Regulación de la salud: Decreto 446/00 (Argentina) (página 2)

Actores involucrados en la reforma del sistema de
salud:

• Obras sociales:

La principal característica de este sistema,
desde su iniciación, fue la heterogeneidad respecto a
la
organización, a la cantidad de beneficios y a los
salarios
promedios recibidos. Existen obras sociales diferentes ya que las
mismas pueden ser: sindicales, estatales, provinciales, de
personal de
dirección y de administración mixta.

El decreto de desregulación involucró solo
a las obras sociales nacionales que, en 1998, alcanzaban a 290
entidades y se encontraban bajo la superintendencia de salud. Las
obras sociales provinciales del poder
legislativo, judicial, del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires y
las universidades nacionales, no fueron incluidas por el 446/00.
Su situación fue definida como de una profunda crisis debido
a su desfinanciamiento.

En el año 2000, las obras sociales
atendían a doce millones de personas. En el año
1999 existían 271 entidades. Cuando se piensa en la
promulgación del decreto que se está analizando,
sólo había doce entidades en condiciones
económicas-financieras óptimas. El resto se
encuentran al borde de quebrar o en proceso de ser
financiadas por fondos del Banco
Mundial.

Según la revista
Infosalud las primeras víctimas del ajuste serían
las obras sociales de la Unión Obrera Metalúrgica
(UOM), Sindicato de
Mecánicos (SMATA) y de la carne, ya que si deseaban
sobrevivir debían pensar en una fusión con
otros colegas. Si no tendrían que cerrar por quiebra.

Las obras sociales tomaron diferentes posturas con
respecto a la desregulación, dependiendo de si la obra
social era grande o chica.

Se percibía en el ambiente que
las medidas formuladas en el decreto 446/00, beneficiaría
a las obras sociales que funcionaban bien y diesen un buen
servicio.

A los malos manejos administrativos y a la falta de
incentivos
para introducir mejoras, a su vez, se le sumaron el desempleo y los
salarios en negro. Todo esto produjo el estado
crítico de las obras sociales. Además, a partir de
1998, se redujeron los subsidios del Fondo de
Redistribución.

Los afiliados con mayor jerarquía en sus puestos
de trabajo
(ingresos
más altos) decidieron pasarse a las obras sociales
asociadas con prepagas. Esto produce un desequilibrio en el
sistema solidario.

Se suponía que la desregulación iba a
aumentar el fondo solidario de obras sociales. A los empleados
que optaran por una prepaga, se les descontaría una
fracción de su aporte, que iría a formar parte de
dicho fondo, para las entidades de menores recursos.

El decreto establecía otras medidas que ayudaban
a aumentar dicho fondo que fueron: un mayor porcentaje del aporte
de los trabajadores y el IVA que
pagaban los afiliados a las prepagas. Con esto se pensó
que el fondo aseguraría veinte pesos por titular y por
familiar a cargo.

Un especialista en administración y organización hospitalaria (Alberto Rando),
con experiencia en el sector privado y de la seguridad social,
hizo un análisis de la situación y
planteó que la diferencia esencial entre obras sociales y
prepagas "es que se trataba de objetos jurídicos
distintos".

Para él las obras sociales sindicales no se
sentían perjudicadas, sino desorientadas, ya que
argumentaban que el marco regulatorio era desparejo porque
habían elementos que provocaban disparidad. La ley 23.661, que
enmarcaba su accionar, establecía que eran entidades sin
fines de lucro: fijaba un 80% para prestaciones
médicas, a prestaciones sociales un 12% y un 8% a gastos
administrativos.

El tema estaba basado en como se podía relacionar
esto con una medicina
prepaga, cuyo fin principal es el lucro. Su esquema de costos no
sólo es la rentabilidad
económica, sino también lo que se gasta en comercialización, cartera de afiliados y
cobranza.

La evasión de los aportes por parte de las
empresas
agravaba aún más la situación de las obras
sociales (40%). Debido a que, al no existir la declaración
jurada del empleador, la compensación del Fondo Solidario
no era llevada a cabo pero, igualmente, las obras sociales no
podían negar la prestación del afiliado que
presentaba su último recibo de sueldo.

