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Los principios de primacía y operatividad en el Derecho Comunitario




Enviado por cyberdiplomat



    Indice
    1.
    Introducción

    2. El fundamento de la
    integración

    3. La implementación de la
    estrategia de integración

    4. Conclusiones
    5.
    Bibliografía

    1.
    Introducción

    El objetivo de la
    creación de un gran mercado
    común, al cual se consagran los tratados
    fundacionales de las Comunidades Europeas, se pretende conseguir
    esencialmente mediante el recurso de un doble mecanismo,
    relacionado por vínculos estrechamente interdependientes:
    por una parte, estableciendo un conjunto de obligaciones
    entre los Estados comprometidos en el proceso; y,
    por la otra, creando un conjunto de instituciones
    nuevas, comunes y diferentes de los Estados miembros y dotadas de
    competencias
    para velar por el cumplimiento de las obligaciones
    de éstos.

    Lo relevante en el presente estudio es el primer
    aspecto. A diferencia de lo que resulta habitual en el terreno
    del Derecho
    Internacional, las normas
    comunitarias han de tener aplicación directa e inmediata
    en cada Estado
    miembro, lo que debería estar presente, también, en
    procesos
    similares de integración en otras latitudes, como es el
    caso de Mercosur.

    "Europa no se
    hará de una vez ni en una construcción de conjunto: se hará
    mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de
    hecho (…) La puesta en común de las producciones de
    carbón y acero
    asegurará inmediatamente el establecimiento de bases
    comunes de desarrollo
    económico, primera etapa de la federación
    europea (…) Por la puesta en común de una producción de base y la institución
    de una alta autoridad
    nueva, las decisiones de la cual se vincularan a Francia,
    Alemania y a
    los otros países que se adhirieran, a esta propuesta
    crearán las primeras bases de una federación
    europea indispensable para el mantenimiento
    de la paz (…)"

    En esta célebre declaración de 1950,
    Robert Schuman expresó con total nitidez los fundamentos
    de la única estrategia de
    unificación europea que se ha manifestado viable, y que
    puesta en marcha después de la II Guerra Mundial,
    ha sido capaz de producir resultados de gran
    consideración. Esta estrategia
    consiste, fundamentalmente, en un proceso
    gradual de integración
    económica, como un medio para lograr finalmente una
    unión política de los
    estados europeos.

    Con esta estrategia, que da como primer resultado la
    creación de la Comunidad Europea
    del Carbón y del Acero (CECA), y,
    después, la de la Comunidad
    Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de
    Energía Atómica (EURATOM), se ha mantenido
    invariable y en su desplazamiento se han logrado de forma
    efectiva los avances más importantes en la
    integración del Viejo Mundo. Esta lógica
    se ha mostrado, al menos en las condiciones históricas que
    arrancan de la II Guerra
    Mundial, como la única capaz de lograr, en un proceso
    largo y complejo, no carente de dificultades, estancamientos y
    retrocesos, el objetivo
    último de la unificación política europea.
    Otros intentos para conseguir el mismo resultado final,
    diseñados sobre una lógica
    diferente, más rápida y directamente
    política, han fracasado. Así sucedió con la
    Comunidad Europea de Defensa de 1952, o en casos de gravitante
    importancia, como lo ocurrido con el proyecto de
    Tratado de Unión
    Europea de 1984.

    Los únicos avances significativos en el complejo
    proceso de unificación europeo se han producido en el
    marco de la estrategia diseñada por Monnet y Schuman,
    avances que han expresado de forma progresiva la
    integración económica y política,
    después, lo que en el terreno económico, de la
    "solidaridad de
    hecho", ya se había logrado.

