Breve revisión sobre desarrollo, descentralización y gobiernos municipales. Ecuador (página 2)

Esta ley establece que
dichos fondos se destinen a proyectos de
desarrollo
económico, social y cultural, poniendo especial
énfasis en los sectores de menor desarrollo.
Máximo 10% del total transferido debe destinarse a gasto
corriente; se prohíbe la financiación de nuevos
contratos de
personal o
aumentos salariales, y se impone un porcentaje para programas
sociales. Los recursos
asignados en base a esta ley se distribuyen entre municipios
(70%) y consejos provinciales (30%).

Lo correspondiente a municipios debe asignarse de la
siguiente manera: 10% en partes iguales; 40% en proporción
a la población del cantón; y 50% en
proporción a la relación entre la población
con necesidades básicas insatisfechas dentro del
cantón y la población con necesidades
básicas insatisfechas en todo el país.

Como fuentes
alternativas de ingresos se tiene
las donaciones del impuesto a la
renta de personas jurídicas nacionales, y por
último, se tiene la capacidad de cada municipio para
obtener crédito
para la ejecución de proyectos, ya sea en forma directa
con un organismo multilateral (BID, BM, CAF, etc.), un gobierno
extranjero, o por medio del Banco del
Estado y la
AME.

Por otro lado, esta "autonomía", dentro del marco
jurídico, le otorga potestad para normar, legislar sobre
la planificación y el crecimiento urbano, la
utilización y distribución de sus recursos para obtener
el bien común.

La legislación ecuatoriana otorga, además,
a los municipios el control
(compartido con los consejos provinciales) de los recursos que se
encuentran en su jurisdicción, y la obligación de
proveer servicios
básicos a la población, lo cual otorga a los
municipios la responsabilidad de ser el principal gestor del
desarrollo
humano.

La Constitución Política del Ecuador, en el
artículo 1, define al Gobierno del Ecuador como: "…
republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable,
alternativo, participativo y de administración descentralizada",
señalando de esta manera a la descentralización como una
característica fundamental de la
administración del gobierno.

La Ley de Descentralización del Estado y
Participación Social, promulgada el 22 de octubre de 1997,
busca poner en práctica la categoría de "Estado
Descentralizado". De esta ley se pueden destacar los siguientes
puntos:

• El fortalecimiento de las capacidades locales para
  consolidar una gestión autónoma eficiente, a
  través de la planificación y prestación
  adecuada de los servicios
  públicos dentro de su
  jurisdicción.
• Define relaciones y responsabilidades entre la
  Función Ejecutiva y los Gobiernos
  Seccionales, para optimizar el uso de recursos y evitar la
  superposición de funciones.
• Fomenta la participación local en la
  gestión pública y fortalece prioritariamente a
  las instituciones locales.

La organización territorial del Estado
comprende el régimen seccional autónomo y el
régimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en
cada provincia, cantón o parroquia. El Gobierno Nacional
tiene competencias en
todo el territorio del país y se encuentra compuesto por
el Ejecutivo, los ministros, subsecretarías, direcciones e
instituciones nacionales adscritos, y existen niveles de
desconcentración administrativa desde el gobierno central
al nivel regional, provincial, cantonal y parroquial.

El régimen seccional autónomo esta
compuesto por los Consejos Provinciales, Municipios y las Juntas
Parroquiales a nivel provincial, cantonal y parroquial,
respectivamente.

El régimen seccional dependiente incluye a la
Gobernación Provincial, Jefatura Política Cantonal
y Tenencia Político Parroquial, además de entidades
autónomas creadas por leyes especiales
y regímenes especiales de administración territorial, las que
actúan en jurisdicciones locales o regionales.

3. DESARROLLO
ECONÓMICO

Para llegar a conceptuar el "desarrollo humano local",
debemos empezar desde lo macro, en este caso las teorías
del desarrollo económico, que han sido motivo de
discusión desde hace algunos años
atrás.

En América
Latina, desde la época de la Alianza para el Progreso,
los planificadores comenzaron a recomendar la idea de la
necesidad de regionalizar los territorios nacionales para ejercer
una planificación, definición y ejecución de
políticas para el desarrollo de las
diferentes regiones, estas prácticas estuvieron
frecuentemente asociadas a las propuestas de implantación
de los polos de crecimiento.

3.1. LIBERALISMO Y
NEOLIBERALISMO

El motor del
desarrollo, en esta línea de pensamiento,
es la iniciativa privada, generado por emprendimientos de los
individuos con absoluto respeto a la
libertad
económica y la propiedad
privada. La economía se regula, así misma,
mediante el libre mercado (mano
invisible, Adam Smith),
el cual se encarga de determinar precios de
bienes,
servicios y recursos (mano de obra y capital). El
rol del Estado queda para asegurar la provisión de ciertos
bienes públicos como: justicia,
seguridad
ciudadana, infraestructura básica y servicios
básicos.

De cumplirse los supuestos neoclásicos, se
tendría una economía de libre mercado con fuerte
interrelación interna, lo que al hablar de desarrollo se
entendería por el desplazamiento de la mano de obra y el
capital (en función de sus remuneraciones)
hacia las zonas de menor desarrollo relativo, permitiendo de esta
manera el aprovechamiento de las ventajas relativas.

3.2. ESTADO DEL BIENESTAR

Se basa en la intervención del Estado, como
agente regulador de la economía para asegurar la equidad en la
distribución, el cuidado del medio ambiente
y la participación democrática, en otras palabras,
es el estado
quien regula los equilibrios económicos, ambientales y
sociales que se necesitan obtener en miras del
desarrollo.