Las obras sociales, que se habían instituido como
herramientas
que beneficiaban la democratización del sistema (ya que
permitía a los usuarios participar en la
administración de las mismas por medio de sus
representantes sindicales), terminaron siendo el "botín"
de las guerras que se
producían entre los representantes sindicales de la C.G.T.
Las ganancias eran repartidas entre los líderes
sindicalistas que mas poder
tenía dentro de cada uno de los sindicatos.

• Las empresas de medicina
  prepaga:

El nombre de medicina prepaga se le da a un conjunto de
entidades cuya oferta de
precios es
más variada y los servicios que
cubren son más amplios que el de las obras sociales. Tiene
fines de lucro. Se originó básicamente dirigida a
prestar servicios de salud a sectores con mayores
recursos.

Los usuarios la financian con el pago de su cuota. Se
caracterizan por tener un período de restricción,
en el que se paga la cuota, pero hay algunos beneficios que no se
cubren hasta un cierto período de tiempo (por
ejemplo; período de restricciones de inscripción
para mujeres embarazadas).

En el año 2000/2001 fue común que usuarios
de ingresos medianos y altos tuviesen cobertura médica
tanto de empresas prepagas, como de las obras sociales que les
correspondían ("doble afiliación"). Esta ola
expansiva comenzó con el deterioro de la infraestructura
pública de salud debido al menor gasto
público en la misma. Se intentó arancelar los
servicios de hospitales públicos (mediante la
implementación del bono de atención) y, transferir hospitales
nacionales a órbitas provinciales.

El sector privado evidenció un rápido
crecimiento y se consolidó a su vez como prestador del
sistema de la obra social. De esta manera se lo consideró
como que proveía un bien superior.

Se consideraba que el desarrollo de
la infraestructura privada iba a producir a largo plazo el fin de
la crisis de financiamiento
del área. La expansión de la medicina privada se
debió tanto a las deficiencias de la seguridad
social como de la administración
pública. La economía nacional
permitió que capitales extranjeros invirtieran en el
sector, comprando varias prepagas nacionales.

Si nos remitimos a 1983, las prepagas se opusieron a la
ley del seguro de salud.
Querían un estado con una
actuación mínima, sin regulación.
Proponían un sistema de seguridad social basado en la
libre afiliación, libre elección y a su vez los
prestadores asumirían su propio riesgo
económico. Para ellos la salud era similar a un mercado de
consumo.

Si bien es cierto que el sector empresarial a partir de
la promulgación del decreto 446/00 podría llegar a
recibir doce millones de afiliados de las obras sociales, no
estaban de acuerdo con el mismo. Consideraban que por la
reglamentación, a la que tenían que atenerse, no
les convenía presentarse. Esto se basó en que las
prepagas no podían brindar una cobertura como la que
estipulaba el programa
médico obligatorio (PMO) por $20.

Mostraron su disconformidad el director de la
cámara de Instituciones
Médico- asistenciales de la República Argentina y
el presidente de Swiss Medical y, agregaron, que las obras
sociales estaban en crisis porque no pueden afrontar el programa
médico obligatorio (PMO). Pretendían actuar en
igualdad de
condiciones con las obras sociales que se les eliminasen cargos
impositivos nacionales y provinciales.

• Los sindicatos:

Desde la década del ´50, gracias a
convenios colectivos entre sindicatos y empleadores, los
trabajadores pudieron contar con una cobertura social. Las obras
sociales creadas fueron financiadas con un descuento sobre los
salarios de los trabajadores y un aporte por parte de los
patrones. Estas instituciones fueron administradas, en
períodos democráticos, por los sindicatos. La
desregulación comenzó en los años 1991 y
1993 por medio de los decretos 2284/91 y 333/93.

Se intentó lograr que el estado sea el actor que
maneje los aportes a las obras sociales, y que los trabajadores
no tengan la obligación de aportar a la obra social del
sindicato que representaba.

En 1997 los afiliados a obras sociales tuvieron la
posibilidad de elegir el seguro medico de su preferencia (siempre
que fueran obras sociales). Esto produjo que la mayoría de
las prestadoras sociales sindicales sean financieramente
inviables debido a que, por la supresión de puestos de
trabajo, se perdieron afiliados o por el desplazamiento de los
usuarios de las obras sociales mal administradas a otras que
brindaban más servicios y contaban con una mejor
administración.

Se puede argumentar que la desregulación de la
salud fue parcial debido a que la "libre competencia" era
solo entre obras sociales y no incluía a la medicina
prepaga (los trabajadores solo podían elegir entre obras
sociales sindicales).

