Cómo se ha podido apreciar, las Organizaciones
Internacionales cumplen un papel
determinado en las Relaciones
Internacionales, un papel que a lo largo de este ensayo iremos
describiendo, antes de eso hay ciertas interrogantes que vienen a
la mente, ¿Son eficaces o eficientes las Organizaciones
Internacionales? ¿Por qué son necesarias las
Organizaciones Internacionales? ¿Las relaciones
internacionales están supeditadas a la acción
de las Organizaciones Internacionales? A esta serie de preguntas
se les dará una respuesta a lo largo de esta exposición, sin embargo, suele decirse que
si las Organizaciones Internacionales no existieran
tendríamos que inventarlas. Es importante hablar primero
de lo que se entiende por orden internacional, para luego caer en
el papel de las Organizaciones Internacionales en las relaciones
Internacionales
Introducirse en la problemática del Orden,
implica una serie de consideraciones previas, cuyo
propósito es clarificar, cómo está compuesto
y qué mecanismos son los que actúan para que
exista, se mantenga o se modifique.
Uno de los primeros aspectos que dejaré en claro,
es que no hablaré del Orden como un "ser" al que le
ocurren cosas, sino como el constituido por las "cosas" que le
ocurren. De esta manera, se lo podrá observar a
través de su dinámica, y no por consideraciones
meramente vinculadas a las formas.
Se hace evidente, que el mundo, observado desde el punto
de vista del Orden, no es uno. Esto lo digo, no porque coexisten
distintos tipos de Orden en diferentes regiones, sino porque su
historia muestra que se
han sucedido distintos tipos de Orden según las
épocas, y también, según lo que en cada
momento histórico se entendiera por "mundo".
De esta forma, se puede observar que, seis siglos antes
de Cristo, el mundo se reducía a lo que hoy se conoce como
Medio Oriente, o la India o la
China, depende
de dónde un estuviera ubicado; en los siglos XVIII y XIX
el mundo se circunscribía a Europa y el resto
era la "periferia"; mientras que finalizada la Primera Guerra
Mundial, el mundo se planetariza, aunque continúa
centrado en el "Atlántico". Recién en la
actualidad, se puede observar que el mundo se ha planetarizado
abarcando tanto al "Atlántico" como al "Pacífico"
(quiero decir a los países asiáticos que predominan
en el Pacífico y que tienen capacidad de desempeño mundial).
Las relaciones entre las "unidades componentes" de esos
distintos "mundos", históricamente hablando,
también fueron dinámicas, a tal punto que se dieron
distintos sistemas de
relaciones, conformando por consecuencia, distintos "sistemas
internacionales", cada uno de ellos, con una estructura
determinada y sus reglas del juego
correspondientes.
Como primera medida, aclaro que al decir "unidades
componentes", significa que son los "actores" intervinientes en
un sistema
determinado. Estos actores, también según los
períodos históricos, se pueden catalogar como la
"Polis", la ciudad-Estado, los
Feudos, el
Estado-Nación,
y últimamente las Organizaciones Internacionales, los
actores multinacionales y los transnacionales, las agrupaciones
regionales. De forma tal que, cuando se analiza el Orden en un
período histórico determinado, hay que tener en
cuenta como punto de referencia, qué tipo de "unidades
básicas" se están estudiando en su accionar dentro
del sistema.
Trataré de no hacer demasiado complejo el
análisis, por lo que lo
circunscribiré al período del Estado-Nación. Un segundo aspecto
importante a ser considerado, es que para hablar de Orden, hay
que hacer previamente referencia al ámbito dentro del cual
éste se da. A este ámbito lo denominaré
"sistema internacional" (inter-nacional). Cuando hablo de sistema
internacional, tampoco hago referencia al "ser", sino a
aquél que está conformado por las cosas que le
ocurren, estableciendo de esta manera un análisis dinámico.
Una de las primeras cosas que le ocurren a este sistema,
es que, a mi criterio, no es una "sociedad"
internacional, sino una "comunidad"
internacional. Si el sistema internacional es un todo, su
comportamiento
debe ser la resultante de las acciones de
las partes que lo componen, pero su configuración, no
necesariamente será idéntica a esas partes que lo
componen.
Vamos a analizar al "todo", por las partes que lo
componen: si nos encontramos en el periodo del
Estado-Nación, pues, evidentemente, que las partes
componentes, o "actores" del sistema internacional serán
los Estados-Naciones. ¿Qué características esenciales tienen estos
actores? En primer lugar, tienen un gobernante, cualquiera sea el
nombre que se le ponga: Rey, Primer Ministro, Presidente. Se
sobreentiende que existen gobernados, que son los destinatarios
de los mandatos del gobernante. Las relaciones entre gobernantes
y gobernados, sean consensual o sea coercitiva, se dan a
través del poder. El
marco dentro del cual se puede desarrollar, está
condicionado por la norma, fundamentalmente dada por el derecho positivo.
