Indice
1. La
formulación de políticas y la democracia
decisional
2. Ciudades y globalización
3. Nuevos
movimientos sociales
5. La elección
metodológica para la decisión
participativa
6. Escenarios y acción
social
7. Características que asume
el nuevo actor colectivo
8. Guía de análisis
de "redes como
movimientos
9.
Las prácticas de redes
mixtas
10.
Conclusiones
1. La formulación
de políticas
y la democracia
decisional
Formulación de políticas
y redes mixtas
socio-gubernamentales para un nuevo "saber-hacer" en la gestión
de la ciudad.
En análisis de políticas se ha
denominado espacio de articulación al encuentro de actores
que acuerdan anticipadamente los efectos de una acción
política.
Una importante contribución recibió este enfoque
cuando ciertos analistas descubrieron que las políticas
formuladas en los centros decisionales fallaban en la
implementación. Por el camino de anticipar las
dificultades que descubrían en la implementación
plantearon entonces, la incorporación temprana de sectores
al proceso de
formulación de políticas, aun de aquellos que en
primera apreciación no parecerían interesados en
involucrarse (Pressman y Wildavsky 1998).
El encadenamiento entre decisión y acción
rara vez se observa, pese a que por ser más multilineal
que unilineal debería elaborarse en función de cada
eslabón de la compleja cadena que representa la
implementación y por lo tanto, ésta no puede
desligarse tajantemente de la formulación sino como una
línea continua entre política y
acción. La implementación debe ser vista
también como aprendizaje de
"doble vuelta" o "aprender a aprender" en un continuum
interactivo (Browne y Wildavsky 1998).
En los países de la región, las
últimas dos décadas debieron haber acogido esas
nuevas modalidades de formulación de políticas y
aumentado el proceso
derivado de ellas, respecto a una mayor participación con
la apertura formal de espacios de articulación. Los
procesos de
apertura democrática que sucedieron a las dictaduras
diseminadas en la región, el estado
autoritario como dio en llamarse, en tesis
debían haber abierto esas posibilidades, y en cierta forma
y en periodos cortos sucedió.
Pero la emergencia del neoliberalismo
económico y la
globalización interdependiente convivieron con el
ajuste estructural y el cambio del rol
del estado, que de
benefactor pasó a gestor de las privatizaciones. Se
empobrecieron los procesos de
formulación de políticas públicas, el
modelo
decisorio aumentó su fragmentación orientada a
resultados sectoriales, la planificación perdió sustento y
credibilidad. Dentro del sistema
democrático de decisiones, el subsistema político
partidario reaccionó defendiéndose con la teoría
de la representación, aspecto que nunca estuvo en
discusión en los EEUU cuando se reformulan los procesos de
análisis de políticas. En
consecuencia, los "espacios formalizados de articulación
de políticas públicas" quedaron sin realidad ni
perspectivas.
En paralelo las tendencias respecto a la
contribución de las ciencias
sociales a las decisiones público estatales fueron
regresivas. La investigación acción limitada a
áreas de trabajo social y
políticas comunitarias no ingresa como instrumento al
sistema de
decisiones estatales. Paradojalmente, en la recuperación
democrática no crece su utilización, por
"interferir" en la intermediación partidaria con los
representantes electos
Los avances de las ciencias
sociales en este terreno particular de las metodologías,
acaban en despoderamientos y desplazamientos: se producirá
una apropiación inversa por parte de los núcleos y
centros de poder. Ante
los debates respecto a democracia
participativa y las transformaciones normativas de nivel
constitucional, hay una apelación a instrumentos
metodológicos que se muestran como participativos (el
planeamiento
estratégico, la mediación, lo consultivo) pero
funcionan como control social
desvinculante y freno a la constitución de nuevas prácticas,
nuevos actores y a la recomposición del tejido
social.
Ante estas evidencias se hace perentorio inaugurar
procesos de cooperación entre distintas prácticas
de las ciencias
sociales. Es necesario abrirlas al pluralismo
metodológico porque "… la multiplicidad inherente y
necesaria de perspectivas con respecto a un problema requiere un
pluralismo de metodologías, incluso dentro de los
componentes científicos" (Funtowitz y Ravetz 1993 p. 82) y
también reducir el tiempo con que se
introduce a las arenas decisorias la identificación de
cualquier innovación (Brunner 1993).
La ciudad, como sociedad compleja
en constante y en general poco predicible evolución, es un campo para eso. El
desarrollo
urbano como exigencia del presente que contiene a la mayor parte
de la vida social de humanidad puede y necesita recibir de las
ciencias
sociales respuestas sólidas y dinámicas,
aprovechables en tiempo real y con
procesos de elaboración previamente apropiados por los
diversos sectores sociales, asegurando la construcción de consenso en etapas
predecisionales. El locus ideal para esa sinergia puede
constituirlo los escenarios formales de decisión
participativa, de planificación gestión, que abordamos más adelante.
