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Apuntaciones sobre la potestad expropiatoria del Distrito metropolitano de Caracas (página 2)



Partes: 1, 2

 

II. NATURALEZA
JURÍDICA FORMAL DEL DISTRITO METROPOLITANO DE
CARACAS

A los efectos de circunscribirnos al verdadero
propósito del presente trabajo, es
oportuno destacar desde ya, algunos aspectos con relación
al Distrito Metropolitano de Caracas, dejando a un lado aquellos
otros que pueden ser ampliamente consultados en la doctrina
nacional recomendada.

Como punto de arranque entonces, debe señalarse
que los Distritos Metropolitanos no figuran en la
enumeración de las entidades político-territoriales
mencionadas en el artículo 16 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela
(únicas existentes por los momentos). Dispone dicha norma
que:

"Artículo 16. Con el fin de organizar
políticamente la República, el territorio
nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito
Capital, el
de las dependencias federales y el de los territorios
federales. El territorio se organiza en Municipios.

La división politicoterritorial será
regulada por ley
orgánica que garantice la autonomía municipal y
la descentralización politicoadministrativa.
Dicha ley podrá disponer la creación de
territorios federales en determinadas áreas de los
Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realización
de un referendo
aprobatorio en la entidad respectiva. Por ley especial
podrá darse a un territorio federal la categoría
de Estado,
asignándosele la totalidad o una parte de la superficie
del territorio respectivo".

La ley orgánica mencionada en la norma
constitucional citada, cuyo objeto es regular la división
político territorial del Estado, podría limitarse a
organizar a las entidades político-territoriales ya
creadas constitucionalmente. Sin embargo, puede considerarse de
su redacción que dicha ley es de naturaleza
constitucional y que por lo tanto también puede crear
nuevas entidades político-territoriales o suprimir las
existentes en el texto
fundamental (introduciendo modificaciones a la
Constitución).

A pesar de lo anterior, lo cierto es que esa ley
aún no exis
te, no pudiendo considerarse que cualquier
ley orgánica donde se pretenda crear una entidad
político territorial llene los parámetros del
artículo 16 constitucional, pues esta norma se refiere a
una ley que, con carácter exclusivo y excluyente debe
regular esa materia.

Respecto a este punto ya Brewer-Carias ha indicado que:
"…con el establecimiento del Distrito Metropolitano de
Caracas, como lo ha señalado la sentencia 1563 de la Sala
Constitucional del 13 de diciembre de 2000 (Caso Interpretación de la Ley especial sobre el
régimen del Distrito Metropolitano de Caracas) ‘no
ha nacido ninguna nueva entidad político territorial que
deje sin efecto las previstas en el artículo 16C ’"
.

Asimismo, González Cerón expresa que:
"…es necesario precisar que el Distrito Metropolitano de
Caracas no sustituyó al Distrito Federal, ya que
aquél no constituye una entidad territorial; por el
contrario es el Distrito Capital quien vino a sustituir al
Distrito Federal como el ente político territorial de la
ciudad capital".

Efectivamente, la situación entorno a la
naturaleza jurídica del Distrito Metropolitano de Caracas,
fue "aclarada" in extenso por la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en
el Capitulo II de la celebre sentencia Nro.1563 del 13 de
diciembre de 2000, donde expresamente se descartó
que se trata de una
"entidad
político-territorial"
. Dijo la Sala
Constitucional, que:

"Especial atención merece a esta Sala, la
omisión del Constituyentista de crear, mediante ley, la
entidad autónoma, prevista en el artículo 18 y en
la Disposición Transitoria Primera de la Carta
Fundamental, cual es el Distrito Capital, señalando
cómo quedaría su conformación municipal.
Ello pudiere hacer pensar que la creación del Distrito
Metropolitano de Caracas, conforme a la ley sancionada el 28 de
enero de 2000, como emanación del poder
constituyente, creó una entidad
político-territorial autónoma, diversa del
Distrito Capital y del Estado Miranda, cual es el Distrito
Metropolitano de Caracas, a lo que da pie el hecho de que
sí se previó una Ley para el Distrito Capital, y
ésta no la dictó el constituyentista, fue porque
quiso regular una entidad distinta: el Distrito Metropolitano
de Caracas.

Pero tal posibilidad queda negada por varias
razones:

 1. El Distrito Metropolitano de la Ciudad
de Caracas, se refiere a una fórmula de administración a nivel municipal, y no
puede confundírsele con un territorio federal
autónomo, ya que el Constituyentista no sólo no
lo expresó así, sino que obró conforme a
artículo 18 constitucional, que tomó en cuenta al
Distrito Capital, como parte de la
organización política del
territorio nacional, diferenciado de otras entidades
político-territoriales, como los Estados. Por lo que la
existencia del Distrito Capital no ha quedado eliminada, por la
creación del Distrito Metropolitano, y es más, el
artículo 156 de la Constitución contempla que la
Asamblea Nacional legisle sobre el Distrito Capital, como
entidad autónoma. El Distrito Metropolitano de la ciudad
de Caracas, se encuentra conformado por entidades municipales
del Estado Miranda y por el Distrito Capital, sin que
expresamente tal fusión
separe a los municipios del Estado Miranda de esa Entidad
Federal, y que además mantiene dentro de sí como
ente autónomo al Distrito Capital, lo que a juicio de
esta Sala significa que no ha nacido ninguna nueva entidad
político territorial que deje sin efecto las previstas
en el artículo 16 de la Constitución.

