La Autonomía:
De acuerdo con el artículo 168 de la Constitución, gozan de autonomía
"dentro de los límites de
esta Constitución y de la Ley", con lo que
estableció una limitación inusitada que hace
materialmente nugatoria la autonomía
político-territorial, que sólo debería
encontrar límites en la Constitución, pero no en la
ley. Conforme a esta norma, que no tiene antecedentes en el
constitucionalismo del país, la ley puede limitar la
autonomía municipal, la cual por tanto, perdió su
garantía constitucional. Esto lo ha reafirmado,
además, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia. En
sentencia Nº 2257 del 13 de noviembre de 2001.
- …debe sostenerse que lo los Municipios si bien
poseen ciertas competencias no
gozan de la plena libertad
para la gestión de ciertas materias que aun
cuando pertenecen a su esfera competencia la
misma no le es propia, esto es, exclusiva, como pretenden los
recurrentes, alegando que no se puede someter el ejercicio de
dicha competencia a condicionamientos ni mediatización
alguna, pues, con ello, a consideración de los
recurrentes, se está violando el precepto constitucional
que garantiza al municipio la libre gestión y plena
autonomía, ya que en criterio de esta Sala, la "libre
gestión de las materias de su competencia" que garantiza
la Constitución a los Municipios, se trata de una
libertad condicionada, no sólo por las limitaciones que
directamente impone el Constituyente sino por todas aquellas
que pueda imponer el Legislador Nacional, y los legisladores
estadales al ejercicio de la autonomía municipal, de
acuerdo con las normas de la
propia Constitución y dentro de los límites por
ella indicados.
La autonomía municipal, por tanto, reducida
lamentablemente por la Sala Constitucional a ser sólo una
"libertad condicionada", en términos generales y conforme
al mismo artículo 168 de la Constitución,
comprende, lo siguiente:
- La elección de sus autoridades.
- La gestión de las materias de su
competencia - La creación, recaudación e inversión de sus amigos.
La Participación
Ciudadana:
En el mismo articulo 168 de la Constitución
Bolivariana de Venezuela,
establece que las actuaciones de los Municipios en el
ámbito de sus competencias se deben cumplir incorporando
la participación ciudadana al proceso de
definición y ejecución de la gestión
pública y en el control y
evaluación de sus resultados, en forma
efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley, Para ello,
por supuesto, el Municipio tendría que estas cerca del
ciudadano.
La participación de los vecinos del Municipio en
la
administración de los intereses locales puede
ejercerse de tres modos diferentes:
- Mediante la celebración de cabildos
abiertos. - Mediante la constitución de Asociaciones de
Vecinos. - Mediante las solicitudes de reconsideración de
las ordenanzas.
Los cabildos abiertos deberán celebrarse cada
tres meses, por lo menos. En efecto, es obligatorio para las
Cámaras Municipales convocar dentro de los términos
expresados, a una sesión en la cual se consideran las
materias de interés
local que un mínimo de 10 vecinos hayan solicitado por
escrito y con quince días de anticipación por lo
menos a la fecha de la reunión. Estas materias
serán inscritas en el orden del día y en dicha
sesión el público asistente podrá formular
preguntas, emitir opiniones, y formular solicitudes y
proposiciones. El Concejo o el Alcalde, deberán dar a los
vecinos repuestas oportunas y razonadas a sus planteamientos y
solicitudes. A estas reuniones se convocarán entre otras,
a las organizaciones
vecinales, gremiales, sociales, culturales y deportivas de la
localidad.
Otro modo de participación de la comunidad
consiste en la petición de reconsideración de las
ordenanzas ya promulgadas. En efecto, el 10% de los vecinos de la
comunidad, debidamente identificados podrán solicitar la
reconsideración de las ordenanzas que no sean de carácter tributario o de presupuesto,
dentro del plazo de 3 meses contados a partir de la fecha de la
publicación de la ordenanza en la Gaceta Municipal. La
solicitud de reconsideración deberá ser razonada y
en ella deberá pedirse que se modifique alguna de las
disposiciones de la ordenanza o se levante la sanción a
toda la ordenanza o parte de ella. El levantamiento de
sanción a toda ordenanza equivale a su
derogación.
Fuentes legales del régimen
municipal:
El artículo 169, en el sentido que el
artículo 26 de la Constitución de 1961, dispone que
la
organización de los Municipios y demás
entidades locales se deben regir por la Constitución, por
las normas que para desarrollar los principios
constitucionales establezcan las leyes
orgánica nacionales, y por las disposiciones legales que
en conformidad con aquellas dicten los Estados mediante sus
Consejos Legislativos.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremos de Justicia
ha sido enfática en considerar que la legislación
nacional tiene primacía en la regulación de la
organización de los Municipios,
particularmente en relación con las leyes
estadales.
Los diferentes regímenes
municipales:
Una de las críticas más importantes que se
habían formulado respecto de nuestro régimen
municipal, era el excesivo uniformismo en la organización
municipal, que había hecho prácticamente
inaplicable la Ley Orgánica de Régimen Municipal de
1989, en muchos de los Municipios. Por ello, el artículo
169, establece que la legislación que se dicte para
desarrollar los principios constitucionales relativos a los
Municipios y demás entidades locales, debe
obligatoriamente establecer diferencias regímenes para su
organización, gobierno y
administración, incluso en lo que respecta
a la determinación de sus competencias y recursos,
atendiendo a las condiciones propias de la población, desarrollo
económico, capacidad para generar ingresos fiscales
propios, situación geográfica, elementos
históricos y culturales y otros factores relevantes. En
particular, dicha legislación debe establecer las opciones
para la organización del régimen de gobierno y
administración local que debe corresponder
a los Municipios con población indígena.