(ver item 6)
El modelo de
urbanización se presenta hoy bajo él predomino de
lo que ha dado en denominarse ciudad global o ciudad mundial, y
que en lo territorial se manifiesta a través de profundas
y veloces modificaciones que están sufriendo muchas
ciudades del mundo y varias de las grandes capitales
latinoamericanas.
Este concepto de
ciudad global, ciudad mundial se aplica a los procesos de
reapropiación del espacio urbano, los cuales así
reorganizados dan nuevos significados a los símbolos
urbanos en los que se asocian sitio y poder. Se
localizan en las ciudades los núcleos de gestión y
monitoreo de un sistema productivo que, aunque aparenta
descentralizarse y al menos se desconcentra territorialmente,
provoca un contundente proceso de acumulación.
Como si fuera una paradoja, al desconcentrarse las
actividades productivas se centraliza el nivel de toma de
decisiones: se concentra la capacidad de comando, los
núcleos de planificación y manejo de los sistemas
transnacionales y los servicios
financieros y bancarios, de transferencia de la propiedad de
empresas y de
auditoría, abogacía, gerenciamiento,
editoriales, hotelería
y amenidades urbanas.
Estas actividades, a su vez, demandan apenas algunos
puestos de trabajo de alto nivel de ingresos y muchos
puestos de trabajo de bajo salario, en
actividades de servicios y de
apoyo a los servicios: como mantenimiento,
limpieza, alimentación, transportes y encomiendas.
Areas importantes de las ciudades, por lo general en sus centros
antes decadentes, se reacondicionan sostenidas por grandes
inversiones,
aprovechando de una manera novedosa los relieves más
nobles del sitio urbano , mientras aumenta la
diferenciación social en una terrible y dantesca
demostración de opulencia y pobreza.
Muchas de estas nuevas urbanizaciones y actividades,
junto con el impacto económico que producen, provocan
nuevas dificultades en la vida cotidiana y en la calidad ambiental
de sus habitantes: más autopistas que demandan más
estacionamientos, entorpecimiento del tránsito por
acumulación de usos (de transporte
comercial y de pasajeros, automóviles, motocicletas que
prestan servicios de correo, mensajerías,
etc.).
No sólo algunas partes de las ciudades se
transforman en el lugar donde se localizan estas reurbanizaciones
y actividades, sino también las ciudades en si mismas,
como un todo, se preparan para entrar en este intercambio
mundial. Esto es, a veces, una parte de la ciudad opera como
ciudad global pero en otras ocasiones toda una ciudad es ciudad
global.
Esta especie de red de ciudades que se va
armando a nivel mundial, se auto impulsa por la idea de la
competencia pero,
al mismo tiempo, por la de cooperación entre ciudades.
Algunas de ellas empiezan a definir perfiles que les permiten
integrar esa disputa mundial para atraer a sus centros
neurálgicos distintas actividades e inversiones:
la ciudad turística, la ciudad deportiva, la ciudad del
medio
ambiente, distintas formas en que las ciudades se van
expresando.
En término de redistribución social estos
procesos de reurbanización muestran una característica muy peculiar. En el pasado
el crecimiento de las ciudades tenía algo que ver con el
resto del país, aun fuese desequilibrado el resultado en
la economía
nacional. Ahora parece ser que el crecimiento de las grandes
ciudades no hace justicia a los
territorios a los que pertenecen y, por lo general, no va a
significar necesariamente un mejoramiento del desarrollo de
los países a las que pertenecen.
No hay todavía un grupo de
políticas que conformen una resolución activa a los
efectos desequilibrantes que en lo social y en lo espacial
produce esta forma de desarrollo urbano: a) aumento la
diferenciación entre los niveles de ingreso y por lo tanto
el hiato entre ricos y pobres, b) aumenta la
diferenciación espacial y por lo tanto la de la
infraestructura física y social entre
áreas y microregiones en el territorio de las ciudades y
c) aumenta la disociación entre el territorio de la ciudad
global y el territorio nacional donde se asienta.
Este modelo de urbanización se traduce en bruscas
renovaciones en el uso del suelo, en la
reapropiación de los espacios, en la reinversión
del destino de distintas áreas de la ciudad: trasforma el
territorio urbano en un lugar para los negocios
inmobiliarios, para los grandes intentos de (re)construir las
ciudades. El medio ambiente
urbano ya determinado y construido históricamente,
está siendo sometido a una impactante
transformación. Un ejemplo bien perceptible es el de los
barrios cerrados, en los cuales se vive aislado del resto de la
ciudad, la micropolis dentro de la macropolis, de la gran
metrópolis.