 2. La Ley Especial sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas, refiere claramente que se
trata de una integración a nivel municipal, entre el
Distrito Capital y los Municipios del Estado Miranda que la ley
señala en su artículo 2, por lo que no puede
pretenderse que ha surgido dentro de la división
político-territorial presente en el artículo 16
de la vigente Constitución, un nuevo componente de la
organización político-territorial
de la República, distinta a la formada por los Estados,
el Distrito Capital, las dependencias federales y los
territorios federales.

 En consecuencia de lo expuesto, la Sala
considera que el Distrito Metropolitano de la Ciudad de
Caracas, es un sistema
especial semejante a la de los Distritos Metropolitanos
contemplados en la Constitución, y en la Ley
Orgánica del Régimen Municipal, cuyo objeto es
fusionar varios municipios y entes territoriales (Distrito
Capital) para un nuevo desarrollo
de gobierno
municipal.

 El Distrito Metropolitano de Caracas,
quedó conformado como unidad territorial por el
Municipio Libertador del antiguo Distrito Federal y por el
territorio de los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo
del Estado Miranda.

 Ese Distrito Metropolitano, como unidad
político-territorial de la ciudad de Caracas, goza de
personalidad
jurídica y autonomía dentro de los límites
de la Constitución y las leyes, por lo
que le es aplicable, en lo posible, las normas sobre
los Distritos Metropolitanos, mas las que le sean propias a
este especial ente, y se trata de una específica
manifestación del Poder Público Municipal, y
así se declara".

De hecho, debe recordarse que el artículo 1 de la
Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano
de Caracas, "deja en claro" que ese Distrito es una "unidad
política territorial"
(no entidad político
territorial). Dicha noción fue recogida en esa Ley, dado
que en el artículo 18 de la Constitución
(último párrafo), se hace mención a la
"unidad político territorial de la
Ciudad de Caracas",
como estricto
fenómeno urbanístico, más no porque se
esté originando una nueva entidad político
territorial.

Explica Delfino M, deteniéndose en el
aspecto "territorial", institucional y funcional del Distrito
Metropolitano de Caracas y encontrado contradicciones entre el
artículo 18 y la Disposición Transitoria Primera de
la Constitución de 1999, que este podría ser
considerado como una especie dentro de las entidades
político-territoriales, en efecto:

"Como se puede constatar, ambas proposiciones
son contradictorias entre sí al partir de la premisa de
que si la entidad metropolitana es realmente una entidad
política y territorial, debe reconocérsele un
territorio exclusivo, además de autoridades propias, la
libre gestión de las materias de su competencia, la
creación, recaudación e inversión de sus ingresos, la
recepción de una porción del situado
constitucional, el ejercicio de la potestad jurisdiccional y la
elección de su (s) representante (s) o diputados en
organismos nacionales tales como la Asamblea Nacional, cosa que
no es del todo cierta como intentaremos
argumentar.

En otras palabras, lo que queremos expresar es
que el ente metropolitano no es, en propiedad,
una unidad [entidad] político-territorial dentro de
nuestro estado federal porque carece de dos sus componentes
esenciales: un territorio exclusivo (se sobre pone sobre
espacio geográfico ajeno y, cuando más, su
‘territorio’ es meramente funcional), y de la
representación en los órganos nacionales
(Asamblea Nacional y el Consejo Federal de Gobierno, por
ejemplo). Tampoco recibe, a nombre propio, situado
constitucional alguno (el situado constitucional que percibe es
el del Distrito capital de conformidad al art. 167, numeral 4
de la Constitución) y sus competencias no
son exclusivas sino que las comparte con los ámbitos
nacionales, estadales y municipales. Podríamos decir que
el ente metropolitano es más bien una especie dentro de
los entes políticos-administrativos y el haberlo
definido como unidad político-territorial trae una
enorme confusión conceptual, así como
dificultades para su estructuración y funcionamiento
real".

El punto que hemos venido tratando parece exceder la
simple semántica, pues si se llegase a considerar
que en efecto el Distrito Metropolitano de Caracas es una
"entidad" político territorial y no una simple
"unión" (Rectius: unidad) de varias entidades con
un mero animo de coordinación (producto del
fenómeno de la conurbación), pareciera no 
estarse preservando la unidad del Estado Miranda tal como lo
exige la propia Constitución en su Disposición
Transitoria Primera, pues se estaría creando una suerte de
Ciudad-Estado que bajo el régimen existente de
distribución vertical de Poder no tiene
sustento constitucional o legal en Venezuela (por
ahora)
. De igual forma, de ser ello así, se
estarían equiparando a los Distritos Capital y
Metropolitano cuando son dos sujetos distintos que hoy en
día deben tener organización propia por expreso
mandato constitucional.

 Lamentablemente los errores del constituyente y su
ambigüedad para abordar el tema de la organización de
la Ciudad de Caracas, han conducido a que el "Alcalde
Metropolitano" se haya considerado a
sí mismo –de facto- como autoridad de
un "Súper Distrito
Capital"
, cuando realmente hoy día, el
espacio geográfico del Distrito Capital, sólo
comprende al Municipio Libertador, mientras que los Municipios
Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre forman parte del Estado
Miranda.