Una práctica utilizada en esos días por el
gobierno menemista fue negociar con los sindicatos, a
través de la amenaza a sus líderes con la
desregulación del área de salud. De esta manera, el
ex presidente evitó la movilización sindical
durante su mandato.

El deterioro del poder de los sindicatos se
debió, también, al desprestigio social que
experimentaron los líderes sindicalistas desde la
década del ´90 debido al uso constante del
"transformismo argentino" que se puede apreciar en el "decreto
que Carlos Menem
terminó firmando el día después de la
derrota peronista.

Se trata de fondos del presupuesto que
oscilan entre 360 y 400 millones de dólares (destinados a
obras sociales pobres), que antes eran administrados por
funcionarios del Gobierno.

Por el decreto de Carlos Menem, esos recursos pasaron
directamente a manos de los dirigentes sindicales, que
podrían –según sus objetores- usar esos
fondos con fines políticos o derivarlos para el provecho
personal".

El decreto 446/00 agudizó la lucha entre
sindicatos y el gobierno de Fernando De La Rua. El mismo "otorga
a la medicina prepaga "la opción" de lanzarse sobre el
apetecible mercado de la salud".

• Los afiliados:

Los afiliados terminaron siendo el actor más
afectado dentro de este "juego de
poder" entre los sindicatos (concentrados en la CGT) y el estado.
La Desregulación del sistema de salud permitió
tener una idea clara de la brecha social existente en la sociedad.

• Los sectores más pobres continuaron
  utilizando las obras sociales sindicales, con todas las
  falencias que tenía, debido a la imposibilidad de
  pagar servicios de salud de mejor calidad.
• Los sectores con mayores ingresos se desplazaron de
  las obras sociales sindicales a servicios de salud de
  medicina prepaga.

Sin embargo "la crisis y los altos precios de las cuotas
por la devaluación les han impedido sumar muchos
clientes a las
empresas de medicina prepaga. A tal punto, que más del
88,6% de la población argentina (unos 32 millones de
personas) tiene como única cobertura la obra social o el
hospital público".

Los Medios masivos
de comunicación, tuvieron un papel central
dentro del proceso de desregulación. Transmitieron a lo
largo de este período el supuesto dictamen positivo de la
opinión
pública con respecto a la desregulación del
sector de salud.

Posicionamiento:

La Secretaría de Superintendencia de Salud
(SSSalud) fue la encargada de supervisar el proceso para ingresar
en el nuevo sistema. El Ministerio de Salud y el de
Economía, presionaron por los intereses del Fondo Monetario
Internacional (FMI), Banco Mundial
(BM) y los capitales extranjeros a esta
secretaría.

Argentina necesitaba fortalecer la confianza de los
organismos internacionales que querían mayor competitividad
en el sector salud. Al ser tan fuerte la influencia que estos
actores ejercían, Argentina tuvo como consecuencia, una
competencia regulada.

El decreto le permitía, al hospital
público, actuar como agentes del seguro. Para los sectores
pequeños y medianos no ofrecía ninguna
solución con respecto al desfinanciamiento que el sector
padecía.

Usuarios y las prepagas apoyaban parcialmente a las
medidas de la superintendencia:

2. Usuarios: podían elegir el mejor servicio
   brindado, pero no tenían bien en claro como iba a
   funcionar el sistema.
3. Prepagas: se les abría la posibilidad de
   captar más afiliados, pero aún no sabían
   cuales eran las reglas del juego que la superintendencia de
   salud les iban a imponer.

Las obras sociales chicas y los sindicatos son los que
más se oponían al 446/00 porque se sentían
muy afectados por el mismo.

Las nuevas movilizaciones, llevadas a cabo por los
sindicatos, sumado al recurso de amparo (que
presentaron ante la justicia),
lograron suspender la aplicación del decreto 446/00, con
el decreto 377/01. En el año 2002 Eduardo Duhalde
declaró la emergencia sanitaria nacional emitió un
Resolución (201/02) que trataba sobre la
implementación de un "Programa Médico Obligatorio
de Emergencia (PMOE)".

En el año 2003 Nestor Kirchner promulgó un
decreto en el cual los afiliados podían elegir la
cobertura social que mas les convenía (se podía
optar por el cambio una vez
al año). El mismo conserva el espíritu del decreto
446/00.

