Derecho contencioso administrativo

El acto
administrativo

I.- Introducción
II.- Objetivos
Parte
I. Términos Básicos
1.- Concepto y
Definición de Acto
Administrativo
2.- Clasificación

2.1.- Según
sus efectos
2.2.- Según su
contenido
2.3.- Según la
manifestación de voluntad
2.4.- Según su
impugnabilidad
2.5.- Según su
ejecución
3.- Nulidad de los Actos
Administrativos
3.1.- Nulidad
Absoluta
3.2.- Anulabilidad
4.- Eficacia y
Procedimientos de los Actos
Administrativos
4.1.- Efectos
4.2.- La
Notificación
4.2.1.- La practica de
la notificación
4.3.- La Publicidad
de los Actos Administrativos
4.4.- Indicación de publicaciones y
notificaciones
5.- Principios del Acto
Administrativo
5.1.- Ejecutividad
5.2.- Ejecutoriedad

5.3.- Motivación

5.4.- Discrecionabilidad
6.- Los
Recursos
6.1.- Tipos de
Recursos
6.1.1.- Recursos
Ordinarios
6.1.2.- Recursos
Especiales
6.1.3.- Recursos
Extraordinarios
7.- El
Procedimiento de los Recursos
Administrativos
Parte II. Caso
Práctico
• El
Avalúo
• El
Recurso
• La
Resolución Municipal
III.- Conclusión

IV.- Bibliografía

I-
Introducción

Con la finalidad de buscar el
conocimiento teórico y práctico de la materia
Derecho Contencioso Administrativo, nos situamos en la
conveniencia de estudiar y establecer en primer término
los conceptos básicos que rige la materia en
cuestión, a fin de sentar las bases de los que se
procederá a efectuar en el ejercicio de la
profesión.

Aunado a esto surge la necesidad de aplicar dichos
conocimientos primordiales a un caso concreto en
especifico, según lo establecido en la Ley
Orgánica de Procedimiento
Administrativo, sus recursos,
cuándo intentarlo, cómo intentarlo, entre otros
aspectos.

La Ley
Orgánica de Procedimientos
Administrativos, en vigor desde el 19 de enero de 1982, produjo
uno de los más grandes cambios que haya sufrido
jamás la Administración
Pública Venezolana. Se trata de una Ley
revolucionaria, cuyo impacto en el comportamiento
administrativo pudo ser mucho mayor del vislumbrado. Pero la Ley
Orgánica, por sobre todo, marca una etapa
de primera importancia en la evolución no sólo del Derecho
Administrativo sino de las Ciencias de la
Administración. Todo el esfuerzo de reforma
administrativa realizado en nuestro país a partir de los
años sesenta, particularmente en el ámbito del
funcionamiento de la
Administración Publica, encontró en esta Ley
una serie de normas y obligaciones
expresas, cuyo cumplimiento seguramente transformó los
sistemas y
procedimientos
administrativos y el tratamiento de los administrados por los
funcionarios.

En términos generales, esta ley, regula cuatro
aspectos fundamentales con relación a la Administración y relaciones con los
particulares. La Ley precisa, por una parte, una serie de
potestades administrativas y establece una serie de deberes y
obligaciones
de los funcionarios, y por la otra, regula y consagra una serie
de derechos de los
particulares frente a la Administración, así como
también les impone obligaciones precisas en sus relaciones
con aquélla. Este es el primer campo de regulación
de la Ley: las situaciones jurídicas de los particulares y
de la Administración
Pública.

En segundo lugar, regula el acto administrativo, es
decir, el resultado concreto de la
actuación de la Administración cuando ésta
decide produciendo efectos jurídicos en determinadas
situaciones. Regula con precisión el acto en sus
requisitos, para someter a condiciones de validez y de legalidad
la actuación de la Administración. Regula
además, los efectos de los actos; su revisión,
tanto de oficio como por vía de recurso, y también,
la forma de manifestación de las decisiones
administrativas, no sólo estableciendo la decisión
expresa, sino la decisión administrativa tácita
negativa derivada del silencio administrativo. Por tanto, ya el
silencio no es, simplemente, una forma de no decidir ni de
resolver un asunto para que decaiga por el transcurso del
tiempo, sino
que el silencio administrativo, de acuerdo a esta Ley, es una
presunción de decisión, denegando lo solicitado, o
los recursos
intentados. Plantea, además, una responsabilidad del funcionario por la
omisión y por la no actuación, y si sucede en forma
reiterada, incurre en responsabilidad administrativa.

En tercer lugar la Ley regula el procedimiento
administrativo, es decir, todo el conjunto de trámites,
requisitos y formalidades, que deben cumplirse ante la
Administración y en esas relaciones entre
Administración y particulares, para producir decisiones
administrativas, es decir, actos administrativos.

Por último y en cuarto lugar, la Ley regula las
vías de revisión de los actos administrativos en
vía administrativa; es decir, el sistema de
recursos de reconsideración, de revisión y
jerárquico, que van a permitir al particular, en sus
relaciones con la Administración, reclamar formalmente,
ante ella misma, no como un favor, sino por vías de
derecho, contra los actos administrativos, estando ésta
obligada a decidir esos recursos también en tiempo
útil determinado, de manera que si no lo hace, el silencio
provoca estos actos tácitos negativos.

II-
Objetivos

Generales

• Establecer las bases fundamentales de la teoría básica de la rama del
  Derecho Contencioso Administrativo.

• Estudiar concepto,
  características y procedimientos que se
  desprenden de los actos administrativos.
• Aplicar el conocimiento, obtenido en la parte
  teórica, a un caso en concreto y en
  especifico.

Específicos

• Analizar del caso concreto, de la parte practica, si
  se cumplieron los requisitos exigidos por la Ley
  Orgánica de Procedimientos Administrativos.
• Fundamentar el contenido de la actuación
  administrativo al principio de legalidad consagrado en el
  artículo 117 de la Constitución Nacional derogada y en el
  137 de la Constitución la República
  Bolivariana de Venezuela.