    2. El fundamento de la
    integración

    La pieza clave en el proceso de integración
    económica consiste en la formación de un mercado
    único entre de los países miembros, en la
    "creación de una vasta zona de política
    económica común que constituye una potente
    unidad de producción" de la cual se espera "una
    expansión continuada, una estabilidad aumentada, una
    elevación acelerada de nivel de vida y el desarrollo de
    unas relaciones armónicas entre los Estados que
    reúnen". Este es el objetivo confesado expresamente en el
    TCEE, ratificado en el AUE y reforzado en el Tratado de la
    Unión.

    También se ha seguido, para conseguir este
    objetivo, una estrategia gradualista, tanto para lo que se haga
    en el ámbito económico de la integración,
    como en el ámbito territorial y la intensidad del mismo.
    Efectivamente, si el proceso se inicia con un intento de fusión
    sectorial de los mercados del
    carbón y del acero, se ha de pasar a un objetivo
    más ambicioso, de integración global. Es
    más, los tratados
    fundacionales, en una clara vocación de ampliar
    territorialmente el ámbito del mercado único,
    prevén los mecanismos adecuados para la adhesión de
    nuevos miembros. Y fruto de este carácter
    abierto y gradual del proceso de integración han sido las
    cuatro ampliaciones de la Comunidad realizadas hasta hoy, y que
    sin duda, no serán las únicas.

    3. La
    implementación de la estrategia de
    integración

    El objetivo de la creación de un gran mercado
    común, al cual se consagran los tratados fundacionales, se
    pretende conseguir esencialmente mediante el recurso de un doble
    mecanismo, relacionado por vínculos estrechamente
    interdependientes:

    Por una parte, estableciendo un conjunto de obligaciones
    entre los Estados comprometidos en el proceso, y que, a
    diferencia de lo que resulta habitual en el terreno del Derecho
    Internacional, constituyen también en numerosos casos
    normas directa
    e inmediatamente aplicables dentro de cada Estado
    miembro, sujeta al control de las
    instancias comunitarias (principio de la
    operatividad);

    y, por la otra, creando, también en los tratados
    fundacionales, un conjunto de instituciones
    nuevas, comunes y diferentes de los Estados miembros, con
    personalidad
    jurídica propia, a las cuales, por transferencias de
    poderes soberanos de éstos, se les dotan de competencias para
    velar por el cumplimiento de las obligaciones de los miembros y
    para desarrollar los objetivos
    conducentes a la implantación y la posterior gestión
    del mercado común.

    Esta doble opción ha dado lugar a un proceso,
    largo y complejo, continuamente abierto, que ha evolucionado y
    que se ha desarrollado sobre tres vías:

    1. La afirmación del derecho comunitario;
    2. La ampliación del campo de actuación de la
    Comunidad;
    3. Y el reforzamiento de las instituciones
    comunitarias.

    Lo relevante para este trabajo es la afirmación
    del derecho comunitario, obra fundamental del Tribunal de
    Justicia de la
    Comunidades Europeas (TJCE), que desarrolla desde el primer
    momento una jurisprudencia
    comparable en importancia a la de los inicios de la Corte Suprema
    de los Estados Unidos,
    la que se funda en la consagración de los principios de
    primacía sobre el derecho interno y de la operatividad.
    Por medio del reconocimiento y la aceptación de estos
    principios, no sin problemas por
    parte de los Estados y sus jurisdicciones internas, se ha logrado
    un sistema
    jurídico-institucional de carácter supranacional
    que tiene más que ver con una construcción federal, aunque de
    carácter limitado, que con un organismo internacional
    usual y que extiende su manto protector no sólo a los
    Estados miembros sino también a las personas, sean
    naturales o jurídicas.