Los creadores del Estado del bienestar reconocieron, en
coincidencia con el diagnóstico de los marxistas, que en el
capitalismo la
acumulación de riqueza por los propietarios implica el
empobrecimiento de los no propietarios. Pero el Estado de
bienestar, en confrontación con el diagnóstico de
los marxistas, no se proponía eliminar las causas de este
fenómeno tan negativo –que hacía impopular al
capitalismo–, sino sólo los efectos:
únicamente aspiraba a atenuar los conflictos que
se derivan de tales diferencias. El gran instrumento de esta
auto-reforma del sistema
capitalista es el sistema fiscal, que
atiende a la subvención de las actividades del Estado y,
sobre todo, a una redistribución menos discriminatoria de
la riqueza producida.

De acuerdo con Keynes, a
quien corresponde la paternidad del estado social, éste se
propone la combinación y conjunción de un crecimiento
económico ilimitado, por un lado, y por el otro, una
mejor redistribución de la riqueza, una mayor justicia
social, lo que queda resumido en la llamada fórmula
keynesiana: Desarrollo económico más bienestar
social.

Aquí el Estado aparece no sólo como
garante del orden público, de la defensa exterior y del
imperio de la ley, sino como distribuidor más justo de la
riqueza, como protector de los sectores más débiles
y, sobre todo, como previsor de futuro para los más
pobres; gracias al Estado, el individuo se
encuentra amparado literalmente desde la cuna a la tumba, porque
el Estado está presente de modo eficaz en todos los
momentos de la vida de la persona. El
capitalismo, que se había mostrado profundamente celoso de
las intromisiones del Estado en la sociedad,
utiliza ahora a aquél para irrumpir en
ésta.

3.3. DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE

Durante los años noventa, se generan nuevas
reflexiones sobre el tema del desarrollo, dirigiéndolo
hacia las personas; de esta manera el PNUD presenta el concepto de
Desarrollo Humano Sustentable o Sostenible.

El desarrollo humano es un proceso en el
cual se amplían las oportunidades del ser humano… A
todos los niveles del desarrollo, los tres niveles de
oportunidades más importantes son: disfrutar de una vida
prolongada y saludable, adquirir conocimientos, y tener acceso a
los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si
no se poseen estas oportunidades esenciales, muchas otras
alternativas continuarán siendo inaccesibles… Otras
oportunidades altamente valoradas por muchas personas, van desde
la libertad política, económica y social, hasta la
posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a sí
mismo y disfrutar de la garantía de derechos
humanos… El paradigma del
desarrollo humano tiene cuatro componentes fundamentales: a)
productividad,
para posibilitar que las personas … participen plenamente en el
proceso productivo de generación de ingresos y el empleo
remunerado; b) equidad, es necesario que todas las personas
tengan igual acceso a la igualdad de
oportunidades; c) sostenibilidad, es menester asegurar el acceso
a las oportunidades no sólo para las generaciones
actuales, sino también para las futuras; d)
potenciación, el desarrollo debe ser efectuado por las
personas, no sólo para ellas.

Con esta nueva visión el desarrollo deja ser una
medida cuantitativa, para convertirse en una cualitativa, dejando
de lado los modelos que se
seguían años atrás y reenfocar el discurso sobre
el desarrollo, para analizarlo alrededor de la gente que se ve
involucrada en el mismo.

De esta manera se deja de utilizar como indicador el
PIB per
cápita para reemplazarlo por el IDH, que mide la esperanza
de vida, nivel de alfabetización y dominio sobre los
recursos para disfrutar de un estándar de vida.
Además, este indicador se mantiene en constante evolución, integrando nuevos indicadores
para la medición de cada una de sus variables, por
ejemplo el
conocimiento ya no se mide únicamente por el nivel de
alfabetización, sino que se ha incluido la escolaridad
promedio, por otro lado, se calculan índices separados
para hombres y mujeres, a fin, de involucrar criterios de
género,
y el calculo de la distribución del ingreso (PIB per
cápita) se ajusta en cada país de acuerdo a su
propia realidad socio – económica.

La tesis del
desarrollo humano como la ha diseñado el PNUD, involucra
cinco criterios básicos, que son:

• Equidad (empleo, distribución de ingresos e
  integración social),
• Seguridad (estado de
  derecho y democracia),
• Sostenibilidad (asegurar la calidad de
  vida presente y futura),
• Participación (relación entre estado,
  mercado y sociedad
  civil), y
• Gobernabilidad (representatividad y
  transparencia).

4. LA
DESCENTRALIZACIÓN COMO BASE PARA EL DESARROLLO
LOCAL

La finalidad general de la acción
política es la promoción del desarrollo en un marco de
democracia, equidad y respeto a los derechos humanos. Entendemos
por desarrollo el incremento sostenido de la producción de bienes y servicios en un
territorio determinado, que tiene por efecto un aumento
equitativo del bienestar de sus habitantes, en un ambiente de
refuerzo de las identidades y cultura, de
ampliación de la democracia, de respeto a los derechos
humanos y de equidad de género. El desarrollo debe ser
sostenible, en su triple acepción: preserva el patrimonio
cultural (la identidad), el
patrimonio
natural (el medio ambiente) y se origina en la energía de
sus propios habitantes (la producción). El desarrollo
sostenible es básicamente endógeno, es decir se
sostiene en las iniciativas, recursos, capacidad emprendedora y
de apropiación del progreso técnico de los agentes
del propio territorio o comunidad.

4.1. DESCENTRALIZACIÓN

La búsqueda de la descentralización nace
de la reflexión que realizan los gobiernos seccionales
ante la limitación de recursos financieros y la
búsqueda de ejecutar planes de desarrollo dentro de su
jurisdicción; es entendida como el traslado de funciones
desde el gobierno central hacia los órganos
seccionales.