Dicho de una forma simplificada, el proceso de globalización conduce a una
transformación del medio ambiente
urbano construido. Pero sucede que en el marco de las politicas
de privatizaciones y desregulaciones, la respuesta que los
gobiernos de las ciudades dan para estos problemas, por
lo general quedan muy atrás de hacer comprensible la
naturaleza
misma de los cambios y, al mismo tiempo, someten a severos
conflictos a
las poblaciones urbanas.
La idea de la gestión asociada parte de suponer
que los procesos de articulación para la gestión de
la ciudad y el medio ambiente
necesitan de una estructura
decisional que supere la vieja instancia de la mera
articulación de actores demandantes en función de
resolver sus necesidades o de promover de sus intereses. Es
necesario pasar a una construcción de escenarios multiactorales
de planificación gestión que posibiliten el
desarrollo de proyectos
integrados.
El proceso de gestión de la ciudad necesita de
una relación articulada entre los decisores
políticos, los productores del espacio urbano, las
organizaciones
de la sociedad, las
universidades y centro académicos, las organizaciones no
gubernamentales, etc. Para pasar de una articulación
bilateral de actores a una articulación multilateral, es
necesario disponer de métodos
que se adecuen a la transformación y a la
reinvención de las políticas.
De lo que se trata es de pasar en las relaciones
estado
sociedad, entre las organizaciones sociales y los decisores, a
explicitaciones muy concretas de un pacto de resolución
conjunta. Los procesos de gestión son escenarios altamente
propicios, cuando configurados con métodos
correctos y practicados con suficiente seriedad, como sitios de
reconstrucción del pacto entre sociedad y estado a los
efectos de gestionar los cambios que se presentan.
El estado está en cuestión y como se hace
imprevisible su respuesta a estos desafíos, aparecen
nuevas propuestas sobre su papel. Para
Fitoussi el estado que
deja de ser propietario debe pasar a ser "inteligente" e inventar
el contrato social y
los servicios públicos del futuro con igualdad de
relaciones. Para O Donnell se necesita de un estado que, para
dentro, sea ¨amigo¨ de la gente (siendo de y para los
ciudadanos los trata con el debido respeto) y que,
para afuera, sea ¨filtro¨ (no se adapta pasivamente a
la
globalización e identifica cuestiones en las que puede
ganar autonomía), un estado "para-la-nación".
García Canclini sugiere reinventar las políticas,
encontrar formas creativas para modelar la gestión de la
ciudad.
Así como "Sociedad civil"
presupone un "locus" específico: el de la actividad
relacionada entre individuos que conviven en un espacio/tiempo
dados, vinculados entre sí a través de estructuras
condensadas (materiales) o
mediante la "práctica" cotidiana., entonces "Estado"
supone "aparato" en el cual una cierta relación de fuerzas
adquiere condensación material (Rubinstein 1994). De
ahí que las relaciones entre las prácticas de la
sociedad civil
y las prácticas internas del estado sean también
significativas. La modelación imperativa que produce en la
ciudad el nuevo modelo de reurbanización podría ser
confrontada si se instalan formas asociativas entre los actores
de la sociedad y del estado que se propongan intervenciones para
reorientar esos procesos.
3. Nuevos movimientos
sociales
Se configuran en el presente nuevos movimientos sociales
(NMS), algunos de los cuales que no encajan en encuadre
analítico tradicional, instalando un debate
respecto a las diferencias entre MS que se basan en el principio
de privación relativa (o una materialidad demandada,
reclamada, insatisfecha) con la existencia de NMS que se basan en
valores
más generales/universales (o una
inmaterialidad).
A la rebelión en los márgenes de sociedad
que define los movimientos originados en la ¨privación
relativa¨ le suceden, agregándose, movimientos de
acción colectiva de sectores más al centro del
sistema. No pueden ser explicados por la inconsistencia de
status, son anteriores a la crisis
económica y persiguen bienes
colectivos. Como no nacen de la rabia del desposeído
constituyen un "fenómeno racional" que demanda nuevos
enfoques analíticos (Reichman y Fernández Buey
1994):
El de "movilización de recursos" se
centra en la eficacia con que
las organizaciones emplean los recursos de que
disponen el "empresario movimientista" y la planificación
consistente, para arribar al éxito el reconocimiento del
grupo como
actor político
El "enfoque de redes" ve los MS como
manifestación de redes sociales latentes aglutinados en
comunidades de valores, de
alta densidad de
colectivos.
