El acto legislativo 1 de 2003: La búsqueda legislativa de transformación política (página 2)

Enviado por Diego Andr�s Gonz�lez Henry – Wilson David Otero Uribe

Partes: 1, 2

Con el fin de obtener dichos objetivos se
radicó un proyecto de
reforma constitucional que constaba de 36 artículos. De
estos, 28 entrarían a modificar normas
constitucionales anteriores, 6 serían artículos
nuevos, mientras los dos últimos, los números 35
y 36 del proyecto, manejarían cuestiones de procedimiento
como el cambio de
numeración en la Constitución y la vigencia de las nuevas
normas.

Las normas inicialmente proyectadas
introducirían modificaciones en el Título IV
sobre participación democrática y partidos
políticos, en el Título V sobre organización del Estado, en
el Título VI sobre la Rama Legislativa, en el
Título VII sobre la Rama Ejecutiva, en el Título
IX sobre elecciones y organización electoral, en el
Título XI sobre organización territorial, en el
Título XII sobre régimen económico y de la
hacienda pública, y finalmente en el Título XIII
sobre reforma a la Constitución. En fin, habría
modificaciones sobre ocho títulos de la Carta,
número que causaría dudas sobre la unidad
temática de la autodenominada "Reforma Política".

Según se mencionó, el trámite del
proyecto de acto legislativo corrió parejo con el
trámite del proyecto de referendo,
con el cual desde el principio compartió materias, hasta
llegar a pensar que en determinado momento dos reformas
constitucionales paralelas regularían de distinta forma
temas comunes.

La relación entre los dos trámites fue
de tensión y de negociación. De tensión en el
sentido en que legislativo y ejecutivo pugnaron entre sí
por imponer una de las iniciativas sobre la otra, hasta el
punto de encontrar que "el debate en
las últimas semanas se concentró en la
intención fallida del Gobierno de
hundir la reforma política para darle todo el
protagonismo al Referendo y, después, en los desacuerdos
que produjo el voto preferente, una figura que enfrentó
al Congreso con el Gobierno".

La relación fue también de
negociación parcial, pues algunas de las iniciativa
contenidas en el proyecto de reforma política fueron
parte finalmente del Referendo, mientras que otras continuaron
en ambos proyectos a la
vez, como el caso de las referidas a los artículos 108 y
263 de la Constitución; e inclusive, hasta llegar al
sinsentido de que algunas de las reformas hubieran podido tener
vida constitucional entre el 3 de Julio y el 25 de Octubre de
2003, en caso de haber triunfado el Referendo.

En medio de este clima de
negociación, el 17 de Junio de 2003, fue aprobado en
segundo debate el texto
definitivo del proyecto de acto legislativo. La reforma
constitucional finalmente aprobada constó de 18
artículos que reformaban 16 artículos de la
Constitución (los Artículos 107, 108, 109, 111,
112, 125, 135, 160, 161, 179, 258, 263, 264, 266, 299 y 306),
introducía uno nuevo (el artículo 263A) y
establecía un artículo final sobre la vigencia
del texto legislativo.

El balance final del texto es una reforma más
focalizada que el proyecto inicial, pero "tibia" y parcial en
el sentido de no constituir una reforma política
estructural, pues tan sólo introduce cambios en el
sistema
electoral (es decir, en los métodos
y procedimientos
utilizados para contar votos), así como algunas
modificaciones en el régimen de los partidos y del
Congreso, pensadas más para las votaciones que para la
reconstrucción del propio Congreso y sus
prácticas. Además, el texto que prometía
en la exposición de motivos como primer
objetivo el
de "despolitizar la
organización electoral", finalmente hizo dependiente
del Congreso al Consejo Nacional Electoral, en contra de la
propuesta inicial del proyecto que creaba una
institución más técnica y menos
politizada, el Tribunal Nacional Electoral, idea no
fructificó.

En vista de los trámites realizados para la
aprobación del hoy conocido Acto Legislativo 1 de 2003, es
necesario señalar algunos puntos del mismo que nos
permitan dilucidar las caracteristicas peculiares de nuestro
sistema
político y electoral.