El debate sobre
la problemática de las regiones y la definición de
políticas públicas en América
Latina inició en la década de los cincuenta. El
modelo de
desarrollo vía sustitución de importaciones de
la CEPAL fue la base sobre la que discutió en los primeros
años, pero que fue perdiendo fuerza hasta
llegar a los años ochenta (crisis de la
deuda), cuando el Estado pierde piso como impulsador del
desarrollo, porque se reduce la capacidad de transferencia de
recursos desde la administración central hacia las
entidades seccionales, y con ello nació el debate sobre la
descentralización; además, se da el ingreso de
organismos no gubernamentales y organizaciones
sociales que empiezan a pensar en lo local, y de esta manera se
presentan las nuevas preocupaciones sobre la
descentralización y el desarrollo local.

Los objetivos que
pueden existir por detrás de un discurso descentralizador
son innumerables e inclusive pueden llegar a ser
contrapuestos.

No es igual una descentralización orientada a
garantizar una mayor articulación de ciertas regiones con
las dinámicas del capital privado o transnacional que una
descentralización pensada desde el propósito de
combatir las disparidades sociales y regionales. Tampoco es lo
mismo pensar en una descentralización en contra del
Estado, bajo el paradigma de la descentralización, que una
que tenga en mente un nuevo tipo de Estado policéntrico,
democrático y participativo.

Lo mismo se puede decir de una descentralización
que anule las capacidades locales y otra que las fomente y
convierta a los organismos municipales en los pilares
fundamentales para la gestión pública del
desarrollo.

4.1.1. Líneas de Pensamiento sobre
Descentralización

Existen tres escuelas que presentan diferentes puntos de
vista sobre este tema, y son las que se presentan a
continuación:

Neoclásica.- su objetivo es el
de lograr mayor eficiencia en la
asignación de recursos y mejorar la calidad de los
servicios básicos, al poder
determinar un mercado específico para estos servicios,
mediante preferencias reveladas y la demanda real
de los mismos. Esta visión se basa en la racionalidad de
los agentes económicos y demás supuestos
neoclásicos, dejando de lado la realidad política
del tema.

Estructuralista.- Plantea a la
descentralización como un mecanismo para dar
solución a los problemas
políticos y económicos de los países
latinoamericanos. Parte de la existencia de una crisis de
distribución de recursos y legitimidad en la
organización del estado, dentro del contexto
latinoamericano.

Radical.- Se presenta como respuesta a la crisis
de endeudamiento hacia fuera y de presupuesto hacia
adentro, lo que lleva a plantear "programas de ajuste",
así como de la relación existente entre el Estado y
la sociedad, frente a la situación social y la limitada
capacidad de distribución, que han hecho a los
instrumentos estatales ineficientes y demasiado
costosos.

Augusto Barrera, hace la siguiente clasificación
de acuerdo al carácter y tipo de Estado que se
propone:

Enfoque neoliberal.- habla de un estado
mínimo que no interfiera en las actividades productivas ni
ocupacionales, de esta manera la asignación de recursos a
los territorios es obra del mercado. La descentralización
es entendida como una devolución de lo que se ha quitado a
la sociedad y el mercado durante el proceso de centralización, ubicándola como un
componente de la reforma para la liberalización de las
economías, de la mano con la desregularización y
privatización.

Enfoque neocontractualista.- entiende al estado
como expresión de un contrato social,
y por ende como agente regulador de la sociedad. Este enfoque
entiende el proceso descentralizador como el planteamiento de
objetivos y metas por parte de la autoridad
central, que luego son asignados a las instituciones
subnacionales.

Enfoque social-participacionista.- basado en
experiencias de gestión local, plantea a la
descentralización desde sus dimensiones participativas y
democráticas.

La participación sostenida como instrumento de
construcción de una nueva estatalidad
provoca una paulatina inversión de prioridades del gasto y
produce un efecto acumulativo de incremento de la economía
popular en relación con las formas privadas o
transnacionales de economía y propiedad.

Otra diferencia que plantea Barrera en las corrientes
descentralizadoras se da según el énfasis en el
nivel territorial del proceso, generando la siguiente
clasificación:

Descentralización desde arriba o
centralizada.- presenta la descentralización como una
modificación del estado central, poniendo énfasis
en las dimensiones fiscales y administrativas del proceso
centrándose en la desconcentración y dejando de
lado la capacidad local de autogobierno. El objetivo que la mueve
va relacionado con la reducción de carga
burocrática.

Descentralización desde abajo.- llamada de
lo "sujetos regiones" para enfatizar el destino del proceso
relacionándolo con la regionalización, los cambios
institucionales con transformaciones económicas, sociales
y culturales, es decir la descentralización con el
desarrollo local. Se plantea que las políticas deben
enfocarse hacia el cumplimiento de cuatro objetivos
fundamentales: apoyo a la competitividad
regional, apoyo a la reconversión regional,
creación y difusión de conocimiento y
mejoramiento de la equidad.

