El Congreso: historia constitucional y valores democráticos (página 2)

Partes: 1, 2

La teoría
política
de la democracia
ateniense no se encuentra formulada y recogida en ningún
texto
fundamental. La lógica
básica de esta constitución popular –que fue
perfilándose en sucesivas reformas– fue el resultado de
un proceso
histórico que podemos recomponer bien: igualdad ante
la ley, libertad de
palabra, participación directa en el gobierno,
tribunales populares, etcétera.

Todas estas libertades y atribuciones existieron como
manifestación de la confianza y la solidaridad del
pueblo en ésas instituciones
que, bajo la guía de políticos democráticos,
la ciudad había conquistado, La democracia ateniense
funcionaba sin una declaración expresa de sus principios
fundamentales, aunque pueden encontrarse algunos textos en los
que se ensalzan sus logros, como el famoso discurso de la
guerra de
Peloponeso, en el libro II de su
historia.
Allí Pericles entona un verdadero himno a la grandeza
espiritual de la Atenas democrática, ejemplo
cívico para toda
Grecia". No
existe fundamentación escrita ordenada y consistente de
cómo era el sistema. Sin
embargo es posible deducir que los ciudadanos atenienses
resolvían, en forma directa y participando personalmente,
gran parte de las decisiones públicas en asambleas
también públicas en las hermosas colinas de la
Pnyx. Este tipo de gobierno, que suponía la
participación individual de cualquier ciudadano ateniense,
implicaba iniciales e incipientes afirmaciones de igualdad,
incluso antes de que la palabra democracia entrara en vigor los
griegos consideraban como características positivas de un
sistema
político "la igualdad de todos los ciudadanos en
cuánto a su derecho a hablar en la asamblea de gobierno
(isogoria) y la igualdad ante la ley (isonomia)".Quizás
ese sea uno de los más interesantes aportes a la idea
aún incipiente de igualdad para dar la propia
opinión.

La naturaleza
directa de la democracia ateniense, la exigencia de la
participación directa de los ciudadanos en la cosa
pública, si bien transformó la propia noción
del manejo de lo público, también tuvo diversas
limitaciones. Es necesario precisar que era una democracia
más exclusiva que inclusiva. En la ciudad-Estado, muchos
de los seres humanos que vivían en ésas sociedades no
gozaban de los derechos de la ciudadanía plena, careciendo de la
condición de sujetos de la política y por ende no
podían participar de las deliberaciones ni expresar su
voluntad con el voto, no sólo la mujeres–excluidas hasta
el siglo XX– sino también los extranjeros y, obviamente,
los esclavos.

Esa democracia griega afirmaba el derecho del ciudadano
a la participación política directa, pero
no reconocía aún ése derecho como una
"pretensión universal de libertad e igualdad, o al goce de
derechos ya sean políticos o, en líneas más
generales, humanos. La libertad era un atributo de los miembros
de una ciudad particular y específica, no de los miembros
de la especie humana".

A éstas limitaciones se sumaron otras aún
mucho más importantes, la mecánica de democracia directa hizo que la
democracia griega quede intrínsecamente restringida o
limitada a sistemas
políticos relativamente pequeños,
calculándose en poco más de cuarenta mil las
personas que asistían a las asambleas
atenienses.

Dos mil años después, con el surgimiento
del estado nacional, de escala
absolutamente distinta, con millones de ciudadanos, la
vinculación entre democracia directa o griega y
pequeño número de ciudadanos fue vista como un
obstáculo irremediable y tuvieron que re-pensarse
totalmente los contenidos y características que
debían tener las distintas nociones que caracterizaban a
la nueva democracia.

Como bien se ha sostenido éste sistema
contenía limitaciones objetivas insalvables: "En las
sociedades pequeñas, como en algunas épocas de las
polis griegas, los ciudadanos se pueden reunir en el ágora
para discutir y sancionar las leyes. Son los
ciudadanos quiénes directamente se gobiernan y deciden
sobre las normas que van a
regir sus conductas. Este sistema directo de gobierno implica
necesariamente un número pequeño de habitantes; no
es concebible que cien mil o más ciudadanos se
reúnan a plantear y discutir sus problemas en
la plaza pública. Se trata pues de una imposibilidad
física:
habría una discusión interminable y, al final de
cuentas,
sólo serían algunos los que realmente
participarían y cuyas opiniones tendrían
importancia".

Existe entonces una contradicción
prácticamente insalvable entre democracia directa y
población ciudadana apta para participar en
ella. La democracia basada en la participación personal
sólo es posible bajo ciertas condiciones; y, en
consecuencia, cuando no se dan ésas condiciones, la
única posibilidad es la democracia
representativa.

b)
La Segunda Transformación: la Democracia
Representativa

Es en parte por ésa limitación de la
democracia directa que surgió y se desarrolló, en
un contexto histórico fascinante, una segunda
transformación a partir del siglo XVIII. El nuevo concepto de
democracia se va a nutrir de éstos hechos nuevos. Existe
un período histórico muy importante en la
creación de las modernas nociones de la política y
el derecho que expresan esta segunda gran transformación
histórica. Haciendo un breve recuento de ella podemos
mencionar "la revolución
inglesa de 1688, por la que se abolió el derecho divino
del rey y se estableció por primera vez el predominio del
parlamento en el sistema político; el desarrollo del
comercio, que
alteró las relaciones sociales tradicionales y
suprimió viejas y pesadas barreras a la movilidad
individual; la independencia
de las colonias británicas de Norteamérica, que dio
paso a la formación de los Estados Unidos,
la primera democracia en un país extenso; la
Revolución francesa y las guerras
napoleónicas que conmocionaron Europa entera, la
revolución
industrial que provocó nuevos conflictos
sociales y obligó a nuevas adaptaciones de los sistemas
políticos representativos; las reformas políticas
y sociales del segundo tercio del siglo XIX, que anunciaron la
difusión de los regímenes democráticos
modernos".

Tal y como más adelante veremos a través
de algunos autores específicos, en éste
período histórico, se desarrolló una
cultura
política distinta que afirmaba una suerte de
republicanismo. La creación de la novedosa teoría
de la representación –probablemente el elemento
más importante del cambio—
así como la noción de la igualdad política.
Se ha entendido por "tradición republicana" un conjunto de
ideas y argumentaciones políticas que distan de ser
sistemáticas y que no se originan en las ideas de la
democracia clásica de Grecia, tomando más bien
mucho más de las ideas de Aristóteles y de las experiencias de la
Roma republicana
y de la República de Venecia. Esta experiencia fue
"interpretada a fines del renacimiento
(…) por Francisco Guicciardini y Nicolás Maquiavelo,
fue reformulada, replasmada y reinterpretada en Inglaterra y en
Estados Unidos durante los siglos XVII y XVIII". Aunque no asume
como suyo todo el pensamiento
democrático griego previo sí recogió algunas
de sus premisas, entre otras, la noción de considerar al
hombre como un
ser por definición social y político. Al igual que
los demócratas griegos, los republicanos sostenían
que el mejor sistema político es aquél en el cual
los ciudadanos son iguales en aspectos importantes: ante la ley,
por ejemplo, y por la ausencia de toda relación de
dependencia (como la que hay entre amo y esclavo). Además
la doctrina republicana insistía en que ningún
sistema político podía ser legítimo,
conveniente o bueno si excluía la participación del
pueblo en su gobierno".

La democracia directa basada en la participación
personal sólo es posible bajo ciertas condiciones; y, en
consecuencia, cuando no se dan esas condiciones, la única
posibilidad es la democracia representativa. El aporte más
importante de esta segunda transformación política
fue la resolución de la dificultad para la
aplicación en grandes sociedades del principio de
democracia directa al modo de las democracias griegas a
través de la creación de instituciones del gobierno
representativo. Sin duda uno de los más importantes
instrumentos de ésa representación fue el
parlamento.

