Indice
1.
Introducción
2. El fundamento de la
integración
3. La implementación de la
estrategia de integración
4. Conclusiones
5.
Bibliografía
El objetivo de la
creación de un gran mercado
común, al cual se consagran los tratados
fundacionales de las Comunidades Europeas, se pretende conseguir
esencialmente mediante el recurso de un doble mecanismo,
relacionado por vínculos estrechamente interdependientes:
por una parte, estableciendo un conjunto de obligaciones
entre los Estados comprometidos en el proceso; y,
por la otra, creando un conjunto de instituciones
nuevas, comunes y diferentes de los Estados miembros y dotadas de
competencias
para velar por el cumplimiento de las obligaciones
de éstos.
Lo relevante en el presente estudio es el primer
aspecto. A diferencia de lo que resulta habitual en el terreno
del Derecho
Internacional, las normas
comunitarias han de tener aplicación directa e inmediata
en cada Estado
miembro, lo que debería estar presente, también, en
procesos
similares de integración en otras latitudes, como es el
caso de Mercosur.
"Europa no se
hará de una vez ni en una construcción de conjunto: se hará
mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de
hecho (…) La puesta en común de las producciones de
carbón y acero
asegurará inmediatamente el establecimiento de bases
comunes de desarrollo
económico, primera etapa de la federación
europea (…) Por la puesta en común de una producción de base y la institución
de una alta autoridad
nueva, las decisiones de la cual se vincularan a Francia,
Alemania y a
los otros países que se adhirieran, a esta propuesta
crearán las primeras bases de una federación
europea indispensable para el mantenimiento
de la paz (…)"
En esta célebre declaración de 1950,
Robert Schuman expresó con total nitidez los fundamentos
de la única estrategia de
unificación europea que se ha manifestado viable, y que
puesta en marcha después de la II Guerra Mundial,
ha sido capaz de producir resultados de gran
consideración. Esta estrategia
consiste, fundamentalmente, en un proceso
gradual de integración
económica, como un medio para lograr finalmente una
unión política de los
estados europeos.
Con esta estrategia, que da como primer resultado la
creación de la Comunidad Europea
del Carbón y del Acero (CECA), y,
después, la de la Comunidad
Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de
Energía Atómica (EURATOM), se ha mantenido
invariable y en su desplazamiento se han logrado de forma
efectiva los avances más importantes en la
integración del Viejo Mundo. Esta lógica
se ha mostrado, al menos en las condiciones históricas que
arrancan de la II Guerra
Mundial, como la única capaz de lograr, en un proceso
largo y complejo, no carente de dificultades, estancamientos y
retrocesos, el objetivo
último de la unificación política europea.
Otros intentos para conseguir el mismo resultado final,
diseñados sobre una lógica
diferente, más rápida y directamente
política, han fracasado. Así sucedió con la
Comunidad Europea de Defensa de 1952, o en casos de gravitante
importancia, como lo ocurrido con el proyecto de
Tratado de Unión
Europea de 1984.
Los únicos avances significativos en el complejo
proceso de unificación europeo se han producido en el
marco de la estrategia diseñada por Monnet y Schuman,
avances que han expresado de forma progresiva la
integración económica y política,
después, lo que en el terreno económico, de la
"solidaridad de
hecho", ya se había logrado.
2. El fundamento de la
integración
La pieza clave en el proceso de integración
económica consiste en la formación de un mercado
único entre de los países miembros, en la
"creación de una vasta zona de política
económica común que constituye una potente
unidad de producción" de la cual se espera "una
expansión continuada, una estabilidad aumentada, una
elevación acelerada de nivel de vida y el desarrollo de
unas relaciones armónicas entre los Estados que
reúnen". Este es el objetivo confesado expresamente en el
TCEE, ratificado en el AUE y reforzado en el Tratado de la
Unión.
También se ha seguido, para conseguir este
objetivo, una estrategia gradualista, tanto para lo que se haga
en el ámbito económico de la integración,
como en el ámbito territorial y la intensidad del mismo.