El "cognitivo" informa que los MS crean nuevas
identidades sociales y praxis cognitiva: como espacios
públicos temporales y momentos creación colectiva
son productores de conocimiento
social.
Desde un abordaje teórico de la identidad los
MS tienen de un ideario y un proyecto
histórico. Son sujetos (actores) históricos
transformados en MS.
Los movimientos en defensa de la paz, los
ecológicos, los de los derechos humanos,
ingresan a la arena política internacional y se entrelazan
en un nuevo orden político todavía informal
cumpliendo un papel
consistente apuntar a resolver lo que preocupa sobre el futuro
del mundo. Mas recientemente nuevas practicas de los MS a nivel
mundial se descubrieron en Seattle, donde se congregaron
-vía Internet-, miles de
adversarios de la OMC en la
¨contra ronda del milenio¨ de diciembre de
1999.
Circula un documento de Raisons d'agir, iniciado por
Bourdieu, tendiente a la consolidación del movimiento
social, primero en Europa y luego en
los demás continentes, conocido como ¨Proposiciones
para una Carta del
movimiento
social europeo¨. Las palabras claves del manifiesto (que
propone perpetuar y ampliar los movimientos sociales): una
red
organizada…un verdadero contra-poder crítico,…una
fuerza de
movimiento, un proceso de creación colectiva… una
utopía realista… convocan a observarlo desde estos
nuevos enfoques.
Utilizando los conceptos de suplemento (complemento,
substituto) y diseminación (fertilización,
difusión) extraídos de Derruida puede afirmarse que
¨…supliendose a sí mismos los movimientos dejan de
ser lo que eran sin que las nuevas apariciones puedan negar sus
orígenes… (Burity 1999). Como un movimiento social no
es, sino que llega a ser en el recorrido de su propia
autorreproducción, es necesaria la invención de
nuevas pautas que reconozcan que hoy existe una formación
social diferente. Bajo este aspecto toda reformulación de
la política implicará una tensa coexistencia entre
representación estatal y autorealización
subpolítica.
Este razonamiento en instancia de superación el
debate de la
década anterior, donde respecto a los MS se trataba
simplemente de reconocer que, caso hubiera NMS, éstos no
se escabullían de los anteriores: siendo nuevos, no
habían cambiado.
Desde una identidad
determinada y por relaciones con otras agencias sociales en tanto
expresión de lo político, los MS son
desencadenadores de formas de socialidad y de organización que tendencialmente los
trascienden, alcanzando otra dimensión sin negar sus
orígenes. Es como descubrir una nueva galaxia en vez de
encontrar nuevos planetas en
galaxias conocidas. En un nivel diferenciado en lo conceptual, en
otra escala de la
estructura
socio política en lo orgánico, en otro grado de
utilización de recursos científicos y
tecnológicos y de creatividad.
Interesa identificar, en algunos de esos NMS,
algún cambio en el
componente de perdurabilidad temporal que les dé una nueva
perspectiva de persistencia, ampliación y
renovación. Desde un enfoque de gestión como el
nuestro, comienzan a aparecer como prácticas sociales
sistematizadas, capaces de crear mecanismos de decisión y
de producción de consenso.
En una simbiosis de identidad, conocimiento y
método
asistimos a la etapa inicial de una emergencia de movimientos
sociales como actores sociales complejos en constante
transformación y adaptación estratégica,
dotados de una práctica de sustentabilidad que no solo los
haría más perdurables sino que los coloca -en el
contexto socio político- como actores más
relevantes. (Poggiese 1999)
En esta emergencia de nuevos actores sociales en la cual
algunos MS se están transformando, el funcionamiento en
red es una de las formas que van adquiriendo. Muchos de ellos se
autodenominan redes y se proponen pasar a sistemas
más orgánicos en la forma de redes de movimientos.
La red como concepto
propositivo de los movimientos sociales aparece una alternativa
de construcción de relaciones mas horizontalizadas y por
mismo, una nueva utopía democrática con la
posibilidad de conectar lo local con el mundo más amplio
(Scherer-Warren 1998). En esa lógica
un tema de investigación es el de los movimientos que
se proponen pasar a redes orgánicas o redes de
movimientos.
Sin embargo comienzan a existir prácticas
sostenidas desde otra lógica
por la cual los MS se pueden generar desde redes promovidas a
través de escenarios de
planificación-gestión participativa y
estratégica, configurándose en torno a una
identidad dada por su modo de
conocer-planificar-decidir-gestionar. Desde esta lógica de
redes de gestión urbana asociada no es el movimiento que
llega a ser red sino que son los proyectos-red y
las redes de proyectos-red que se hacen movimiento.