Esta norma puede ser exigida para su cumplimiento por un poder de
policía, y ante su incumplimiento, el infractor puede ser
sancionado.
Si se observa al sistema internacional, una de las
primeras características que saltará a la
vista, es que es "descentralizado", esto es, que carece de un
"gobernante". De esta forma, el orden estará dado por
aquél o aquellos actores que de mayor poder dispongan. Los
países que carezcan de esta capacidad serán los
destinatarios de ese orden o "gobernados". Desde ya, las
relaciones son de poder pero éste, carece del marco dado
por un conjunto de normas; aunque se
podría aducir que ese conjunto de normas que
componen el Derecho
Internacional, son el marco que condiciona las relaciones de
Poder. Sin embargo, este Derecho
Internacional, es un derecho embrionario, ya que en primer
lugar, no existe un supremo legislador, sino que es formado por
la voluntad de los propios Estados. Además de ello, el
sistema internacional, carece de un poder de policía que
pueda exigir su cumplimiento, o sancionar por
incumplimiento.
Si para que el sistema internacional sea una sociedad,
éste debe estar jurídicamente institucionalizado y
organizado, aún se está lejos de esta
situación, aunque hay que admitir que, en algunas
materias, existe tal organización, o un intento bastante
avanzado de ella, en casos tales como el Derecho del Mar; el
avance logrado en materia de
legislación espacial extraterrestre; el comercio;
etcétera.
Desde este punto de vista, al ser descentralizada la
comunidad
internacional y por el hecho de formar su derecho en forma
coordinada, los gobiernos de los Estados cumplen la doble
función
de legisladores y de jueces. Esto ocurre por ejemplo, en los
casos en que dos gobiernos firman un Tratado; en tal
situación, ambos están cumpliendo la función
de legisladores; y si uno de los Estados signatarios, no cumple
con alguna de las cláusulas establecidas en el Tratado, el
gobernante del otro país signatario, considerará
las medidas a adoptar; en este caso está cumpliendo una
función jurisdiccional. Esta es la teoría
de la dédoublement fonctionnel, o del desdoblamiento
funcional, elaborada por George Scelle en la década de los
‘30. De esta manera, permite comprender el funcionamiento
descentralizado de la comunidad internacional, a través de
órganos centralizados de Derecho Interno.
Durante el medioevo, puede decirse que se dio un atisbo
de centralización en la comunidad
internacional. Esto fue durante el denominado Sacro Imperio
Romano-Germánico, en el que existía una
Diarquía conformada por el Emperador y el Papa. Las
"unidades componentes" del sistema eran los feudos (reinos,
principados, ducados, etc.), coordinados entre sí, pero
subordinados jerárquicamente bajo las dos autoridades
supremas, el Emperador y el Papa. Como la doctrina imperante, era
la del origen divino del poder ejercido por los gobernantes, el
representante de Dios en la Tierra,
tenia la autoridad de
relevar a los gobernantes cuando estos transgredían los
principios del
orden cristiano, sancionándolos con la excomunión.
De esta forma, les quitaba el poder divino que le permitía
gobernar. Por lo tanto, la excomunión, además de
una institución religiosa, cumplió un importante
papel como instrumento político. El Papa, a su vez,
actuaba como árbitro, y en este sentido, sus laudos eran
obligatorios. El recurso de la violencia, no
era admitido, permitiéndose sólo la "guerra justa",
o sea la que se llevaba a cabo en defensa del bien divino. En
estos casos, siempre que hubieren agotado previamente las
instancias pacíficas, se justificaba el uso de la violencia.