1. El Derecho a Fundar Partidos, Pertenencia y
  Organización interna de los mismos (Art.
  107).
Algunos
contenidos del Acto Legislativo N°. 1 de
2003.

El Artículo 107 original de la
Constitución estaba conformado por dos incisos y lo
único que contenía era derechos: el derecho a
fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos
políticos, así como el de afiliarse o retirarse
de ellos. Igualmente se contemplaba el derecho a manifestarse y
a participar en eventos. La
norma tras la reforma, tiene tres nuevos
componentes:

Prohíbe la doble militancia partidista, es
decir, obliga a permanecer en un solo partido.
Exige la democratización interna de los
partidos, previendo la realización de consultas
populares internas.
Prohíbe la trashumancia partidista, al
impedir la inscripción en un partido, tras haber
participado en las consultas del otro.

Observando estas tres características, podemos
inferir que el perfil de la reforma introducida a este
artículo es de carácter estrictamente partidista y de
contenido electoral. Se reconoce que el objetivo principal es el
de impedir la práctica del transfuguismo partidista, que
consiste en cambiar libremente de partido, participando en las
convenciones de uno u otro, o tramitando el reconocimiento de
personería de uno nuevo, o mediante el procedimiento de
otorgar avales. No obstante, no queda claro en la norma si el
eventual otorgamiento de los avales implica la pertenencia al
partido que lo concede.

El mandato de la democratización interna del
partido es muy importante, y para ello se establece la
posibilidad de la consulta interna. No obstante, dicho mandato
aparece dentro de una formulación muy débil, pues
no se señala mecanismo alguno que lo haga efectivo, con lo
cual la señalada "democratización interna" parece
más una aspiración que un derecho de los miembros
de un partido.

El Régimen de Partidos. Su
reconocimiento, el Sistema de Bancadas y los Avales (Art.
108).

Las materias contenidas en el Artículo 108
original sufren aquí una redefinición importante.
La modificación más notoria es la relacionada con
los requisitos necesarios para el otorgamiento de
personería jurídica a los partidos y movimientos
políticos. La norma anterior otorgaba la
personería en tres hipótesis: con la comprobación de
cincuenta mil firmas, con la obtención de esa misma
cifra en la elección anterior, o simplemente con haber
alcanzado representación en el Congreso.

El nuevo texto modifica los requisitos y sobre todo
sujeta el reconocimiento de la personería a la
participación en elecciones parlamentarias, para lo cual
los partidos deberán obtener el 2% de los votos
válidos. En opinión de Marco Alberto Romero esta
sujeción del reconocimiento de la personería a la
participación y éxito
en las elecciones parlamentarias "expresa un trato
discriminatorio a favor de quienes hoy cuentan con ventajas
especiales para acceder a Senado y Cámara", en la medida
que excluye niveles similares de votación en elecciones
de cualquier otro tipo.

La segunda modificación importante está
en la obligación que se pone a los miembros de las
corporaciones públicas de actuar por bancada. La
intención de la norma es la de buscar una cierta unidad
de grupo al
momento de las votaciones, neutralizando así la
disidencia partidista al momento de la
votación.

De acuerdo con la norma, los partidos y movimientos
políticos actuarán por bancadas "en los
términos que señale la Ley". Como la
Ley no ha sido tramitada, la única referencia normativa,
aplicable para fijar la bancada es la lista única,
señalada en el artículo 12 de la reforma
(modificatorio del Art. 263 de la Constitución), que por
lo pronto resulta insuficiente. En este sentido, es muy
importante la potestad concedida a los estatutos internos de
los partidos, quienes por dentro podrán regular el
comportamiento de las bancadas.

La norma finaliza con dos parágrafos
transitorios que sugieren un trato discriminado. Estos
parágrafos señalan:

Que los partidos con personería
jurídica y con representación en el Congreso
conservarán su personería jurídica.
Aquí la discriminación consiste en que los
partidos y movimientos políticos del nivel territorial,
por ejemplo, perderán su personería por el solo
hecho de no tener representación en el
Congreso.
Que partidos y movimientos con representación
en el Congreso, y senadores y representantes puedan unirse y
solicitar el reconocimiento como partido. La discriminación está en que esas
mismas uniones no pueden ser hechas por partidos tradicionales,
o por aquellos que no tengan representación
congresional.