El régimen de organización de otras
entidades locales:
De acuerdo con la Constitución, el Poder
Público Municipal no sólo lo ejercen "los
municipios" como unidad política primaria de
la organización nacional (art. 168), sino también
"las demás entidades" a las que alude el articulo 169 de
la Constitución.
Por tanto, además de los Municipios, la
Constitución y las leyes orgánicas nacionales
pueden establecer otras entidades locales cuya
organización debe ser siempre democrática y
responder a la naturaleza
propia del gobierno local. Así, la Constitución
regula expresamente a los Distritos Metropolitanos, (art. 171 y
172) a las Parroquias (art. 173) y la ley orgánica
podría establecer otras modalidades de entidades
locales.
Las Mancomunidades y otras
Asociaciones:
Las mancomunidades, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 170 de la CRBV, son el producto del
derecho de asociación entre Municipios. Además, la
Constitución admite que los Municipios pueden acordar
entre sí o con los demás entes públicos
territoriales, la creación de modalidades asociativas
intergubernamentales para fines de interés público,
relativos a materias de su competencia.
Las agrupaciones de municipios tienen importancia cuando
se trata de entidades muy pobres que no pueden mantener escuelas
u otros servicios como
son los teléfonos, el agua, y
otros, y que uniéndose es más fácil que los
mantengan. El caso de Caracas es aparte porque se trata de
agrupaciones humanas que rebasan los límites municipales y
forman un gran conglomerado único.
Competencia del Municipio:
La Constitución declara que corresponde a la
competencia Municipal el gobierno y administración de los
intereses peculiares de la entidad, en particular cuanto tenga
relación con sus bienes e
ingresos y con las materias propias de la vida local, tales como
urbanismo, abastos, circulación, cultura,
salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito, turismo y policía
municipal. Se trata de una enumeración enunciativa, que
permite al legislador atribuir a la competencia municipal otras
materias propias de la vida local. Por otra parte, algunos
asuntos incluidos en la norma constitucional, tales como
urbanismo, circulación, cultura, salubridad y asistencia
social son servicios
públicos concurrentes, pues en su prestación
participan a un tiempo el
Poder Nacional y los Municipios.
A la enumeración que trae la Constitución
añade la Ley Orgánica otros servicios, entre los
cuales figuran los de acueductos, distribución y venta de electricidad,
arquitectura
civil, mataderos y mercados, aseo
urbano y domiciliario, prevención y lucha contra incendios,
cementerios, hornos crematorios y servicios
funerarios.
Establecimiento de los Distritos
Metropolitanos:
En cuanto a los Distritos metropolitanos, el
artículo 171 dispone que cuando dos o más
Municipios pertenecientes a una misma entidad federal tengan
relaciones económicas, sociales y físicas que den
al conjunto características de un área
metropolitana, pueden organizarse como tales.
Por otra parte para evitar el uniformismo, el art. 171
CRBV dispone que la ley puede establecer diferentes
regímenes para la organización, gobierno y
administración de los distritos metropolitanos atendiendo
a las condiciones de la población, desarrollo
económico y social, situación geográfica y
otros factores de importancia. En todo caso, la atribución
de competencias para cada distritito metropolitano debe tener en
cuenta esas condiciones.
Sin embargo, cuando los municipios que deseen
constituirse en un distrito metropolitano pertenezcan a entidades
federales distintas, corresponde a la Asamblea Nacional su
creación y organización. (Art. 172)
Alcalde Metropolitano:
El Alcalde Metropolitano es la primera autoridad
civil, política y administrativa del Distrito
Metropolitano de Caracas, así como los alcaldes
municipales lo son en cada uno de los Municipios que lo
integran.
Las atribuciones del Alcalde Metropolitano son las
siguientes:
- Cumplir y velar por el cumplimiento de la
Constitución de la República, las leyes
nacionales y acuerdos ordenanzas que dicte el cabildo
Metropolitano. - Administrar la Hacienda Pública
Metropolitana. - Preservar el orden público y la seguridad de
las personas y propiedades; - Presentar el Cabildo Metropolitano el Proyecto de
Presupuestos
de Ingreso y Gastos para
cada Ejercicio Fiscal,
conforme a la ley; - Gerenciar y coordinar las competencias metropolitanas
para unificar las áreas de servicios públicos de
interés común, fijar las tasas y tarifas por los
servicios; - Promulgar las ordenanzas dictadas por el Cabildo
Metropolitano, dentro de los ocho días de haberlas
recibido. Cuando a su juicio existan razones para su
revisión podrá devolverlas al Cabildo
Metropolitano, dentro del mismo plazo, con una exposición razonada pidiendo su
reconsideración. - Presidir el Consejo de Gobierno del Distrito
Metropolitano; - Organizar y dirigir los espacios u oficinas relativas
al funcionamiento de la Alcaldía
Metropolitana. - Ejercer la representación del Distrito
Metropolitano. - Dictar decretos previstos en el ordenamiento
jurídico y los reglamentos que desarrollen las
ordenanzas sin alterar el espíritu, propósito o
razón y los reglamentos autónomos previstos en
esta Ley; - Suscribir contratos y
concesiones de la competencia del nivel
metropolitano. - Rendir cuenta anual de sus gestión al
Contralor del distrito Metropolitano, entre otras.