Focalización

Los altos niveles de pobreza y
desigualdad que se registraron en toda América
latina durante los ´80s llevo a que, el Banco Mundial y
el fondo Monetario Internacional (organismos de la banca de Bretton
Woods), realicen un "aggiornamento" de las recetas neoliberales
(plasmadas en el Consenso de Washington).

El "aggiornamento", llevado a cabo en la década
del ´90, consistió en una revalorización del
papel del estado. Del estado mínimo (que se pensaba era la
mejor solución) se pasó a una estrategia en la
cual el estado debía ser un estado amigo del mercado. Esto
requería que se apliquen dispositivos de mercado en el
estado afectando, por lo tanto, a los servicios
públicos sociales como la salud y la
educación.

La pobreza representaba un peligro para la continuidad
del programa neoliberal. Producía conflictos por
la falta de una distribución equitativa, disminuía
la legitimación social con respecto al
sistema, y daba lugar a la aparición de movimientos que
contraríen a las reformas neoliberales. Un factor
importante en la ampliación de la pobreza estuvo
dado por la flexibilización del mercado de trabajo, que
según los actores neoliberales, servía para crear
más empleo).

La mercantilización del estado consistió
en la concentración de fondos en un volumen acotado
de ciudadanos para reducir el gasto fiscal del
estado. "(…) Se alienta una redistribución de
cobertura reducida y, (…) se coloca un fuerte
énfasis en los pobres y, sobre todo en las franjas de
pobreza extrema."

Como las cifras de pobreza eran muy altas se
requería una transferencia de recursos hacia los servicios
públicos más básicos. En este punto se
evidencia la falta de respuestas coherentes del FMI y el Banco
Mundial.

El traspaso de fondos debía realizarse de la
medicina especializada a los cuidados primarios de salud. Esto
producía un desplazamiento de recursos desde los sectores
medios hacia los pobres, con lo cual el "aggiornamento" ampliaba
la desigualdad y, por lo tanto, no lograba resolver el
problema.

Frente al fracaso del "aggiornamento", Bretton Woods
propone una lucha contra la corrupción
(que será ahora el factor clave del malestar de los
pueblos según este organismo) y una profundización
de las medidas de "aggiornamento". El efecto final será
una ampliación de la pobreza, la indigencia y el deterioro
social.

Para el año 2005 más de la mitad de la
población de la Argentina no contará con ingresos
suficientes para cubrir la canasta básica de alimentos.

Evolución de la pobreza y la
indigencia
Total Urbano EPH

Fuente: Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos – Encuesta
Permanente de Hogares (EPH) – Nota: los Semestres
corresponden a los resultados de la EPH continua; los
periodos anteriores, a los de la EPH puntual.

Conclusión

La profunda crisis de diciembre del 2001, produjo la
caída del gobierno del presidente De La Rúa. Se ha
observado que, en función de
las condiciones del contexto histórico que se daba en el
año 2002, el equilibrio
político- institucional es poco flexible, descoordinado y
con baja legitimidad. Por lo mismo se destaca la ausencia de
actores externos que traten de destrabar la situación que
se vive en el sistema de salud.

En las últimas décadas se evidenció
la ineficacia de las políticas
de focalización recomendadas por las agencias de Bretton
Woods (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial). Estas
políticas solo actuaban en la resolución de
problemas
puntuales y no planteaban una estrategia organizativa a escala
nacional.

El resultado de llevar a cabo estas recomendaciones fue,
entre otras cosas, la desregulación de la salud para
focalizar la asistencia social del estado en el sector de la
sociedad que no podía pagar su cobertura
medica.

Pero desde antes de la implementación del
artículo 446/00 y hasta la actualidad se puede observar
que los hospitales públicos no cuentan con la
infraestructura y los insumos necesarios para atender a ese 52,1%
de la población que se encuentra por debajo de la
línea de pobreza.

Ya en el año 2004 Juan José Zanola,
presidente de la Obra Social Bancaria y de la comisión de
obras sociales del Movimiento
Obrero alertó "Los enormes costos de los insumos
provocaron que la gente se vuelque a las obras sociales, aunque
observo, cada vez más, que mayor cantidad de gente
está sin cobertura y los hospitales públicos
están saturados; el Estado, las prepagas y las obras
sociales deberían sentarse a conversar, porque el sistema
está fuera de control".