Barrera, señala la existencia de cuatro ideas que
forman la base de la discusión en cuanto a la
descentralización y la transformación del estado
centralista a favor de niveles subnacionales, estas son las
siguientes:

• El estado latinoamericano es excesivamente
  centralista.- Es un consenso entre varios autores, la
  existencia de una cultura centralista en América Latina,
  lo que ha generado un estado fuertemente centralizado,
  aún en países federales como México y Venezuela,
  generando un modelo vertical y jerarquizado, que ha provocado
  la polarización social y económica, y la
  heterogeneidad e inequidad en los territorios
  subnacionales.
• Lo local permite el incremento de la eficiencia,
  asignación adecuada de recursos, mejoramiento de la
  calidad de los servicios y potenciación de la
  participación ciudadana.- La cercanía de las
  estructuras
  descentralizadas ofrecen mejores condiciones para identificar
  los problemas prioritarios de la población,
  además permite utilizar de mejor manera los recursos;
  por otro lado, la flexibilidad de lo local permite adecuar la
  estructura
  para atender las situaciones cambiantes de la demanda, y por
  último la participación ciudadana se ve
  incrementada por el mayor contacto que se tiene con los
  gobiernos locales.
• Una economía de geometría variable genera un mayor
  potencial para la descentralización decisional y
  territorial.- El retirar al espacio nacional como asignador
  de recursos deja a las localidades sin barreras para enfrentar
  al mercado internacional y las amenazas de la
  globalización; los posibles efectos son inciertos, y
  los estudios muestran diferentes resultados. Lo cierto es que
  la responsabilidad local se incrementaría.

• Lo local supone la consolidación y
  fortalecimiento de la democracia.- La cercanía a los
  espacios de toma de
  decisiones y la flexibilidad de las instituciones presenta
  mejores condiciones para el desarrollo de la democracia
  mediante la participación ciudadana.

Miguel Carvajal, en su texto "La
Descentralización y la Necesidad de un Nuevo Ordenamiento
Territorial", plantea la presencia del debate sobre la
descentralización desde la década de los ochenta y
distingue dos corrientes fundamentales, la primera como parte del
paquete neoliberal, como una forma para la privatización,
desregulación estatal y para el fomento de la
competitividad de las capacidades locales en el mercado mundial;
y la segunda, que se presenta como una posibilidad para la
reconstrucción democrática de la sociedad y el
Estado "desde abajo", desde las particularidades locales y la
participación social.

4.1.2. Limitaciones del Proceso

Existen algunas limitaciones al proceso de
descentralización en el Ecuador, como son los intereses
cortoplacistas que hacen del tema un argumento político
electoral, así como las limitaciones técnicas,
administrativas y financieras, que complican el proceso por la
heterogeneidad que muestran los gobiernos seccionales.

Esta heterogeneidad demanda un proceso gradual que se
sustente en las capacidades de cada gobierno local para asumir
funciones y por la necesidad de institucionalizar los espacios de
participación y control ciudadano en la
planificación y gestión del desarrollo.

Barrera, señala los siguientes conflictos que el
ordenamiento territorial presentan para la
descentralización:

• Heterogeneidad de los territorios.
• Incoherencias en el ordenamiento territorial por
  parte de diferentes entidades del Estado.
• Diferencias en el desarrollo
  institucional.
• Ausencia de articulación y coordinación.
• Superposición de competencias.

4.1.3. Discurso Descentralizador en el
Ecuador

Todas las corrientes teóricas que sostienen la
descentralización tienen en común el reconocimiento
de que la forma actual de organización del Estado no
responde a las demandas del desarrollo económico y social.
Además se presentan las siguientes coincidencias
teóricas para el caso ecuatoriano:

• Las limitaciones de la actual división
  política administrativa.
• La inviabilidad del centralismo.
• La desigualdad de las capacidades
  locales.
• La participación y la
  democratización.

En el Ecuador, el proceso descentralizador se ha
generado más como un discurso que como un proceso real,
debido a la falta de una legislación coherente; y porque
se la ha introducido dentro del proceso de modernización
del Estado, dejando de lado la redefinición de
competencias, la transferencia de recursos, la
participación ciudadana y el pensar que este proceso debe
llevarse en base a un modelo de sociedad y estado que se aspira
construir.

Además, el discurso descentralizador se ha
convertido en un arma política en momentos de crisis para
desviar la atención, concentrándose en la
transferencia de recursos financieros, y dejando de lado el
debate sobre la transferencia de competencias, y la
aplicación de reformas en la estructura del Estado que
permita incrementar la capacidad de gestión de los
gobiernos seccionales.

Los objetivos que se encuentran por detrás de la
descentralización son varios y de distinta índole.
La Revista
Gestión señaló los siguientes
objetivos:

• Redistribuir el ingreso;
• Mejorar la oferta de
  servicios públicos;
• Fortalecer las entidades seccionales;
• Incrementar la participación y el control
  ciudadano;
• Descongestionar la administración del Gobierno
  Central; y
• Balancear los flujos
  migratorios internos.

A pesar de los problemas políticos para acelerar
el proceso descentralizador en el Ecuador, algunos municipios han
tomado exitosas iniciativas para elevar su capacidad de
gestión, pero el limitante se ha dado al momento de
obtener el control de las competencias, a pesar del mandato
constitucional que existe para que lo hagan.

El principal problema político al momento de
ejecutar la descentralización se da por parte de los
sindicatos de
trabajadores de los Ministerios,
ya que la transferencia de competencias se vería reflejada
en una inminente necesidad de reducir el tamaño de estas
instituciones del Gobierno Central, sin embargo no se analiza la
transferencia de funcionarios que se necesitaría para los
organismos seccionales que administrarían dichas
competencias.

Las propuestas presentadas en el Ecuador se las puede
analizar de acuerdo a lo que estas plantean sobre:

• Ordenamiento territorial,
• Ordenamiento político,
• Modo de desarrollo,
• Ordenamiento fiscal,
• Inversión pública y privada,
  y
• Estrategias de descentralización.

Para esta investigación revisaremos en forma general
los principales enunciados de las propuestas que más
fuerza han tenido en el país.