Parte
I

Términos Básicos

Acto administrativo

1.- Concepto y
Definición

Se define como Acto Administrativo la decisión
general o especial que, en ejercicio de sus funciones, toma
la autoridad
administrativa, y que afecta a derechos, deberes e
intereses de particulares o de entidades
públicas.

Dentro de la división tripartita de los Poderes
públicos, es el que procede del ejecutivo, a diferencia
del acto legislativo (o ley) y del judicial (resolución,
providencia, auto o sentencia). Además, la autoridad o el
agente ha de obrar como representante de la Administración
publica en tanto que persona de
Derecho
Público; ya que, de proceder como persona
jurídica privada, las relaciones encuadran dentro de las
civiles o comunes, con los privilegios que en todo caso se
atribuyen al Estado y a
otras entidades aun en su aspecto "particular".

Prácticamente integran actos administrativos
todas las resoluciones y disposiciones, verbales o escritas
(singularmente éstas, debido a su constancia); sean
acuerdos, órdenes, decretos, reglamentos, instrucciones,
circulares u ordenanzas que dictan desde los ministros a los
alcaldes; y también las corporaciones, como las
diputaciones provinciales, los ayuntamientos; pero no los
organismos legislativos de las provincias o Estados de una
federación.

Por tanto, de lo anterior resulta que en las
definiciones tradicionales del acto administrativo que lo
precisan, pura y sistemáticamente, como una
declaración de voluntad realizada por la
Administración, con el propósito de producir un
efecto jurídico, el problema se reduce a determinar
qué debe entenderse por Administración: o dicho
término se define con un criterio orgánico,
identificándose con los órganos de la
Administración Pública como incorrectamente lo ha
hecho el Articulo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos; o dicho término se define con un criterio
material, identificándolo con el ejercicio de la función
administrativa, lo que también produciría una
definición incompleta del acto administrativo; o dicho
término se define con criterios combinados de orden
material, formal y orgánico.

2.- Clasificación de los Actos
Administrativos

2.1.- Los Actos Administrativos según sus
efectos:

a) Actos Administrativos de efectos
generales y de efectos particulares:

En primer lugar, según el carácter
normativo o no normativo de actos administrativos, estos se
clasifican en actos de efectos generales y actos de efectos
particulares. Puede decirse así, que la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos acoge una
primera forma de clasificación de los actos
administrativos según sus efectos, en el sentido de que
clasifica los actos administrativos en actos normativos (de
efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de
efectos particulares). Esta es la clasificación que de
acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia,
permite distinguir los actos administrativos de efectos generales
de los actos administrativos de efectos particulares. Los
primeros son aquellos de contenido normativo, es decir, que crean
normas que
integran el Ordenamiento Jurídico; en cambio, los
segundos, los actos administrativos de efectos particulares, son
aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que
se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho. La Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos puede decirse
que identifica los actos administrativos de efectos generales,
con los que ella califica en el Artículo 13 como "actos o
disposiciones administrativas de carácter general" y los
actos administrativos de efectos particulares a los que la misma
norma califica como actos administrativos "de carácter
particular". En esta norma, al prescribir que un acto
administrativo de carácter particular no puede vulnerar lo
establecido en una "disposición administrativa de
carácter general, lo que está señalando es
que un acto de efectos particulares (de contenido no normativo)
no puede vulnerar un acto normativo o de efectos generales,
acogiéndose, en este Artículo 13, el principio de
la inderogabilidad singular de los reglamentos o de los actos
administrativos de efectos generales.

Por tanto, puede decirse que, en el artículo 13
de la Ley está la clave para clasificar los actos
administrativos, según su contenido o efectos según
que sean normativos o no normativos, identificándose los
actos de efectos generales, es decir, de contenido o
carácter general, con los actos normativos, y en
consecuencia los actos de efectos particulares o de contenido o
carácter particular, con aquellos que no tienen contenido
normativo.

b) Actos Administrativos generales e
individuales:

Puede decirse que la Ley Orgánica acoge la
clasificación de los actos administrativos, según
sus destinatarios, al distinguir los actos administrativos
generales de los actos administrativos individuales. Los actos
administrativos generales son aquellos que interesan a una
pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un
número indeterminado de personas o un número
determinado; en cambio, los
actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a
un solo sujeto de derecho. Esta distinción estimamos que
se acoge en el artículo 72 de la Ley Orgánica al
exigirse que también sean publicados en la Gaceta Oficial
de la República de Venezuela,
aquellos actos administrativos que interesen a un número
indeterminado de personas, que no sean necesariamente actos
normativos o de carácter general. Es decir, esta norma
establece indirectamente la diferencia entre el acto de efectos
generales o de contenido normativo y el acto general, el cual aun
cuando pueda no tener contenido normativo, interese a un
número indeterminado de personas. En estos casos, el acto
es general porque interesa a un número indeterminado de
personas, y no porque tenga necesariamente un contenido
normativo. Por supuesto, también el acto general no
normativo, puede tener por destinatarios a un número
determinado de personas .

El acto individual, al contrario, es el acto destinado a
un solo sujeto de derecho, el cual es, además, un acto de
efectos particulares, de acuerdo a la clasificación
anterior.

2.2.- Los
Actos Administrativos según su contenido:

a) Actos definitivos y actos de
trámite:

En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin
al asunto administrativo, en cuyo caso sería un acto
definitivo, del acto de trámite, que no pone fin al
procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene
carácter preparatorio. Esta clasificación de los
actos administrativos según el contenido, se deduce de los
Artículos 9, 62 y 85 de la Ley.

En efecto, el Artículo 9 establece un principio
general, y es que todos los actos administrativos de
carácter particular, es decir, de efectos particulares,
deben ser motivados, salvo los actos de simple trámite.
Distingue aquí, por tanto, la Ley, el acto administrativo
de trámite, el cual se opone, por supuesto, al acto
administrativo definitivo.

