuenta con las siguientes características:

a) Se acomoda perfectamente al marco conceptual de la
Gerencia Social y a sus requerimientos instrumentales para la
aplicación práctica.

b) Está orientado a la introducción del
Estilo de Desarrollo
Sostenible, pero partiendo de la hipótesis que en Colombia el avance del
desarrollo capitalista dentro del Estilo de Desarrollo Ascendente
o Transnacional (tradicional) en algunas regiones, obliga a
concebir la coexistencia de los dos estilos siendo posible el
primero sólo en algunas regiones y dejando las
áreas del viejo estilo para manejo ambiental bajo los
parámetros "end of the pipe", propios del estilo
ascendente.

c) El método es de carácter de
transición entre el método de planificación
normativo y el método estratégico. Del primero
conserva la realización de un proceso a través de
etapas secuenciales y del segundo, en el interior de cada etapa
se introducen contenidos procedimentales del método
estratégico. Es decir bajo el nombre y ordenamiento de
etapas se aplica la interpretación de "momentos", haciendo la
siguiente equivalencia:

d) El proceso metodológico se aplica bajo la
denominación de CICLO, siendo este el período de
tiempo durante el cual se realizan todas las etapas del proceso,
de tal manera que, para efecto que la planificación sea
continua y permanente, la última etapa de un ciclo (Ajuste
o momento táctico-operativo) sea simultáneamente la
primera etapa del ciclo siguiente (Diagnóstico o momento
explicativo).

e) El ciclo del proceso de planificación es de
duración de un (1) año, o sea que durante este
tiempo se aplican las cuatro (4) etapas del ciclo. Se busca
armonizar el calendario del ciclo a las vigencias presupuestales
del sector
público y a los ejercicios o períodos contables
del sector privado.

f) Los pilares que soportan el sistema son
representantes de la sociedad civil. Cada célula del
sistema (veredas y barrios) designa dos (2) personajes de los
miembros de la comunidad, seleccionados mediante procedimiento
que más se facilite según el caso, y estos
personajes que se le denominan PROMOTORES DE PLANIFICACIÓN
son los agentes de la comunidad que participan directamente en el
proceso y se convierten en pieza esencial del sistema.
Simultáneamente, es a través de esta figura que se
materializa la perspectiva de género, ya que se pretende
que los dos promotores sea uno de cada sexo de modo
que en los procesos participativos para la planificación,
los problemas se aprecien desde los dos ángulos y los
asuntos de genero sean
tratados con
equidad
según la apreciación de sus mismos
exponentes.

g) Los Promotores de Planificación (de vereda y
barrio) reciben la preparación mínima necesaria
para la realización de las tareas que le corresponden,
tanto en capacitación teórica como en la
aplicación de la metodología. Se encargan de
participar en ambos sistemas, el de planificación y el de
información, en un caso intervienen asistiendo a los
talleres de planificación y actuando como uno de los
actores del proceso y en el otro, realizando tareas de
recopilación de datos primarios en su
domicilio.

h) El sistema se monta sobre la RED TERRITORIAL DE
PLANIFICACIÓN que es un tejido conformado por la oficina
de planificación departamental, las oficinas de
planificación municipal y los promotores de
planificación (de vereda y de barrio) y que tiene como
elemento dinamizador u operador del conjunto, la entidad
departamental.

i) La microregión de planificación (o
unidad donde se aplica la metodología), para su estudio,
se descompone sectorialmente en los mismos componentes que
integran el sistema ambiental, para efecto de apreciar mejor los
análisis bajo el enfoque del estilo sostenible. En tal
caso la apreciación holística se realiza examinando
separadamente los componentes así:

COMPONENTES DEL OBJETO DE ESTUDIO

– COMPONENTE SOCIAL, que contiene los siguientes
elementos: abastecimiento alimentario, consumo básico,
vivienda, salud, educación, saneamiento básico (
agua, residuos
sólidos y residuos líquidos),
recreación, derechos ciudadanos, seguridad pública,
seguridad social, participación comunitaria, tradiciones
culturales, unidad familiar, inventos y
talentos, solidaridad y apoyo comunitario.

– COMPONENTE BIOFÍSICO, que contiene los
siguientes elementos: subsuelo, suelo, agua,
flora, fauna, aire y
paisaje.

– COMPONENTE ECONÓMICO, que contiene los
siguientes elementos: producción de bienes,
prestación de servicios, ingresos,
ahorro,
inversión, empleo,
infraestructura, valor agregado, tributación,
comercio.