Efectivamente, si el proceso se inicia con un intento de fusión
sectorial de los mercados del
carbón y del acero, se ha de pasar a un objetivo
más ambicioso, de integración global. Es
más, los tratados
fundacionales, en una clara vocación de ampliar
territorialmente el ámbito del mercado único,
prevén los mecanismos adecuados para la adhesión de
nuevos miembros. Y fruto de este carácter
abierto y gradual del proceso de integración han sido las
cuatro ampliaciones de la Comunidad realizadas hasta hoy, y que
sin duda, no serán las únicas.
3. La
implementación de la estrategia de
integración
El objetivo de la creación de un gran mercado
común, al cual se consagran los tratados fundacionales, se
pretende conseguir esencialmente mediante el recurso de un doble
mecanismo, relacionado por vínculos estrechamente
interdependientes:
Por una parte, estableciendo un conjunto de obligaciones
entre los Estados comprometidos en el proceso, y que, a
diferencia de lo que resulta habitual en el terreno del Derecho
Internacional, constituyen también en numerosos casos
normas directa
e inmediatamente aplicables dentro de cada Estado
miembro, sujeta al control de las
instancias comunitarias (principio de la
operatividad);
y, por la otra, creando, también en los tratados
fundacionales, un conjunto de instituciones
nuevas, comunes y diferentes de los Estados miembros, con
personalidad
jurídica propia, a las cuales, por transferencias de
poderes soberanos de éstos, se les dotan de competencias para
velar por el cumplimiento de las obligaciones de los miembros y
para desarrollar los objetivos
conducentes a la implantación y la posterior gestión
del mercado común.
Esta doble opción ha dado lugar a un proceso,
largo y complejo, continuamente abierto, que ha evolucionado y
que se ha desarrollado sobre tres vías:
1. La afirmación del derecho comunitario;
2. La ampliación del campo de actuación de la
Comunidad;
3. Y el reforzamiento de las instituciones
comunitarias.
Lo relevante para este trabajo es la afirmación
del derecho comunitario, obra fundamental del Tribunal de
Justicia de la
Comunidades Europeas (TJCE), que desarrolla desde el primer
momento una jurisprudencia
comparable en importancia a la de los inicios de la Corte Suprema
de los Estados Unidos,
la que se funda en la consagración de los principios de
primacía sobre el derecho interno y de la operatividad.
Por medio del reconocimiento y la aceptación de estos
principios, no sin problemas por
parte de los Estados y sus jurisdicciones internas, se ha logrado
un sistema
jurídico-institucional de carácter supranacional
que tiene más que ver con una construcción federal, aunque de
carácter limitado, que con un organismo internacional
usual y que extiende su manto protector no sólo a los
Estados miembros sino también a las personas, sean
naturales o jurídicas.
El principio de primacía dota al derecho
comunitario, en su conjunto, de una jerarquía superior por
sobre cualquier norma del derecho interno. Este principio fue
afirmado por el Tribunal de Justicia
(Sentencia Costa/ENEL, de 17 de julio de 1964 y en la Sentencia
Van Gend en Loos, de 1963, en relación con el principio de
la operatividad) y una reiterada jurisprudencia
posterior no ha hecho más que reforzarlo, frente a los
diversos problemas
planteados y las reticencias mostradas por algunos Estados
miembros, y, en particular, por sus Tribunales Constitucionales.
En este sentido, resulta decisiva la Sentencia Simmenthal, de 9
de marzo de 1978, que establece con carácter general,
incorporando, precisando, y reforzando decisiones anteriores, los
contornos del principio de primacía. Así, la norma
comunitaria ha de aplicarse con preferencia a cualquier norma
interna, con independencia
de su rango y de su condición anterior o posterior.
Según la doctrina contenida en la Sentencia Simmethal, el
juez nacional esta obligado a no aplicar de oficio cualquier
norma interna que se oponga al derecho comunitario.