En definitiva, la distinción, según el
contenido de la decisión, se refiere a que el acto
administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto y en
cambio, el acto administrativo de trámite, es el de
carácter preparatorio para el acto definitivo.

b) Actos creadores de derechos o que
establecen obligaciones:

Otra distinción que la Ley prevé respecto
de los actos administrativos y que también se refiere a su
contenido, es la que se refiere al acto creador de derechos
subjetivos o de intereses personales y legítimos a favor
de los particulares, regulados en los Artículos 19,
ordinal 2~ y 82 de la Ley, y al acto administrativo que no crea
derechos o intereses personales, legítimos y directos a
favor de particulares, también regulado en esos mismos
Artículos 19, ordinal 2~ y 82 de la Ley. Asimismo,
según el contenido, la Ley establece la posibilidad de que
se trate de actos que en lugar de crear derechos a favor de
particulares, lo que establezcan sean obligaciones a cargo de
particulares, y así se los regula en el Artículo 70
de la Ley.

2.3.- Los actos
administrativos según la manifestación de voluntad:
actos administrativos expresos y tácitos

La manifestación de voluntad que produce el acto
administrativo, conforme al Artículo 18, debe ser expresa
y formal, conteniendo el acto una serie de requisitos que deben
manifestarse por escrito. Por tanto, el acto administrativo que
regula la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
en principio, es un acto administrativo expreso formalizado
según el Artículo 18. Sin embargo, la Ley admite la
figura de la manifestación de voluntad tácita de la
Administración, derivada del silencio administrativo.
Así se establece expresamente en el Artículo 4 de
la Ley Orgánica, cuando se prevé que en los casos
en los cuales un órgano de la Administración
Pública no resolviera un asunto o un recurso dentro de los
lapsos que prevé la misma Ley, y que están
consagrados para los asuntos o peticiones en los Artículo
5, 60 y 67 y en materia de recursos administrativos en los
Artículos 91, 94 y 99, se considera que ha resuelto
negativamente pudiendo el interesado intentar el recurso
inmediato siguiente. Por tanto, la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos en el Artículo 4, consagra
el acto administrativo tácito de contenido negativo,
derivado del transcurso del tiempo, es decir, del silencio
administrativo.

2.4.- Los actos
administrativos según su impugnabilidad: Los actos
administrativos firmes:

Otra clasificación de los actos administrativos
que resulta de la Ley, se refiere a la impugnabilidad o no de los
actos administrativos, y así se distingue el acto
administrativo firme de aquel que no es firme, porque aún
puede ser impugnado. El acto que no es firme es el que puede ser
impugnado, sea por vía administrativa a través de
los recursos administrativos regulados en el Artículo 85 y
siguientes, sea por vía contencioso-administrativa. En
cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser impugnado
por las vías ordinarias de recurso, y sobre el cual el
único recurso que cabe, es el recurso de revisión.
En ese sentido, el Articulo 97 de la Ley, al regular el recurso
de revisión, señala que éste sólo
procede contra los actos administrativos firmes, es decir, contra
aquellos que no fueron impugnados en su oportunidad, y que
vencidos los lapsos de impugnación, son actos
administrativos inimpugnables.

2.5.- Los
actos administrativos según su
ejecución:

Por último, también en materia de
clasificación de los actos administrativos, debe
señalarse una clasificación según la
ejecución y así se distingue el acto material de
ejecución, del acto administrativo formal. El
Artículo 78 de la Ley, en efecto, habla de actos materiales de
ejecución que puedan menoscabar o perturbar los derechos
de los particulares, los cuales no pueden realizarse sin que
exista previamente un acto administrativo que sirva de fundamento
a dichos actos materiales.
Puede decirse en este sentido, que el acto material de
ejecución previsto en el Articulo 78, se identifica con el
acto de ejecución que regula el Artículo 8 de la
Ley.

3.- Nulidad del
Acto Administrativo

La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos
constitutivos del acto. En el derecho
administrativo el particular o administrado sólo puede
pedir la nulidad si está legitimado, es decir solamente en
los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o
intereses legítimos. Los actos administrativos son
regulares o irregulares. Los regulares son anulables, es decir
que si tienen vicios, éstos son subsanables. Los
irregulares son los que están gravemente viciados y su
nulidad es absoluta e insanable. Por lo tanto
tendremos:

3.1.- Nulidad absoluta: Los actos nulos de
nulidad absoluta no pueden sanearse. Los vicios que tornan nulo
de nulidad absoluta un acto administrativo pueden ser de dos
tipos:

• Vicios generales de los actos
  jurídicos:

2. Error esencial: Cuando se excluye la
   voluntad de la Administración (error en la persona,
   error en el objeto).
3. Dolo: El dolo es toda aseción de
   lo que es falso o disimulación de lo que es verdadero.
   El dolo difiere del error en que es intencional. Para que el
   dolo ocasione la invalidez del acto administrativo debe ser
   grave y determinante de la acción del agente. Sea que el
   dolo fuera propio del agente o del administrado o de ambos, el
   acto administrativo resultará nulo de nulidad
   absoluta.
4. Violencia física o
   moral: La violencia
   que se ejerce sobre el funcionario puede ser física o moral, aun
   cuando esta última va acompañada de actitudes
   que pueden hacer presumir una violencia
   física. En uno u otro supuesto de violencia ejercida
   sobre el agente, el acto resultará nulo de nulidad
   absoluta si, a causa de ello, la voluntad de la
   Administración ha quedado excluida.
5. Simulación absoluta: Cuando
   ninguno de los elementos resultan veraces.