Lo anterior ha ocurrido en no pocas ocasiones, gracias a
la ayuda de la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, quien equiparó al Alcalde Metropolitano de
Caracas al antiguo Gobernador del Distrito Federal, respecto al
régimen de regulación de las reuniones
públicas y manifestaciones en la ciudad de Caracas. Al
respecto dijo:

"El Alcalde Metropolitano se encuentra al mismo nivel
del extinto Gobernador del Distrito Federal, quien como
autoridad civil a nivel macro en el Distrito Metropolitano,
debe ser la segunda instancia de las otras autoridades de los
municipios que actúan a nivel micro".

Entendemos que lo más "sensato" a los efectos de
sincerar la realidad urbana de lo que hoy en día
consideramos Caracas, sería que el Distrito Capital
extendiera sus limites geográficos a los que hoy
día comprende el Distrito Metropolitano e inclusive
más allá, pero ello requeriría de una
profunda reforma constitucional, para definir el tipo de
competencias que se ejercerían en la ciudad capital, a
saber, nacionales, municipales o ambas y la necesidad o no de
preservar una instancia llamada Distrito Metropolitano. Sin
embargo la realidad es que eso aún no ha sucedido
"formalmente".

III. SUBJETIVA
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS MUNICIPALES EN DOS
ÁMBITOS (Aspectos Puntuales)

Otro punto relevante a los efectos del presente
trabajo, es el referido a las competencias atribuidas al Distrito
Metropolitano y al modo de ejercerlas, pues si bien fue una
"fórmula" distrital la escogida para regular a la ciudad
de Caracas -a despecho y por propio mandato constitucional-,
ésta deber ser vista y analizada desde la perspectiva de
un gobierno municipal a dos niveles.

Efectivamente, las competencias asignadas al
Distrito Metropolitano de Caracas, son las mismas que ya
habían sido atribuidas a los municipios por mandato
expreso del artículo 19 de la Ley Especial Sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas –donde
se intentó "metropolizar" infelizmente competencias
municipales-, en concordancia con el artículo 178 de la
Constitución de 1999, de ahí que, lo más
importante sea distinguir cómo y en qué medida
deben ser ejercidas por ambos sujetos.

A tal efecto, la sentencia 1563, del 13 de
diciembre de 2000, indicó que:

"Para determinar las competencias del
Distrito Metropolitano de Caracas, la Sala puntualiza que por
mandato constitucional, existe un gobierno municipal de dos
niveles, uno macro para toda la extensión territorial y
uno micro para cada uno de los municipios que conforman al
Distrito.

En el nivel macro, es el Alcalde Metropolitano la
primera autoridad civil, política y administrativa del
Distrito, mientras que en el nivel micro y en lo que sean
competentes, los Alcaldes de cada Municipio son la primera
autoridad civil, política y administrativa de
ellos".

Es decir, la atribución de las
competencias municipales fue distribuida en dos ámbitos,
uno metropolitano, al que corresponderá el ejercicio
"macro" de esas competencias, y uno local, al que
corresponderá el ejercicio "micro" de las competencias
municipales. Tal situación no ha podido ser más
ambigua, pues determinar los aspectos "macros" y
"micros" de las competencias que ahora han sido "compartidas" es
una tarea eminentemente subjetiva y generadora de inseguridad
jurídica, y ello no es más que la consecuencia de
no haber creado con precisión una sólida estructura
orgánica y funcional para la ciudad de
Caracas.

Explica Brewer-Carias, que:

"La enumeración que hizo el
artículo 19 LDMC fue un intento del legislador de
precisar aspectos ‘macro’ de las competencias
municipales que correspondían al nivel metropolitano,
sin que ello pudiera significar que se excluyeran las
competencias "micro" en las mismas materias que corresponden a
los municipios (…) La enumeración del artículo
19 LDMC nunca podría ser ni exclusiva ni excluyente
sobre ‘la materia’ de la competencia
municipal de manera que se pudiera concluir, como lo hizo la
Sala, que ‘por exclusión’ de lo indicado en
el artículo 19 (supuesta materia de la competencia
municipal exclusiva del nivel distrital metropolitano)
habría, por tanto, ‘otras’ materias de la
competencia municipal que serían
‘exclusivas’ de los municipios del
distrito".

Coincidimos parcialmente con lo indicado por el
Profesor
Brewer-Carias, pues si bien la atribución de competencias
entre el Distrito Metropolitano de Caracas y los entes locales
que lo conforman, es "materialmente" idéntica a
tenor de lo establecido en el artículo 178 de la
Constitución, el "ejercicio" de las mismas se
encuentra compartido entre dichos ámbitos, tal y como
hemos tenido la oportunidad de indicarlo ya en trabajos
anteriores, de ahí que, en nuestro criterio son pocas las
competencias cuyo "ejercicio" es concurrente o
indistinto.

Así pues, si bien es cierto, como afirma
Brewer-Carias, que "materialmente" las competencias entre el
Distrito Metropolitano y sus entes locales "… son siempre
concurrentes entre los dos niveles de gobierno"
y por tanto
"materialmente" no pueden ser exclusivas y excluyentes de uno u
otro sujeto, sin embargo, lo realmente importante a los efectos
del presente trabajo, no es el aspecto material de la competencia
traído a colación por Brewer-Carias sino el aspecto
funcional, o en otras palabras "su ejercicio", que es, como
referimos, compartido por regla general y excepcionalmente
concurrente.