El Consejo de Gobierno del Distrito
Metropolitano:
El Consejo de Gobierno del distrito Metropolitano de
Caracas es un órgano de consulta y asesoría del
Alcalde Metropolitano, y se reunirán a convocatoria suya
(art. 9 de L.E.R.D.M.C.). El Consejo de Gobierno será
presidido por el Alcalde Metropolitano e integrado por los
Alcaldes de los Municipios que conforman el Distrito
Metropolitano (art. 10 de la L.E.R.D.M.C.).
Las Parroquias:
Todos los Municipios podrán crear parroquias
conforme a las condiciones que determine la ley, aún
cuando el artículo 173 precisa que en ningún caso
las Parroquias deben ser asumidas como divisiones exhaustivas o
imperativas del territorio del Municipio.
La creación de Parroquias, en todo caso, debe
atender a la iniciativa vecinal o comunitaria, con el objeto de
promover a la desconcentración e la administración
del Municipio, la participación ciudadana y la mejor
prestación de los servicios públicos.
La regulación constitucional de la
separación orgánica de poderes a nivel
municipal:
La Constitución de 1999, innovó en
materia
municipal, al regular en el propio texto
constitucional los órganos del Poder Municipal. La
Constitución de 1961 dejaba esta materia a la
regulación de la ley, permitiendo así mayor
flexibilidad en cuanto a la posibilidad de diferenciar los
regímenes de organización municipal. Sobre el
significado de estos cambios constitucionales.
Sentencia Nº 2651 de 2 de octubre de 2003, Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; (algunos
fragmentos):
- La disposición que atribuye el carácter
de primera autoridad civil de los Municipios a los Alcaldes
estaba ausente del anterior Texto Fundamental, y lo estuvo de
todos los que hasta ahora han regido a la República
venezolana. De hecho, la Constitución de 1961 no
concebía la figura del Alcalde, como tampoco
concibió la de ningún otro órgano
municipal. - Debe recordarse que la división
político administrativa de los Estados venezolanos se
basó tradicionalmente en la figura del Distrito, si bien
éstos a su vez estaban integrados por municipios,
carentes de personalidad
jurídica. Así, la entidad de relevancia
jurídico política era el Distrito y en él
se asentaba el Concejo Municipal. Sin duda, se trataba de una
situación anómala en la que los Distritos gozaban
de la autonomía denominada municipal y el poder
público lo ejercía a través de un
órgano llamado Concejo Municipal, a la vez que
existían unos municipios totalmente privados de poder,
al ser sólo una circunscripción administrativa,
sin relevancia política. - Los Concejos Municipales tenían, como es
natural en un órgano colegiado un Presidente, que en la
tradición oral e incluso casi protocolar recibió
luego el nombre de Alcalde. El Alcalde era un Concejal como el
resto, pero que en virtud de sus atribuciones, se
distinguía de los demás. Sin embargo, a efectos
jurídicos el órgano era uno sólo; el
Concejo, que ejercía la totalidad del poder
Público en el ámbito municipal. - Una de las más relevantes innovaciones de la
Ley Orgánica del Régimen Municipal que se
sanciono en 1989, aparte de eliminar del todo la figura del
Distrito como sustituta del Municipio – lo que no impide
que los Estados la conserven a otros fines meramente
administrativos-, fue separar el ejercicio del Poder
Público local. Para ello se mantuvo la
institución del Concejo, ya de larga tradición,
pero se creó un verdadero Poder
Ejecutivo separado del órgano parlamentario. Ese
Poder Ejecutivo está encabezado por el Alcalde, de la
misma forma como el Presidente o Gobernador son la
cúspide de los Ejecutivos nacional y estadal,
respectivamente.
El Gobierno Municipal:
El gobierno municipal se ejerce por un Alcalde y un
Concejo Municipal. Tanto el Alcalde como los miembros del Concejo
Municipal son elegidos popularmente por votación
directa.
El Alcalde es la autoridad ejecutiva. El Concejo
Municipal es el órgano deliberante del Municipio y ejercer
el control de la actividad administrativa del Alcalde. Los actos
de legislación dictados por el Concejo se denominan
Ordenanzas.
El Alcalde quedará suspendido en el ejercicio del
cargo cuando el Concejo, por decisión expresa y motivada y
con el voto de las ¾ partes de sus integrantes impruebe
la memoria y
Cuenta de sus gestión anual. En este mismo acto el Concejo
convocará a un referéndum que se
realizará en 30 días para que los electores de la
localidad se pronuncien sobre la revocación o no del
mandato del Alcalde.