La mayoría de propuestas mantienen la
división territorial en base a provincias, cantones y
parroquias, sin embargo Fernando Carrión propuso la
conformación de 7 departamentos: Quito,
Guayaquil, Galápagos (especiales), norte, sur, este y
oeste (regionales), por su parte Franklin López propone la
creación de regiones federales, mediante la
unificación de las provincias existentes y Ricardo Noboa
planteó dos regiones autónomas: Litoral (Costa y
Galápagos) y Centro – Oriental (Sierra y
Amazonía).

Las propuestas que mantienen el ordenamiento actual
(Fuerza Ecuador y Autonomía Manabí) hablan de
Gobiernos Provinciales presididos por un Gobernador electo, con
la participación de los alcaldes, consejeros electos por
distritos y representantes de las municipalidades, funcionarios
del Gobierno Nacional y representantes de sectores de la sociedad
civil. Evidentemente, las propuestas federativas hablan de que
cada región debe contar con los tres
poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial); la
propuesta de Fernando Carrión habla de un Consejo
Provincial con un ejecutivo, presidido por el Prefecto y un
gabinete sectorial, demás de un Consejo con fines
legislativos y de fiscalización.

En cuanto a funciones de los municipios, la idea general
habla de mantener las funciones que tienen por la Ley actual,
incrementado las competencias en cuanto a educación y salud; Franklin López
incluye la responsabilidad de cobrar impuestos,
manejar la seguridad
ciudadana y la gestión carcelaria, y Autonomía
Manabí señala que asambleas cantonales serán
las encargadas de legislar en materia de
ordenanzas y de controlar el desarrollo local.

Un punto común en todas las propuestas es la
gradualidad que debe tener el proceso, es decir todos plantean un
proceso largo de descentralización que vaya generando las
condiciones de organización territorial, identidad y
capacidad institucional que permitan alcanzar niveles más
profundos de autonomía, descentralización y
desconcentración. Otra estrategia
común es la asociación o unificación de
parroquias, cantones y provincias para asegurar un acceso
equitativo a los recursos.

Lamentablemente, en el Ecuador el proceso
descentralizador está liderado por casos aislados de
algunos gobiernos seccionales más que por una
política que incluya a todo el país en su conjunto;
el problema es que el lograr la descentralización se ha
convertido en un objetivo político, cuando el objetivo de
este proceso debe ser el de impulsar el desarrollo
endógeno sustentable en todo el territorio nacional, en
forma equitativa y solidaria.

Existen relatos, propuestas y discursos
sobre la descentralización pero su confrontación es
mínima, y sobre todo, ocurre en torno de
elementos que se colocan por fuera o al margen del régimen
discursivo descentralizador. Por otro lado, la actuación
de las instancias centrales del poder
ejecutivo no ha contribuido a la formación de un
debate público pragmático-racional, a dotarlo de
contenidos técnicos y acotados, y menos aún a
mediar, conducir y procesar la cuestión
regional.

Esto lleva a dejar planteados los siguientes puntos,
como ejes temáticos generales del discurso
descentralizador en el Ecuador:

• El Estado centralista es ineficiente
  administrativamente, lejano políticamente y depredador
  económicamente.
• La acumulación de propuestas autonomistas y
  descentralizadoras que emergen desde distintos ámbitos
  políticos y territoriales del país.
• El proceso de reforma en una perspectiva
  descentralizadora debe asentarse en una desconcentración
  administrativa hacia niveles provinciales y locales y en una
  autogestión fiscal autónoma por parte de los
  gobiernos seccionales.
• El surgimiento marginal de una suerte de
  politización del espacio local por la vía de la
  activación de reinvidicaciones identitarias.
• La presión
  política que se realiza presentando propuestas,
  postulando plazos y el planteamiento de consultas
  populares.

4.2. GESTIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

Si el Estado está obligado a alcanzar el
desarrollo de una nación;
el municipio está inmerso en tal contenido, en su calidad
de agente local, dada su naturaleza
política, social y económica que lo sustenta. De
modo que, una evaluación
valida de un proceso de desarrollo económico y de
transformación social, debe considerar el grado de
acción e interacción de sus entes
municipales.

Es claro que las estrategias de
desarrollo impulsadas a nivel mundial han tenido como base la
teoría
económica dominante, de tal manera que al hablar de
políticas macroeconómicas, se habla también
de macro desarrollo, y los indicadores utilizados para medirlo
incluyen a la totalidad del territorio; sin embargo, es evidente
que gran parte de los programas dirigidos desde los gobiernos
centrales de países en vías de desarrollo, han
tenidos costos más
elevados que el beneficio generado, esto en parte se explica por
los inmensos problemas burocráticos, la falta de capacidad
técnica y financiera, y otros limitantes políticos,
que no permiten al gobierno central llegar en forma adecuada al
ámbito local, que es donde se sienten las
necesidades.

La localidad o municipio es importante por varias
razones. Dentro de la organización estatal la localidad es
la unidad más vinculada con las necesidades concretas de
la población, en particular con aquellas que mejoran la
calidad de vida; es también la instancia estatal
más presionada de la población por medio de sus
demandas con el fin de satisfacer sus necesidades
económicas, sociales y políticas.

Es claro que la población espera más de
los gobiernos locales que del nacional al momento de conseguir
las soluciones de
sus problemas más inmediatos, de aquellos inmiscuidos en
su cotidianidad.

Por lo anterior, el gobierno local o municipal viene a
ser el más cercano y accesible a las exigencias de la
comunidad, especialmente de aquellas de menores recursos, con los
que se hace evidente la necesidad de dar prioridad a exigencias
relacionadas con la educación, la
salud, la justicia, los servicios urbanos, la vivienda y el
transporte
entre otros. En la dimensión local es posible reconocer y
organizar de mejor manera las necesidades y recursos
disponibles.