Como dijimos anteriormente, el criterio de
distribución de competencias que atiende a lo "macro" y lo
"micro" de ésta, es absolutamente subjetivo, sin embargo
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la
sentencia Nro.1563 del 13 de diciembre de 2000, y autores como
Brewer-Carias y González Cerón –fundamentados
precisamente en esa sentencia-, han intentado segmentar
cuándo estamos frente a un aspecto "macro" ejercible por
el Distrito Metropolitano, y cuándo estamos frente a un
aspecto "micro" ejercible por las entidades locales que lo
conforman.

Para lo anterior se han utilizado una serie de
argumentos que, insistimos, son absolutamente subjetivos y que,
en algunos casos han sido corregidos por leyes posteriores e
inclusive sentencias de la propia Sala
Constitucional.

Siguiendo la enumeración de
Brewer-Carias, hay que indicar que este criterio ha sido empleado
para determinar lo "macro" y lo "micro" en las siguientes
materias –municipales de conformidad con la
Constitución-: (i) Ordenación territorial y
urbanística; (ii) Arquitectura
civil; (iii)Viviendas de interés
social; (iv) Parques y recreación; (v) Vialidad urbana;
(vi) Circulación y ordenación del
tránsito vehículos; (vii) El transporte
urbano; (viii) Protección del ambiente;
(xi) Tratamiento de residuos
sólidos, y; (x) Los servicios
públicos domiciliarios, entre otras.

Verbigracia, en materia de servicios de
policía de orden público, según lo
manifestó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo en
la sentencia Nro. 1563 citada por González
Cerón:

"…En el Distrito Metropolitano de Caracas,
es el Alcalde Metropolitano el encargado de preservar el orden
público y la seguridad de
las personas y propiedades, tal como se lo impone el numeral 3
del artículo 8 de la Ley especial sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, y al
tener tal atribución, el alcalde es de pleno de derecho
de quien depende el servicio de
policía metropolitana. Este servicio se presta mediante
la policía de orden público y la policía
administrativa … por lo que la misión
de mantener el orden público, por su envergadura, debe
corresponder a una sola fuerza, que
es la Distrital".

Apoyada en la apreciación de la Sala
Constitucional acerca de la "envergadura de la materia"
–que no fue más que el criterio para distinguir
entre policía de orden público y administrativa-,
la referida autora concluye que "el Alcalde Metropolitano de
Caracas" es la única autoridad competente para preservar
el orden público y la seguridad de las personas y
propiedades en el ámbito del Distrito Metropolitano de
Caracas, es decir, en el territorio de los Municipios Libertado,
Chacao, Baruta, Sucre y El Hatillo; competencia esta que
ejercerá a través de la Policía
Metropolitana"

Ahora bien, si la "envergadura" de la materia
referida a la preservación del orden público en la
ciudad de Caracas la convertía en un aspecto
"lógicamente" "macro", cómo puede justificarse que
en el artículo 65 de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal –estatuto general para los
Municipios que conforman el área metropolitana de Caracas-
se haya dispuesto recientemente y con posterioridad a la
regulación jurisprudencial y legal del Distrito
Metropolitano de Caracas, que corresponde a los Municipios la
preservación del orden público dentro de su espacio
político-territorial. A saber:

"La policía municipal cumplirá
funciones de
policía administrativa, de control de
espectáculos públicos, de orden
público y circulación, conforme a lo
dispuesto en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y demás leyes de la
República":

La competencia para la preservación del
orden público no estaba atribuida en la Ley
Orgánica de Régimen Municipal a las entidades
locales, pues la policía municipal era exclusivamente
administrativa. Ahora bien, es necesario preguntarse
cuándo dejo ser de envergadura metropolitana
–"macro"- la materia de preservación de orden
público, para que el legislador no haya tenido en
consideración el ya comentado criterio de
distribución de competencias plasmado en la sentencia Nro.
1563 por Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y
recogido en el numeral 8 del artículo 19 de la Ley
Especial; en nuestra opinión el criterio de la "mayor
envergadura" es una falacia comprobada desde el mismo momento de
la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal.

Si la policía municipal -antes de la
entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal- "no actuaba" para la
preservación del orden público, era porque no
existía ley que le atribuyera esa competencia, más
sin embargo, ello no quiere significar que esa competencia fue
asignada al Distrito Metropolitano mediante la Ley Especial
porque tuviera una envergadura particular o porque fuera de
naturaleza "macro", y ello ha sido desmontado, como se dijo,
gracias a la reciente legislación.

Actualmente, entonces, el "ejercicio" de la
competencia para la preservación del orden público
en la ciudad de Caracas es "concurrente" entre el Distrito
Metropolitano de Caracas y las entidades locales que lo componen,
pues material y funcionalmente, ambos sujetos la tienen atribuida
en idénticos términos –dejando a salvo la
mera coordinación que debe ejercer el ámbito
metropolitano-.

Por otro lado, tenemos que en materia de parques
y espacios abiertos, el criterio (macro / micro) para distinguir
si éstos eran de "envergadura" metropolitana o local, se
estableció en función de
la cabida y atractivo de los mismos, y hasta con fundamento en la
residencia de origen de los ciudadanos que concurren a dichos
espacios o parque, con lo cual, lugares como la Plaza Altamira
(Plaza Francia) del
Municipio Chacao, Plaza Alfredo Sadel del Municipio Baruta, la
Plaza Bolívar
del Municipio El Hatillo e inclusive el pueblo de El Hatillo
entero, por ser de eminente esencia turística,
podrían ser considerados de naturaleza
metropolitana.