La falta de control por parte del estado con respecto a
las obras sociales sindicales sumado a la inexistencia de
competencia (debido a que los sindicatos eran los únicos
que se encargaban del área de salud) ocasionó que
estos no invirtieran en mejorar el servicio prestado a sus
afiliados. El decreto 446/00 fue una forma de ampliar la
competencia y obtener inversiones de
capitales extranjeros, pero más que nada significó
una respuesta satisfactoria para los sectores que apoyaba al
Consenso de Washington.

El decreto puso en evidencia la división de la
sociedad existente hasta el momento. Los sectores con mayores
ingresos se asociaron a las medicinas prepagas y los de menores
recursos se dividieron entre los que pudieron tener un trabajo,
del que podían descontar una parte del sueldo para pagar
una obra social, y los que no tuvieron tanta suerte quienes (ya
sea por haber conseguido un trabajo en negro con salarios que no
alcanzan para pagar una medicina prepaga, o por no tener trabajo)
tuvieron que recurrir al hospital público. El punto
neurálgico del problema radica en que la salud en
Argentina dejó de ser un derecho para todos para pasar a
ser una salud para "ricos" y una salud para "pobres".

A raíz de la ineficacia de las políticas
de focalización se puede argumentar que hacer falta
construir una visión alternativa del desarrollo. Se
necesita desarrollar políticas sociales universales e
inclusivas que tengan en cuenta las características
propias de cada territorio.

Si se tiene en cuenta que la diferencia, entre el 10% de
la población que más gana y el 10% de la
población que menos gana, aumentó desde la
década del ´70 de 8 veces a 1 hasta llegar en la
actualidad a ser 33 a 1 se puede concluir que otro de los graves
problemas de la Argentina es la mala distribución de los
ingresos.Los impuestos
progresivos deberían ser la política de gobierno
mas fuerte para lograr achicar las distancias entre los
disparejos salarios de la sociedad.

El estado debería funcionar, además, como
articulador de los distintos actores (desocupados, organizaciones no
gubernamentales, empresarios, cooperativas,
entre otros), desarrollar políticas estratégicas a
largo plazo y generar emprendimientos productivos, para aumentar
los puestos de trabajo.

Por otro lado, faltan instituciones, legitimadas por la
sociedad, que la contengan y canalicen las necesidades de la
misma. Estos organismos deberían priorizar las demandas
sociales referidas a educación, salud,
creación de empleos y, todas aquellas reivindicaciones que
requiere una vida digna.

Coincidimos con el articulo "La política
social 2005-2006" de Arroyo, Daniel en que "(…) la
Responsabilidad
Social vinculada al empresariado deba entenderse como un
concepto
amplio y asociado a los intereses de toda la sociedad procurando
incorporarlos a objetivos
colectivos que sean compatibles con una visión que
priorice un desarrollo
económico sustentable, la distribución
equitativa de los ingresos y una democracia
participativa."

Bibliografía:

Acuña Carlos H., "El sistema de salud en
Argentina", Centro de estudios para el desarrollo
institucional-Fundación Gobierno y Sociedad, documento 60,
Marzo 2002

Arroyo Daniel, "La política social
2005-2006"

Basualdo Eduardo M., "Sistema político y
modelo de
acumulación en la Argentina", 2001

Ezcurra Ana María, "¿Qué es
el neoliberalismo?", 2000

Orlansky, Dora, "El nuevo orden
Administrativo. Reforma del Estado y empleo
público en Argentina 1989- 1991", 1991.

Villas Carlos, "Más allá del
consenso de Washington", Buenos Aires,
Argentina

Decreto 446/00, Desregulación de las obras
sociales

Decreto 1140/00, Nuevo régimen obras
sociales

Decreto 377/01, Obras Sociales

Decreto 939/00, Programa Médico
Obligatorio

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INDEC)

Diario La Nación, http://buscador.lanacion.com.ar,

Diario Página 12, http://www.pagina12.com.ar
,

Diario El Clarín, http://www.servicios.clarin.com

www.sanidad.org.ar/documentos/documento_2_informe_salud_argentina_2000.htm
"Informe Salud Argentina 2000", Buenos Aires,
Argentina, 2000

Alumnos:

Quiroga Carmen

Taibo Lautaro Matias

Universidad de Buenos Aires

Facultad de Ciencias
Sociales

Teoría Política
Contemporánea

Carrera: Ciencia Política.