• Vicios específicos de los actos
  administrativos:

2. Incompetencia: Puede ser por
   razón de:

• territorio: Se produce si el órgano
  actuante excede el ámbito físico dentro del cual
  debe ejercer su competencia.
• materia: El órgano administrativo debe
  realizar las funciones que
  específicamente le competen, debe actuar dentro de la
  esfera de competencia que
  le corresponde. La competencia de cada órgano de la
  Administración Pública está
  señalada por la norma. Si un órgano
  administrativo dictara un acto con contenido judicial, o si
  invadiera la esfera de atribuciones pertenecientes a otro
  órgano de la Administración, dicho acto
  sería nulo de nulidad absoluta.
• tiempo: Se produce si el agente decide antes
  (todavía no asumió) o después (ya
  cesó en sus funciones) del tiempo en que su
  decisión hubiera sido válidamente
  posible.
• grado: El inferior jerárquico no puede
  dictar un acto que sea de la competencia del superior, ni el
  superior dictar, en principio, alguno que fuera de la exclusiva
  competencia del inferior por razones técnicas.

2. Falta de causa: Cuando el acto se dicta
   prescindiendo de los hechos que le dan origen o cuando se funda
   en hechos inexistentes o falsos.
3. Falta de motivación: Si el acto
   está fundado en elementos falsos es arbitrario y por
   ello nulo. También es nulo de nulidad absoluta el acto
   ilógicamente motivado, es decir cuando se obtiene una
   conclusión que no tiene nada que ver con el argumento
   que se utiliza. La omisión de la
   motivación da origen a la nulidad absoluta, ya que
   no sólo se trata de un vicio de forma sino
   también de un vicio de arbitrariedad.
4. Vicios en el objeto: Cuando el acto
   tuviera un objeto que no fuera cierto, o cuando se tratara de
   un acto física o jurídicamente
   imposible.
5. Vicio en la finalidad o desviación de
   poder: Cuando el acto se ha dictado con un fin distinto
   al previsto por el legislador. Para que ocurra la
   desviación de poder debe
   haber una autoridad administrativa con competencia, que haga
   uso de poder para
   un fin distinto del conferido por la ley. Entre los supuestos
   de desviación de poder pueden estar los
   siguientes:

• Que el agente actúe con una finalidad personal;
• Que los actos sean realizados con el objeto de
  beneficiar a terceros;
• Que el fin perseguido sea de interés
  general pero distinto del fin preciso que la ley asigna al acto
  (v.g.: cuando el poder de policía se usa no para
  mantener el orden sino para aumentar los recursos de la
  comuna).

2. Vicios en las formas esenciales: Cuando
   se incurre en vicios graves respecto de los procedimientos que
   deben seguirse o cuando hay falta absoluta de forma exigida por
   la ley para la exteriorización del acto.

3.2.- Anulabilidad: Son anulables los actos
administrativos regulares con vicios leves, que no impiden la
existencia de los elementos esenciales. Si el acto ya ha sido
notificado, dicha anulabilidad debe ser solicitada en sede
judicial por la Administración. Sin embargo puede ser
revocado, modificado o sustituido de oficio en sede
administrativa si el interesado:

• hubiere conocido el vicio,
• Si la revocación, modificación o
  sustitución lo favorece sin perjudicar a terceros,
  y;
• Si el derecho hubiera sido otorgado a título
  precario.

Un acto administrativo es anulable, y por tanto
saneable, por ejemplo, cuando:

• El vicio fuera del objeto, en razón de no
  resolverse todas las peticiones formuladas.
• El vicio fuera de la causa en razón de haber
  realizado la Administración una errónea
  apreciación de los hechos que forman la causa del acto,
  siempre que tal errónea apreciación no impida la
  existencia de este elemento.
• Se tratare de un vicio leve de
  procedimiento.

4.- Eficacia y
Procedimientos de los Actos Administrativos

Los actos Administrativos están sujetos a ciertos
requisitos para que su procedimiento y eficacia no sean
atacados de invalidez o vicios.

4.1.- Efectos:
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al
Derecho Administrativo se presumirán válidos y
producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo
que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia
quedará demorada cuando así lo exija el contenido
del acto o esté supeditada a su notificación,
publicación o aprobación superior.

Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia
retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de
actos anulados y también cuando produzcan efectos
favorables a la persona interesada, siempre que los supuestos de
hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga
la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses
legítimos de otras personas.

4.2.- La
Notificación: Las resoluciones y actos administrativos
que afecten a los derechos e intereses de las personas
interesadas se notificarán a estas en los siguientes
términos:

– Toda notificación deberá ser cursada en
el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto
haya sido dictado.

– Deberá contener el texto
íntegro de la resolución, con indicación de
si es o no definitivo en la vía administrativa.

– Deberá contener también la
expresión de los recursos que procedan, órgano ante
el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que las personas interesadas puedan ejercitar
cualquier otro tipo de recurso que estimen procedente.

Las notificaciones defectuosas surtirán efecto a
partir de la fecha en que la persona interesada realice'
actuaciones que supongan el
conocimiento del contenido de la resolución o acto
objeto de la notificación, o cuando se interponga el
recurso procedente.

4.2.1.- La
Práctica de la Notificación: La
notificación es el procedimiento administrativo por el que
se da cuenta a quienes interese de los actos de las
Administraciones Públicas.

Medios y formas de
notificación:

– Las notificaciones se practicarán por cualquier
medio que permita tener constancia de la recepción de la
persona interesada o su representante, así como de la
fecha, la identidad y el
contenido del acto notificado. En este sentido, la
acreditación de cualquier notificación efectuada se
incorporará al expediente de que se trate.

– En los procedimientos iniciados a solicitud de la
persona interesada, la notificación se practicará
en el lugar que esta haya señalado a tal efecto en la
solicitud. Cuando ello no fuera posible, se practicará en
cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio conforme
se indica en el párrafo
anterior.

– Cuando la notificación se practique en el
domicilio de la persona interesada, en caso de que esta no se
halle presente en él en el momento de entregarse la
notificación, podrá hacerse cargo de la misma
cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar
su identidad.