De hecho, cualquier espacio o parque
podría ser metropolitano, pues la Sala constitucional
jamás mencionó que las condiciones debían
presentarse de forma concurrente. Es tan subjetivo el mencionado
criterio, que cualquiera podría pensar que hay espacios
que serán metropolitanos en fines de semana y locales
durante la semana laboral, pues la
heterogénea concurrencia a éstos depende, en buena
medida, de las posibilidades, tiempo y
demás circunstancias de los habitantes de la ciudad, lo
cual no sería más que un
disparate.

Dislates como el anterior, pretendieron hacerse
valer en un conflicto de
autoridades planteado ante la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia por el Distrito Metropolitano de Caracas,
respecto a la determinación del órgano competente
para "autorizar" el desarrollo del derecho
constitucional a reunirse públicamente y a manifestar
en la ciudad.

En esa oportunidad, una de las partes
involucradas en la controversia
pretendía
distinguir entre la existencia de manifestaciones metropolitanas
y locales, atendiendo al número de entidades que abarcara,
postura sumamente ingenua, pues cualquier manifestación o
reunión pública efectuada en ámbitos
fronterizos municipales, con independencia
del número de participantes en ellas
–envergadura-
, podía ser considerada como
metropolitana, y hubiese sustraído ilegal e
inconstitucionalmente la competencia que tienen atribuida los
Alcaldes del nivel local para emitir tales "autorizaciones" en su
condición de primera autoridad civil, a tenor de lo
establecido en el artículo 174 de la Constitución.
Así, verbigracia, cinco o diez ciudadanos reunidos
públicamente en un ámbito fronterizo municipal,
hubiesen transformado su concentración o
manifestación en metropolitana si por pocos instantes se
trasladaban de un Municipio a otro.

Como puede observarse entonces de estos
pequeños ejemplos, el criterio de lo "macro" y de lo
"micro" de las competencias municipales, no brinda la menor
certeza en cuanto a qué porción de éstas
corresponde al ámbito metropolitano o al nivel
local.

Lo anterior es sumamente preocupante, si se
tienen en consideración las ambigüedades que se
presentarán en la ciudad de Caracas al momento de
ejercerse la potestad expropiatoria desde al ámbito
municipal ("macro o micro"), sobre todo si se tiene presente que
al incidirse directamente al derecho constitucional a la
propiedad, se trata de una materia de orden
público.

IV. POTESTAD
EXPROPIATORIA Y DISTRITO METROPOLITANO

Como hemos podido apreciar, el Distrito Metropolitano de
Caracas no es una entidad político territorial, sus
competencias son las previstas en el artículo 178 de la
Constitución –"metropolizadas" de manera forzosa- en
el artículo 19 de la Ley Especial sobre el Régimen
del Distrito Metropolitano de Caracas, y; además, el
ejercicio de tales competencias responderá a la previa
determinación de qué es lo "macro" y qué es
lo "micro" en cada una de ellas desde una perspectiva
absolutamente subjetiva, más allá de los esfuerzos
efectuados al respecto en la Ley Especial.

Siendo así lo anterior, es necesario determinar
si el Distrito Metropolitano detenta la potestad expropiatoria y
en que medida puede –de poseerla- ejercerla.

La expropiación es, grosso modo, el
mecanismo establecido por la Constitución y la Ley, por
medio del cual el Estado
puede obtener de manera forzosa y previa declaratoria judicial
firme, cualquier tipo de bienes
privados o del dominio privado
de entes públicos, siempre que, como condición,
subyazca un interés público y social y se le pague
al propietario del bien una justa
indemnización.

Dispone el artículo 115 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, que:

"Artículo 115. Se garantiza el derecho de
propiedad. Toda persona tiene
derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus
bienes. La propiedad estará sometida a las
contribuciones, restricciones y obligaciones
que establezca la ley con fines de utilidad
pública o de interés general. Sólo por
causa de utilidad pública o interés social,
mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización, podrá ser declarada la
expropiación de cualquier clase de
bienes".

La regulación general de la expropiación
se encuentra recogida en la "Ley de Expropiación por causa
de Utilidad Pública o Social" y de manera especial en
otros tantos instrumentos de rango legal de conformidad con lo
establecido en el artículo 4 de dicha ley. Al respecto
señala Brewer-Carias que "… debe tenerse en cuenta
que en diversas leyes especiales se han venido consagrando normas
particulares en materia de expropiación, tales como la Ley
de Tierras y Desarrollo Rural (…); Ley de Inmigración y Colonización (…);
Ley de Minas (…); Ley Orgánica de Hidrocarburos
(…); Ley Forestal de Suelos y Aguas;
Ley Sobre Derecho de
Autor (…); Ley de Propiedad Industrial (…); Ley del
Sistema de Trasporte Ferroviario
".

Los legitimados activos para
expropiar, de conformidad con los artículos 3, en
concordancia con el 6 de la Ley de Expropiación por Causa
de Utilidad Pública y Social, son: la República,
los Estados, el Distrito Capital, los Municipios, los Institutos
Autónomos y los particulares o empresas
debidamente autorizadas.

Con respecto a los Institutos Autónomos, si bien
han existido diversas posiciones respecto a la procedencia o no
de su potestad expropiatoria (sobre todo considerando la
infortunada redacción del artículo 3 mencionado),
lo cierto es que la jurisprudencia
inveterada ya la ha reconocido.