Los Concejos Municipales estarán integrados de la
siguiente manera:
- Por cinco Concejales en os Municipios que tengan
hasta quince mil habitantes. - Por siete Concejales en los Municipios que tengan
de quince mil a cincuenta mil habitantes. - Por nueve Concejales en los Municipios que tengan
de cincuenta mil a doscientos mil habitantes. - Por once Concejales en los Municipios que tengan de
doscientos mil uno a quinientos mil habitantes. - Por trece Concejales en los Municipios que tengan
de quinientos un mil uno a setecientos cincuenta mil
habitantes. - por quince Concejales en los Municipios que tengan
de setecientos cincuenta mil uno a un millón de
habitantes. - Por diecisiete Concejales en los Municipios que
tengan más de un millón de
habitantes.
El Alcalde:
El gobierno y administración del Municipio
corresponde al Alcalde, quien además, y en términos
del Código
Civil, tiene carácter de la primera autoridad
civil.
Según la Sentencia Nº 2651 del 02 de octubre
de 2003, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
establece: (extractos)
- Ahora bien, el que los Alcaldes obtuviesen ese rango
constitucional en 1999 y que sólo en ese momento se
reconociese normativamente su carácter de primera
autoridad civil local, no implica que no lo tuvieron, incluso,
antes. - En efecto, por algo sólo explicable por la
tradición, y no por la razón, se consideraba a
los prefectos y jefes civiles como las primeras autoridades
civiles locales, aun cuando no fueran más que unas
figuras de desconcentración de la actividad de los
Estados. En ello ayudó sin duda, el Código Civil – de antigua
sanción, pese a sus reformas- que al referirse a la
primera autoridad civil de una localidad la llamaba
ocasionalmente Jefe Civil. Las normas venezolanas, como es
parcialmente comprensible, no se ha ido siempre adaptando a los
muchos cambios en la organización política, con
lo que las primeras autoridades civiles locales siguieron
siendo, para todos, unos funcionarios que no eran
locales. - Con la Ley Orgánica de Régimen
Municipal de 1989 la situación varió; es obvio
que debe entenderse que el Alcalde era la primera autoridad
civil del Municipio, al ser el jerarca máximo de la rama
ejecutiva del Poder Público a ese nivel. Se trata de un
funcionario electo popularmente, respondiendo a las exigencias
democráticas de la Constitución, que debía
necesariamente desplazar a los Prefectos y Jefes Civiles en lo
ámbitos de competencia de los Municipios o en cualquiera
para la cual fuese titular de la competencia de la primera
autoridad civil. Sin embargo, la fuerza de la
tradición llevó a seguir considerando a Prefectos
y Jefes Civiles como primeras autoridades civiles locales, sin
reparar de manera suficiente en que su origen no era
democrático –exigencia de los artículos 27
y 29 de la Constitución de 1961- ni formaban parte del
Poder Público de la entidad llamada constitucionalmente
"Municipios". - La Constitución de 1999 vino a resolver esa
situación, pues incorporó entre sus normas lo que
no podía ser de otra forma: esa absurdo sostener que la
primera autoridad civil de un Municipio fuese un funcionario
designado por el Gobernador estadal y que, en consecuencia,
respondiese ante éste, cuando existía otro
funcionario legalmente creado que tenía un claro origen
local y contaba con respaldo de la población. Pudo se
así durante largo tiempo, pero debió dejar de
serlo en el momento cuando cambió la regulación
sobre la materia, de la misma manera como, desde la
sanción de la Ley de Elección y Remoción
de Gobernadores, era lógico que estos funcionarios
dejasen de ser representantes del Presidente de la
República en el territorio de un estado.
Requisitos para ser Alcalde:
- Ser venezolano
- Mayor de 25 años.
- De estado seglar.
- En los Estados Fronterizos, para ser Alcalde se
requiere ser venezolano por nacimiento, sin otra nacionalidad.
El Alcalde debe ser elegido por un período de 4
años por mayoría de las personas que votan, y
podrá ser reelegido de inmediato y por una sola vez, para
un periodo adicional.
Se atribuye la función
legislativa del Municipio al Concejo, integrado por concejales
elegidos en la forma establecidas en la Constitución, en
el número y condiciones de elegibilidad que determine la
ley.
Lamentablemente no se estableció en la
Constitución el principio de la elección uninominal
de concejales, para asegurar la efectiva representatividad de las
comunidades y sus electores, remitiéndose el sistema electoral
al principio de la representación proporcional destinado a
permitir la representatividad de partidos.
Atribuciones del Alcalde:
Corresponden al Alcalde, como Jefe de la rama ejecutiva
del Municipio, entre otras, las siguientes
atribuciones:
- Dirigir el gobierno y la administración
municipal, y ejercer la representación del
Municipio. - Dirigir e inspeccionar los servicios y obras
municipales. - Dictar reglamentos, decretos y
resoluciones. - Suscribir los contratos que celebre el Municipio, y
disponer gastos y ordenar pagos. - Nombrar y remover el personal de la
Administración municipal, con la excepción del
personal asignado a la Cámara, a la Secretaría y
a la Sindicatura. - Presentar al Concejo, proyectos de
Ordenanzas aprobadas por el Concejo a pedir su
reconsideración en las formas y dentro de los
términos establecidos en la Ley
Orgánica.
El Alcalde ejerce, además, las funciones de
Presidente de la Cámara Municipal. El Concejo no elige
Presidente, pues al Alcalde corresponde, automática, la
presidencia de Cámara Municipal. Sus faltas
temporales en dichas funciones serán suplidas por
Vicepresidente del Concejo, elegido por éste de su propio
seno.