Por otra parte, la adopción
de una norma comunitaria produce un efecto futuro, esto es, que
se impide la producción de nuevas normas internas
incompatibles con aquella. Con todo, nada obsta a la presencia de
una norma nacional posterior que se conforme al actuar de una
norma comunitaria. Sin duda la cuestión más
problemática y que más reticencias ha causado a las
jurisdicciones internas, es la afirmación de la
primacía del derecho comunitario también por sobre
las constituciones de los Estados miembros, y así se ha
planteado básicamente en el terreno de los derechos fundamentales, por
carecer los tratados fundacionales de tal contenido. Este
problema ha sido resuelto directamente por el TJCE en las
sentencias Internationales Handelsgesellschaft, de 17 de
diciembre de 1970, y Nold II, de 14 de mayo de 1974, en favor de
la primacía incondicionada del derecho comunitario,
también sobre las normas constitucionales internas de los
Estados miembros. En este conflicto,
ciertamente trascendente porque atañe a los derechos fundamentales, el
TJCE ha declarado que el conjunto común de los derechos
fundamentales recogidos en las constituciones de los Estados
miembros forma parte de los principios del derecho comunitario, y
que, por tanto será el mismo TJCE quien se
encargará de velar para que éstos no resulten
infringidos por el derecho comunitario. Esta doctrina ha sido
recogida explícitamente en el art. F 2 del TUE, que
declara que la Unión
Europea "respetará los derechos fundamentales tal y
como han sido garantizados en la Convención Europea para
la Protección de los Derechos Humanos
y Libertades Fundamentales, firmada en Roma el 4 de
noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros como principios
generales de derecho comunitario".
En el derecho comunitario del Mercosur, este
tema no esta resuelto. No existe en los tratados norma que
declare la primacía del derecho de este conglomerado sobre
el ordenamiento jurídico de sus miembros.
Con todo, la única norma que prevé una
disposición en este sentido es el art. 75, inc. 24, primer
párrafo, de la Constitución Argentina, que
establece como una de las atribuciones del Congreso: "Aprobar
tratados de integración que deleguen competencias y
jurisdicciones a organizaciones
supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y
que respeten el orden democrático y los derechos humanos.
Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía
superior a las leyes".
En consecuencia, las normas dictadas por los organismos
supranacionales gozan de primacía sólo sobre las
leyes
ordinarias, mas no alcanzan a su Constitución.
La relación entre la Constitución y el
derecho del Mercosur, es un tema que todavía no se ha
planteado en la jurisprudencia de los tribunales de los
países miembros y la carencia de un Tribunal comunitario,
que vendría a interpretar de forma uniforme a la norma
comunitaria, agrava aún más esta
problemática. En las Constituciones de los demás
países miembros existe ausencia de una disposición
similar a la de la Constitución Argentina.
Respecto del principio de operatividad, estrechamente
vinculado al anterior principio, está compuesto de tres
caracteres: la aplicación es inmediata, directa y
corresponde también a los jueces nacionales.
El primer aspecto, su aplicación inmediata, es
decir, la norma comunitaria se incorpora automáticamente
al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro,
sin necesidad de la presencia de norma interna alguna que la
"reciba" como es propio del Derecho Internacional, se funda en la
teoría
monista de la relación del derecho externo con el derecho
interno. Conforme a ello, todas las normas del derecho
comunitario han de ser aplicadas por las instituciones de los
Estados miembros no pudiendo, por tanto, esgrimir razones de
derecho
constitucional para abstenerse de tal exigencia.
La aplicación directa, consiste en reconocer al
derecho comunitario como generador de derechos y obligaciones
para las personas naturales y jurídicas de los Estados
miembros (sea en una relación con sus respectivos Estados
-efecto directo vertical-, o entre particulares -efecto directo
horizontal-) que las jurisdicciones internas y comunitarias han
de salvaguardar y hacer cumplir. Por ello, el derecho
comunitario, o al menos, la parte de éste, originario o
derivado, del cual se predica tal cualidad, se convierte
así en regla directa de las decisiones de las
jurisdicciones internas, con arreglo al cual deben resolver los
conflictos de
que conocen (Sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963,
que inaugura una jurisprudencia constante y expansiva en la
cuestión).
La carácter de aplicación directa e
inmediata ha sido reconocida por el TJCE tanto en disposiciones
de los tratados (en especial, aquellas que imponen a los miembros
una obligación de abstención, en sentido amplio, ya
que se entiende que una obligación de hacer, como
"eliminar" o "corregir", se transforma en una obligación
de no hacer o abstención, una vez transcurrido el
período previsto para su cumplimiento, siempre y cuando de
estas normas originarias se deprendan obligaciones o reglas
claras e incondicionadas -Sentencia Van Gend en Loos-) como a
determinadas categorías del derecho derivado (en especial,
los reglamentos, "por su propia naturaleza y
posición en el sistema de
fuentes
comunitarias" -Sentencia Politi, de 14 de diciembre de 1971- y,
por el mismo motivo, las decisiones dirigidas a los particulares.