Ahora bien, tal como lo ha afirmado el profesor
Brewer-Carias, la expropiación siendo una potestad
estatal, debería restringirse a las "personas
jurídicas estatales"
, siendo que, la legitimación activa que la norma tolera en
manos de particulares y empresas "debidamente autorizados",
"debería eliminarse". Al respecto indica que:

"… la posibilidad de que la expropiación sea
ejercida exclusivamente por entidades de carácter
privado debería eliminarse totalmente de la
legislación y reservarse el ejercicio de la potestad
expropiatoria sólo a quien tiene esta potestad
pública, esto es, a las personas jurídicas
estatales y crearse, en su lugar, la figura que en otros
sistemas se
conoce con el nombre de ‘beneficiario en la
expropiación’, los cuales podrían ser
perfectamente los concesionarios de obras, actividades o
servicios
públicos".

 En la existencia de la irregularidad planteada en
Ley de Expropiación coincide Linares Benzo, para quien el
ejercicio de una potestad de carácter público por
los particulares genera "… desigualdad y la más
cercana posibilidad de que se produzcan lesiones a intereses de
los administrados
". Ahora bien, este autor, indica
además que "… Ha debido dejarse en manos
únicamente de las personas públicas
territoriales el ejercicio de la potestad, con lo que se
subsana el problema planteado por la Ley derogada, que lo
extendía a ‘institutos autónomos,
particulares y empresas debidamente autorizadas"
, criterio
este con el cual coincidimos plenamente y que es justificado por
los Maestros García de Enterría y Fernández
(con respecto al ordenamiento español)
en que "… sólo este tipo de entes [las
político territoriales] pueden ser titulares de los
poderes públicos superiores, entre los cuales,
indubitablemente, está el expropiatorio"
.

Por su parte, la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia en la sentencia Nro. 86 del 06 de febrero de
2001, señaló que:

"La expropiación forzosa no puede intentarse
sino por los poderes públicos a que se refiere el
artículo 2 de la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social [antigua Ley], o por
particulares debidamente autorizados para solicitarla, y tanto
la expropiación en sí como la posesión
ilegítima de la propiedad por parte de un expropiante
que no llene las formalidades de la citada ley, genera
indemnizaciones o daños y perjuicios que acarrea el acto
ilegal. La reparación de daños y perjuicios
originados por la responsabilidad legal o ilegal, de la
administración, corresponde a la jurisdicción
contencioso-administrativa, tal como lo señala el
artículo 259 de la vigente
Constitución".

Pues bien, el Distrito Metropolitano no es, como
se dijo en líneas anteriores, una formal entidad
político territorial, motivo por el cual no debería
poseer potestad expropiatoria hasta tanto se determine, en
definitiva, cuál es su verdadera naturaleza
jurídica, todo ello considerando precisamente, que
sólo este tipo de entidades político territoriales
deberían tener potestad expropiatoria de acuerdo a una
sana, constitucional y progresiva interpretación de Ley de
Expropiación, pues "… El ataque patrimonial que la
expropiación supone no puede trivializarse y es
garantía de su regularidad y objetividad la
concentración de su ejercicio en autoridades generales

[entidades político territoriales], y en autoridades,
además, que tengan un cierto hábito en el
procedimiento
[las mencionadas de manera
taxativa en el artículo 6 en concordancia con el
artículo 3 de nuestra Ley de
Expropiación]".

Recordemos que no puede considerarse que el
artículo 20 de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, es la fuente de donde dimana la
naturaleza jurídica de los Distritos Metropolitanos como
entidades político territoriales, pues no es esa la ley
orgánica referida en el artículo 16 de la
Constitución para la organización político
territorial del Estado. La fuente constitucional de la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal, es el numeral
7 de la Disposición Transitoria Cuarta en concordancia con
la Decimacuarta del Estatuto Fundamental.

Verbigracia, en el artículo 16 de la
Constitución, se establece que en ley orgánica que
regule la organización político territorial
podrá disponerse "… la creación de territorios
federales en determinadas áreas de los Estados, cuya
vigencia queda supeditada a la realización de un referendo
aprobatorio en la entidad respectiva…", siendo un absurdo
pensar que en la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, en razón de su especialidad, pudieran crearse
territorios federales. Esta Ley pues, no puede crear "entidades
políticos territoriales", pues atentaría
flagrantemente contra el artículo 16 de la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.

Si lo anterior parece exagerado, hay que tener
en cuenta que el Distrito Metropolitano –como ya se dijo-
no es esa entidad político territorial llamada Distrito
Capital que es mencionada en artículo 16 de la
Constitución ni en el artículo 3 de la Ley de
Expropiación, de hecho, siendo esta última Ley
posterior a la
Ley Especial sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas, a la propia
Constitución de 1999 y a la sentencia Nro. 1563 del
13/12/2000 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, llama la atención que el legislador
no haya incluido al Distrito Metropolitano de Caracas dentro de
los legitimados activos para expropiar.

En este sentido será el principio de la legalidad,
recogido en el artículo 117 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 7 y 138 constitucional, las
normas a considerar como de aplicación
primaria:

"Artículo 7. La Constitución es la norma
suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas
las personas y los órganos que ejercen el Poder
Público están sujetos a esta
Constitución".

"Artículo 137. Esta Constitución y la
ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen
el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las
actividades que realicen".

"Artículo 138. Toda autoridad usurpada es
ineficaz y sus actos son nulos".