Es indudable, el cambio que ha
tenido el discurso sobre el desarrollo sobre el nivel desde que
nivel desde el cual se lo debe impulsar; años atrás
eran los agentes locales quienes recibían las mayores
críticas por su debilidad para impulsar tales esfuerzos;
sin embargo, han colaborado construyendo la infraestructura
básica que demanda cualquier proceso de desarrollo, y han
identificado con mayor claridad las necesidades de la
población dentro de su jurisdicción.

Por otro lado, el ejemplo de algunos municipios que se
han involucrado directamente, y con mucho éxito,
en la gestión del desarrollo, sumado a la poca
credibilidad de los gobiernos centrales en los países en
vías de desarrollo, hacen que sean los municipios quienes
reciban el mayor respaldo popular e internacional para la
ejecución de proyectos y programas de
desarrollo.

El problema se plantea en la actualidad sobre las nuevas
capacidades que deben desarrollar los gobiernos locales para
movilizar recursos y generar la participación de la
comunidad dentro de criterios de eficiencia y eficacia, para de
esta manera incrementar su capacidad de gestión, y poder
asumir el liderazgo del
desarrollo humano sustentable en cada una de sus localidades,
reemplazando al gobierno central.

La capacidad local para alcanzar el desarrollo humano,
se ve medida por los siguientes criterios:

1. Definir posiciones sobre aspectos macro
   (políticas nacionales y funcionamiento del mercado) que
   afectan a la localidad;
2. Garantizar condiciones locales para el desarrollo
   Humano;
3. Elaboración democrática
   (participación de la comunidad) de un plan de
   desarrollo local; y,
4. Coordinación de la presencia local de los
   demás niveles gubernamentales.

El desarrollo local requiere de un gobierno local activo
que impulse las potencialidades de desarrollo endógeno de
la sociedad local. Requiere también un mayor compromiso de
los distintos actores sociales con el propósito de definir
el perfil productivo regional o local, lo cual será
determinante para el futuro de la comunidad. De otro lado, las
tendencias que provocan la descentralización del Estado y
la globalización, llevan al aumento de
desafíos, pero también de oportunidades y, por
tanto, a la valorización de las particularidades
locales.

A causa de la globalización se han producido
transformaciones cuyo impacto han promovido el desarrollo de
actividades que vinculan la realidad municipal o local con el
exterior, lo cual genera no solo mayores posibilidades
económicas sino también procesos de
polarización económica y social
(concentración de la riqueza e incremento de la pobreza). Es
por eso que en un mundo marcado por la complejidad y la
incertidumbre es central poder desarrollar una capacidad
estratégica local.

El carácter diferencial de las estrategias de
desarrollo local está en reconocer que en el territorio se
produce la coordinación de las actividades de todos los
agentes económicos y, que por lo tanto, la visión
estratégica desde lo local es relevante para el desarrollo
económico.

5.
LEGISLACIÓN SOBRE AUTONOMÍA Y
DESCENTRALIZACIÓN.

El debate sobre descentralización en el Ecuador
inició en la década de los noventa, y ha permitido
la formulación de un marco jurídico que
analizaremos a continuación y que inició con la
promulgación de la Ley Especial de Distribución del
15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos
Seccionales en marzo de 1997 y que alcanzó su mayor logro
en presencia en los cuerpos jurídicos nacionales cuando se
incorporó el tema en la Constitución
Política de la
República en 1998.

El artículo 1 de la Constitución
señala la administración descentralizada como una
característica del Estado Ecuatoriano. El Título XI
de la Carta Magna
versa sobre la descentralización en forma más
específica, inicia señalando que: "El Estado
impulsará mediante la descentralización y la
desconcentración, el desarrollo armónico del
país, el fortalecimiento de la participación
ciudadana y de las entidades seccionales, la distribución
de los ingresos públicos y la riqueza. El gobierno central
transferirá progresivamente funciones, atribuciones,
competencias, responsabilidades y recursos a las entidades
seccionales autónomas o a otras de carácter
regional. Desconcentrará su gestión delegando
atribuciones a los funcionarios del régimen seccional
dependiente".

Además establece a la defensa y seguridad
nacional, la dirección de la política exterior y
las relaciones
internacionales, la política
económica y tributaria, y el endeudamiento externo
como competencias del gobierno central que no se pueden
descentralizar (art. 226), a fin de mantener la unidad del
Estado.

El artículo 226, señala que "no
podrá haber transferencia de competencias sin
transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de
recursos, sin la de competencias", e indica la obligatoriedad de
la descentralización ante el pedido de una entidad
seccional que tenga capacidad operativa para asumirla. Esta
última parte deja demasiado abierto el criterio de
"capacidad operativa" para que una instancia local pueda asumir
determinada competencia y
puede provocar un problema de interpretación y subjetividad al momento de
determinarlo.

En el Ecuador, los gobiernos seccionales
autónomos son ejercidos por:

• Consejos Provinciales;
• Consejos Municipales;
• Juntas Parroquiales; y
• Organismos determinados por la ley para administrar
  circunscripciones territoriales indígenas y
  afroecuatorianas.

"Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de
plena autonomía y, en uso de su facultad legislativa
podrán dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir
tasas y contribuciones especiales de mejoras".

En lo referente a rentas de los gobiernos seccionales se
establecen las siguientes:

• Las rentas generadas por ordenanzas
  propias;
• Las transferencias y participaciones que les
  corresponden;
• Los recursos que perciben y los que les asigne la
  ley; y
• Los recursos que perciban en virtud de la
  transferencia de competencias.