Pero el TJCE ha establecido el beneficio del efecto directo, bajo
ciertas condiciones, también a las directivas -Sentencia
Van Duyn, de 4 de diciembre de 1974- y a las decisiones dirigidas
a los Estados -Sentencia Grad, de 6 de octubre de
1970-).
En combinación con el principio de
primacía, el efecto directo comporta la
inaplicación de oficio por parte de las jurisdicciones
nacionales de toda norma interna que resulte contraria (Sentencia
Simmenthal, de 9 de marzo de 1978), desautorizando por tanto la
doctrina que sostenía que la primacía del derecho
comunitario no implicaba anular una norma de derecho interno
incompatible, sino impedir que ésta se aplique para la
resolución de un litigio que deba resolver un juez
nacional como lo sostuvo la Corte Constitucional de Italia,.
De los caracteres anteriores emerge otro que distingue
al derecho comunitario. Los tribunales nacionales son,
también, los órganos jurisdiccionales de derecho
común para la aplicación del orden jurídico
comunitario.
Ello significa que, sin perjuicio de la competencia
propia en los conflictos
entre los órganos comunitarios, el Tribunal de Justicia de
la Comunidad es el Superior Tribunal de Alzada para todos los
jueces nacionales y ejerce el control final,
unificando la jurisprudencia interpretativa de las normas
comunitarias por medio de distintos recursos y
acciones.
En el caso del Mercosur, no existe aplicación
inmediata, directa y por los jueces nacionales de las normas de
derecho comunitario. Si bien los arts. 9, 15 y 20 del Protocolo de Ouro
Preto establecen que las decisiones, resoluciones y directivas
del Consejo Mercado Común, del Grupo Mercado
Común y de la Comisión de Comercio del
Mercosur, respectivamente, son obligatorias para los Estados
partes, el art. 42 del mismo establece que "las normas emanadas
de los órganos del Mercosur previstos en el art. 2 de este
Protocolo
tendrán carácter obligatorio y, cuando sea
necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos
jurídicos nacionales mediante los procedimientos
previstos por la legislación de cada
país".
La interpretación de este artículo, en
armonía con los otros mencionados, pareciera indicar que
las normas emanadas de estos órganos comunitarios son
obligatorias para los Estados miembros, tal como resultan
obligatorias las normas de cooperación internacionales;
pero no resultan obligatorias para las personas, naturales y
jurídicas, de estos países, lo cual priva al
Derecho del Mercosur de una de las principales características del Derecho Comunitario. La
frase "cuando sea necesario" es una puerta abierta para que la
propia norma establezca la innecesariedad de la
incorporación expresa al derecho interno, y así,
indirectamente, adopte la aplicabilidad inmediata. Pero esta
interpretación debería ser corroborada por la
jurisprudencia de un Tribunal comunitario.
Ahora bien, como conclusión, si los sujetos de
este ordenamiento jurídico de nuevo cuño son "no
solamente los Estados miembros, sino igualmente sus nacionales",
y si el Tratado CEE, y el sistema comunitario en general,
"constituye más que un acuerdo que se limite a crear
obligaciones mutuas entre los Estados contratantes", el efecto
directo se perfila como la piedra angular de todo el edificio
comunitario, aun más fundamental, si cabe, que la propia
primacía, porque si bien ésta es un imperativo
existencial del sistema comunitario, su aplicación como
principio general se debe precisamente a que las normas
comunitarias disfrutan de aplicabilidad directa.
En efecto, un proceso de integración como el
contemplado en los Tratados constitutivos de la Unión
Europea y del Mercosur exige que los particulares, es decir, los
propios agentes económicos, puedan beneficiarse de la
normativa comunitaria a través de un cauce procedimental
menos rígido que el de la responsabilidad del Estado cuyo cumplimiento se
constante. Por otra parte, la invocación del efecto
directo y la existencia de un Tribunal comunitario facilita una
interpretación uniforme del Derecho comunitario para todos
los Estados miembros.