Efectivamente, teniendo en consideración los
artículos 137 y 141 de la Constitución, debe
afirmarse que no existe en el ordenamiento jurídico
venezolano vigente, ninguna norma que atribuya expresa
"competencia" expropiatoria al Distrito Metropolitano de Caracas,
motivo por el cual está formalmente impedido de ejercerla.
Además, al tratarse la expropiación de una estricta
materia de orden público y ablatoria de derechos, su
vinculación con la ley debe ser incontestablemente
positiva y jamás negativa; al respecto en enseña el
Profesor Santamaría Pastor, que:

"Toda norma jurídica puede condicionar las
acciones que
realizan los sujetos de Derecho en dos formas básicas y
opuestas:

  • En primer lugar, la norma puede erigirse en el
    fundamento previo y necesario de una determinada
    acción, la cual, por lo tanto,
    sólo podrá realizarse válida o
    lícitamente en la medida en que la norma habilite al
    sujeto para ello; en ausencia de dicha habilitación
    normativa, pues, la acción debe considerarse como
    prohibida; tal es la forma de sometimiento que se expresa con
    la máxima latina quae non sunt permisae, prohibita
    intelliguntur
    (lo que no está permitido, se
    considera prohibido), y que, tradicionalmente, se conoce con la
    fórmula de <<vinculación
    positiva>>.
  • En segundo lugar, por el contrario, la norma puede
    constituir un mero límite externo o frontera a
    la libre acción del sujeto, el cual podría
    realizar válidamente cualesquiera conductas sin
    necesidad de previa habilitación, con la única
    condición de que no contradigan los mandatos o
    prohibiciones contenidos en las normas: en esta segunda
    opción, pues, todo lo que no está prohibido por
    la norma se entiende, pues, permitido, como expresan los
    aforismos omne quod non prohibitum, o quae non sunt
    prohibita, permissae intelliguntur.
    Por lo mismo, esta
    forma de sujeción se conoce con el nombre de
    <<vinculación negativa>>, naturalmente mucho
    menos rígida y exigente que la anterior.

Los artículos 20, 21 y 29 de la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal no resuelven
el problema, pues como se dijo en líneas anteriores, la
creación del Distrito Metropolitano de Caracas, no
obedeció a la aplicación del artículo 171 de
la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, sino a una disposición Constitucional
(artículo 18) que ordenaba la sanción de una ley
especial que organizara a la Ciudad de Caracas.

El Distrito Metropolitano de Caracas entonces, no se ha
convertido de manera sobrevenida en una entidad político
territorial puesto que, en primer lugar, la ley orgánica
señalada en el artículo 16 de la
Constitución no le ha dado tal carácter al no haber
sido aún dictada, y; en segundo lugar, se encuentra
regulado por un régimen especial donde se le da la
connotación de "unidad" "como estricto fenómeno
urbanístico", pero aún en el supuesto de que fuese
calificado como una entidad político territorial, lo
cierto es que los Distritos Metropolitanos no fueron considerados
como legitimados activos para expropiar por la Ley que rige la
materia, Ley que insistimos, es posterior a la
Constitución y a la misma Ley sobre el Régimen
Especial del Distrito Metropolitano de Caracas.

Consideramos además, que no sería posible
argumentar que mientras se dicte la Ley del Distrito Capital, el
Distrito Metropolitano sí tiene "potestad expropiatoria"
puesto que ésta sería transitoria y en nuestro
criterio vulneraría algunos derechos constitucionales como
la seguridad jurídica y como se dijo, el principio de
legalidad, entre otros.

Sin embargo, en la Ley Especial del Distrito
Metropolitano, se dijo infelizmente que el Alcalde Metropolitano
debe ejercer las competencias del antiguo Gobernador del Distrito
Federal –quien las ejercía únicamente en ese
Distrito Federal-, quizás como reminiscencia de la
más infeliz aún Ley de Transferencia del Distrito
Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, dictada por el mal
llamado "Congresillo" –Comisión Legislativa
Nacional- y en la que realmente se regula es la transferencia
"patrimonial" – o como indica Brewer,
"hacendística"- de una entidad a otra y no aspectos de
competencia o atribuciones de índole político
territorial.

Tampoco pensamos que pueda acudirse a la por algunos
denominada "teoría
de las competencias implícitas" o de los "poderes
inherentes e implícitos" (inherent powers) para
tratar de resolver el punto, pues dicha "tesis" no
puede ser aplicada para justificar la ablación de
derechos. Efectivamente, si se tolerase su aplicación,
deberá hacerse de manera restrictiva, excepcional y
accidental para materias donde no esté involucrado el
orden público y donde no se esté en presencia de
técnicas ablatorias de derechos, no siendo
este el caso de la expropiación – de orden
público y ablatoria por excelencia-.