El Concejo Municipal ejercerá entre otras, las
siguientes atribuciones:
- Elegir al Vicepresidente, como ya se
indicó.- - Nombrar de fuera de su seno, al Secretario, al
Síndico Procurador y al Contralor. - Sancionar Ordenanzas y dictar acuerdos.
- Aprobar el presupuesto de ingresos y gastos
públicos. - Aprobar las concesiones de servicios públicos
o de uso de bienes del dominio
público y la enajenación de terrenos ejidos y otros
inmuebles. - Crear institutos autónomos municipales, lo que
deberá hacerse por medio de Ordenanzas, aprobadas con el
voto de las tres cuartas partes de los miembros del
Concejo. - Nombrar el personal de las oficinas del Concejo, de
la Secretaría y la Sindicaturas.
Órganos del Gobierno Municipal:
Son órganos del gobierno municipal:
- La Secretaría, la Sindicatura y la
Contraloría.
El Secretario, el Síndico y el Contralor
serán designados por el Concejo Municipal.
Corresponde al Secretario, entre otras atribuciones:
elaborar las actas de las sesiones del Concejo; refrendar las
ordenanzas, decretos y resoluciones que emanen del Concejo;
llevar los libros,
expedientes y documentos del
Concejo y custodiar al archivo;
despachar las comunicaciones
que emanen del Concejo, expedir certificaciones de las actas de
la Cámara y de los documentos que reposen en el archivo
del Concejo, previa autorización del Presidente o del
Cuerpo.
En todo Municipio habrá un Síndico
Procurador, y en aquellos Municipios cuya población exceda
de cincuenta mil (50.000) habitantes, el Síndico
deberá ser abogado.
Corresponde al Síndico Procurador: Representar y
defender judicial y extrajudicialmente, los intereses del
Municipio, siguiendo las instrucciones del Acalde o del Concejo;
y asesorar jurídicamente, cuando sea al Alcalde y al
Concejo. Estas son las principales atribuciones del
Síndico Procurador.
La Contraloría ejercerá el control, la
vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y
bienes municipales; así como de las operaciones
relativas a los mismos.
La Contraloría deberá existir en aquellos
Municipios cuya población alcance a cien mil habitantes o
sea superior a dicha cifra. Si la población fuere menor de
cien mil habitantes, será potestativo del Concejo
Municipal crear o no la Contraloría.
El Contralor será elegido por el Concejo
Municipal mediante concurso de credenciales. El nombramiento
deberá recaer en uno de os candidatos que ocupen los tres
primeros lugares como resultado del concurso.
La Contraloría General de la República
jugará el papel de asesor de los Contralores
Municipales.
Ingresos Municipales
Los ingresos municipales se clasifican en ordinarios y
extraordinarios:
- El producto de los impuestos
municipales (patentes sobre industria y
comercio y
vehículos e impuestos sobre inmuebles urbanos y
espectáculos públicos) y de las tasas
provenientes del uso de sus bienes o servicios; - El producto de las multas impuestas por las
autoridades municipales, así como las multas impuestas
por otras autoridades, que se liquiden con destino al Fisco
Municipal, de conformidad con la Ley; - Los intereses producidos por créditos municipales;
- El producto de la administración de los bienes
o servicios municipales. - Las cantidades líquidas que satisfagan al
Municipio, los institutos autónomos y empresas
municipales. - el Producto de los contratos que celebre el
Municipio. - el Situado Municipal.
Son ingresos públicos extraordinarios del
Municipio:
- El producto de los empréstitos contratos de
acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público. - El precio de la
venta de ejidos y demás bienes inmuebles
municipales. - Las cantidades de dinero que
recibiere por donaciones y legados. - Los aportes que le hicieren organismos nacionales y
estadales.
Corresponde al Municipio la administración, de
sus ejidos y demás bienes de su propiedad, y
naturalmente, tiene como ingresos, las pensiones de
arrendamiento, los dividendos de las acciones, los
intereses de los capitales y demás frutos provenientes de
dicha administración, así como el producto de la
venta de los bienes que fueren enajenables. Entre esos ingresos
se cuentan los provenientes de la cesión a título
precario a los particulares, de bienes municipales de uso
público.
Los servicios públicos que prestan por sí
mismos los Municipios son unos de carácter gratuito y
otros remunerados. Entre los primeros podemos incluir: el
alumbrado público, los campos deportivos, plazas y parques
públicos. Entre los segundos, figura el aseo urbano. Las
tasas pagadas por los usuarios ingresan al Tesoro
Municipal.
Los municipios tienen capacidad tributaria en virtud de
la cual pueden establecer mediante ordenanzas –que son
leyes municipales- patentes de industria y comercio, patentes
sobre vehículos, impuestos sobre inmuebles urbanos y
espectáculos públicos, y otros impuestos, tasas y
contribuciones especiales cuyo establecido esté autorizado
por la ley, como el impuesto sobre la
publicidad
comercial.