Desde la Grecia clásica hasta el siglo XVII, la
posibilidad de que el ente de gobierno esté compuesto, no
por la totalidad de los miembros de esa sociedad sino
sólo por algunos que hagan las veces de sus representados,
quedó totalmente fuera de la imaginación, la
teoría y la práctica política. Al margen de
la propia evolución teórica –la que en
nuestra opinión estuvo representada por Locke y Montesquieu,
entre otros– la práctica de asambleas convocadas por los
monarcas o los mismos nobles, con el objeto de tratar temas como
impuestos,
guerras e incluso la sucesión de los monarcas,
ejercitó una efectiva forma de elegir representantes de
estamentos. Esa práctica de elección, aún
cuando al inicio el mandato fuera imperativo, generó la
posibilidad de otorgar voluntariamente a otro la propia
participación en las instituciones políticas. En
Inglaterra esa transformación se redujo pronto a la
Cámara de los Lores y la de los Comunes.

La consecuencia crucial de aceptar la
representación como una forma democrática de
gobierno fue resolver los problemas de la dimensión del
Estado que puede ser expresado por esa forma de democracia. Los
ciudadanos a ser representados podían ser muchos
más que los de la clásica ciudad-estado griega. A
ello se sumaron nuevas concepciones de los derechos y la igualdad
de las personas. En el campo más propiamente de la cultura
política se ha señalado que "el surgimiento y
persistencia de un gobierno democrático en un grupo o pueblo
depende en alguna medida de sus creencias. Si una mayoría
sustancial (o una minoría sustancial) se opusiera a la
idea de la democracia y prefiriese otra alternativa, es muy
improbable que ese grupo o pueblo llegase a gobernarse
democráticamente".

Una de las consecuencias de esta segunda
transformación fue la creación de la
Constitución, como concepto al mismo tiempo
político y jurídico que contenía el acuerdo
de representación al establecer institucionalmente la
democracia representativa. Como documento político la
Constitución, expresión también del contrato social,
organiza y disciplina el
ámbito y funciones de los
poderes del Estado, sus atribuciones, limitaciones y relaciones.
Como documento jurídico, se consolida como
auténtico y supremo derecho del Estado,
estableciéndose como la norma de mayor jerarquía
del ordenamiento jurídico.

Se ha mencionado que estos dos valores de la
Constitución, el político y el jurídico se
corresponden esencialmente con el modelo
francés y norteamericano de revoluciones, procesos
sociales y consideración de sus constituciones. Así
en el modelo francés y europeo –en algún sentido
podríamos decir lo mismo del proceso constitucional
latinoamericano y en específico el peruano– la
Constitución es básicamente un documento
político. Por otro lado en la experiencia norteamericana,
desde los momentos posteriores a su aprobación fue
considerado como un documento jurídico, con las
consecuencias de afirmar la supremacía de la norma
constitucional y el control de la
constitucionalidad de las leyes y actos del poder.

En la democracia representativa la soberanía –es decir el poder– le
pertenece al pueblo. El mismo pueblo lo ejerce, a través
de la representación, y con las facultades y límites
establecidos por la Constitución. Si el Congreso es electo
por el pueblo y tiene entre sus facultades efectivas modificar la
constitución, aprobar leyes y realizar el control
político, se puede concluir que el Congreso es una de las
formas más importantes mediante la cual el pueblo ejerce
su soberanía. Si, asimismo, la soberanía le
pertenece en exclusiva a la ciudadanía, el derecho a tener
parlamento será entonces expresión de dicha
soberanía. Siendo así la ciudadanía tiene,
como lo ha sostenido una parte de la doctrina italiana, un
"derecho a tener un Parlamento", es decir a ser representada. Ese
derecho es consustancial a la condición de ciudadano de un
Estado siendo consecuentemente un derecho humano.El
establecer como es la distribución del poder en un Estado es de
mucha importancia para los derechos humanos,
el poder absoluto, sin congreso o con congreso sumiso genera un
gobierno también absoluto, con facilidad para alentar la
arbitrariedad. No se puede hablar de respeto a los
derechos ciudadanos fundamentales sí se transgrede
ése derecho ciudadano. El Parlamento es así una de
las formas a través de la cual el pueblo ejerce la
soberanía. La Constitución, tal y como la conocemos
luego de la Constitución norteamericana crea el
Congreso.

En efecto, dada la imposibilidad de una consulta diaria
a la ciudadanía, ella delega en el Congreso parte de su
poder. Como lo sostiene acertadamente el Tribunal Constitucional
español,
"en su doble condición de representantes del pueblo
español, en quién reside la soberanía y de
titulares de la potestad legislativa, las Cortes Generales (es
decir el parlamento) hacen realidad el principio de la democracia
representativa, a saber, que los sujetos de las normas sean, por
vía de la representación parlamentaria, los autores
de las normas, o dicho de otro modo, que los ciudadanos sean
actores y autores del ordenamiento jurídico.Tal y como lo
dice la carta alemana,
los derechos humanos, derechos fundamentales obligan en forma
vinculante y de aplicación inmediata al Congreso de la
República.

El Congreso es así la vía mediante la cual
la ciudadanía crea el orden jurídico
post-constituyente, ejerciendo el llamado poder
constituído. Esta institución ejercita así
una función de
mantenimiento
y actualización de la soberanía popular y un rol de
contra-poder respecto a otros poderes del Estado. El Congreso es
también una vía posible de vinculación entre
el Estado y la
sociedad
civil. Ubicándose, no sólo como un poder del
Estado, sino como un derecho del ciudadano, puede constituir una
garantía transversal de los otros derechos
fundamentales.

Es con ésta segunda gran transformación de
la noción de democracia y la aceptación
teórica y práctica de la representación que
la historia de la democracia y del Parlamento se entrelazan
definitivamente históricamente.

Pero además de expresar un derecho ciudadano, el
Congreso es por su origen electoral un órgano del pueblo.
La elección popular y universal de los miembros del
Parlamento permite afirmar que son elegidos para representar, y
en consecuencia sustituir, para las funciones establecidas en la
Constitución, a la ciudadanía a través de un
mecanismo de democracia indirecta.

En específico el Congreso de la República
es el "órgano representativo que ejerce el Poder
Legislativo", aún cuando "no es ésta la
función exclusiva pues también desarrolla funciones
de control continuado del Gobierno y de colaboración en la
orientación política y en la formación de
otros órganos constitucionales, y en ciertas ocasiones,
funciones jurisdiccionales". El Poder Legislativo se define
usualmente como aquél órgano o entramado de
órganos que desempeñan básicamente la tarea
de elaborar, reformar o derogar las leyes. Es así un
órgano de representación política y de
democracia indirecta. Algunos lo definen como "una asamblea o un
sistema de asambleas en cuya base hay un "principio
representativo", variadamente especificado, que determina los
criterios de su composición".

El Congreso norteamericano (aún cuando en su
origen y desarrollo inicial muy vinculado a la experiencia
inglesa y la de las asambleas de colonos) así como los
parlamentos europeos fueron sin duda fuentes
inspiradoras de los parlamentos latinoamericanos. Todos ellos
tuvieron su precedente histórico en las asambleas
estamentales medioevales. Sin embargo es importante precisar que
el advenimiento y la consolidación de la monarquía absoluta significó una
ruptura muy fuerte entre una y otra experiencia. Asambleas
estamentales medioevales y congresos tienen un paréntesis
en el estado absolutista, que luego permite que la
política sea un juego nacional
y se planteen representaciones nacionales.