    El principio de primacía dota al derecho
    comunitario, en su conjunto, de una jerarquía superior por
    sobre cualquier norma del derecho interno. Este principio fue
    afirmado por el Tribunal de Justicia
    (Sentencia Costa/ENEL, de 17 de julio de 1964 y en la Sentencia
    Van Gend en Loos, de 1963, en relación con el principio de
    la operatividad) y una reiterada jurisprudencia
    posterior no ha hecho más que reforzarlo, frente a los
    diversos problemas
    planteados y las reticencias mostradas por algunos Estados
    miembros, y, en particular, por sus Tribunales Constitucionales.
    En este sentido, resulta decisiva la Sentencia Simmenthal, de 9
    de marzo de 1978, que establece con carácter general,
    incorporando, precisando, y reforzando decisiones anteriores, los
    contornos del principio de primacía. Así, la norma
    comunitaria ha de aplicarse con preferencia a cualquier norma
    interna, con independencia
    de su rango y de su condición anterior o posterior.
    Según la doctrina contenida en la Sentencia Simmethal, el
    juez nacional esta obligado a no aplicar de oficio cualquier
    norma interna que se oponga al derecho comunitario.

    Por otra parte, la adopción
    de una norma comunitaria produce un efecto futuro, esto es, que
    se impide la producción de nuevas normas internas
    incompatibles con aquella. Con todo, nada obsta a la presencia de
    una norma nacional posterior que se conforme al actuar de una
    norma comunitaria. Sin duda la cuestión más
    problemática y que más reticencias ha causado a las
    jurisdicciones internas, es la afirmación de la
    primacía del derecho comunitario también por sobre
    las constituciones de los Estados miembros, y así se ha
    planteado básicamente en el terreno de los derechos fundamentales, por
    carecer los tratados fundacionales de tal contenido. Este
    problema ha sido resuelto directamente por el TJCE en las
    sentencias Internationales Handelsgesellschaft, de 17 de
    diciembre de 1970, y Nold II, de 14 de mayo de 1974, en favor de
    la primacía incondicionada del derecho comunitario,
    también sobre las normas constitucionales internas de los
    Estados miembros. En este conflicto,
    ciertamente trascendente porque atañe a los derechos fundamentales, el
    TJCE ha declarado que el conjunto común de los derechos
    fundamentales recogidos en las constituciones de los Estados
    miembros forma parte de los principios del derecho comunitario, y
    que, por tanto será el mismo TJCE quien se
    encargará de velar para que éstos no resulten
    infringidos por el derecho comunitario. Esta doctrina ha sido
    recogida explícitamente en el art. F 2 del TUE, que
    declara que la Unión
    Europea "respetará los derechos fundamentales tal y
    como han sido garantizados en la Convención Europea para
    la Protección de los Derechos Humanos
    y Libertades Fundamentales, firmada en Roma el 4 de
    noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones
    constitucionales comunes a los Estados miembros como principios
    generales de derecho comunitario".

    En el derecho comunitario del Mercosur, este
    tema no esta resuelto. No existe en los tratados norma que
    declare la primacía del derecho de este conglomerado sobre
    el ordenamiento jurídico de sus miembros.

    Con todo, la única norma que prevé una
    disposición en este sentido es el art. 75, inc. 24, primer
    párrafo, de la Constitución Argentina, que
    establece como una de las atribuciones del Congreso: "Aprobar
    tratados de integración que deleguen competencias y
    jurisdicciones a organizaciones
    supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y
    que respeten el orden democrático y los derechos humanos.
    Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía
    superior a las leyes".

    En consecuencia, las normas dictadas por los organismos
    supranacionales gozan de primacía sólo sobre las
    leyes
    ordinarias, mas no alcanzan a su Constitución.

    La relación entre la Constitución y el
    derecho del Mercosur, es un tema que todavía no se ha
    planteado en la jurisprudencia de los tribunales de los
    países miembros y la carencia de un Tribunal comunitario,
    que vendría a interpretar de forma uniforme a la norma
    comunitaria, agrava aún más esta
    problemática. En las Constituciones de los demás
    países miembros existe ausencia de una disposición
    similar a la de la Constitución Argentina.

    Respecto del principio de operatividad, estrechamente
    vinculado al anterior principio, está compuesto de tres
    caracteres: la aplicación es inmediata, directa y
    corresponde también a los jueces nacionales.