– Cuando la persona interesada o su representante
rechace la notificación de una actuación
administrativa, se hará constar en el expediente,
especificándose las circunstancias del intento de
notificación, y se considerará efectuado el
trámite por lo que se seguirá el procedimiento de
que se trate.

– Cuando las personas interesadas en un procedimiento
sean desconocidas, o se ignore el lugar de la notificación
o no se conozca medio que permita tener constancia de la
recepción, o bien si, intentada la notificación, no
se hubiese podido practicar, la notificación se
hará entonces por medio de anuncios en el tablón de
edictos del Ayuntamiento de su último domicilio en el
Boletín Oficial del Estado, en el
de la Comunidad
Autónoma o en el de la Provincia, según cual sea la
Administración de la que proceda el acto a notificar, y el
ámbito territorial del órgano que la dictó.
En el caso de que el último domicilio conocido radicara en
el extranjero, la notificación se efectuará
mediante su publicación en el tablón de anuncios
del Consulado o Sección Consular de la Embajada
correspondiente.

– Las Administraciones Públicas podrán
establecer otras formas de notificación complementarias a
través de los restantes medios de
difusión, lo que no excluirá la obligación
de proceder a la notificación según se indica en el
párrafo anterior.

Actos Sujetos a Notificación

En otro orden de ideas, en la conferencia que
nos corresponde comentar se trata lo relativo a los actos que
deben ser notificados. La notificación, como se ha
dicho, está prevista respecto del acto de alcance
individual.

Los actos sujetos a notificación se clasifican en
cinco categorías, a saber:

– Los actos administrativos de alcance individual que
tengan carácter definitivo y los que sin serlo, obsten a
la prosecución de los trámites.

– Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna
medida afecten derechos subjetivos o intereses
legítimos.

– Los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o
traslados.

– Los que se dicten con motivo o en ocasión de la
prueba y los que dispongan de oficio la agregación de
actuaciones.

– Todos los demás que la autoridad así
dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e
importancia.

Sobre los actos que deben ser notificados, comentaremos
únicamente lo relativo al acto de trámite y lo
referente al acto interno, éste último no
mencionado en la clasificación referida.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
en su artículo 73 prevé que todo acto
administrativo de carácter particular que afecte los
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos de los administrados debe ser notificado.

De allí que los actos de trámite no sean
necesarios notificarlos, salvo aquellos que sean susceptibles
de recurso, bien porque imposibiliten la continuación
del procedimiento, produzcan indefensión o prejuzguen
como definitivos, o bien, porque afecten derechos subjetivos o
intereses personales, legítimos y directos,
circunstancia que determinaría su recurribilidad.

Al tratarse de actos sujetos a recurso, se impone su
notificación, pues, como se ha dicho, uno de los efectos
que ésta produce es, precisamente, el inicio de los
lapsos correspondientes.

Por lo que se refiere al régimen de publicidad de
los actos internos de la Administración, la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que
quedan exceptuados de la publicación en Gaceta Oficial,
aquellos actos referentes a asuntos internos de la
Administración, se entiende que tal excepción
está referida al acto general.

La jurisprudencia, sin embargo, ha reconocido en
algunos casos estas disposiciones internas generales no
publicadas, al controlar la legalidad de actos dictados
basándose en las mismas, como por ejemplo ocurre
respecto de los funcionarios de la Dirección de Servicios de
Inteligencia
y Prevención (DISIP). Esta doctrina que resulta
contraria, sin duda, al principio de publicidad del
acto, no ha sido (por lo demás) en modo alguno
fundamentada. Sin embargo, en un caso concreto, la evidente
lesión de derechos constitucionales del recurrente,
llevó al Máximo Tribunal a pronunciarse por la
invalidez de estos actos no publicados.

La decisión, en aras del derecho
constitucional a la defensa, estableció que la
ausencia de publicación impide reconocerle valor
normativo al acto de efectos generales. Así lo
decidió la Corte respecto del Reglamento de los Consejos
de Investigación del Ministerio de la
Defensa, al señalar que por no haber sido debidamente
publicado, sólo podía considerarse que el mismo
consagra principios,
criterios o pautas que informan dicha materia.

Sanciones a la Notificación
Irregular

Considerada como ha sido la notificación como una
garantía en beneficio del administrado, el legislador
impone la obligación de informar en el acto de
notificación, además del texto
íntegro del acto, los recursos que contra éste
proceden, la autoridad revisora o que deba conocer de ellos y
los plazos para interponerlos.

Se sanciona la notificación defectuosa con su
invalidez y consecuentemente con la ineficacia del acto
notificado, pero además se prevé que los errores
inducidos en los lapsos de interposición del recurso no
pueden imputarse al interesado. Al punto que de este error, por
ejemplo, en materia de recursos administrativos, no
podría luego pretender ser sancionado con la falta de
agotamiento de la instancia administrativa como presupuesto
procesal exigido para acceder al contencioso.

Así ocurrió en un caso en el cual la
Administración al notificar al particular no
señaló los recursos procedentes contra el acto
notificado, siendo ejercidos por éste fuera del lapso de
ley. Una vez en la sede judicial, el tribunal de la causa
declaró extemporánea la interposición de
los recursos administrativos y por lo tanto inadmisible el
recurso contencioso de anulación, por falta de
agotamiento de la instancia administrativa.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
actuando como Tribunal de alzada, revocó la
decisión del a quo, considerando que ante tal
omisión de la notificación del acto no
corría para el impugnante el lapso para intentar el
recurso de reconsideración, por lo que mal podría
ser declarada extemporánea su
interposición.

