El presupuesto público (Perú)

2. El presupuesto en el
   Perú
3. Nociones
   básicas
4. Teoría del
   presupuesto
5. Principios del
   Derecho presupuestario
6. Dinámica
   del presupuesto
7. Clasificaciones
   del presupuesto
8. Conclusión
9. Bibliografía

INTRODUCCIÓN

Este trabajo
pretende resaltar la importancia del presupuesto y su
clasificación mostrándolo como un elemento de
planificación y control expresado
en términos económicos financieros dentro del marco
de un plan
estratégico, capaz de ser un instrumento o herramienta
que promueve la integración en las diferentes áreas
que tenga el sector
público la participación como aporte al
conjunto de iniciativas dentro de cada centro de responsabilidad y la responsabilidad expresado en
términos de programas
establecidos para su cumplimiento en términos de una
estructura
claramente definidos para este proceso

La clasificación de los presupuestos
gubernamentales muestra un lado
importante ya que resalta la flexibilidad que debe tener la
preparación del presupuesto, así como la
versatibilidad del mismo generando un mayor entendimiento y la
facilidad para interpretar cada fase del ciclo presupuestario, lo
cual hace posible que las gestiones del gobierno sea
organizada y controladas por el mismo. También se muestra
un resumen donde se detallan los artículos contenidos en
la constitución para la elaboración
correcta del presupuesto nacional.

Los presupuestos son herramientas
que los gobiernos utilizan con el propósito de controlar y
manejar efectivamente las partidas de gastos y de
ingresos, por
esto se hace imprescindible la clasificación de las
partidas que avalan las cuentas de dicho
presupuesto esto genera a su vez un mayor control y una mayor
eficiencia a
la hora de ponerlo en práctica, ya que una
clasificación adecuada genera un equilibrio
perfecto y a su ve una herramienta eficaz para la
administración.

Las clasificaciones deben hacerse de una manera
balanceada, puesto que una inclinación a nivel contable
dañaría la información para la formulación y
ejecución de los programas, es preciso que cada una tenga
un desarrollo a
un nivel y medida justa para su mayor comprensión y manejo
tanto en el ámbito fiscal como a
nivel de programación y administración. Estas son de gran ayudan
pues dotan de información a tiempo para la
toma de decisiones y en algunos casos como es la
clasificación por objeto de gastos que sirven de auxiliar
para mantener un control adecuado de los gastos evitando en
muchos casos las malversaciones de fondos y los gastos
injustificados.

Las clasificaciones permiten detallar los sectores tanto
público como los privados, los gastos y las funciones y estas
a su ve sirven a los propósitos múltiples que
incurren en el presupuesto; si es posible integrar cada una de
estas divisiones se estaría generando un presupuesto
moderno que cumple con los propósitos y las metas trazadas
por las instituciones
y los gobiernos.

Las clasificaciones económicas permiten
identificar cada renglón de los gastos y de los ingresos
según su naturaleza
económica, esto hace posible investigar las influencias
que ejercen en las finanzas
públicas sobre el resto de la economía nacional,
esto hace permisible las gestiones del gobierno y facilita las
decisiones a tomar, debido a que se tiene a mano una forma
más fácil de analizar y concluir con detalles
el estado
económico en que se encuentra un país.

En conclusión las clasificaciones y los
artículos que contienen las medidas del presupuesto
nacional sirven de guía estratégica para quien pone
en práctica las múltiples formas de elaborar un
presupuesto.

El Grupo.

CAPÍTULO I

EL
PRESUPUESTO EN EL PERÚ

Desarrollo en el Perú. Primera
época

Cuando se funda la República, la situación
no era de las mejores, ya que el Virreinato del Perú se
empobreció notablemente durante la guerra de
independencia.
El desembarco de la expedición libertadora de San
Martín dio lugar a que el comercio exterior
quedara anulado; y en el interior, los reclutamientos de
soldados, los empréstitos forzados o no, las
degradaciones, y la inseguridad
arruinaron a la agricultura,
la minería y
las industrias.

No hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un
sistema de rentas
y gastos. La guerra imponía necesidades y prioridades.
Aún así, con tropas realistas en territorio
peruano, se promulga la primera constitución, la
constitución de 1823. Los liberales de aquella
época, que concibieron en el nuevo estado
independiente la forma de organización republicana, consignaron como
atribuciones del Congreso la de "decretar las contribuciones,
impuestos y
derechos para el
sostén y defensa de la República" y la de "examinar
y aprobar la inversión de caudales públicos".
También consignaba como atribuciones del Presidente de la
República "decretar la inversión de los caudales
destinados por el congreso a los diversos ramos de la administración pública.

Más adelante, el artículo 149
señala que "el presujeto de los gastos públicos
fijará las contribuciones ordinarias, mientras se
establece la única contribución. Adoptándose
por regla constante al acrecer la Hacienda por el fomento de los
ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en cuanto
sea posible", además establece que será el ministro
de Hacienda el que presenta anualmente ante el Congreso "el
presupuesto de los gastos precisos para el gasto de la
República". Esta constitución, que dedica un
capítulo al tratamiento de la hacienda, tiene el
mérito de establecer los siguientes principios:

• Solo el congreso tiene facultad de crear tributos y
  la de ejercer un control sobre su uso y empleo.
• Anualidad del presupuesto.
• La facultad del ejecutivo de administrar la
  hacienda.

Los gobiernos de 1822-1825 tuvieron que desplegar los
más grandes esfuerzos para salvar la situación de
angustia fiscal y atender los gastos de la guerra de
independencia. Se trató de salvar el constante
desequilibrio fiscal en base a fracasadas reorganizaciones del
sistema
tributario, que se sumergía en un sistema colonial de
contribuciones.

La siguiente Carta, la
constitución de 1826, marcó un retroceso con
respecto a la anterior. La cámara de los Tribunos
tenía la "iniciativa" en las contribuciones anuales, en
otras palabras, se cambió la facultad exclusiva de
decretar contribuciones por una "iniciativa". Por el lado del
Ejecutivo, se pasa de un poder administrador de
rentas, a la función de
"cuidar" la recaudación e inversión de ella.
Notable retroceso, fruto políticos de entonces.

Con Bolívar la
situación empeoró, la recaudación estaba a
cargo de autoridades políticas
provinciales y distritales, una especie de descentralización presupuestal, que dentro
de estos años de inestabilidad política, actuaban
sin ningún control. Los ministros de Hacienda desde Lima,
solicitaban el envío de los caudales y las respectivas
cuentas, así como también prohibían el pago
de cualquier suma sin su autorización, pero fue en
vano.

A esta época corresponde el primer proyecto de
presupuesto de las República. Durante el gobierno de La
Mar, el ministro de Hacienda Morales Ugalde (1827), formula lo
que se podría considerar un presupuesto, aunque en
realidad fue agrupar en un solo documento los ingresos
públicos por un lado, y los gastos públicos por
otro. Este proyecto nunca fue aprobado por el Congreso. Por
aquellos años, las aduanas
representaban las rentas más importantes, seguido de la
contribución de indígenas. Por su lado, los egresos
con cifras más altas correspondían al ministerio de
Guerra y Marina, que absorbía hasta la mitad del
presupuesto.

La constitución de 1828 es más precisa que
la Constitución vitalicia, aunque inferior a la del 23.
Aun cuando, según el marco constitucional de entonces, era
atribución del congreso determinar en qué se
gastaban los ingresos del estado, José de Pando, ministro
de Hacienda Gamarra, en 1830 remitió al Parlamento el
presupuesto de gastos para el año siguiente.
Acompañó el proyecto con otros documentos, una
suerte de exposición
de motivos, que comprendían estadísticas de los ingresos, proyecciones
y deudas a la fecha. El proyecto no fue discutido en el
Congreso.

En la Constitución de 1834, se repite la misma
iniciativa de la Cámara de Diputados sobre las
contribuciones necesarias para cubrirlos: suprimir las
establecidas; determinar la inversión de rentas
nacionales, y tomar anualmente cuentas al poder
ejecutivo".

Se comete el mismo error de técnica legislativa.
No puede ser atribución del Congreso "determinar la
inversión de rentas anuales".

Las atribuciones del Ejecutivo son prácticamente
las mismas imprecisiones de la Constitución de 1826. El
Consejo de Estado revisaba y observaba, antes que el Congreso, el
proyecto de presupuesto y la cuenta del año anterior. Sin
embargo en esta constitución merece destacarse lo
establecido en el artículo 172:

"Artículo 172.- Son responsables los
administradores del Tesoro o cualquier cantidad que se extraiga,
que no sea para los efectos ó inversiones
ordenadas por ley".