Las asambleas estamentales eran expresión de la
división del poder estatal y la concentración de la
representación en la institución del monarca supuso
el paso de la división a la unidad estatal. No es
extraño por ello que los últimos Estados Generales
previos a la Revolución
Francesa de 1879 se celebraran en 1614 y las últimas
Cortes Castellanas, previas a las Cortes de Cádiz de 1812,
se reunieran en 1665. La llamada "discontinuidad
histórica" que la monarquía estableció entre
los parlamentos medioevales y los parlamentos modernos
permitió un proceso unificador y centralizador del poder
estatal, las monarquías absolutas fueron a su modo
unificadoras.

Pero todo ello produjo también un cambio en la
idea de representación. Mientras los parlamentos
medioevales eran estamentales y estaban vinculados a la
conservación de los privilegios de los brazos feudales,
los parlamentos modernos, surgidos de las revoluciones eran
nacionales, como el régimen que sustituían y
representaban al conjunto de los ciudadanos libres e iguales en
derechos, a diferencia de las asambleas estamentales que las
precedieron. Así como en su momento el estado fue
sólo y exclusivamente Luis XIV, el parlamento moderno
representa a todo el cuerpo social. Tenemos así que
paradójicamente el Estado Absolutista fue el preludio
cuasi necesario de la noción del Estado democrático
nacional.

La voz parlamento contiene ya su raíz
etimológica con referencia a la palabra. El Parlamento es
un lugar donde se usa la palabra. Esta referencia sino incorrecta
sólo contempla parcialmente la acepción original
del término. El origen debe encontrarse en el verbo
parlamentar, si bien tiene una misma raíz, es diferente en
su contenido, por cuánto incorpora una intención
explícita de negociación y llegar a acuerdos.
El Congreso es una imagen espejo de
nuestro sistema político. . Parlamento
significa conversación. Lo empleaban las órdenes
monásticas para las conversaciones de los monjes
después de la cena, posteriormente adquirió un
significado más político, viniendo a denominar lo
que hoy podríamos llamar "Conferencias internacionales" o
contactos entre el monarca y sus nobles ( Como Enrique III a
Inglaterra). Su origen es económico y se basa en las
convocatorias reales para poner impuestos (no taxation without
representation) fue el lema que los convoco.

Pero la pugna por establecer el parlamento no fue –ni
por asomo– solamente teórica. En el campo de las ideas el
parlamento es también el resultado histórico de la
pugna política que, durante el siglo XVIII y principios
del XIX, enfrentó a las fuerzas democráticas contra
la autocracia y generó revoluciones, con su secuela de
guerras y muertes, en toda Europa y en las Américas. El
objeto de ésta disputa fue conceder a los representantes
del pueblo una participación decisiva en la
formación de la voluntad política, poniendo de lado
la voluntad exclusiva y excluyente del rey y los privilegios del
orden feudal. Con el advenimiento del nuevo orden –Congreso
incluido– se esperaba "el amanecer de una era nueva y
mejor".

Dos modelos
fundamentales que permiten explicar las características
históricas de diversos parlamentos son el británico
y el continental: (a) en su matriz
británica, sobre todo a partir de las reformas electorales
de 1852, se consagra la "soberanía" del parlamento,
considerándose que el Monarca, desde el punto de vista
legal, también forma parte del mismo, evitándose
con ello la oposición entre éste y aquél. Se
otorga a la Cámara de los Comunes un rol hegemónico
y se ubica a la Cámara de los Lores en una posición
subalterna; (b) en el modelo continental, en especial el
francés, el Parlamento surge como reacción al
Antiguo Régimen, convirtiéndose en el único
y excluyente depositario de la soberanía nacional y en el
órgano representativo por excelencia.

Pero un Congreso realmente existente no es sólo
lo que la doctrina o incluso la Constitución diga de
él. Es fundamentalmente una realidad viva y en permanente
movimiento.
Así, es producto de
una correlación de fuerzas políticas y sociales
específicas, que se expresa a través de elecciones
primero y luego a través de la acción
de la sociedad civil, teniendo efectos directos sobre los
congresistas, después de todo está compuesto por
representantes políticos que aspiran a representar a la
ciudadanía.

Por ello, el papel real, el rol que efectivamente ocupe
en la sociedad dependerá de su propia acción y
conducta y de la
dirección y papel que los grupos o el grupo
mayoritario sepan darle a sus decisiones. La existencia de un
Congreso con plenas facultades y en funcionamiento es un
componente fundamental de la democracia

Definiendo a la democracia, se dirá que
"está caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o
fundamentales) que establecen quién esta autorizado a
tomar decisiones colectivas y con qué procedimientos".,
por ello será tan importante el rol real y efectivo que
las fuerzas en él representadas le den, su naturaleza
misma de depositario de la soberanía popular puede ser
real o falsa a partir de la conducta política y el papel
que le hagan jugar a la institución parlamentaria los
propios parlamentarios. No existe una Constitución
propiamente dicha –tal y como lo puede reconocer el
constitucionalismo moderno– sin la precisión de la
división de poderes y la constitucionalización de
un órgano representativo como el Parlamento.
¿Cuál es la esencia, el telos de una
Constitución escrita?. Por lo pronto le corresponde una
función de orden al fijar las reglas de juego según
las cuáles, por una parte, se desarrolla el proceso
político –que no es sino la lucha por el poder
político en el Estado- ,y, por otra, se forma la voluntad
estatal obligatoria. Pero por otro lado, la constitución
promueve la libertad de los destinatarios del poder o ciudadanos
al establecer las normas que distribuyen las funciones estatales
entre los diferentes detentores del poder –la famosa
técnica de la separación de poderes. Pero las
instituciones no son sólo lo que ella pretendan ser, sino
lo que las sociedades les permitan ser, por lo que la propia
cultura democrática que manejan los otros poderes y los
propios ciudadanos determinará la suerte y el poder del
parlamento.

Existen diversas visiones sobre el papel efectivo y el
rol político del Congreso. Entre estas teorías, entre las que tienen un mayor
desarrollo e importancia, podemos citar : a) La teoría
de la fuerza del
Ejecutivo (Citados por Rieselbach: James Burns, Congress
on Trial (New York: Harper, 1949); James M. Burns, The
Deadlock of Democracy (Englewood Clifs, NJ, Prentice Hall,
1963), Joseph Clarck, Congress. The Sapless Branch (New
York: Harper and Row, 1964)) Los proponentes de ésta
teoría son pesimistas sobre la capacidad de gobierno del
Congreso. Ellos subrayan la necesidad de resolver apremiantes
problemas políticos, económicos y sociales y niegan
que el parlamento pueda contribuir significativamente en la
formulación de políticas.

En esa visión el ejecutivo es un fácil
catalizador del progreso, mientras el Congreso, dados su estructura y
procedimientos puede sólo impedir la innovación. Siendo una institución
descentralizada, fragmentada, representando múltiples
intereses es incapaz de actuar decisivamente. Es mucho más
fácil para ella oponerse que crear, reaccionar que
inventar. Como consecuencia de ello es imprescindible reducir la
capacidad legislativa para apoyar al Ejecutivo; b) La
teoría de los partidos responsables (Citados por
Rieselbach: American Political Sciencie Association, Committee on
Political Parties, Toward a More Responsible Two Party
System,New York, Rinehart, 1950; y Richard Boling, House
Out of Order, New York, Dutton, 1965). Una alternativa para
poder enfrentar los casos de obstruccionismo es la promoción de una disciplina y
cohesión de los partidos
políticos responsables, que faciliten la iniciativa
del ejecutivo.