En lo que se refiere al caso de error de la
notificación consistente en la falta de
señalamiento de los lapsos legalmente establecidos para
la interposición de los recursos, (bien en sede
administrativa, bien en sede judicial) la Corte, siguiendo el
criterio antes expuesto, específicamente ante un caso de
naturaleza
electoral, señaló que tal error no podía
menoscabar el derecho a la defensa del interesado y en
consecuencia, si bien el mismo habría intentado el
recurso de nulidad electoral fuera del lapso legalmente
establecido, mal podía declararse la extemporaneidad del
recurso de nulidad.

También se ha decidido que la interposición
incorrecta del recurso ante autoridad distinta a la pertinente,
en virtud de un error inducido por una defectuosa
notificación, no puede menoscabar el derecho del
administrado de acceder a la justicia. La
jurisprudencia ha señalado que en tales
casos corresponde al órgano administrativo ante el cual
se interpuso el recurso, remitir para su decisión al
órgano que sea efectivamente competente.

Finalmente, cuando el acto se comunica por medios
formales distintos a la notificación
(publicación) no existiría la obligación
de cumplir las formalidades a que se refiere la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, como
sería el anunció de los recursos pertinentes.
Así, se pronunció la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, en reciente decisión de
fecha 16 de octubre de 1997, al declarar inadmisible un recurso
contencioso de anulación contra un acto emanado del
Registrador de la Propiedad
Industrial, por falta de interposición del recurso
jerárquico que contra el acto procedía ante el
Ministro, señalando que si bien la publicación
del mismo no contenía mención alguna respecto a
los recursos procedentes, la ley no establece, respecto a su
comunicación a los interesados, tal
obligación para la Administración.

4.3.- La Publicación del Acto
Administrativo: Los actos administrativos serán objeto
de publicación cuando así lo establezcan las normas
reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones
de interés
público apreciados por el órgano
competente.

La publicación sustituirá a la
notificación, surtiendo sus mismos efectos, en los
siguientes casos:

– Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad
indeterminada de personas o cuando la Administración
estime que la notificación efectuada a una sola persona
interesada es insuficiente para garantizar la notificación
a todas, debiendo ser la publicación, en este
último caso, adicional a la notificación
efectuada.

– Cuando se trate de actos integrantes de un
procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de
cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento
deberá indicar el tablón de anuncios o medio de
comunicación donde se efectuarán las
sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven
a cabo en lugares distintos.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan
elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los
aspectos coindicentes, especificándose solamente los
aspectos individuales de cada acto.

La publicación de un acto deberá contener
los mismos elementos que hemos indicado con respecto a los
términos de las notificaciones. También le es
aplicable lo establecido para las notificaciones defectuosas, que
detallamos igualmente en el mismo apartado anteriormente
referido.

Se ha señalado que la publicidad del acto
determina, por un lado, su vigencia y de allí su
eficacia, claro está en los casos en que la publicidad
es la única circunstancia exigida para que el acto sea
capaz de producir sus efectos jurídicos.

De otra parte, aborda el ponente el tema de la publicidad
como presupuesto
para el ejercicio de los recursos administrativos y, en todo
caso, como presupuesto para la impugnación
judicial.

Puede, sin embargo, agregarse una tercera función,
pues la notificación califica en algunos casos la
legitimación del recurrente, ya que se ha establecido
que la legitimación puede deducirse de la cualidad de
destinatario del acto, lo cual no obsta para que se
desvirtúe su legalidad, precisamente, sobre la base de
que el destinatario no es quien debe recibir tales efectos o no
era a quien correspondía la legitimación en la
sede administrativa.

Eficacia, impugnación y legitimación son
por tanto las tres funciones que pueden atribuirse a la
publicidad.

La eficacia, según la naturaleza del acto, se
manifiesta de distintos modos. La
comunicación del acto, por sí sola, puede en
algunos casos dar lugar al cumplimiento de los efectos
jurídicos que de él se derivan, o simplemente dar
lugar a que puedan cumplirse las circunstancias requeridas para
la concreción de sus efectos (actos sujetos a
término o condición y actos que requieren de
ejecuciones materiales).

Por lo que a esta función se refiere (eficacia del
acto), puede afirmarse que la publicidad constituye principio
del procedimiento vinculado al respeto de
las garantías jurídicas del administrado. Se
realza así la seguridad
jurídica de aquellos a quienes la Administración
pretende imponer una obligación o afectar de manera
absoluta o parcial en sus derechos.

Como segunda función, se ha dicho que la
publicidad actúa como presupuesto para que transcurran
los plazos de impugnación, con lo cual se vincula este
principio con un tema que hoy se esgrime como base fundamental
del contencioso administrativo: la tutela judicial
efectiva.

La certeza acerca del inicio del lapso para recurrir y en
algunos casos la exigencia del señalamiento en el acto
de notificación, de los recursos que contra el acto
notificado proceden, así como de su exacto contenido,
son sin duda mecanismos que tienden a asegurar aún
más el derecho del administrado de acceder a la justicia
en búsqueda de protección y reparación
frente a la ilegalidad en el actuar administrativo.

Finalmente, también se ha vinculado a la
publicidad, como parte de su función, la
legitimación para recurrir. En relación con este
aspecto, resulta importante la doctrina que ha planteado, a
manera de reflexión, el posible divorcio
existente entre "… las fórmulas de comunicación
concebidas desde la perspectiva de la garantía
individual", en lugar de "… la hipotética defensa del
ordenamiento jurídico", tanto más si se tiene en
cuenta la indeterminación conceptual de la noción
de interesado que se verifica con la tesis de los
derechos reacciónales o impugnativos que permiten la
fiscalización por parte de los administrados de la
totalidad del ordenamiento jurídico
administrativo.

Naturaleza Jurídica de los Medios De
Publicidad

En segundo lugar, se ha hecho referencia a la
publicación y notificación como medios de
comunicación del acto, los cuales pueden verificarse
según distintas modalidades.

Sin embargo, antes de abordar lo relativo a las
diferentes modalidades, debemos hacer referencia a la
naturaleza jurídica que a estos medios de publicidad le
ha reconocido la doctrina.