La Ley de 20 de junio de 1834 estableció, en
concordancia con el mandato constitucional, que el Ejecutivo
sólo podía efectuar gastos previamente
señalados por el Congreso, y fijaba las responsabilidad
del Presidente y sus ministros si cobrasen o efectuaban gastos.
Incluso establecieron perna de destitución y
pérdida de ciudadanía sin derecho a
rehabilitación y la de resarcimiento de daños y
perjuicios. Quizá éste fue el intento más
decidido de defender el fuero parlamentario, ya que hasta ese
momento no habían aprobado un solo presupuesto, algunas
veces por falta de interés de
la representación y otras por decisión del
Ejecutivo de no someter dicho documento al Congreso.

Como sabemos, el intento de la Confederación
Perú- Boliviana, fue impedido por las expediciones
restauradoras procedentes de Chile, pero es interesante conocer
le tratamiento que recibió la hacienda. La Ley Fundamental
de la Confederación de 1837 establecía que era una
atribución de la Cámara de los Representante,
aprobar el presupuesto que presente el gobierno al Congreso, y
ésta es la única referencia concreta sobre el
tema.

La Constitución de 1839 repite textualmente la
iniciativa de la Cámara de Diputados que fue consignada en
el interior: la atribución del Congreso de aprobar o no el
presupuesto. Persiste la figura del consejo de estado como
instancia previa al congreso, el que con sus observaciones al
proyecto, remitirá a través de la Cámara de
Diputados.

Desarrollo en el Perú. Segunda
Época

La estabilidad del gobierno de Castilla y el comienzo
del auge del guano dan inicio a esta segunda época
correspondiente a 1845-1874. Ya con Castilla, el ministro Manuel
E. del Río practica una serie de reformas hacendarias como
la reorganización del ministerio y otras oficinas
fiscales, prepara la consolidación de la deuda
pública y se esfuerza por restablecer el crédito
del gobierno. Durante este gobierno es aprobado por el congreso
el primer presupuesto para el bienio 1848-1849. Ya antes el
gobierno había sometido a consideración del
Congreso el presupuesto del bienio 1846-1847 durante la legislatura de
1845, pero no fue sancionado. No obstante el gobierno lo puso en
vigencia.

Fue con esfuerzo notable por ordenar las finanzas
públicas y cumplir el mandato constitucional. Incluso se
crea en 1848 la Dirección General de Hacienda, para
uniformar la contabilidad y
se presentó la cuenta general de los años 1846 y
18477 en 1848. Pero en realidad fue un esfuerzo aislado. El
presupuesto de 1848-49 fue tramitado sin estudio verdadero, y
promulgado el 27 de marzo de 1848 para entrar en vigencia el 1 de
junio. El Congreso no sabía lo que era un presupuesto y
dejó la mayoría de las veces actuar libremente al
ejecutivo. A esto habría que añadirle que no
existía contabilidad ni estadísticas.

Por esa época todavía la mayor parte de
los egresos correspondía al ministerio de guerra y los
ingresos más importantes a las rentas de aduana. Sin
embargo, ya desde 1840, había empezado la
explotación a gran escala del guano,
y los ingresos que reportaba al Estado peruano comenzaron a
incrementarse.

Sucede a Castilla, José Rufino Echenique
(1851-1854), que lamentablemente siguió con la
eolítica de dejar de lado las rentas normales del Estado y
apoyar el presupuesto cada vez más en la renta del
guano

La inestabilidad política al final del gobierno
del Echenique, llevo al congreso a declarar falsificado el
presupuesto para el bienio 1854-1855. En 1855 Ramón
Castilla asume le mando hasta 1862.

La constitución de 1856 establece un notable
avance desde la Carta del 23.
Dentro del título del poder
legislativo se consigna como atribución de
éste, la de imponer contribuciones y sancionar el
presupuesto. El ejecutivo, por su parte, tiene el manejo de la
hacienda. Asimismo, el ministro de Hacienda debe presentar al
instalarse el congreso Ordinario, la cuenta del año
anterior y el proyecto de presupuesto para el
siguiente.