Cada provincia cuenta con un Consejo Provincial, con
sede en su capital. Estará conformado por un determinado
número de consejeros en relación directa con su
población, que durarán en el cargo cuatro
años. El Prefecto es el máximo personero del
consejo provincial, quien tendrá voto dirimente en el
consejo y durará en sus funciones igual tiempo que los
consejeros. El Consejo, tiene las siguientes funciones
constitucionales:

• Obras de vialidad con alcance provincial;
• Manejo del medio ambiente, riego y control de cuencas
  y microcuencas hidrográficas; y
• Otras que determine la ley.

El Consejo Provincial debe ejecutar obras exclusivamente
en áreas rurales. Las provincias son conjuntos de
cantones, cada uno de los cuales constituye un municipio, el que
es gobernado por un Consejo Municipal presidido por el Alcalde,
que durará en sus funciones cuatro años; las
funciones que le otorga la Constitución son las
siguientes:

• Planificar organizar y regular el tránsito y
  transporte terrestre; y
• Otras que determine la ley.

Las Juntas Parroquiales existen únicamente en las
parroquias rurales y sus miembros se eligen por votación
universal y secreta.

El título XII de la Constitución, que
habla sobre el sistema económico, define en el
artículo 244, lo que al estado le corresponde dentro del
sistema de economía social de mercado, así en el
segundo numeral, dice: "Formular, en forma descentralizada y
participativa, planes y programas obligatorios para la
inversión pública y referenciales para la
privada".

El artículo 246 establece como obligación
del Estado el promover el desarrollo de empresas
comunitarias cuya propiedad y gestión pertenezcan a las
comunidades, generando de esta manera un incentivo a las
estrategias de desarrollo local – rural en el
país.

Los artículos 254 y 255, establecen que los
objetivos económicos y sociales deben alcanzarse en forma
descentralizada y la necesidad de planificar desde la Presidencia
de la República con participación de los gobiernos
seccionales y desde cada instancia local,
respectivamente.

El Estatuto del Régimen Jurídico y
Administrativo de la Función Ejecutiva habla de los
procesos
administrativos de descentralización,
desconcentración, delegación y
avocación.

Se establecen dos niveles de
descentralización:

• Descentralización Funcional.- Transferencia
  definitiva de funciones de órganos de la
  Administración Central a favor de entidades de Derecho
  Público de la Administración Pública
  Institucional.
• Descentralización Territorial.- Transferencia
  definitiva de funciones de órganos de la
  Administración Central a favor de entidades de derecho
  Público del Régimen Seccional
  Autónomo.

La transferencia se puede realizar por decreto ejecutivo
y puede implicar la ejecución de obras o servicios
públicos. Además estas funciones se pueden
desconcentrar en otros organismos subdependientes.

La Ley de Modernización (1993), establece dentro
del proceso de modernización del Estado "la
descentralización y desconcentración de las
actividades administrativas y recursos del sector
público" y da al Consejo Nacional de
Modernización del Estado (CONAM) la función de
coordinar, supervisar y controlar la ejecución de las
políticas de descentralización que tienen por
objeto la delegación del poder político,
económico, administrativo o de gestión de recursos
tributarios del gobierno central a los gobiernos seccionales en
coordinación con la Asociación de Municipalidades
(AME) y el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE), de igual
manera el CONAM coordinará la desconcentración de
funciones del gobierno central a sus dependencias
provinciales.

En 1997, se publicó la Ley de
Descentralización del Estado y Participación
Social, con el objetivo de impulsar la ejecución de la
descentralización y desconcentración administrativa
y financiera del Estado y la participación social en la
gestión pública, para poner en práctica la
categoría constitucional de Estado
descentralizado.

Esta ley define a la descentralización
(artículo 3) como la transferencia definitiva de
funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos,
especialmente financieros, materiales y
tecnológicos de origen nacional y extranjero, de que son
titulares las entidades de la Función Ejecutiva
hacia los gobiernos seccionales autónomos para distribuir
los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de
las respectivas jurisdicciones territoriales. Esta transferencia
es de responsabilidad del Presidente de la República y de
los ministros de Estado.

Los principios en los
cuales se sustenta la descentralización son los de
autonomía, progresividad, eficiencia, agilidad,
coparticipación en la gestión pública y
solidaridad
social.

El artículo 9, señala las atribuciones de
los municipios, para las cuales se debe transferir (en forma
definitiva) desde la función ejecutiva las funciones,
atribuciones, responsabilidades y recursos; estas son las
siguientes:

• Planificar, coordinar, ejecutar y evaluar programas
  integrales
  de salud, nutrición y seguridad alimentaria, de
  atención y prevención de la violencia
  doméstica;
• Construir, dotar, equipar y mantener la
  infraestructura física de los
  servicios de atención primaria de salud;
• Coadyuvar a la preservación y
  conservación de los bienes patrimoniales culturales y
  naturales en coordinación con los organismos
  competentes;
• Construir, dotar, mantener y equipar instalaciones
  deportivas, de educación
  física y de recreación;
• Controlar, conservar y administrar puertos y muelles
  no fronterizos;
• Planificar, regular, supervisar y tomar acciones
  correctivas, respecto de la calidad de
  servicio que prestan los medios de
  transporte público;
• Planificar, ejecutar y administrar programas de
  vivienda urbano marginales y rurales;
• Controlar, preservar y defender el medio
  ambiente;
• Velar y tomar acciones para proteger la
  inviolabilidad de las áreas naturales de
  conservación y reserva
  ecológica;
• Administrar el catastro
  rural cantonal;
• Fortalecer la planificación, ejecución,
  control y evaluación de proyectos de saneamiento
  básico;
• Construir, mantener y administrar caminos vecinales;
  y
• Planificar, coordinar, ejecutar y evaluar las
  actividades relacionadas con el turismo.