El situado Municipal
Dispone el numeral 4 del artículo 167 de la
Constitución que a los Municipios de cada Estado les
corresponderá en cada ejercicio fiscal una
participación no menor del veinte por ciento (20%) del
situado y de los demás ingresos ordinarios del respectivo
Estado. El mismo artículo añade que "la ley
establecerá los principios, normas y procedimientos
que propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de los
recursos provenientes del situado constitucional y de la
participación municipal en el mismo". Ahora bien, el
aparte del artículo 14 de la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y
Transferencias de Competencias del poder Público, de 28 de
Diciembre de 1989, expresa que el situado municipal se
distribuirá entre los Municipios de conformidad con lo
dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
esto es, un cincuenta por ciento (50%) en partes iguales, y el
otro cincuenta por ciento (50%) en proporción a la
población de cada Municipio.
Consejo Federal de
Gobierno:
El Consejo Federal de Gobierno
Antecedentes
Si bien no es la primera vez que en la historia constitucional
venezolana se prevé un Consejo con similar
denominación, en general, sus objetivos no
se compadecían con el que hoy se atribuye al Consejo
Federal de Gobierno, y es que, por vez primera, la
descentralización se prevé como la base fundamental
del diseño
político del Estado Venezolano.
Existía ya, pero creado en un acto de rango
sublegal, un Consejo Territorial de Gobierno, con el mismo
fundamento, pero con el objeto de coordinar la política
descentralizadora que se habría ejecutado con la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación
y Transferencia de Competencias del Poder Público
(LODDTCPP) de fecha 28 de diciembre de 1989, dictada en base al
artículo 137 de la Constitución de 1961. Este
Consejo Territorial de Gobierno fue creado como una necesidad que
impuso la práctica en el proceso de ejecución de la
LODDTCPP, pues ciertamente se evidenció la necesidad de
una instancia de coordinación y dirección de estas ejecutorias
descentralizadoras, bien de competencias, bien de servicios.
Dicho Consejo tenía como objeto la colaboración,
coordinación y cooperación entre el Ejecutivo
Nacional y los Ejecutivos de los Estados en el desarrollo del
proceso de descentralización y desconcentración, y
en el diseño de políticas
y armonización de decisiones concernientes a los distintos
niveles de gobierno.
Naturaleza
El Consejo Federal de Gobierno es un órgano
Constitucional y, como tal, integra la estructura de
las Altas autoridades del Estado. Es además de un
órgano de coordinación y planificación, un órgano de
administración de un fondo –patrimonio
autónomo- de compensación territorial, y al cual,
podría la Ley conceder atribuciones de ejecución,
encaminadas a la real coordinación de las "acciones" que
deban llevarse a cabo para el desarrollo del proceso de
descentralización y transferencia de competencias del
Poder Nacional a los Estados y Municipios.
Integración
Tal y como lo dispone el artículo 185
constitucional, el Consejo Federal de Gobierno es un
órgano colegiado integrado por:
- El Vicepresidente Ejecutivo, quien lo
presidirá - Los Ministros
- Los Gobernadores
- Un alcalde por cada Estado
- Representantes de la sociedad
organizada según la ley
Asimismo se prevé en el Texto Fundamental, que
dicho Consejo tendrá una Secretaría integrada por
el Vicepresidente Ejecutivo, dos Ministros, tres Gobernadores y
tres Alcaldes.
La funcionalidad del Consejo, en atención a la diversidad de las materias y
de las áreas territoriales que dependen de los Estados y
Municipios, recipiendarios de las competencias y servicios a
descentralizar, aconsejaría prever, en la ley respectiva
o, mejor aún, en el Reglamento Orgánico que este
órgano dicte, una suerte de comisiones sectoriales
técnicas que faciliten las propuestas
descentralizadoras, en cuanto a su planificación y
desarrollo.
El Consejo Federal de Gobierno como órgano
rector del proceso de descentralización
territorial
Ámbito de competencia
El Consejo Federal de Gobierno debe abarcar todas las
áreas relacionadas con el proceso de
descentralización previsto en la Constitución, en
cuanto tenga su origen en facultades del Poder
Nacional.
En este sentido, la Constitución prevé
procesos de
descentralización desde el Poder Nacional a los Estado y
Municipios, pero también contempla la
descentralización desde los Estados hacia los Municipios y
desde éstos hacia la comunidad organizada, a manera de
hacer efectiva la descentralización política, esto
es, el acercamiento del poder al ciudadano y una verdadera
democracia
participativa.
Pero además, debe distinguirse, los distintos
ámbitos en que la descentralización opera.
Así, se prevé tanto la transferencia de
competencias, como la transferencia de servicios, en este
último caso ya existe la competencia y lo que se
transfiere es sólo el servicio en
sentido material, esto es, los bienes, los recursos y el
personal. También debe distinguirse, dentro de este
proceso, la transferencia de competencias y servicios a los
ciudadanos, en grupos
organizados, que implica una descentralización funcional
especial, conocida en doctrina como descentralización por
colaboración.
El artículo 157 constitucional contempla la
descentralización territorial, entendida como la
transferencia de competencias, exclusivas del Poder Nacional, a
los Estados y Municipios. Si bien la descentralización por
servicios está consagrada de manera explícita para
el caso de Estados hacia Municipios (artículo 165) y de
Municipios hacia colectividad organizada (artículo 184),
la misma es perfectamente posible desde el nivel nacional hacia
estados y municipios en las materias de competencia concurrente,
como ya lo previera el artículo 4 y siguientes de la
LODDTCPP. El artículo 158 da base a la
descentralización hacia la colectividad organizada. Y
todos estos aspectos estarían, precisamente, en el
ámbito que debe abarcar, en cuanto a su
planificación, coordinación y control de
ejecución, el Consejo Federal de Gobierno.