– COMPONENTE INSTITUCIONAL, que contiene los siguientes
elementos: presencia institucional sectorial, presencia
institucional de todo orden (nacional, departamental y
municipal), presencia institucional judicial, normatividad
incidente, funcionamiento de la administración municipal y
recursos fiscales (de todo orden). En todos los casos
contemplando las instituciones de naturaleza pública y
privada.

j) La integración institucional sectorial de todo
orden (nacional, departamental y municipal), se manifiesta dentro
del proceso de planificación mediante la
participación concreta en las labores de
diagnóstico, el examen de la viabilidad técnica del
plan
estratégico y la formulación, ejecución
y operación de proyectos.

k) El análisis cuantitativo en el
diagnóstico y la medición de resultados, se realiza
mediante la interpretación de indicadores que serán
de tres tipos: indicadores sociodemográficos, indicadores
económicos e indicadores de
gestión pública.

4) Integrantes del sistema

Los integrantes del sistema son de dos
clases:

a) ELEMENTOS CENTRALES DEL SISTEMA: Llamamos con esta
denominación a los que constituyen el conjunto y permiten
la conformación de un sistema cerrado, que son
responsables directos de los procesos, que son actores
protagonistas, que ejecutan la metodología y son los
"dolientes" del sistema y sus soportes básicos; son los
que definen las interacciones y por ello los que le dan la
especificidad al sistema. Estos son:

* Oficina de Planeación Departamental

* Oficinas de Planeación Municipal

* Promotores de Planificación

* Consejo Municipal de Planeación

b) COLABORADORES DEL SISTEMA: Denominamos así a
los que también son actores de la historia social, que
también tienen relaciones con el mecanismo dándole
a este un matiz de sistema abierto, que suministran insumos para
la operación del sistema, que reciben impactos de la
operación, los que en cualquier momento deben participar
de un procedimiento metodológico. Estos son:

* Dependencias de la Administración
Departamental

* Institutos Descentralizados Nacionales,
Departamentales y Municipales

* Universidades

* Organizaciones gremiales de la sociedad
civil

* Organizaciones No Gubernamentales

* Consejos de Planeación Departamental (Por
mandato de la Constitución)

5) Equipos de
planificación

La ejecución directa de los procedimientos
metodológicos necesarios para la operación del
sistema está a cargo de los Equipos de
Planificación. Estos son de dos ordenes: del orden
departamental y del orden municipal.

DEL ORDEN DEPARTAMENTAL: El Equipo de
Planificación del orden departamental es un grupo de
servidores
públicos vinculado a la Oficina de Planeación
Departamental y el Equipo de Planificación del orden
municipal es similar pero vinculado a la Administración
Municipal (pueden ser de distintas dependencias de esta
administración; por ejemplo de la Umata, del Núcleo
Educativo, de acción comunal , etc.).

Los equipos está compuestos por cinco (5)
personas como mínimo, donde uno desempeña funciones
de coordinador general y los otros cuatro son coordinadores de
componente (social, biofísico, económico e
institucional).

Al equipo departamental le corresponde: capacitar a los
equipos municipales, supervisar los procedimientos municipales,
integrar los diagnósticos municipales para elaborar el
departamental, sintetizar los planes estratégicos
municipales para definir el departamental, Revisar los planes
operativos municipales, velar por la aplicación de las
políticas nacionales y departamentales.

DEL ORDEN MUNICIPAL: Los miembros del equipo municipal
desempeñan labores de talleristas y como tal les
corresponde asistir a todos los talleres que se realizan en las
microregiones, deben dirigir la aplicación de la
metodología, orientar a los participantes en el manejo del
taller. Les corresponde inducir y capacitar a los promotores
veredales y de barrio, en los aspectos teóricos y
metodológicos. Deben elaborar las relatorías de los
talleres y conjuntamente con los colaboradores sectoriales
(institucionales), elaborar los diagnósticos lo mismo que
el examen de la viabilidad técnica y financiera del plan
estratégico. Deben elaborar la propuesta de plan operativo
para concertación con la comunidad.

6) Productos del sistema

Como resultado de la operación del sistema se
generan los siguientes productos:

a) DIAGNÓSTICO: Uno por cada microregión,
que contiene en cada uno de los componentes (social,
biofísico, económico e institucional): situaciones
relevantes, problemas, jerarquización de las situaciones y
problemas, priorización de las situaciones y problemas,
causas de los problemas, nudos críticos, potencialidades
de la microregión, fortalezas y debilidades de la
microregión.