Los miembros del congreso pueden actuar disciplinada y
responsablemente para promover los cambios legislativos y las
propuestas de políticas más adecuadas, renovando
los procedimientos para hacerlos más flexibles y
rápidos frente a las demandas planteadas por la
situación del país; c) La teoría de la
interpretación "literal" de la
Constitución (James Burham, Congress and the
American Tradition, Chicago, Regnery, 1959). Lo que para los
promotores de las dos primeras teorías son vicios, para
los partidarios de esta teoría son en realidad virtudes.
Ellos rinden homenaje a la tradición escrita de los checks
and balances y a la separación de poderes establecida en
la Constitución.

El Congreso debe restringir la búsqueda de poder
del ejecutivo, tanto durante la formulación de
políticas como durante la implementación de las
mismas, favorecen procedimientos que protegen el derecho de
hablar, de tener acciones,
promover la deliberación y supervisar la
administración; d) La supremacía del
Congreso (ALfred de Grazia, Republic in Crisis, New
York, Federal Legal Publications, 1964; y Alfred de Grazia,
coord. Congress, The first Brach on Goverment, Washington
DC, American Enterprise Institute, 1966).

Los partidarios de ésta opción reafirman
la centralidad del Congreso e incluso proponen una
extensión de su poder más allá de los
límites de la propia propuesta "literal". Consideran el
Congreso como la primera rama del Gobierno y favorecen cambios
procesales que permitan poner al congreso en el centro de las
decisiones políticas del estado. Consideran más
apropiado para la eficacia del
Estado un Congreso que propone y una administración que dispone en acuerdo
estricto con los deseos legislativos. Mientras la primera y la
segunda teorías enfatizan la acción, las otras dos
llaman la atención sobre la cautela y el
consenso.

Las teorías pro-ejecutivo buscan minimizar la
acción independiente del Congreso, mientras las
pro-legislativo buscan maximizarlas. En general se trata de como
enfrentar los problemas que plantean éstas diversas
teorías tratando de desarrollar una alternativa que,
reconociendo la importancia política de un Congreso
fuerte, remarque igualmente la necesidad de eficacia, por ello,
en nuestra opinión, es más realista buscar una
optimista mezcla de responsabilidad, capacidad de respuesta y control
ciudadano que permita al Congreso sobrevivir y trabajar
efectivamente. Como algún autor ha sostenido el problema
no radica tanto ni exclusivamente en el Congreso, sino en cada
legislatura y
en el sello que las mayorías y minoría logran
darle.

Es también cierto que existe una tendencia
nacional –quizás heredada de España—
que nos alienta a criticar a las instituciones públicas,
básicamente por incomprensión de su rol para el
país, instituciones que parecen sin sentido, existiendo
mucho antes del nacimiento de los ciudadanos, períodos de
facto en donde la ausencia del Congreso podría haberse
visto como poco notoria han alentado esa visión negativa
de la institución parlamentaria. En parte esto
también se debe a que se le demanda al
Congreso el ejercicio de funciones para las cuales hoy no
está preparado, como fiscalizar un ministerio con recursos
humanos y materiales
mucho más importantes que los que tienen un grupo
parlamentario o un parlamentario sólo. Cómo
fiscalizar si no se cuenta con el personal preparado para ello y
sin el acceso a la información que permita desarrollar esas
actividades.

Algunas opciones, desarrolladas por ejemplo en el
discurso del golpe de estado
de abril de 1992 en el Perú, consideran al Parlamento, por
su competencia de
poder con el ejecutivo, su lógica de debate
prolongado, de publicidad, de
pasos predeterminados y de costos excesivos,
como una entidad anquilosada y en consecuencia no preparada a
resolver problemas con agilidad y eficacia. Con lo que se
concluye fácilmente que el parlamento no permite la
realización de las políticas del gobierno. Esta
reflexión –que podemos llamar "anti-parlamentaria"–
considera que el ejecutivo debe ser, por razones de modernidad, el
ente básico, cuando no exclusivo de poder en la
sociedad.

Esta opción se alimenta igualmente de las
criticas generales a la institución parlamentaria,
confundiendo equivocadamente una critica temporal (a quienes son
los actuales representantes) con una critica institucional, al
parlamento como institución. Otras opciones consideran
más bien que en la sociedad moderna de lo que se requiere
no es de un parlamento minusválido o reducido sino un
parlamento moderno, ágil, eficaz, transparente, sin
ataduras partidistas y fiscalizador. La velocidad de
las transacciones económicas, la enorme densidad de las
funciones de control que tiene el Estado deben estar distribuidas
entre agentes de origen diverso, entre instituciones de
funcionamiento distinto y separadas para poder realizarse con
efectividad y sobretodo con seguridad
jurídica.

El establecimiento de un ordenamiento jurídico
básico y estable es esencial para la inversión y para el desarrollo. "Sobre todo
ahora tenemos conciencia de la
complementariedad del Estado y el mercado: aquel es
esencial para sentar las bases institucionales que requiere
éste"

2.- Principios democráticos y
Congreso

En el ámbito constitucional el parlamento hace
realidad diversos principios del orden democrático y del
derecho
constitucional, podemos citar entre los más
importantes: el de gobierno limitado, la división de
poderes, el de los llamados pesos y contrapesos o control y
balance ("checks and balances"), así como el de la
pluralidad política. Todos estos principios permiten
entender mejor –y por ende justificar plenamente– la necesidad
política y jurídica así como el rol
constitucional de la institución parlamentaria. Permiten
tambien poder mejorar la actual institución, pues estos
principios deben estar plenamente expresados en la
regulación constitucional del Parlamento, en la ley de
organización interna, su Reglamento y en
las practicas del funcionamiento parlamentario.

a.- Gobierno Limitado

En la democracia el Congreso es una rama del gobierno
limitada, con poderes enumerados, limitando sus capacidades a las
acciones que expresamente le otorga la Constitución y la
ley. La autoridad del
Congreso proviene del pueblo pero está totalmente limitada
por las competencias que
expresamente le señala la Constitución. En el
diseño
de la primera Constitución escrita, la norteamericana, los
constituyentes o "framers" querían un gobierno nacional
fuerte y efectivo, una garantía para la eficacia real de
gobierno. La propia noción de "Presidente", una evidente
copia democrática de la noción de rey, alude a
ésa voluntad de gobierno fuerte y eficaz. Sin embargo,
influenciados por las debilidades humanas que anunciaba Locke –y
que antes de él mencionó Hobbes–, se
preocuparon también por evitar que se concentrara el poder
en manos de una sola persona o grupo
de personas o en una sola institución.

Esa limitación podía ser obtenida por la
división de poderes así como por los controles
internos y de cada poder frente al otro, como veremos más
adelante. Pero era crucial para la estabilidad del sistema la
afirmación de que el gobierno constitucional es siempre un
poder limitado. Es decir debe existir una clara frontera a su
conducta, una línea demarcatoria establecida por el propio
ordenamiento institucional al especificar funciones, atribuciones
y obligaciones
de diversas instituciones constitucionales. E igualmente existe
un límite infranqueable en el respeto a los derechos
personales, límite objetivo e
inobjetable de la función de gobierno, cualquiera que
ésta sea dentro de un régimen democrático.
En un Estado de
Derecho, bajo un régimen constitucional, hay actos que
ni aún la máxima autoridad gubernamental puede
realizar.