Atribuciones asignadas por el texto
constitucional
La Constitución asigna al Consejo Federal de
Gobierno la coordinación y planificación de
políticas y acciones del proceso de
descentralización. Si bien la Ley puede y debe
complementar el ámbito de competencias del Consejo Federal
de Gobierno, previendo las que sean necesarias para el
cumplimiento de sus objetivos constitucionales, debe analizarse
aquellos aspectos que, por ser parte de su finalidad, constituyen
su campo de actuación específico.
La coordinación del proceso de
descentralización territorial
La coordinación es uno de los principios rectores
de la organización administrativa y, en general, de la
teoría
de la Organización. Con la coordinación se
pretenden conjugar diversas actividades en el logro de una misma
finalidad, evitando la reduplicación de esfuerzos y las
acciones divergentes e, incluso contradictorias.
Si bien dentro de un mismo ente o sector administrativo
(ej. un Ministerio) la coordinación y unidad de la
actuación administrativa la puede conseguir el superior
jerárquico haciendo uso de sus poderes de dirección
y control, cuando nos referimos a organizaciones que no
pertenecen al mismo ramo de la Administración o en las que
no existe una relación de jerarquía, como lo es el
caso de los entes funcionalmente descentralizados y,
precisamente, los entes políticos territoriales entre
sí, la coordinación aparece como un principio de
organización indispensable para lograr la unidad en la
actuación administrativa.
Tal como explica Ramón
Parada «(…) lo que ocurre, sin embrago, es que en este
supuesto (el de las organizaciones jerarquizadas) la
coordinación se puede entender como una facultad
más, entre otras, del mando o jerarquía, mientras
que cuando se trata de organizaciones distintas, la
coordinación se entiende como un principio independiente y
necesario para asegurar la supremacía que le corresponde a
una de aquellas organizaciones sobre las demás, como
ocurre en las relaciones del Estado con las Comunidades
Autónomas» (paréntesis nuestros)
(Ramón Parada, Derecho
Administrativo, Tomo II, Madrid,
1996)
Así pues y en obsequio de una correcta
ejecución del proceso de descentralización, el
Consejo Federal de Gobierno se configura como un órgano de
rango constitucional, que tiene, dentro de sus objetivos, la
coordinación de los mecanismos de transferencia de
competencias del Poder Nacionales a los Estados y
Municipios.
La causa legitimadora de tal coordinación
será la de asegurar la coherencia de la actuación
de los entes político-territoriales en el respeto al
ejercicio de las competencias transferidas y las que le sean
propias, el suministro de información a los mismos y la
cooperación y asistencia activa que estos pudieran
necesitar.
En todo caso deberá ser la ley la que establezca,
con suficiente grado de detalle, las condiciones y los
límites de tal coordinación así como las
modalidades de control a ser conferidas al Consejo Federal de
Gobierno para alcanzar su misión.
Por último, el efecto de la coordinación
deberá propender a que los entes político
territoriales ejerzan sus facultades de programación, planificación u
ordenación de los servicios o actividades de su
competencia en el marco de las previsiones de los planes creados
por el Consejo Federal de Gobierno.
Novedades de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal:
En su artículo 79, reconoce muy
categóricamente el estatus de funcionario público
tanto al Alcalde o Alcaldesa, como a los ciudadanos Concejales y
a los miembros de las Juntas Parroquiales; igualmente establece
la modalidad y limites en las remuneraciones
que les correspondan por el desempeño de la función
pública de los funcionarios antes mencionados y que esa
norma no es otra que la Ley Orgánica de Emolumentos para
Altos Funcionarios y Funcionarios de los Estados y los Municipios
el cual lo establece en su artículo 10.
La Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, confiere al Concejo Municipal, la facultad de dictar
las normas que regulan su autonomía funcional y su
ordenamiento interno. En el artículo 95 numeral 5 de la
misma ley, igualmente se le confiere la facultad de aprobar su
presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo
anual, tomando en cuenta las limitaciones del
Municipio.
Igualmente la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, prevé en sus artículos
100 y 101, lo siguientes:
Artículo 100: "En cada Municipio
existirá un contralor o controlar municipal, que
ejercerá de conformidad con las leyes y la ordenanza
respectiva, el control, vigilancia y fiscalización de los
ingresos, gastos y bienes municipales, así como de las
operaciones relativas a los mismos"
Artículo 101: "La Contraloría Municipal
gozará de autonomía orgánica, funcional y
administrativa, dentro de los términos que establezcan
esta Ley, y la Ordenanza respectiva"
Conforme a las anteriores disposiciones normativas, se
desprende la obligatoriedad de creación en todos los
Municipios del País de una Contraloría Municipal, a
la cual le corresponderá, como función preeminente,
la de ejercer el control, la vigilancia y la fiscalización
de los ingresos, gastos y bienes públicos de la Hacienda
Pública, así como de las operaciones relativas a
los mismos, ello en atención de lo previsto en los
artículos 173 de la C.R.B.V. y artículo 100 de la
Ley Orgánica del Poder Público Municipal;
Igualmente se establece una Autonomía orgánica,
funcional y administrativa, conceptos éstos que en
atención del criterio institucional que de manera
reiterada se ha sostenido, comprenden la libertad de
dirección, de estructura, de organización o
asignación de atribuciones, de designación, de
remoción, de la calificación del funcionario de
confianza o alto nivel, más la libertad de
ejecución del presupuesto que tienen los órganos
del control fiscal externo, siempre ajustado al más
estricto margen de observación de las normas legales que
así estén previstas.