Hasta ahora encontramos algunas características
esenciales del "sistema internacional":
1) En primer lugar, que éste no está
jurídicamente organizado, como para constituir una
sociedad, en los términos en los que están
compuestas sus "unidades componentes". Esta
característica, lleva a observar que la norma surge de la
coordinación entre los distintos
gobernantes, lo que lleva a la segunda
característica;
2) La comunidad internacional es descentralizada. En
este sentido, la historia ha cumplido un
papel relevante en el análisis. Se puede observar que ese
sistema internacional adopta distintas formas a través del
tiempo,
anotando como característica, el que la comunidad
internacional es dinámica; se encuentra en un constante
movimiento de
reacomodación de sus actores, a la vez que analizando al
sistema internacional en largos períodos
históricos, se observa que los actores también
cambian, sucediéndoles otros con distintas
características, o coexistiendo con los ya existentes. En
este último caso, se da lo que Johan Galtung llama los
IGOS (International Gubernamental Organizations), INGOS
(International Non Gubernamental Organizations) y BlNGOS
(Bussines International Non Gubernamental Organizations). El
primero está constituido por las Organizaciones
Internacionales Gubernamentales, tales como ONU, OEA, etc.; el
segundo incluye a las Organizaciones Internacionales
No-Gubernamentales, de las cuales hoy existen en el mundo
más de un millar, como las vinculadas a temas de medio ambiente
y ecología,
derechos
humanos, mujer,
problemática social, etc.; que no representan a sus
gobiernos respectivos sino a los sectores que las componen.
Conforman un grupo de
presión
internacional y en algunos casos -ecología y medio
ambiente por
ejemplo- un factor de poder. El tercero está constituido
por las Organizaciones Internacionales No-Gubernamentales de
Negocios, o
las conocidas Empresas
Transnacionales. Estas, junto al Estado-Nación, hoy
constituyen "actores internacionales" de relevancia.
Dentro de este complejo grupo de
características que componen a la comunidad internacional,
es sumamente complejo hablar del Orden. En realidad habría
hablar de los "Ordenes", que se van sucediendo en los distintos
periodos históricos, según las
características de cada uno de esos
períodos.
Comenzaré por el primer aspecto. El orden se da
dentro de un ámbito determinado, por lo que estudiaremos
en primer lugar, a ese ámbito, al que denomino "sistema
internacional". Para mí, el sistema internacional, es el
conjunto de patrones de interacción entre los actores, que
establecen relaciones de poder conflictivas o no, según la
compatibilidad de intereses, para alcanzar sus objetivos.
Si se analiza la definición, se encuentran
elementos, tales como el sistema de relaciones entre los actores,
o dicho de otro modo, la forma en que se interrelacionan los
actores, persiguiendo sus objetivos, en
función de sus propias capacidades, resultando de esa
interacción, relaciones conflictivas o no, según el
grado de compatibilidad de los intereses.
1) En primer lugar, todo actor tiene un interés, o
conjunto de intereses, que conforman las aspiraciones. Estas,
transformadas en objetivos, constituirán lo que se conoce
por política
exterior.
2) En segundo lugar, para lograr los objetivos que
persiguen los actores, es indispensable que cuenten con medios, o lo
que se conoce como potencialidad del actor.
Es evidente, que la medida del alcance de los objetivos,
estará dada por los medios de que
dispone. En este sentido, sin establecer reglas, se puede decir
que, a mayor poder, mayor posibilidad de logro de los objetivos,
y por ende, a menor poder, menor posibilidad de logro de los
mismos. La "situación" está dada por la resultante
de las interacciones, en función de los distintos
intereses y los diferentes potenciales de que disponen los
actores en su accionar internacional.
En este momento, estoy en condiciones de analizar la
"estructura
internacional" que es la que establece el carácter
de las relaciones entre los actores, quienes en el curso de las
relaciones modifican su inserción o intentan modificarla,
y por lo tanto el status quo, provocando modificaciones en el
sistema, estableciéndose nuevos patrones de
interacción en una dinámica constante.
La estructura, dicha en otros términos, es la
"forma" que adopta el sistema, según las polarizaciones
que se dan en la constante interrelación entre los
actores, según su poder. En tal sentido, se puede definir
al sistema internacional, de acuerdo con Morton Kaplan, como un
sistema político sin fuerza legal,
ya que carece del poder autónomo y por sobre los actores
predominantes, como para exigir el cumplimiento de las normas o
sancionar por incumplimiento. Una de las causas, es que es
descentralizado, a la vez, que tiende hacia el polo del
subsistema dominante, es decir, que el sistema internacional
adoptará la forma, según la resultante de las
polarizaciones o movimientos en función del poder,
transformándose entonces en unipolar, bipolar o
multipolar.
Si se hace una primera referencia al Orden: cuando un
subsistema es dominante, y no comparte su dominio con otro
subsistema, entonces, el subsistema dominante -actor
preponderante- será quien establezca las reglas del
juego; en el
caso de que un subsistema comparta su dominio con otros
subsistemas -tal como los miembros de la "pentarquía"
europea entre 1915 y 1914, o EUA y la URSS entre 1945 y 1991-,
tratan de establecer un equilibrio,
procurando la estabilidad; al menos, en la medida en que uno de
los subsistemas no alcance el predominio por sobre el resto, sin
que estos puedan restablecer el equilibrio
roto por el predominante.