A manera de conclusión, se fija un
régimen de fundación y reconocimiento de
partidos, contando exclusivamente con los parlamentarios,
excluyendo así a las demás fuerzas políticas y el surgimiento de partidos
con arraigo distinto al parlamentario, con lo que se impide el
libre acceso al debate político partidista.

Esta norma experimentó unos cambios muy
importantes. Si por el Artículo 107, los
congresistas actuales prácticamente se
adueñaron de las personerías de los Partidos,
asumiendo una posición dominante; por la norma del
Artículo 109, estos ven incrementados sus ingresos
por las distintas modalidades de la financiación
estatal.
Acorde a lo que señala Oscar Delgado,
especialista en materia
electoral, con la aprobación de la reforma se
aumenta a tres la cantidad de rubros a ser financiados por
el
Estado, pues a la financiación de los partidos,
dada por el Art. 12 de la Ley 130 de 1994 y a la
financiación de las campañas (Art. 13, Ley
130 de 1994), se añade ahora la financiación
de las consultas internas de los Partidos, con una
precisión monetaria introducida en el nuevo
parágrafo del Artículo, según el cual,
la financiación de dichas campañas para el
año 2003 ascenderá "como mínimo" 2.7
veces y 3 veces respectivamente sobre el monto de las
vigencias anteriores. Tal y como sucedió con la
reglamentación de las bancadas, se remite a la Ley
la reglamentación del precepto. La
modificación y el incremento son significativos si
se tiene en cuenta que por ejemplo, en 1997 fueron
entregados $36.497.000.000.oo discriminados en tres
rubros.
Una vez señalados los incrementos, la norma
termina fijándole a los Partidos la
obligación de rendir cuentas,
estableciendo como causal de pérdida de investidura,
exceder el tope máximo de financiación de las
campañas.
La Financiación de los Partidos y
Movimientos Políticos (Art. 109).
Esta norma también se encuentra referida
respecto a los Partidos y Movimientos políticos con
personería, que, acorde a la Reforma, son de
dominio
parlamentario. La norma anterior establecía que
dichos organismos "tienen derecho a utilizar los medios de
comunicación social del Estado, en todo tiempo y
conforme a la ley". La modificación que se introduce
en el texto es pequeña pero de gran importancia,
pues ahora se le otorga a los Partidos y Movimientos el
"derecho a utilizar los medios
de comunicación que hagan uso del
espectro electromagnético", es decir, el derecho a
acceder a todos los medios de comunicación radiales
y televisivos.
Este es un cambio significativo, pues
constitucionalmente el Estado es el dueño del
espectro electromagnético (Art. 101 de la
Constitución), cuyo uso otorga a particulares bajo
distintas modalidades de contratación.
El Acceso y el Uso de los Medios
de Comunicación por parte de los Partidos y
Movimientos Políticos (Art. 111).
El nuevo artículo introduce cambios en la
regulación de la oposición, que
eventualmente, logran estrechar su papel. En este sentido
se perdió la oportunidad de regular de una forma
técnica y garantista los derechos de la
oposición, necesaria en todo régimen que se
proclame constitucional.
Básicamente se introdujeron dos
modificaciones. En la primera se exige a los Partidos para
acceder a ciertos derechos, "que se declaren en
oposición" y no simplemente "que no participen en el
Gobierno", como señalaba la norma anterior. La
segunda modificación consiste en señalarle a
la oposición que no tiene derecho de acceso a toda
información o documentos oficiales, sino que por el
contrario, ello opera con restricciones.
Por lo demás, la norma es la misma, y sigue
sosteniendo los derechos de los opositores a las
dificultades de su representación parlamentaria,
evitando con ello toda posibilidad de acceso a las mesas
directivas de las cámaras, significando una
calificación de los derechos según los votos
y no el ejercicio de los derechos por sí
mismos.
El Estatuto y los Derechos de la Oposición
(Art. 112).
Esta norma viene a solucionar de modo definitivo,
las diferencias de criterio existentes entre el Consejo de
Estado y la Corte Constitucional acerca del carácter
de los períodos en los cargos de elección
popular. La pregunta jurídica a ser resuelta es la
siguiente: Presentada la vacante de un cargo de
elección popular antes del vencimiento del
período, ¿debe ser esta llenada mediante
celebración de nuevas elecciones, o por el
contrario, las autoridades administrativas pueden designar
un reemplazo para que termine el período?
Al respecto, fueron fijadas dos tesis
contrarias. Por un lado, la tesis del Consejo de Estado y
del Gobierno, de acuerdo con la cual el cargo es
institucional, y por lo mismo en los casos de renuncia