Existe coincidencia en afirmar que la publicidad es un
requisito de exteriorización de la voluntad
administrativa, pero existe disidencia en cuanto a la
naturaleza jurídica de tal requisito. De una parte
están ubicados quienes afirman que debe distinguirse
entre la notificación y la publicación, en el
sentido de que la primera es un nuevo acto autónomo y
distinto del que por ese medio se comunica, en tanto que la
publicación no da origen a un nuevo acto sino que es la
exteriorización del mismo acto que se publica.

Para quienes siguen esta corriente, la publicidad
constituye una condición para la existencia o validez
del acto, en tanto que la notificación sólo
está referida a la eficacia del mismo y como acto
autónomo está igualmente sujeto a requisitos y
formalidades cuyo cumplimiento supedita su propia validez.
Siendo ello así, la invalidez o inexistencia de la
notificación produce la ineficacia del acto cuya
notificación se pretende así como la invalidez de
los actos de ejecución o complementarios.

De allí que una vez que el acto ha sido dictado
por la Administración no podría ser desconocido
por ésta, ni revocado en base a la ausencia de
notificación.

En otro sentido opinan quienes consideran a la publicidad
(incluida la notificación como especie de aquella) como
un requisito de forma del acto administrativo y, por ende, un
requisito relativo a su validez y no a su vigencia.

Esta concepción acerca de la publicidad parte de
los postulados de la teoría pura del derecho, conforme a los
cuales para que determinado orden normativo o norma particular
sea válida debe existir correspondencia con el principio
de efectividad.

Obsérvese que al estimarse la notificación
como vicio formal del acto, se le aplicaría en todo caso
la tesis
(acogida por nuestra jurisprudencia) del carácter no
invalidante del vicio cuando no se afecten elementos
sustanciales o se violen, como consecuencia de éstos,
derechos fundamentales del administrado.

La jurisprudencia patria ha asumido la tesis de la
notificación como requisito de eficacia del acto y no de
validez. Se ha señalado que el ejercicio del recurso
supone el cumplimiento de la finalidad perseguida por la
notificación, esto es, el conocimiento
del acto por sus destinatarios.

Por lo que se refiere a la publicación, como forma
de dar publicidad a un acto, la doctrina sostiene la tesis de
la inexistencia o de la invalidez del acto ante la ausencia de
la publicación. No existe en este caso un acto distinto,
autónomo, sino que se trata del propio acto que es
publicado. Por ello se afirma que la falta de
publicación atañe a la existencia (o validez)
misma del acto. La tesis de la inexistencia impide la
impugnación del acto antes de la publicación
así como la posibilidad por parte de la
Administración de su revocación o
modificación.

La tesis de la invalidez, por su parte, por faltar un
elemento formal, la publicación, si permitiese su
impugnación por vicios distintos o relativos a la propia
publicación, de ser ésta, por ejemplo
defectuosa.

Nuestra jurisprudencia ofrece un interesante caso en el
cual el defecto de publicidad en una ordenanza (acto de
naturaleza legislativa) no podía ser tomada en cuenta
para afectar la validez de un acto administrativo que la
ejecutaba.

Ciertamente, la Administración habría
producido un acto con base a una ordenanza que permitía
una altura para la construcción de "una vez y media el ancho
de la calle más el retiro de frente" sobre la base de
que la publicación del texto normativo que le
servía de fundamento y que había sido objeto de
una modificación antes de ser dictado el acto,
establecía una altura distinta de "una vez el ancho de
la calle" en lugar de una vez y media" como se había
autorizado. Sin embargo, en el caso citado se determinó
que la segunda disposición invocada era producto de
un defecto en el acto de publicación, pues no
existía prueba alguna de que se hubiese producido
reforma respecto de esa norma.

Se señala en el fallo que se comenta que de las
copias certificadas de las Actas de sesiones del Consejo
Municipal se verifica que no se discutió la
modificación del artículo que prevé la
altura permitida y por lo tanto se debía a un error
material de la publicación el cambio alegado, lo cual
determinaba que el acto que pretendía desconocer la
autorización otorgada no tenía marco
legal.

Régimen Previsto en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos

En nuestro sistema, la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé
la publicación como medio de comunicación de los
actos generales, en tanto que la notificación se
establece como el mecanismo adecuado para la publicidad del
acto particular.

No obstante, la norma general contempla también la
publicación del acto particular en Gaceta Oficial y el
mecanismo subsidiario de la publicación, a través
de la
comunicación por prensa,
mediante cartel, este último en caso de ser imposible la
notificación personal.

Se plantea, por tanto, cierta confusión respecto
del acto individual, en cuanto que si bien se prevé la
notificación personal como mecanismo principal,
ésta parece ceder frente a la publicación cuando
esté prevista de manera específica la publicidad
a través de la Gaceta Oficial.

Tal sistema (publicación en Gaceta), en palabras
del autor español Bermejo Vera, puede evitar que
"al amparo de la
realización de notificaciones individuales a los
interesados directos se consagren situaciones
antijurídicas definitivas e irremediables", pero, en
palabras del mismo autor, la publicación en Gaceta no
deja de ser reconocido como un medio de publicidad
insuficiente, pues constituye un instrumento
difícilmente asequible al ciudadano medio.

En los casos en que se prevé la publicación
como mecanismo de notificación del acto individual, bien
de manera principal, bien de manera subsidiaria, se plantea la
duda sobre a partir de qué momento debe computarse el
plazo para la interposición de los recursos.