Las transferencias se realizan mediante convenios
firmados por el Presidente de la República, el Ministro de
Economía y Finanzas, los
ministros que correspondan según la materia y los
representantes legales de los municipios o consejos provinciales,
a petición del gobierno seccional.

De igual manera es responsabilidad de la función
ejecutiva el colaborar con el fortalecimiento institucional de
las entidades del régimen seccional autónomo.
Dentro del tema de la desconcentración, la ley establece
la obligatoriedad de las entidades del sector público de
instituir órganos regionales, provinciales o cantonales,
para atender las necesidades de la respectiva
localidad.

Enfocando el tema de este estudio en cuanto a
Gestión Municipal, se debe revisar la normativa
ecuatoriana sobre el tema, la misma que se encuentra en la Ley
Orgánica de Régimen Municipal.

La Ley inicia con la siguiente definición de
Municipio. "Art. 1.- El Municipio es la sociedad política
autónoma subordinada al orden jurídico
constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común
local y, dentro de éste y en forma primordial, la
atención de las necesidades de la ciudad, del área
metropolitana y de las parroquias rurales de las respectivas
jurisdicciones. El territorio de cada catón comprende
parroquias urbanas cuyo conjunto constituye una ciudad, y
parroquias rurales".

Los fines esenciales de los municipios son los
siguientes:

• Procurar el bienestar material y social de la
  colectividad y contribuir al fomento y protección de los
  intereses locales;
• Planificar e impulsar el desarrollo físico del
  cantón y sus áreas urbanas y rurales;
  y
• Acrecentar el espíritu de nacionalidad, el civismo y la confraternidad de
  los asociados, para lograr el creciente progreso y la
  indisoluble unidad de la Nación.

Las funciones que establece esta ley a los municipios
son:

• Dotación de sistemas de
  agua potable
  y alcantarillado;
• Construcción, mantenimiento, aseo, embellecimiento y
  reglamentación del uso de caminos, calles, parques,
  plazas y demás espacios públicos;
• Recolección, procesamiento o
  utilización de residuos;
• Dotación y mantenimiento del alumbrado
  público;
• Control de alimentos;
• Ejercicio de la policía de moralidad y
  costumbres;
• Control de construcciones;
• Autorización para el funcionamiento de locales
  industriales, comerciales y profesionales;
• Servicio de cementerios;
• Fomento del turismo;
• Servicio de mataderos y plazas de mercado;
  y
• Planificar, coordinar y ejecutar planes y programas
  de prevención y atención social.

En el título III, sección II,
parágrafos I al
VII (artículos 161 a 168) se establecen las funciones
específicas de los municipios en materia de planeamiento y
urbanismo, obras públicas, servicios públicos,
higiene y
asistencia social, educación y cultura, hacienda
municipal, y justicia y policía.

La ley establece la autonomía administrativa de
los municipios y prohíbe en forma expresa a cualquier otro
organismo el interferir en sus resoluciones.

Se establece además la organización
operativa básica de los municipios (ya sea para
administrar o controlar sus funciones y responsabilidades) con
las siguientes dependencias:

• Dirección de Servicios
  Públicos.- prestación y administración
  de servicios de agua potable
  y alcantarillado, energía
  eléctrica y alumbrado público, bomberos,
  mataderos, plazas de mercado y cementerios.
• Dirección de Obras Públicas.-
  programación y construcción de
  todas las obras públicas locales.
• Dirección Financiera.-
  programación, preparación, ejecución,
  control y liquidación del presupuesto;
  verificación, liquidación y administración
  de los ingresos, recaudación, custodia y desembolso de
  fondos; contabilización de las cuentas
  generales de la Municipalidad, adquisiciones, almacenaje,
  custodia y distribución de bienes muebles y
  administración de propiedades municipales.
• Dirección Administrativa.-
  presentará todos los servicios auxiliares que las
  demás unidades requieran y principalmente los de
  secretaría, archivo,
  correspondencia, duplicación de documentos,
  transporte.
• Dirección de Higiene y Salubridad.-
  cuidará de la higiene y salubridad del cantón y
  colaborará en la prestación de servicios de
  asistencia pública, coordinando con la autoridad de
  salud.
• Dirección de Educación y
  Cultura.- coadyuvará con los organismos nacionales a
  la educación y la cultura, y estimulará el
  fomento de las ciencias, la
  literatura, las
  artes, la educación física y los deportes.

En el caso de los municipios con menor nivel de rentas,
la ley reemplaza las direcciones de servicios públicos y
de obras públicas por una sola llamada Dirección de
Obras y Servicios Públicos, así mismo las
direcciones de higiene y salubridad, y de educación y
cultura son reemplazadas por la Dirección de Servicios
Sociales.

El presupuesto de los municipios debe realizarse en base
a la siguiente estructura:

Los gastos
están divididos en funciones, y éstas a su vez en
programas. Cada municipio es libre de eliminar o crear programas
dentro de las funciones establecidas.

Sin embargo no es posible obtener la ejecución
presupuestaria de acuerdo a los parámetros establecidos
por la ley; además, la ley es muy amplia y ambigua en este
tema por lo que a pesar de ser bastante amplia la normativa sobre
descentralización, esta no constituye una fortaleza para
el proceso.

Autor:

Andrés Mideros Mora

Noviembre, 2005