procede la designación del reemplazo por el
Ejecutivo.
Por otro lado, se plantea la tesis de la Corte
Constitucional según la cual, tales cargos son
personales por haber sido directamente el pueblo quien ha
designado al mandatario. La tensión ente las dos
posturas tuvo varios escenarios, entre ellos, la Corte
Constitucional, corporación que fijó su
posición entre otros fallos, en la Sentencia C-448
de 1997, sentencia de constitucionalidad que
proyectó su doctrina sobre la decisiones de Tutela.
La tesis puntual de la Corte fue la siguiente:
La Corte concluye que en todos los casos de
vacancia absoluta, los alcaldes deben ser elegidos por voto
popular, no solo como consecuencia de las claras reglas
consecuencias por los artículos 260 y 265 de la
Carta
sino también como lógica expresión de la
soberanía popular y la democracia participativa.
Así, y en el parecer de la Corte, a la
ausencia de los mandatarios locales vendría una
nueva elección. Esta posición de la Sala
Plena fue luego modificada mediante el Acto Legislativo
N° 2 de 2002, mediante el cual se estableció que
en el caso de los gobernadores y los alcaldes,
definitivamente el cargo era institucional y no personal, y que por o mismo, presentada la
ausencia definitiva de los mandatarios, procedía su
reemplazo y no una nueva elección.
La nueva norma del Acto Legislativo N° 1 de
2003 viene a complementar la preceptiva del acto
legislativo anterior, al establecer esta vez que todos los
períodos para cargos de elección popular o
colegiada, tal y como acontece con la designación de
los magistrados de las altas cortes. Aquí la
precisión es total: el designado o elegido lo es
sólo por el resto del períodopara el cual
había sido hecha la elección. Así, por
ejemplo, y de conformidad con la norma, un magistrado
elegido en reemplazo de otro que hubiese dejado de actua
antes de terminar su período, lo será tan
solo durante el lapso de tiempo que faltaba para completar
aquel.
Carácter de los cargos de elección
(Art. 125).
La nueva norma consiste en una modificación
del numeral 2 del Art. 135 de la Carta, al que
adicionalmente se le agrega un parágrafo. En virtud
del nuevo numeral, se amplía el período del
Secretario General de cada una de las Cámaras de 2 a
4 años. Por medio del parágrafo se
señala un régimen retroactivo según el
cual, la ampliación del período
comenzará a regir a partir del día 20 de
julio de 2002.
La modificación busca el logro de dos
objetivos básicos. De un lado, dar mayor continuidad
a los procesos
administrativos adelantados en las Cámaras, y de
otro, evitar los traumatismos originados en la
elección bianual del Secretario General, que como
toda elección congresional, resulta ser el fruto de
toda suerte de acuerdos y tensiones que en últimas,
implicaban un sistema tácito de reciprocidades
gestado durante la elección. Considerada la
modificación en su singularidad, poseería un
grado de trascendencia bajo. Esta norma fue declarada
inexequible por medio de la Sentencia C.372 de 2004, M.P.
Clara Inés Vargas.
El Período del Secretario General de la
Cámara de Representantes (Art. 135).
Esta reforma consiste en la inclusión de un
nuevo inciso al Artículo 160 de la
Constitución. La materia de la norma es el
trámite de las iniciativas legislativas en el
Congreso, norma esta que a su vez es el marco de algunos de
los mandatos de la Ley 5 de 1992, Orgánica del
Congreso. La disposición original fija
términos y procedimientos obligatorios para el
trámite de los proyectos de ley, con
señalamiento de la oportunidad para modificaciones,
adiciones y supresiones.
El nuevo inciso parecería intrascendente,
pero no lo es si se examinan algunas de las
prácticas ejercidas por las cámaras durante
el trámite de los proyectos. En efecto, resultaba
común introducir en el orden del día la
discusión y votación de proyectos no
programados, con lo cual sobrevenían dos
consecuencias. De un lado, se alteraba el orden del
día fijado previamente, aconteciendo que la
discusión de proyectos realmente programados no
alcanzaba a ser realizada, bien por vencimiento o por
desintegración del quórum. La segunda
consecuencia consistía en que los presidentes de la
mesa o los secretarios generales, quienes dirigían
la sesión, hacían uso estratégico de
su poder de
dirección, incluyendo sin previo
aviso un proyecto, con el desplazamiento inevitable de los
otros atendiendo tan solo al ambiente
político de la sesión. Se trata entonces de
una adición saludable que eventualmente
redundará en la transparencia del trámite
legislativo.
La Votación de los Proyectos de Ley (Art.
160).
Comisiones Parlamentarias de Conciliación
(Art. 161).