Enseñan los Maestros García de
Enterría y Fernández, con respecto a la
teoría de origen anglosajón mencionada,
que:

"… La inherencia o implicación han de
deducirse, no de ninguna imagen ideal o
abstracta de unos supuestos poderes <<normales>>
administrativos (imagen que arruinaría la exigencia de
la legalidad en su función habilitante), sino de otros
poderes expresamente reconocidos por la Ley y de la
posición jurídica singular que ésta
construye, como poderes concomitantes de tales o tal
posición o, incluso, como filiales o derivados de los
mismos (poderes incluidos en otros o derivados) (…). Es
obvio, sin embargo, que este proceso
deductivo no legitima por sí mismo ninguna
interpretación extensiva, y ni siquiera
analógica, de la legalidad como atributiva de poderes a
la Administración; tal interpretación
extensiva o la aplicación de la analogía
están aquí más bien excluidas de
principio. Se trata, simplemente, de hacer coherente el sistema
legal, que ha de suponerse que responde a un orden de
razón y no a un casuismo ciego, lo cual, por otra parte,
está claro desde la doctrina general del ordenamiento
que más atrás se ha expuesto y que impide
identificar a éste con la Ley escrita. En ese
difícil filo entre una prohibición de extensiones
analógicas y una exigencia de coherencia legal se mueve
la doctrina de los poderes inherentes o implícitos, que
son, en definitiva, poderes efectivamente atribuidos a la
Administración por el ordenamiento aunque no por el
componente escrito del mismo".

Predicar la existencia de potestad expropiatoria en
manos del Distrito Metropolitano, requeriría de toda una
construcción argumentativa para intentar
saldar cuentas con el
principio de la legalidad y competencia, quebrando así la
necesaria vinculación positiva que debe existir entre las
materias de orden público y ablatorias de derechos con la
ley formal.

Efectivamente, se tendría que recurrir a
disquisiciones fundamentadas en la imposibilidad de que el
Distrito Metropolitano ejerza de manera efectiva sus competencias
si no se le reconoce potestad expropiatoria; que en el Distrito
Metropolitano realmente se ejerce Poder Público Municipal
por aquello de "un gobierno municipal a dos niveles" y que por lo
tanto cuando en la Ley de Expropiación se menciona a los
Municipios como legitimados activos debe entenderse
también como tal al Distrito Metropolitano de Caracas; que
la Ley del Poder Público Municipal sí llena a
cabalidad los parámetros del artículo 16 de la
Constitución y que por lo tanto en esa Ley sí
pueden crearse nuevas entidades político territoriales
como se hizo con los Distritos Metropolitanos en el
artículo 20, siendo imposible negarle a estos
últimos la potestad expropiatoria pues es
"implícita" a su esencia, o; al irracionalmente empleado
cliché de " la intención del constituyente" o
"intención del legislador", es decir, a desentrañar
dentro de la madeja de errores que se cometieron en la
organización de la ciudad de Caracas lo que realmente se
quiso decir, a tenor de lo previsto en el artículo 4 del
Código
Civil, para justificar la incidencia en el derecho de
propiedad sin que una ley formal expresamente lo
permita.

Ahora bien, en el supuesto que alguna
argumentación coherente se utilizara para justificar la
potestad expropiatoria del Distrito Metropolitano, a pesar de la
enumeración taxativa del artículo 6 en
concordancia con el artículo 3 de nuestra Ley de
Expropiación –que deja a salvo lo previsto en leyes
especiales en su artículo 4-, y a despecho del principio
de legalidad, más de la jurisprudencia vinculante y
doctrina que han descartado que se trate de una entidad
político territorial,
aún quedaría
por definir hasta donde podría llegar el ejercicio de
dicha potestad, pues recuérdese que el Distrito
Metropolitano –según entendió la Sala
Constitucional- puede ejercer únicamente los aspectos
"macro" de las competencias municipales que comparte con los
entes locales que le integran al ser un "gobierno municipal a dos
niveles", de ahí que, en la mayoría de los casos,
si entendemos que las funciones del Distrito Metropolitano son de
coordinación, regulación general, planificación y estructuración de
políticas públicas que den
coherencia a la conurbación de la Ciudad de Caracas, su
posibilidad de expropiar se reduciría a ello, pues la
potestad expropiatoria únicamente puede proyectarse sobre
aspectos que sean competencia del sujeto legitimado para
ejercerla .

Si lo metropolitano entonces debe reducirse a aspectos
de coordinación, regulación general,
planificación y estructuración de políticas
públicas que den coherencia a la conurbación de la
Ciudad de Caracas, será en los aspectos "micro" donde se
revelará la verdadera ejecución material de las
competencias municipales y ello le corresponde a las entidades
locales –según la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia-, quienes expresamente tienen
legitimación activa para expropiar atendiendo a esos
aspectos.

REFLEXIÓN
FINAL

Después de reflexionar sobre estos puntos, no
consideramos que pueda afirmase de manera "categórica",
que el Distrito Metropolitano de Caracas sea una entidad
político territorial bajo el régimen vigente, por
muy lógico que ello parezca, pero en todo caso,
consideramos que es menos posible aún, afirmar de manera
"contundente", que dicha entidad tenga "potestad expropiatoria",
habida cuenta del principio de legalidad y
competencia.

Así pues, quedará para la ya anunciada
reforma constitucional, determinar cuál será en
definitiva el modelo de
organización para la ciudad de Caracas y el régimen
de propiedad privada, lo que esperamos se haga respetando al
Poder Público Municipal, los derechos humanos
y económicos, aunque como apuntamos al inicio de este
trabajo, los pronósticos son poco alentadores, pues se
observa un retroceso acelerado hacia un modelo centralista y de
concentración de poder que socava día a día
las instituciones
que debemos con tanto esfuerzo a la democracia.

 

Alejandro Enrique Otero M.

Abogado (UCAB). Especialista en Derecho
Administrativo (UCAB). Director del Instituto de Mejoramiento
y Capacitación del Abogado (IMCA),

/
.

Caracas, enero de 2007

Partes: 1, 2
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