A las Contralorías Municipales se les
suprimió la competencia para ejercer el control previo al
compromiso y al pago de los gastos con cargo a la Hacienda
Pública respectiva, tal como lo contempla el ordinal
1° del artículo 85 de la derogada Ley Orgánica
de Régimen Municipal, conservando la atribución
para ejercer en control posterior de los organismos y entes
descentralizados, es decir, en todo el ámbito
municipal.
Asimismo es de destacar que la recién promulgada
Ley Orgánica, suprimió la competencia de las
Contralorías Municipales, para realizar en control previo
de los terrenos ejidales para construcciones, tal como lo
establecía el último aparte del artículo 125
de la derogada Ley Orgánica de Régimen
Municipal.
En tal sentido y atendiendo al Principio de Legalidad o de
sujeción de la actividad administrativa al sistema
jurídico, contenido en el artículo 137 de la
Constitución Bolivariana de Venezuela, conforme al cual
los Entes que conformen el Poder Público, dentro de este
marco de la legalidad, podrán realizar sólo
aquellas actividades que les hayan sido atribuidas constitucional
o legalmente, los Titulares de las Contralorías
Municipales deberán abstenerse de realizar el control
previo de los compromisos financieros así como de los
pagos de la Administración
Pública Activa de la Entidad respectiva; así
como del control previo de os terrenos ejidales para
construcciones. Vale acotar que en la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal vigente, se previó en su
artículo 125 que: "Los órganos de control fiscal
externo señalados en los numerales 2 al 4 del articulo
43 de esta Ley; se abstendrán de practicar actividades
de control previo cuando se aseguren, previa
evaluación, que el sistema de control
interno del respectivo ente territorial
garantiza el cumplimiento de los requisitos
señalados en el artículo 38 de esta Ley"
Igualmente le corresponde a las Contralorías
Municipales, como órgano integrante del Sistema Nacional
de Control Fiscal y en ejercicio del principio de
Colaboración que debe imperar entre los órganos a
los que incumbe el ejercicio del poder público, previsto
en el artículo 136 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, prestar
asesoría a la Administración Activa, a los fines de
facilitar la implantación y establecimiento de una
adecuado sistema de control interno en los entes y organismos
sujetos a su control.
Finalmente es de destacar, que de conformidad con lo
establecido en el ya mencionado artículo 104 de la Ley
Orgánica del Poder Publico Municipal, se desprende que a
las Contralorías Municipales se les suprimió la
atribución de llevar el registro del personal
municipal, anteriormente contemplado en el numeral 11 del
artículo 95 de la derogada Ley Orgánica de
Régimen Municipal, así como del registro de
contratistas, en tal sentido será la
Administración Activa respectiva la encargada de dicho
control y registro.
Conclusión:
Una de las características resaltantes de los
principios constitucionales establecidos en la carta
fundamental de 1961 y mantenidos en la actual, es la de organizar
el establecimiento de regímenes diferentes para la
organización, gobierno y administración, incluso en
lo que respecta a la determinación de sus competencias y
recursos, atendiendo a las condiciones de la población
desarrollo económico, capacidad para generar ingresos
fiscales propios, situación geográfica. Elementos
históricos y culturales y otros factores
relevantes.
La innovación tuvo su antecedente en la
reforma constitucional operada en Colombia en 1945,
en virtud de la cual el Artículo 198 de la
Constitución Política del país mencionado
quedó redactada así: "La ley podrá
establecer diversas categorías de Municipios de acuerdo
con su población, recursos financieros e importancia
económica y señalar distinto régimen para su
administración". En las Constituciones venezolanas
anteriores a la dictada el 23 de Enero de 1961, se imponía
imperativamente la división uniforme de los Estados en
Distritos, y la de estos en Municipios.
La Constitución actual, además de permitir
la variedad de regímenes municipales, autoriza la
agrupación de los municipios en distritos metropolitanos,
y al mismo tiempo, la formación de mancomunidades o
acordar entre sí o con los demás entes
públicos territoriales la creación de modalidades
asociativas intergubernamentales para fines de interés
público relativos a materias de su competencia.
Bibliografía:
LA CONSTITUCIÓN DE 1999, Derecho
Constitución Venezolano, Tomo I, Allan R.
Brewer-Carías.
DERECHO ADMINISTRATIVO, Luis A. Caicedo C.
MANUEL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, Eloy Lares
Martinez.
LEY ORGANICA DE RÉGIMEN MUNICIPAL, de
1989
LEY ORGANICA DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL, de
2005.
MANUAL DE DERECHO
ADMINISTRATIVO, volumen II,
José Peña Solís.
Autor:
Marisela L. Bermúdez L.
Barinas, Venezuela
Universidad Santa Maria
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