Este nuevo canon precisa la ocurrencia de las
comisiones accidentales de conciliación. La norma
anterior no utilizaba la expresión "comisión de
conciliadores", sino que se refería a la existencia de
comisiones accidentales. De conformidad con el artículo
53 de la Ley 5 de 1992, en principio existen cuatro clases de
comisiones en el Congreso, a saber, las comisiones
constitucionales permanentes, las comisiones legales, las
comisiones especiales y las comisiones accidentales.

De estas últimas se ocupan a su vez los
artículos 66 y 67 de la misma ley. Según el
artículo 66, las mesas directivas de las cámaras
pueden disponer la creación de comisiones accidentales
"para el mejor desarrollo
de la labora legislativa y administrativa" cuestión esta
adicionalmente puntualizada por el artículo 186 de dicha
ley. Según el artículo 167, también se
podrían conformar comisione accidentales de
congresistas, para que sesionasen en una sede distinta a la del
Capitolio, por ejemplo, la isla de San
Andrés.

El artículo 9 del Acto Legislativo viene a
precisar la creación y alcance de las comisiones
accidentales. Comienza por denominarlas propiamente "comisiones
de conciliadores". A la fecha del acto legislativo, el alcance
de las mismas venía siendo dado por vía
jurisprudencial, para lo cual, la Corte Constitucional
había otorgado una gran amplitud a la figura, hasta el
punto de permitirle a la comisión incluso crear nuevos
textos siempre y cuando fuese conservada la unidad de materia.
Desde 1995, la Corte había sostenido en lo
siguiente:

Las comisiones accidentales al conciliar los textos
disímiles bien pueden introducirles las reformas que
consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de
esos artículos, siempre y cuando obtengan la
aprobación de las plenarias de las Cámaras y no
se modifique sustancialmente el proyecto o cambie su
finalidad.

Lo que busca la nueva norma es precisar el ejercicio
de tales comisiones, trayendo como novedad la de prever que en
caso de no poder conciliar los textos, estos serán
definidos por mayoría. Por lo demás, se ordena
una publicación procedimental y se señalan
trámites similares a los fijados por el artículo
189 de la Ley 5 de 1992.

En los anteriores términos se examinó
parcialmente el contenido del Acto Legislativo de Reforma
Política, que de conformidad con lo expuesto introdujo
modificaciones parciales, insuficientes, aparentemente
encaminadas a fortalecer el régimen de partidos en
Colombia, pero
que sustantivamente tan sólo implicó cambios en el
sistema electoral, concretamente en la manera de contar los
votos, entregando la constitución y existencia de los
partidos políticos a la iniciativa de los parlamentarios
exclusivamente.