La Constitución de 1860 al indicar las
atribuciones del congreso, se fija como atribuciones de
éste, las de imponer o suprimir contribuciones, sancionar
el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos que
presente el ejecutivo. De la misma manera, el ministro de
Hacienda presentará, como ordenaba la constitución
de 1856, la cuenta general del año anterior y el
presupuesto para el siguiente.

A diferencia de su primer gobierno, fue una época
de constantes agitaciones políticas, conflictos
externos y reformas constitucionales. Las cartas de 1856 y
1860 fueron expedidas bajo este gobierno. Por el lado de la
hacienda, tuvo desaciertos como mantener el sistema de
consignatarios del guano y eliminar impuestos sin crear otros que
reemplacen esa renta ordinaria. Durante estos años solo se
aprobó legislativamente el presupuesto párale
bienio 1861-62. El presupuesto del bienio 1863-64 fue promulgado
sin sanción legislativa por el general Diez Canseco, al
asumir el mando por la muerte del
mariscal Miguel San Román. Fue un presupuesto inexacto y
mal calculado. En efecto, en 1862 fue elegido San Román
presidente de la República, pero muere seis meses
después de tomar el cargo. Lo reemplaza el segundo
vicepresidente, el general Diez Canseco, unos meses, en tanto
regresa el primer vicepresidente Juan Antonio Pezet.

Surgen entonces los sucesos iniciales de lo que
sería después la guerra con España y
que culmina con el Tratado Vivanco –Pareja. Ante el rechazo
de la opinión
pública de este tratado, surge otra revolución, la del coronel Mariano I. Prado
en 1865. Nuevamente asume el mando el general Diez Canseco en
forma Temporal hasta la llegada de Prado.

En 1866, terminaba la guerra con España, el
ministro de Hacienda Manuel Pardo, intentó una reforma
integral. Reorganizó el ministerio, aunmentó los
ingresos, implantó una estricta economía de gastos,
reestructuró el Tribunal Mayor de cuentas,
clasificó los ingresos y los gastos en generales,
departamentales y municipales. Nuevamente se convoca a una
convención para dar una nueva
constitución.

La Constitución de 1867 sigue con la
técnica de incluir conceptos de hacienda dentro de las
garantías nacionales. , además es la única
constitución que establece claramente que ni la ley de
presupuesto ni la ley que aprueba p desaprueba la cuenta general,
pueden ser observadas por el ejecutivo. Esta constitución
solo duro 5 meses, de ahí se regresó a la de 1860,
debido a la revolución de Diez Canseco contra
Prado.

Es en el gobierno de Balta (1868-872) donde se organiza
el ministerio de hacienda en tres direcciones:
Administración, rentas y contabilidad general
crédito. Asimismo se aprueba en mayo una resolución
estableciendo un plan de
contabilidad general para llevar, en todas las dependencias, el
sistema de partida doble.

Pardo asume l poder en 1872 y encuentra una
situación fiscal difícil. Los intentos por
solucionarla, no hicieron sino agravar la crisis. El
presupuesto de 1873-74 consignaba un ingreso por rentas del guana
mucho mayor que todos los demás recursos juntos.
Pero, por el abuso de los adelantos. Al suscribir los diversos
contratos de
los consignatarios, hacían que prácticamente esta
enorme renta ya estuviera comprometida al servicio de la
deuda externa.
En ese momento las rentas de aduana constituían la
única renta importante.

Esta segunda época que termina con la
promulgación de la primera ley orgánica del
presupuesto de 1874, tiene las siguientes
características:

• Irregularidad en la aprobación de las leyes de
  presupuesto.
• Los presupuestos era aprobados con déficit o
  superávit indistintamente.
• Ejercicio fiscal bianual
• Desorden fiscal
• Desde 1840, los recursos provenientes de los
  contratos del guano, son cada vez más significativos en
  el presupuesto, pero esta inmensa riqueza es
  despilfarrada.
• Los ingresos y los gastos son clasificados en
  ordinarios y extraordinarios.
• No existía un efectivo control sobre el
  Ejecutivo por parte del Parlamento.
• El congreso no sabía lo que era un
  presupuesto, no se tenía ni siquiera la noción de
  lo que es una transferencia o habilitación de
  partidas.
• Técnicamente hablando, le presupuesto era una
  ilusión.