Conociendo lo que es el sistema y también la
estructura, entonces, el Orden, es el conjunto de reglas del
juego que regula las relaciones entre los actores, dadas las
características de ese sistema y la forma adoptada por su
estructura.
En un mundo asolado por los conflictos,
las Organizaciones Internacionales constituyen para los gobiernos
el mecanismo para la celebración de consultas
instantáneas y un foro para hacer frente a los
problemas a
largo plazo. Cuando las negociaciones entre gobiernos se
estancan, las Organizaciones Internacionales ofrecen los buenos
oficios de sus funcionarios para que actúen como un
tercero imparcial. La neutralidad de sus funcionarios y de las
Organizaciones Internacionales es uno de los bienes
más preciados que deben poseer las Organizaciones. En
casos de conflicto, los
Estados Miembros, actuando por conducto de las Organizaciones
Internacionales, pueden enviar misiones de paz para que se cumpla
la cesación del fuego o para interponerse entre las
fuerzas beligerantes (caso de las Naciones Unidas,
OTAN).
Muchos problemas
mundiales (pobreza, desempleo,
degradación del medio
ambiente, delincuencia
internacional, SIDA,
tráfico de drogas,
migración internacional, refugiados,
derechos humanos,
medio ambiente,
etc.) sólo pueden ser atacados recurriendo a la
cooperación internacional. Los distintos sistemas de las
Organizaciones Internacionales, hacen que se tenga una
participación activa en la solución de esos
problemas, es el mejor mecanismo de que se dispone para movilizar
y mantener dicha cooperación.
Las Organizaciones Internacionales brindan ayuda a los
países en desarrollo en
forma de donaciones y préstamos por un monto superior a
los 25.000 millones de dólares al año. Los
organismos de las Organizaciones Internacionales protegen a los
refugiados, prestan ayuda alimentaria y reaccionan
rápidamente a los desastres
naturales. Con su labor han contribuido a la
erradicación o contención de muchas enfermedades, al crecimiento
de la producción alimentaria y al incremento de
la longevidad. Asimismo cooperan a la recuperación
económica de las naciones, conceden préstamos a los
países en desarrollo y
ayudan a estabilizar los mercados
financieros. Además, prestan servicios en
los conflictos
entre sus estados miembros, o dictan políticas
de ayuda a los no miembros.
Las Organizaciones Internacionales no son, y nunca han
pretendido ser, un gobierno mundial
o regional, sino organizaciones de Estados soberanos e
independientes que hace únicamente lo que esos Estados
soberanos han decidido que puede hacer; son un instrumento. Lejos
de contar con una "voluntad" propia, las Organizaciones
Internacionales sólo pueden actuar según las
instrucciones impartidas por los Estados Miembros.
Si bien algunos de los logros de las Organizaciones
Internacionales se han hecho públicos, muchos otros, que
han beneficiado a gente en todo el mundo, se toman sencillamente
como cosa natural:
Las Organizaciones Internacionales formularon en 1948
legislaciones que regularan los Derechos Humanos,
una proclamación histórica de los derechos y libertades
fundamentales reconocidos a todos los hombres y mujeres. Existen
muchos tratados de las
Organizaciones Internacionales que promueven y protegen los
derechos humanos.
Los Programas de las
Organizaciones Internacionales para el Desarrollo son la fuente
mundial más importante de donaciones para el desarrollo.
Con un presupuesto anual
del orden de los 10000 millones de dólares financian en la
actualidad miles de proyectos de
desarrollo en todo el mundo, generando una inversión adicional, tanto pública
como privada, estimada en unos 25000 millones de
dólares.
Las Organizaciones Internacionales han contribuido a
fortalecer las formas democráticas de gobierno,
ayudando a organizar elecciones en países de corte no
democrático. Los programas de
Alimentos,
proporcionan cada año dos tercios aproximadamente de la
ayuda alimentaria del mundo.
La viruela fue erradicada de la faz de la Tierra en
virtud de una campaña coordinada por la
Organización Mundial de la Salud (OMS). La UNICEF y la
OMS emprendieron una campaña de inmunización
universal contra seis enfermedades
mortíferas, con lo cual se ha salvado la vida de
más de 2 millones de niños
al año. Las Organizaciones Internacionales han hecho que
mejore la salud de
millones de personas, vacunando niños, combatiendo el
paludismo y las
enfermedades parasitarias, suministrando agua potable y
velando por la salud de los consumidores. Como consecuencia, la
longevidad y la esperanza de vida han aumentado en todo el
mundo.