La regla fundamental que gobierna la autoridad del
Congreso es el límite que la Constitución le ha
puesto a sus poderes. Los poderes del Estado–y en éste
caso el Congreso, son poderes enumerados y facultades limitadas
por la Constitución. La doctrina ha sostenido
también que no sólo son facultades las enumeradas
sino también, por excepción, aquellas que
razonablemente las impliquen como necesarias para la
realización de sus fines.

Además de las nociones de equilibrio y
control, es necesario precisar que el ejercicio del Poder
Legislativo y de los otros poderes, en una democracia
constitucional, por definición no es ilimitado. Las
instituciones de un estado de derecho deben asumir, en su
diseño y funcionamiento práctico, el principio de
que el constitucional es siempre un gobierno limitado. Los
límites están determinados por el respeto de la
Constitución, pero además por respeto a los
derechos fundamentales y a las bases de un estado de derecho, con
división y control de poderes, así como a las
reglas pre-establecidas, de manera de no transgredir el principio
que el democrático es un gobierno de las leyes y no de las
personas.

La forma más directa como esto se expresa es, en
primer lugar en el principio que sus poderes son exclusivamente
los enumerados en la Constitución, estando imposibilitado
cualquier poder de excederlos. Esta noción de gobierno
limitado tiene también que ver con la obligación de
respetar los derechos de los individuos, el ejercicio del poder
parlamentario no puede, en ningún caso, alterar o
transgredir los derechos fundamentales.

Es un principio general del derecho
público, en especial el constitucional, que los
poderes de las instituciones son exclusivamente las expresadas en
la Constitución o en las leyes y no más que ellas.
Es decir, en el derecho constitucional las facultades
institucionales son siempre taxativas. No es aplicable el
principio del derecho privado de que nadie está impedido
de hacer aquello que la ley no prohibe. El "principio ïn
dubio pro libertate", aplicable para las personas, no es
aplicable a las facultades institucionales.

El Gobierno es limitado y en éste caso el
Congreso está autorizado a hacer en forma exclusiva y
excluyente sólo aquello que expresamente le permite hacer
la Constitución, su Reglamento o las leyes de desarrollo
constitucional de sus facultades. Esta limitación objetiva
de la institución es una garantía ciudadana, pues
impide el ejercicio del poder al libre arbitrio de quien lo
detente, incluso siendo el origen de la institución el
sufragio
popular. Expresa la noción que la propia democracia y el
poder emergente del sufragio debe tener límites
insalvables, en orden a proteger la institucionalidad
democrático constitucional toda y en especial los derechos
fundamentales de los ciudadanos.

Así entendida la noción de gobierno
limitado o gobierno de las leyes y no de las personas permite
darle continuidad histórica y seriedad a la
legislación peruana. La frondosa e inservible
maraña legal con cerca de 30,000 leyes, no se ha debido a
la falta de educación legal de
nuestros antepasados ni al deseo impulsivo de hacer leyes. Tiene
más bien que ver con gobiernos de facto o semi-facto que
se sostienen sobre la noción de que todo lo pasado fue
malo y en consecuencia hay que crear nuevas leyes para cambiar la
realidad. Nada más lejano de la realidad, pues las leyes
por sí solas, no cambian la realidad sino más bien
las expresan de una u otra manera.

Las posibilidades de ordenar esa abundante e inconexa
legislación, se ven recortadas por la acción del
Congreso, el mismo que muchas veces ve limitada su acción,
no por autocontrol, sino por las órdenes impartidas desde
palacio, o por la presion de grupos de interes no debidamente
registrados como grupos de looby. Existe una paradoja crucial en
el derecho constitucional moderno, aun cuando la mayoría
decidiera actuar contra los derechos de la minoría, no
podría, su conducta seria ilegitima, por la
limitación de poder inherente a la democracia.

b.- El principio de división o
separación de poderes

La noción de división o separación
de poderes es una de las ideas más brillantes y de los
inventos
institucionales mas funcionales que se han producido en la
historia de las ideas políticas. La doctrina de la
separación de poderes establece que la libertad de un
ciudadano de un Estado puede ser asegurada sólo si una
cantidad de poder que puede ser dirigida al abuso, es prevenida
por una división de la autoridad gubernamental, en
autoridad de gobierno, autoridad judicial y autoridad
legislativa. Con el desarrollo del Estado durante el siglo XIX y
XX se le criticó como una institución que
obstaculizaba el buen gobierno y se le intentó
relativizar. Un ejemplo de ello es la aun persistente practica en
regímenes como el Cubano o el de Corea del Norte de usar
el parlamento como un adorno de la
funcion de poder real.

Hoy en día las noción de separación
o división de poderes ha cobrado auge, pues se trata de
imponer límites a los poderes del Estado de manera que no
sólo amparen la libertad individual sino también
proporcionen ciertas seguridades de estabilidad a la
inversión privada y extranjera. El más reciente
informe del
Banco Mundial
sobre el Estado, reitera la importancia de la división de
poderes para el desarrollo: "se necesitan mecanismos formales de
control, anclados en las instituciones estatales básicas.
El poder puede dividirse ya sea entre los órganos
judiciales, legislativos y ejecutivos del Estado, o entre las
autoridades centrales, provinciales y locales. Cuánto
más amplia es la separación de poderes, mayor es el
número de instancias de control que pueden evitar las
medidas estatales arbitrarias"

La división de poderes, elemento sustancial de la
doctrina constitucional, es uno de los fundamentos del nacimiento
y concesión de atribuciones al Congreso como
institución política. La propia noción de
Estado de derecho está asociada a ésta
división o separación de poderes, pues uno de los
temas más importantes de la teoría del Estado
democrático es la búsqueda de "evitar una peligrosa
concentración del poder y un exceso de dirigismo
centralizado en una comunidad
organizada y dotada de suficiente fuerza de integración. Precisamente, la
división de poderes en la
organización del Estado pretende crear un sistema de
ejercicio moderado y controlado del poder, mediante la
distribución y coordinación de las competencias
estatales". Son diversos los autores que han expuesto la
necesidad histórica de controlar, frenar y dividir el
poder. Al respecto se ha dicho con acierto que el "telos" de la
Constitución liberal (la moderna Constitución del
Estado burgués de derecho) es en primera línea, no
la potencia y brillo
del Estado, no la gloire, según la división
de Montesquieu … sino la liberte, protección de
los ciudadanos contra el abuso del poder público.
También se ha sostenido que la doctrina de la
separación de poderes es "uno de los dogmas
políticos más famosos que constituye el dogma del
constitucionalismo moderno".

En la teoría, en mi modesta opinión, dos
son los aportes más importantes al desarrollo de
éste concepto: el de John Locke y
el de Louis Montesquieu. La obra de estos autores ha devenido en
paradigmática de toda la teoría del Estado liberal.
Hay una cierta unanimidad doctrinal en relación con la
paternidad de ambos autores del principio de separación de
poderes, aún cuando es objeto de debate la importancia del
aporte de uno frente al otro.

b.1. El aporte de John Locke

Es indudable que el desarrollo del pensamiento liberal
generado por la obra de Locke es esencial para entender la
existencia de la institución parlamentaria tal y como hoy
la conocemos. Mientras Thomás Hobbes fue un autor
político de transición en la constitución
del pensamiento liberal clásico, John Locke
(Wrington,Somerset, 1632-Oates, Essex, 1704) es más bien
el fundador del mismo. En efecto, Hobbes con su noción del
contrato
social poniendo fin al estado de naturaleza que afirma la
condición del hombre como lobo del hombre, deja sentada la
idea del pensamiento
racional para justificar el poder político, generando
así una revolución al modo de Copérnico en
la política, pues hace recaer en la razón humana y
no en la decisión divina la justificación del
poder, pero ésta opción de Hobbes de
gestación de un ciudadano con derechos para pensar y crear
el Contrato Social termina abdicando, ante el Leviatán, de
todos sus derechos. Resulta interesante saber que Hobbes conoce y
se entrevista con
Galileo en Florencia y conoce también a Descartes en
Francia.