Así, tanto por su origen como por el
espíritu que lo informa, el Ordenamiento comunitario se
diferencia nítidamente del Derecho Internacional y esta
especificidad se manifiesta en una técnica interpretativa
y de desarrollo
normativo que no puede desligarse del proceso evolutivo que
subyace al proyecto
comunitario.
De esta manera, la aplicabilidad directa de los
reglamentos, como ocurre en la Unión Europea, invierte los
términos de la presunción que un Derecho
Internacional basado en un temor casi reverencial hacia el
concepto de
soberanía, sólo lo contempla como
una excepción en extremo puntual.
El ordenamiento comunitario prima incondicionalmente
sobre toda norma estatal, incluidas las de rango constitucional,
en virtud de sus rasgos específicamente originales. Los
criterios de estricta juridicidad que informan al Derecho
comunitario explican que contrariamente a lo que ocurre en
Derecho Internacional, el mero mantenimiento
en vigor de una norma contraria a aquél suponga ya un
atentado contra el principio de la primacía; sin que en
ningún supuesto un ilícito comunitario pueda quedar
legitimado por un ilícito anterior de los Estados o de las
instituciones comunes.
La existencia del Mercosur, tanto para sus miembros como
para países asociados, supone un nuevo punto de referencia
normativo que obliga al jurista a estar atento a cualquier
elemento de Derecho comunitario que pueda surgir en las
relaciones entre particulares y entre éstos y los poderes
públicos (v. gr. convenios colectivos con cláusulas
eventualmente discriminatorias, capital
mínimo en la constitución de sociedades y
causas de nulidad de las mismas, limitación del
ámbito cubierto por los regímenes de propiedad
intelectual, condiciones de homologación y
fabricación de productos,
armonización fiscal y de
los regímenes de seguridad
social, derecho de la competencia,
tratamiento de residuos, etc.).
Con todo, somos conscientes que aún no existen
semejanzas reales entre un sistema de integración
política, económica y social como el europeo con
los sistemas de
cooperación comercial y económica emprendidos en
América
del Sur. El Tratado de la Unión Europea y el Tratado de
Asunción (incluido el Protocolo de Ouro Preto) son
radicalmente distintos en su contexto, objetivos,
medios y
logros.
La Unión Europea y el Mercosur participan de los
caracteres básicos de las organizaciones
internacionales. Es así, que se basan en el Derecho
Internacional: han sido creadas mediante Tratados
internacionales.
No obstante, sólo comparten semejanzas formales.
Participan, en parte, de algunos objetivos económicos,
pero no se dotan de los mismos medios
jurídicos e institucionales. Las dos instituciones
pretenden en sus Tratados constitutivos lograr entre sus Estados
miembros la libre circulación de mercancías, es
decir, una zona de libre comercio, y
seguir avanzando hacia la unión aduanera fijando un
arancel exterior común y una política comercial
común. Y una tercera meta consistiría en lograr un
mercado común en el que los factores de producción
puedan circular libremente (personas, bienes y
servicios) y
las condiciones de competencia, normas de armonización,
etc., estén coordinadas.
Pero los sistemas
institucionales son muy distintos formal y materialmente. Los
mimetismos retóricos producen falsas apariencias, las
coincidencias verbales o formales entre los objetivos de las dos
instituciones no deben deslumbrar ni engañar a nadie. . Es
muy difícil comparar, casi imposible, el Mercosur con la
Unión Europea. No hay términos posibles de
comparación institucional dada la insalvable distancia
entre la simpleza institucional del Mercosur y la tela de
araña que conforman a la Unión
Europea.
Las Unión Europea se presentan como un proceso
unitario de integración política mediante
instrumentos económicos, por ello el mercado común
es un medio; en el Mercosur es un fin.
La Unión Europea no es precisamente un modelo
asociativo internacional para otras áreas del mundo. Es un
sistema que responde a necesidades propias y no se puede
trasponer. Cada pueblo y cada Estado debe buscar un modelo que de
respuesta a sus necesidades y sea proporcional a las exigencias y
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"Diccionario de
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Autor:
Dr. Prof. Eugenio Roberto Caligiuri Ammendolia
Alejandro A. Figueroa Véjar