Nuestra jurisprudencia ha tenido oportunidad de
pronunciarse al respecto, en casos en los cuales se han
impugnado, en vía judicial, actos administrativos
sujetos no sólo a notificación de los
interesados, sino además a la publicación en
medios oficiales. Así mediante decisión de fecha
23 de febrero de 1994, la Sala Político-Administrativa
de la Corte Suprema de Justicia, ante la alegada
inadmisibilidad de un recurso contencioso administrativo de
anulación intentado contra un acto de contenido
disciplinario, emanado del Consejo de la Judicatura,
señaló que "es a partir de la publicación
y de la notificación al juez afectado de la
decisión disciplinaria, pero hechas en la forma prevista
en el artículo 73 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, cuando ésta adquiere
eficacia y se inicia el lapso para el ejercicio del recurso de
anulación (…) al no haber cumplido el Consejo de la
Judicatura con la notificación individual del acto (…)
el lapso de caducidad del acto de destitución no
comenzó a surtir efectos. Por ende, en ese contexto, el
recurso de nulidad fue interpuesto válidamente".

En ese mismo sentido se había pronunciado la
mencionada Sala en sentencia anterior (de fecha 10 de octubre
de 1989), mediante la cual se estableció que "el lapso
de caducidad para el ejercicio del recurso de anulación,
se inicia a partir de la notificación personal al
interesado de la decisión, ya que por ella es como
adquiere eficacia y surte efectos frente a aquél. Por lo
tanto la publicación en Gaceta Oficial y en los diarios
de mayor circulación en la República no
sería necesaria para su exigibilidad y si acaso
sólo tendría el efecto de una información a la colectividad".

Criterio contrario ha mantenido la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, la cual en aplicación de las
disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, declaró la
inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de
anulación intentado contra una resolución emanada
del Secretario General de Gobierno del
Estado Táchira, en virtud de que la publicidad de dicho
acto derivó de su publicación en Gaceta Oficial
del Estado, aun cuando además había sido
notificada personalmente a los interesados con
posterioridad.

Se señala en la referida decisión que el
hecho de que el contenido del acto hubiere sido notificado a
los destinatarios con posterioridad a la publicación, no
altera la consecuencia de la caducidad aplicada, dado que
(independientemente de que se trate de un acto de efectos
particulares, como lo alegaban los recurrentes) "… el
artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia es claro al ordenar el cómputo del
lapso de caducidad para los actos particulares a partir de su
publicación en el respectivo órgano oficial,
señalando la alternativa de computarlo desde la
notificación para el caso de que aquella no se
efectuare, circunstancia que no ocurrió en este
caso…", puesto que la Resolución impugnada sí
fue publicada.

4.4.- Indicación de Notificaciones y
Publicaciones: Si el órgano competente apreciase que
la notificación por medio de anuncios o la
publicación de un acto lesiona derechos e intereses
legítimos, se limitará a publicar en el diario
oficial que corresponda una somera indicación del
contenido del acto y del lugar donde las personas interesadas
podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para
conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y
constancia de tal conocimiento.

5.- Principios Rectores de los Actos
Administrativos

5.1.- Ejecutividad: Es aquella virtud de la
cual, los actos administrativos definitivamente firme, es decir,
los agotaron la vía administrativa producen los efectos
perseguidos por su emanación. La ejecutividad es la
idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para
el cual ha sido dictado. La ejecutividad propiamente dicha esta
constituida por la condición especial de estos actos cuya
eficacia implica actuaciones de operaciones
materiales de ser cumplidos por el propio órgano que lo
dictó o por cualquier otro órgano actuante dentro
de la esfera administrativa. El artículo 8 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos establece
expresamente la ejecutividad de los actos administrativos por
cuanto de su redacción se evidencia que la misma es la
condición propia de los actos de
ejecución.

5.2.- Ejecutoriedad: Este principio implica una
cualidad más especifica, ella es igualmente una
condición relativa de eficacia del acto, pero solo de los
actos, capaces de incidir en la esfera jurídica de los
particulares imponiéndole cargos tanto reales como
personales, de hacer, de dar o abstenerse. Lo relevante de la
ejecutoriedad es que la administración puede obtener el
cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del
administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos
jurisdiccionales, así lo establece el articulo 78 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. La
disposición anterior se complementa con la necesidad de la
efectiva notificación del acto y este efecto el articulo
73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
así lo señala.

La ley establece los medios a través de los
cuales se hace efectiva la ejecución distinguiendo los
siguientes casos:

– Si la carga interpuesta es una prestación de
hacer susceptible de ejecución indirecta, la
administración procede a efectuarla bien por si misma o
bien designando un tercero y cargará los gastos y costas
al obligado.

– Si se trata de una carga personal que no admite la
sustitución del obligado por un tercero, la ley establece
como medio la llamada coacción indirecta mediante
multas.

5.3.- La
Motivación: La
motivación de los actos administrativos es la
expresión del motivo mismo en entendiéndose por tal
expresión del fin que se persigue con su emanación
la exigencia de que el acto contenga el basamento expreso de la
decisión resguarda los intereses de los administrados, por
cuanto les permite conocer las razones que la
administración asume en la toma de
decisiones a falta de norma expresa que establezca otras
exigencias en los actos vinculados, el motivo esta dado por el
propio legislador que es que establece el fin u objeto de la
decisión y por ende la remisión especificada a la
disposición en la cual se fundamenta el acto, actúa
como motivo del mismo. La motivación
consiste en la referencia a los hechos y a los fundamentos
legales del acto se establece así la necesidad tanto de la
motivación fáctica (razones de hechos) como las
motivaciones de derecho (razones de derecho).

5.4.- Discrecionalidad: La ley consagra este principio
en el articulo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos permitiendo que por disposición legal o
reglamentaria pueda dejarse alguna medida o providencia a juicio
de la autoridad competente. La posibilidad de disponer un margen
de libre apreciación que permita al órgano
administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia
en la emanación del bien del acto, no emerge solo del
legislador si no también del uso de la potestad
reglamentaria ya que por vía reglamentaria puede acordarse
la discrecionalidad, debe efectuarse manteniendo la debida
proporcionalidad y adecuación con la situación
específica que se había planteado.