Es ésta cesión de derechos individuales al
soberano lo que hace a Hobbes un autor de tránsito y no el
fundador del pensamiento liberal. Para Locke el fundamento de la
existencia misma del Poder Legislativo proviene también
directamente de la necesidad de la protección de derechos
y del acuerdo social o pacto que se expresa en la
Constitución. La necesidad de convertir en obligatorias
ciertas prácticas de protección de derechos a
través de leyes que obligan a la instalación del
Poder Legislativo que tenga el título, autoridad y deber
de dar ésas leyes.

Para él, el poder es una compleja relación
entre individuos que hace inevitable el conflicto,
pero al mismo tiempo permite la cooperación, así
los individuos portadores de derechos innatos y absolutos poseen
una racionalidad que los llevaría, libres y racionales,
así como actuando en defensa de su propio interés, a
obedecer normas morales naturales y a pactar consensualmente su
integración en la vida civil y la comunidad
política. La sociedad de naturaleza es así quebrada
por la decisión racional de proteger derechos naturales
que el ciudadano considera como esenciales a la condición
humana y una de las razones fundamentales del contrato
social.

En la teoría del contrato social desarrollada por
Locke se supone la existencia ficta de un acuerdo entre
gobernantes y gobernados. De acuerdo a la opción
clásica propuesta por Locke, en dicho pacto se incorporan
directamente los derechos de las personas. Una de las
instituciones encargadas de hacer respetar ése acuerdo, en
el aspecto de la vigencia de los derechos, en coherencia con la
Constitución y las normas vigentes, es el Congreso. De
ésa manera, si el Congreso se constituye en el depositario
de la soberanía popular, en el ente representante del
pueblo, una de sus misiones centrales consistirá en
cautelar que los derechos de ése pueblo se respeten en el
ejercicio, tanto de su propia misión,
como en el ejercicio de las funciones de los otros poderes del
Estado, esto es el Ejecutivo y el Judicial.

En el pensamiento de Locke la división de poderes
tienen como objeto el garantizar los derechos y el balance del
Pacto Social. Así sostiene que "debido a la fragilidad de
los hombres, éstos podrían ser tentados a tener en
sus manos el poder de hacer leyes y el de ejecutarlas para
así eximirse de obedecer las leyes que ellos mismos
hacen".

La solución supone la creación de la
división de poderes: "y como podrían tener
tentaciones de hacer leyes a su medida y de ejecutarlas para
beneficio propio, llegando así a crearse intereses
distintos de los del resto de la comunidad y contrarios a los
fines de la sociedad y del gobierno, es práctica
común en los Estados bien organizados que el poder
legislativo sea puesto en manos de diversas personas", y
finalmente insiste: "es necesario que haya un poder que
esté siempre en activo y que vigile la puesta en
práctica de ésas leyes y la aplicación de
las mismas. De ahí que los poderes legislativo y ejecutivo
suelan estar separados".

La doctrina de la separación de poderes
será formulada por primera vez durante la guerra civil de
la República inglesa por los opositores a la teoría
de la monarquía mixta. Tanto el Agremment of the People,
elaborado por los niveladores ("levellers") en mayo de 1649, que
fijaba una estructura constitucional en que se reflejaba
claramente la separación entre poder legislativo y
ejecutivo, como, posteriormente, el instrument of Government, de
16 de diciembre de 1653, que iba a suponer la primera
Constitución escrita de Inglaterra, significaron el
establecimiento del principio de la separación de poderes
al margen del esquema constitucional del gobierno mixto"
.

b.2. El aporte de Louis
Montesquieu

Para Montesquieu la garantía de la libertad exige
la existencia de varios poderes dentro del Estado. Al describir
la constitución de Inglaterra, en el capitulo VI del Libro
XI del Espíritu de las Leyes, traza su
teoría de la división de poderes.

Algunos autores han sostenido que la descripción fue sólo un pretexto
pues no guardaba mucho parecido con la realidad política
de la isla. Esos poderes públicos debían tener
funciones básicas (legislativa, judicial y ejecutiva)
claramente diferenciadas y separadas. El eje orientador de la
obra es la lucha contra el despotismo. Se ha sostenido, desde mi
punto de vista con acierto, que no es casual que el texto breve
pero crucial sobre la separación de poderes se encuentre
en el contexto de un Libro XI, cuyo objeto es analizar "las leyes
que dan origen a la libertad política en su
relación con la constitución. Ello pone, ya desde
el inicio, de relieve la
íntima vinculación que para el publicista
francés existirá entre separación de los
poderes y mantenimiento de la libertad".

Montesquieu afirma que: "La libertad política de
un ciudadano depende de la tranquilidad de espíritu que
nace de la opinión que tiene cada uno de su seguridad. Y
para que exista la libertad es necesario que el Gobierno sea tal
que ningún ciudadano pueda temer nada del otro. Cuando el
poder legislativo está unido al poder
ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay
libertad porque se puede temer que el monarca o el Senado
promulguen leyes tiránicas para hacerlas cumplir
tiránicamente. Tampoco hay libertad sí el poder judicial no
está separado del legislativo ni del ejecutivo. Si va
unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad
de los ciudadanos sería arbitrario, pues el juez
sería al mismo tiempo legislador. Si va unido al poder
ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor.
Todo estaría perdido sí el mismo hombre, el mismo
cuerpo de personas principales, de los nobles o del pueblo,
ejerciera los tres
poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las
resoluciones políticas y el de juzgar los delitos o las
diferencias entre particulares".

La facultad de control, además de la de legislar
es parte de esa teoría de división de poderes:
"Pero si en un Estado libre el poder legislativo no debe tener
derecho frenar al poder ejecutivo, tiene, sin embargo, el derecho
y debe tener la facultad de examinar como son cumplidas las leyes
que ha promulgado". Un cierto pesimismo antropológico,
también presente en Hobbes y Locke, lo lleva a afirmar que
para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la
disposición de las cosas, el poder frente al
poder.

Estas teorías fueron asumidas por los primeros
constituyentes, los llamados "framers" de la Constitución
Norteamericana, Montesquieu fue estudiado y citado por todas las
partes (federalistas y antifederalistas) que participaron en el
debate constitucional norteamericano. Se llegó incluso a
vincular las teorías de Montesquieu a la propia existencia
de una constitución libre, "No puede haber libertad donde
los poderes legislativo y ejecutivo se hallan unidos en la misma
persona o en el mismo cuerpo de magistrados", o "si el poder de
juzgar no está separado de los poderes legislativo y
ejecutivo", no pretendía decir que los diversos
órganos no deberían tener una participación
parcial, o un cierto control, sobre los actos de los
otros.

Lo que pretendía decir, como se deduce de sus
propias palabras, y como resulta todavía más claro
a partir de los ejemplos que él tenía presentes, no
era otra cosa que cuando todos los poderes de un órgano
son ejercidos por las mismas manos que poseen todos los poderes
de otro órgano, quedan subvertidos los principios
fundamentales de una constitución libre". Sin duda alguna
Montesquieu influyó decididamente en el diseño de
la primera Carta Política escrita.