Por intermedio de las Organizaciones Internacionales se
han promulgado más normas de derecho internacional en los
cinco últimos decenios que en toda la historia de la
humanidad.
Los organismos de socorro de las Organizaciones
Internacionales han prestado ayuda y protección a
más de 30000 millones de refugiados y personas desplazadas
en todo el mundo. Además, las Organizaciones
Internacionales consiguen recaudar cada año mediante sus
llamamientos alrededor de 3500 millones de dólares para
ayuda de emergencia a quienes son afectados por la guerra o por
desastres
naturales.
Si bien su campo de acción ha sido extenso, las
Organizaciones Internacionales han logrado penetrar los espacios
nacionales y es aquí donde nos damos cuenta que ellas
actúan en las áreas donde los estados son
ineficientes, debido a la falta de recursos
generalmente.
Aquí podemos percibir que de cierta manera las
Organizaciones Internacionales marcan la pauta en cuanto a las
Relaciones Internacionales, la guían hacia intereses de
los miembros más poderosos (caso de la ONU), o tratan de
encontrar un punto medio para las negociaciones de las naciones
miembros. Es importante destacar, que no todas las Organizaciones
tienen estos poderes plenipotenciarios, o en algunos casos
están manejadas por los hilos de los países
más poderosos, pero que no tienen intereses visibles en el
asunto que se trata, pero que apoyan a otros estados que si los
tienen. Ahora comienzan a surgir más dudas, puesto que el
análisis que se ha hecho, arroja resultados positivos,
pero ¿para quién? ¿Son las Organizaciones
Internacionales las que reemplazarán a los Estados?
¿Hacia donde nos dirigimos?. Quizás estás
preguntas sean contestadas quizás no, pero lo importante
para el análisis actual es que es necesario revisar el
peso y la importancia que tienen las Organizaciones
Internacionales en los Estados, para que no tengan tanta
influencia en la formulación de la Política Exterior de
los mismos, la cual es la que dicta como deben ser la relaciones
Internacionales que ‘X’ o ‘Y’
país.
Sobre este tema ver Jaguaribe Helio, Sociedad, Cambio y
Sistema Político. Edit. Paidos, Buenos Aires,
1972, Tomo 1.
La teoría
de Scelle está desarrollada en su "Théorie et
practique de la fonction exécutive en Droit lnternational"
en Recueil des cours de la lére Académie de Droit
International (1936, I), tomo 55 y sus "Régles
générales du Droit de la paix", en Recueil… op.
cit., (1933, IV), tomo 46, págs. 657 y ss. Citado en Puig,
Juan Carlos, Estructura y Funcionamiento del Régimen
Internacional en Revista de la
Escuela de
Comando y Estado Mayor de la Fuerza
Aérea Argentina, N°
67, Buenos Aires –
Argentina, 1973,
págs. 101 y 102. También recomiendo ver de Puig,
Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, Vol. 1, Parte
General; Depalma, Buenos Aires – Argentina, 1974, especialmente
capítulo 1. Asimismo, su Doctrinas Internacionales y
Autonomía Latinoamericana, Edit. por Instituto de Altos
Estudios de América
Latina, Universidad
Simón Bolívar, Caracas, Venezuela,
1980, págs. 142 y 143.
Puig Juan Carlos, Derecho…, op. cit., especialmente
págs. 44 a 48.
Está muy bien analizado en Puig, Juan Carlos,
Estructuras y
Funcionamiento…, op. cit., pág. 99. He hecho una
adaptación de los conceptos elaborados por Ferrigni,
Yoston, Guerón Carlos y Guerón, Eva, en su trabajo
Gobierno y Política, publicado en Estudio de Caracas, Vol.
VIII, Tomo II, Ediciones de la Biblioteca de la
Universidad
Central de Venezuela,
Caracas, Venezuela, 1973, pág. 213.
He hecho una adaptación de los conceptos
elaborados por Ferrigni, Yoston, Guerón Carlos y
Guerón, Eva, en su trabajo Gobierno y Política,
publicado en Estudio de Caracas, Vol. VIII, Tomo II, Ediciones de
la Biblioteca de la
Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 1973,
pág. 213.
El tema de la acción y de la interacción
dentro del ambiente internacional, está muy bien analizado
en Holsti K. J., International Politics, A Framework for
Analysis, Edit. Prentice Hall. Los conceptos relativos a la
estructura, los tomé de Ferrigni y Fueron, Gobierno y
Política, op. cit., pág. 214.
Kaplan Morton, System and Process in International
Politics, Edit. John Wiley and Sons, Inc. Nueva York,
especialmente págs. XI-XVIII y 3 a 20.
Autor:
Oswaldo Ramírez
Colina