En este producto se incluye la evaluación del
ciclo anterior, los resultados obtenidos, el cumplimiento de
metas y los ajustes a la estrategia que
sean pertinentes.

b) PLAN ESTRATÉGICO: Uno para cada
microregión, que contiene: Cuatro (4) flujogramas
(uno para cada componente) como mínimo, de la ruta de
mediano plazo (3 ó 4 años) que se debe seguir para
cambiar las situaciones presentes y llegar a las situaciones
objetivo. Define la manera de eliminar los obstáculos e
inconvenientes que se presentan para cambiar las situaciones;
define los pasos que se deben dar para viabilizar las
estrategias, suministra la información sobre las acciones
para superar las dificultades que impiden solucionar los
problemas, indica el camino a seguir para eliminar las causas de
los problemas.

c) PLAN OPERATIVO: Uno para cada municipio, que
contiene: la síntesis
agregada de todas las microregiones, de la estrategia en el corto
plazo (contiene cuatro síntesis); identifica un paquete de
proyectos en cada componente, para tramitar durante el periodo;
su horizonte es de corto plazo (un año). Puede incluir
proyectos de algunas microregiones y de otras no; debe ser
concertado con las comunidades a través de un
taller.

7) Proceso metodológico

El proceso metodológico de este sistema propuesto
se desarrolla en dos (2) fases: una de montaje o establecimiento
y otra de operación. La primera se realiza por una sola
vez con acciones de reinducción al comienzo de cada ciclo
y la segunda a término indefinido, deseando que sea
perfeccionada con el transcurrir del tiempo.

Queda claro que antes de proceder en el nivel municipal,
es necesario adelantar una FASE DE ORGANIZACIÓN
DEPARTAMENTAL que incluye las siguientes actividades:

a) EQUIPO DEPARTAMENTAL : Se refiere a la
preparación del grupo adscrito a la Oficina de
Planeación Departamental . Incluye la capacitación
teórica y en el manejo de la metodología. En la
capacitación teórica, donde sea necesario, se
dictarán seminarios sobre los siguientes temas: desarrollo
económico, desarrollo social, desarrollo sostenible,
planificación, globalización y competitividad,
metodología de planificación estratégica,
políticas vigentes, normatividad constitucional y legal,
sistemas de información. En el manejo de la
metodología se realizarán talleres para ejercitar
la realización de talleres y el manejo conceptual
utilizado.

b) SISTEMA DE INFORMACIÓN: Requisito para entrar
en el establecimiento del sistema de planificación es el
montaje del sistema de información, ojalá basado en
indicadores.

• FASE DE MONTAJE

Después de las labores preparatorias en el nivel
departamental ya se inicia el trabajo en
los niveles municipales con las siguientes
actividades:

a) INDUCCIÓN A MUNICIPIOS: Es necesario adelantar
una labor de motivación, sensibilización y
concientización a las administraciones municipales,
dirigida a los alcaldes y jefes de planeación.
También se requiere realizar la inducción sobre la propuesta a los jefes de
planeación municipal. Para el efecto se recomienda
realizar una reunión con todos los alcaldes para
presentarles la propuesta y un seminario con los
jefes de planeación municipal para introducir los temas
teóricos, mostrar los beneficios de la propuesta e
invitarlos a diseñar los ajustes al sistema.

b) EQUIPOS MUNICIPALES: Se debe preparar el equipo
municipal mediante uno o varios eventos de capacitación
donde igualmente se imparta instrucción sobre los temas
teóricos relacionados y sobre la metodología que se
utilizará. Será fundamental la capacitación
sobre el manejo de talleres.

c) ZONIFICACIÓN MUNICIPAL: Antes de entrar en el
trabajo de campo es necesario realizar la
microregionalización del municipio y elaborar la cartografía mínima
indispensable.

d) INFORMACIÓN BÁSICA: También es
necesario recopilar y/u ordenar la información secundaria
existente, clasificándola para cada microregión
definida. Esta se organizará teniendo en cuenta los
componentes del todo que se estudiará.

e) PROMOTORES DE PLANIFICACIÓN: Es necesario
adelantar una labor rigurosa, cuidadosa y detallada de selección
de los promotores de planificación. Se recomienda respetar
la decisión de la comunidad sobre esta escogencia que
puede ser aprovechando los líderes naturales de cada
localidad., siempre manteniendo la equidad de
género.

f) CAPACITACIÓN DE LÍDERES: Una vez
seleccionados o elegidos los líderes de cada vereda y/o
barrio que se convertirán en promotores de
planificación, se realizará el proceso de
capacitación necesario. para el efecto es necesario
realizar los eventos que se requieran con metodologías
apropiadas según el caso.

• FASE DE OPERACIÓN

Partes: 1,
2, 3, 4, 5