Este concepto también influenció las
declaraciones políticas de la revolución francesa.
Es así célebre el artículo 16° de la
Declaración Francesa de los Derechos de 1789, que
menciona: "Una sociedad en la que la garantía de los
derechos no está asegurada y la separación de
poderes no está definitivamente determinada no tiene una
Constitución". Esa norma inspirará a cientos de
cartas
políticas posteriores. Sin duda no es posible imaginar la
Constitución Americana ni la Constitución Francesa
de 1791 ni el desarrollo constitucional posterior, sin el
concepto de la división de poderes cuyo origen está
tanto en Locke y mucho más clara y ampliamente
desarrollado en Montesquieu.

En resumen, podemos decir que, al incorporar la
separación de poderes en el ámbito constitucional y
establecer tres ramas separadas de gobierno, los autores de las
primeras constituciones tuvieron un doble objetivo: en primer
lugar la separación de poderes estaba destinada a recortar
el poder de cada uno de ésos poderes, pero al mismo tiempo
aseguraban la cooperación entre ellas como un elemento
indispensable de un gobierno efectivo. "Mientras la
Constitución difumina el poder, lo mejor para asegurar la
libertad, ella también contempla que la práctica
integrará los poderes dispersos en un gobierno viable". La
división de poderes asegura así equilibrio y
cooperación entre poderes, la división y
competencia promueve la cooperación y por ende alienta a
su contrario la unidad del Estado.

Hoy en día nadie defiende una dogmática y
clásica división de poderes afirmada por
Montesquieu, se trata más bien de afirmar una nueva
noción de separación que, afirmando la
independencia, sin embargo entiende el manejo de la cosa
pública como un esfuerzo consistente de cooperación
y mutuo control, más que de sólo
confrontación o antagonismo. La propia existencia de
sujetos políticos y sociales distintos a los que
analizó Montesquieu obliga a la búsqueda de nuevas
opciones institucionales. Sobre éste tema podemos decir
que aún son válidas las palabras de Víctor
Andrés Belaúnde, "pero es innegable señor
Presidente, que la división de poderes en un sentido
moderado es la salvaguarda de la libertad y que con éstas
restricciones, es imperecedero el principio descubierto por
Montesquieu".

La noción de separación de poderes,
asumida plenamente por el derecho constitucional, no ha sido sin
embargo nunca absoluta. Complejizó la clásica
noción de división de poderes tanto el
funcionamiento real del Estado que implicaba cierto grado de
cooperación, como más recientemente el surgimiento
de instituciones no exactamente clasificables dentro de las tres
divisiones, como el Poder Electoral o el Tribunal Constitucional,
o de organizaciones
específicas territoriales de poder regional o
autónomo. La expansión del estado moderno, que ha
llevado al ejecutivo a regular actividades antes no conocidas de
la actividad y del intercambio económico, telecomunicaciones, patentes, etc, también
ha erosionado la clásica noción de división
absoluta.

c.- Pesos y Contrapesos o control y balance
(checks and balances)

Sin embargo, desde casi los inicios de la teoría
constitucional surgió un concepto que complementa la
división de poderes y permite entender mejor el rol de
cada uno de ellos, así como sus complementarias y
necesarias relaciones: se trata de la noción de pesos y
contrapesos, de controles y equilibrios, aparecida originalmente
en el derecho constitucional norteamericano.

Este concepto de "checks and balances", alude al
ejercicio de mutuos controles entre los poderes lo que permite la
mayor protección de la libertad de los ciudadanos y la
permanencia y estabilidad del sistema democrático. Madison
llamaba a ésta institución precauciones auxiliares
explícitas o implícitas. Algunos autores han
señalado incluso que la separación de poderes no
existe, superada por la realidad del funcionamiento del Estado y
del crecimiento de diversas instituciones constitucionales no
clasificables dentro de la triada, sólo se sigue hablando
de ella por comodidad. Schmitt sostenía que "en la
distinción de poderes hay que considerar dos puntos de
vista: primero, la introducción de una separación de
las autoridades superiores del Estado y de su competencia;
después, el establecimiento de una vinculación de
influjo y contrapeso recíprocos de las facultades de
éstos "poderes" diferenciados. Una cierta
separación es necesaria, y con ella se hace posible una
diferenciación. Si bien no cabe practicar un pleno y
absoluto aislamiento, por lo pronto es preciso considerarlo, no
obstante, como punto de vista independiente dentro de este
principio de organización".

Así, corolario esencial de la separación
de poderes son los "checks and balances". Los primeros
constituyentes se dieron cuenta que los individuos en cada rama
pueden buscar aumentar su poder a expensas de los otros poderes
del Estado, en cierto sentido la Constitución establece
una invitación abierta a la lucha por el poder, por
ejemplo entre el Congreso y el Ejecutivo. Para restringir
ésa acción se visualizó un sistema de
control y balance.

En los sistemas bicamerales el propio Congreso es
controlado y balanceado por cada una de las Cámaras. El
ejecutivo puede observar leyes, los tratados y
ciertos nombramientos del ejecutivo requieren de
aprobación del Congreso y las propias leyes están
sometidas al control de constitucionalidad ejercido en algunos
casos por la Corte Suprema o en otros por un tribunal
constitucional especializado. Como se ha sostenido, "con la
diferenciación de varios poderes se anuda el ulterior
pensamiento orgánico de introducir más amplias
divisiones en el seno de los campos así diferenciados de
la actividad del Estado para alcanzar un alto grado de controles
y frenos (checks and controls). La diferenciación no sirve
sólo a la separación, porque entonces
surgiría una pluralidad de actividades estatales aisladas,
sin conexión ninguna, sino que tiene el fin de producir un
equilibrio".

Ese equilibrio constitucional –que alude a la
clásica noción de pesos y contrapesos o control y
balance ("checks and balances")– debe ser construido y mantenido
a través del respeto a la autonomía institucional y
la especificidad de cada uno de los Poderes del
Estado.

Pero la noción de división de poderes,
como referente constitucional es todavía muy importante en
el estado moderno del siglo XX porque al asegurar la diferencia
entre poder legislativo (Congreso) y ejecutivo (gobierno),
mantiene la necesidad y peculiaridad del procedimiento
legislativo. Dado que el procedimiento legislativo por
definición es público y plural permitiendo la
participación de mayorías y de minorías y
asegurando en consecuencia la función de control del
gobierno. El Poder Legislativo se mantiene así como un
foro de control y crítica, así como de
discusión y debate público entre las alternativas
políticas nacionales.

Sin duda el Congreso, y su funcionamiento real, ocupa un
lugar trascendental en la definición de la democracia.
Entre las características mínimas del modelo
democrático se encuentra la existencia real de "un estado
de derecho, donde el orden jurídico sea
implantación nacional, orientado al bien común,
este sustentado sobre una distribución de poderes con
independencia de funcionamiento; y un sistema de equilibrios,
frenos y contrapesos, que garantice efectivamente la libertad
ciudadana y el control de los poderes públicos y el
ejercicio de las funciones gubernamentales por sus titulares". De
manera que ahí donde el Congreso no cumpla su rol de
independencia, equilibrio o no sea una instancia que frene y
contrapese los otros poderes, protegiendo al ciudadano, la
característica democrática del régimen
político estará en cuestión. Hoy en
día se puede decir que no hay democracia sin
división de poderes

En el Perú se ha desarrollado un desigual proceso
de aplicación del principio de división de poderes,
a lo largo de nuestras diversas constituciones. De acuerdo con el
diseño constitucional contenido en la Carta de 1993,
el Congreso es parte de una distribución de poder entre
diversas instituciones políticas, distribución que
intenta construir un equilibrio de poder y auto-control para
asegurar la estabilidad del Estado, el respeto del Estado de
derecho y la plena vigencia de los derechos fundamentales de los
ciudadanos. Por ello, el artículo 43° de la
Constitución sostiene con precisión que el gobierno
"se organiza según el principio de la separación de
poderes". Otro tema es constatar si realmente se logra dicho
equilibrio de poder.