Así podemos sustentarnos en el "enfoque de
redes", que nos dice que los movimientos serian expresión
de redes sociales latentes, pero en sentido inverso: los
movimientos serian expresión de redes gestadas/promovidas
intencionadamente, como una innovación anticipadora en la constitución social de sujetos.
Por lo tanto la mirada analítica para estudiar
estos NMS, es al mismo tiempo una propuesta de creación de
condiciones para su surgimiento, y las variables a
observar pueden ser también condiciones a cumplir en la
forma de un modelo referente. De una cierta forma esta
concepción nos dice que cuando estamos conformando un
escenario de planificación gestión de estas
características, estamos al mismo tiempo
creando las condiciones para la conformación de un nuevo
actor colectivo.
4. El debate teórico
presiona sobre los límites
Algunas investigaciones y
ensayos que
están sucediendo en algunos campos disciplinarios tienen
aspectos que se vinculan con los procesos de toma de
decisiones y aumento de la participación de actores
diversos en la elaboración de políticas
La ciencia pos
normal
Por ejemplo en campo de la epistemología de la ciencia, a
partir de reconocer los sistemas naturales reales como complejos
y dinámicos se evoluciona hacia una ciencia cuya
base es impredictibilidad, el control
incompleto y una pluralidad de perspectivas legitimas.
La ciencia posnormal, como ha dado en llamarse, es nuevo
tipo de ciencia conectada con una nueva tecnología en la que
la incertidumbre no desaparece sino que la maneja y los valores no
se presuponen sino que se explicitan. (Funtowitz y Ravetz
1993)
El modelo para la argumentación científica
ya no es la deducción formalizada sino el diálogo
interactivo.
La evaluación
de los inputs científicos para la toma de decisiones
requiere una "comunidad de
pares extendida", o a sea que ciertas resoluciones problemas son
de tal índole que exigen un acuerdo, tomado con urgencia y
en incertidumbre por un conjunto de pares muy diversos
La pluralidad de perspectivas y compromisos no niega la
competencia de
quien reviste el carácter de experto especial ni que un
lego deba entrar en los referatos. Significa empero, que hay una
mezcla y una combinación de destrezas en parte
técnicas y en parte personales, que hace que todos los
involucrados en un problema puedan enriquecer la
comprensión del conjunto
Hay aquí la perspectiva combinada de una
democratización del conocimiento (por ampliación de
actores) y de re-aprendizaje de la
complejidad que orienta las elecciones colectivas (Funtowitz y De
Marchi 2000)
El análisis simbólico y la
investigación social
En el terreno del papel de los investigadores sociales
Brunner distingue entre posiciones que desembocan en una actitud
favorable a la ingeniería política y social y otras
que toman partido por el concepto de autorregulación de la
sociedad. (Brunner 1993)
Por un lado el modelo iluminista donde el énfasis
se pone en racionalizar la decisión incorporando
resultados de la investigación social y por el otro, el
modelo de autorregulación, que confía en contextos
interactivos donde actores locales, aun con información parcial, se puede alcanzar
decisiones.
En este modelo de autorregulación, prima facie,
la investigación social tiene una participación
limitada porque lo que se pretende es permitir que los
participantes indaguen por si mismos en un proceso de ajuste
mutuo y arreglos entre partes para producir cambios. O sea que,
frente a la idea "problema-solución" donde la
investigación propondría resultados
empíricos y conclusiones, los niveles de productividad
resuelven problemas por procesos "embarrados" en una auto
conducción negociada a dichos sistemas.
El conocimiento tiene un rol más débil
cuando más intenso es el juego
decisorio, en prácticas donde no es valorizado como un
bien simbólico sino por el servicio que
lo opera a los fines prácticos, lo que da en llamar
prácticas de análisis simbólico
aplicado.
Para encontrar una convergencia entre
investigación y toma de decisiones se parte del supuesto
que la acción social genera gran variedad de arenas de
decisión. La convergencia parte de combinar el
conocimiento-representación con el
conocimiento destreza: de cualquiera de ambos lados el
conocimiento es un material intangible que adquiere sentido a
través de la interacción.
"Parece haber llegado el momento en que el conocimiento
deja de ser el dominio exclusivo
de los intelectuales… para convertirse en un medio común
a través del cual las sociedades se
organizan, cambian y adoptan. De aquí en adelante
corresponde a los investigadores sociales ajustarnos a esa nueva
situación o corremos el riesgo de
convertirnos en una comunidad
marginal". (Brunner 1993, p.8)
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