Las democracias pueden ser organizadas en formas
diversas. Los dos modelos alternativos básicos son el
presidencialismo y el parlamentario, el primero heredado del
sistema político establecido con la Constitución de
los Estados Unidos y el segundo proviene del sistema
parlamentario cuyo origen se puede encontrar en el Parlamento
Inglés.
El modelo político teórico que la
Constitución de 1993 establece es el de un
presidencialismo, con algunas características
híbridas del parlamentarismo. Se ha continuado así
una tradición que se remonta al siglo pasado, que asume la
incorporación o "incrustación" –muchas veces
contradictoria y desordenada– de diversas piezas del modelo
parlamentario en un sistema presidencialista. En nuestro modelo
la hegemonía y conducción, muchas veces sin control
del ejecutivo, se combina con algunas prácticas
parlamentarias como las de la interpelación, la censura,
la estación de preguntas o "question time", el voto de
investidura al nuevo gabinete, así como la facultad
presidencial de disolver el Congreso.

En ésta ubicación el Congreso ocupa una
posición subordinada al ejecutivo en cuánto
funciones, conducción general del estado, arbitrariedad
para la elección del gabinete, posibilidad de
delegación de facultades legislativas más o menos
amplia, nombramiento de embajadores, de oficiales generales y
almirantes, etc. Aún así el Congreso debería
ocupar, de acuerdo a los artículos constitucionales que
analizaremos más adelante, un rol de legislación y
fiscalización relativamente importante para el
país.

Sin embargo un modelo constitucional –como ya lo hemos
mencionado– no es sólo lo que podría haber
ocurrido con la aplicación de un sistema de normas sino lo
que en realidad ha ocurrido al aplicarlo. En éste aspecto
no hay duda al finalizar el siglo XX, que estamos ante un sistema
presidencialista, en ocasiones extremo que ha subordinado las
funciones del Congreso, dejándolo básicamente como
un espacio –incluso bastante recortado– de debate
político público.

d.-
El pluralismo político.-

El Congreso es también una institución que
debe hacer realidad el principio democrático del
pluralismo político y su consecuencia directa de
alternancia en el gobierno. Al ser el único órgano
electo donde mayoría y minoría alcanzan
representación y al existir diversos mecanismos
constitucionales –como el de la modificación
constitucional– que demandan votaciones casi consensuales, es el
espacio natural de realización del pluralismo
político donde mayoría y minoría se
confrontan, pero al mismo tiempo se toleran institucionalmente y
eventualmente pueden llegar a acuerdos en defensa del
interés nacional. "El Estado democrático que
prefigura la Constitución se basa en la concepción
pluralista de la democracia, la cual supone que la sociedad
está formada por diversos grupos que deben ser reconocidos
y que pueden –y deben– participar en el gobierno de la
sociedad".

"En el ámbito constitucional lo que preocupa son
las minorías, no las mayorías. Más
concretamente, en éste contexto el problema que surge es
el del derecho que deben tener las minorías a oponerse, el
derecho a la oposición. La expresión "gobierno de
la mayoría y derechos de la minoría" adquiere
aquí su significado más preciso y una singular
importancia. Si se acosa, se impide o se aplasta a la
oposición, podemos hablar de tiranía de la
mayoría en el sentido constitucional de la tiranía
de la mayoría, que Madison y Jefferson denominaron
"despotismo electivo".

La pluralidad política supone la
aceptación de una dinámica mayoría-minoría
donde si bien la primera ejerce su derecho a ser la fuerza
mayoritaria, no aplasta los derechos de los otros representantes
de la ciudadanía. Algunos autores sostienen que la primera
constitución escrita se inspiró en los principios
de la autoridad limitada, el de la autoridad equilibrada
(separación de poderes) y el del pluralismo
político. Y se ha indicado que la importancia de la
pluralidad del poder radica también en la medida en que
"los mecanismos jurídicos constitucionales pueden
transtornarse si algunos ciudadanos o grupos adquieren porciones
desproporcionadas de poder en comparación con otros
ciudadanos, el poder potencial de un grupo debe ser controlado
(balanceado) por el poder de otro grupo".

La calidad de
órgano de representación popular, de
institución donde se va a expresar la voluntad del pueblo
de elegir a quiénes deben representarlos, descansa
necesariamente "en el pluralismo político y social que es
propio de toda sociedad libre. Y ello se tiene que traducir no
sólo en la composición de los actuales Parlamentos,
los cuales son el órgano por excelencia de la
representación nacional o popular, sino también en
su funcionamiento. Dicho en otras palabras para que un parlamento
pueda considerarse como tal debe reconocer el importante papel de
las minorías que son las llamadas a ejercer el papel de
oposición y la importante función de control de
gobierno, en el caso del Perú no sólo del Ejecutivo
sino de todo el Estado".

El tema es muy importante porque no para todas las
concepciones constitucionales ni políticas el pluralismo
es un valor esencial
a preservar. Existen ejemplos contemporáneos, algunos muy
recientes, donde la existencia de un partido único o la
práctica proscripción de la oposición
afirman la negación formal o informal de la
oposición. Por un lado, una primera postura es la que
mantiene que la política es especialmente un esfuerzo para
hacer reinar "el orden y la justicia
siendo la misión del poder asegurar el interés
general y el bien común contra la presión de
los intereses particulares". Por otro lado otras concepciones
opinan que la política es una lucha basada en la
diversidad y en el intento de supremacía de unos grupos
sobre los otros.

Para los primeros la diversidad y el desacuerdo son
incompatibles con el orden político, el cual debe
descansar en la unidad basada en la unanimidad. Para los
segundos, por el contrario, el "horror de la carencia de unidad
es reemplazado por la creencia de que un mundo
policromático es la única posibilidad de la vida
política".

La doctrina constitucional, sobretodo la producida a
través de las decisiones jurisprudenciales del Tribunal
Español –la corte constitucional de habla hispana
más antigua y consistente en sus decisiones– afirma que
el parlamento es un espacio privilegiado de expresión del
pluralismo político. Siendo como es el intérprete
máximo de la Constitución en el ordenamiento
jurídico hispano ha considerado en forma reiterada que el
pluralismo político es un elemento esencial sobre el que
debe basarse el funcionamiento del parlamento.

Refiriéndose a normas recogidas en el reglamento
parlamentario ha afirmado que "aunque el artículo
28°.1° de nuestra ley orgánica no menciona los
reglamentos parlamentarios entre aquellas normas cuya
infracción pueden acarrear la inconstitucionalidad de la
ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de tales
reglas de procedimiento frente a la acción del legislador
cómo, por el carácter instrumental que éstas
reglas tienen respecto de uno de los calores superiores de
nuestro ordenamiento, el del pluralismo político.
(Art.1.1CE), la inobservancia de los preceptos que regulan el
procedimiento legislativo podría viciar de
inconstitucionalidad la ley cuando ésta inobservancia
altere de modo sustancial el proceso de formación de
voluntad en el seno de las Cámaras"(Sentencia 99/1987 del
11 de junio RI, FJ1). Esta noción válida
según dicho tribunal para el proceso legislativo, en
relación con los procedimientos parlamentarios de control
del Gobierno y de las concretas facultades en tal sentido
atribuidas a los órganos parlamentarios (o a los propios
parlamentarios). El Tribunal Constitucional español ha
señalado también que tal control "deviene un
imperativo constitucional en el marco de la democracia pluralista
que la Constitución consagra en su artículo
1°.1°. (Sentencia 161/1988, de 20 de setiembre, RA,
FJ7)".