    El primer aspecto, su aplicación inmediata, es
    decir, la norma comunitaria se incorpora automáticamente
    al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro,
    sin necesidad de la presencia de norma interna alguna que la
    "reciba" como es propio del Derecho Internacional, se funda en la
    teoría
    monista de la relación del derecho externo con el derecho
    interno. Conforme a ello, todas las normas del derecho
    comunitario han de ser aplicadas por las instituciones de los
    Estados miembros no pudiendo, por tanto, esgrimir razones de
    derecho
    constitucional para abstenerse de tal exigencia.

    La aplicación directa, consiste en reconocer al
    derecho comunitario como generador de derechos y obligaciones
    para las personas naturales y jurídicas de los Estados
    miembros (sea en una relación con sus respectivos Estados
    -efecto directo vertical-, o entre particulares -efecto directo
    horizontal-) que las jurisdicciones internas y comunitarias han
    de salvaguardar y hacer cumplir. Por ello, el derecho
    comunitario, o al menos, la parte de éste, originario o
    derivado, del cual se predica tal cualidad, se convierte
    así en regla directa de las decisiones de las
    jurisdicciones internas, con arreglo al cual deben resolver los
    conflictos de
    que conocen (Sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963,
    que inaugura una jurisprudencia constante y expansiva en la
    cuestión).

    La carácter de aplicación directa e
    inmediata ha sido reconocida por el TJCE tanto en disposiciones
    de los tratados (en especial, aquellas que imponen a los miembros
    una obligación de abstención, en sentido amplio, ya
    que se entiende que una obligación de hacer, como
    "eliminar" o "corregir", se transforma en una obligación
    de no hacer o abstención, una vez transcurrido el
    período previsto para su cumplimiento, siempre y cuando de
    estas normas originarias se deprendan obligaciones o reglas
    claras e incondicionadas -Sentencia Van Gend en Loos-) como a
    determinadas categorías del derecho derivado (en especial,
    los reglamentos, "por su propia naturaleza y
    posición en el sistema de
    fuentes
    comunitarias" -Sentencia Politi, de 14 de diciembre de 1971- y,
    por el mismo motivo, las decisiones dirigidas a los particulares.
    Pero el TJCE ha establecido el beneficio del efecto directo, bajo
    ciertas condiciones, también a las directivas -Sentencia
    Van Duyn, de 4 de diciembre de 1974- y a las decisiones dirigidas
    a los Estados -Sentencia Grad, de 6 de octubre de
    1970-).

    En combinación con el principio de
    primacía, el efecto directo comporta la
    inaplicación de oficio por parte de las jurisdicciones
    nacionales de toda norma interna que resulte contraria (Sentencia
    Simmenthal, de 9 de marzo de 1978), desautorizando por tanto la
    doctrina que sostenía que la primacía del derecho
    comunitario no implicaba anular una norma de derecho interno
    incompatible, sino impedir que ésta se aplique para la
    resolución de un litigio que deba resolver un juez
    nacional como lo sostuvo la Corte Constitucional de Italia,.

    De los caracteres anteriores emerge otro que distingue
    al derecho comunitario. Los tribunales nacionales son,
    también, los órganos jurisdiccionales de derecho
    común para la aplicación del orden jurídico
    comunitario.

    Ello significa que, sin perjuicio de la competencia
    propia en los conflictos
    entre los órganos comunitarios, el Tribunal de Justicia de
    la Comunidad es el Superior Tribunal de Alzada para todos los
    jueces nacionales y ejerce el control final,
    unificando la jurisprudencia interpretativa de las normas
    comunitarias por medio de distintos recursos y
    acciones.

    En el caso del Mercosur, no existe aplicación
    inmediata, directa y por los jueces nacionales de las normas de
    derecho comunitario. Si bien los arts. 9, 15 y 20 del Protocolo de Ouro
    Preto establecen que las decisiones, resoluciones y directivas
    del Consejo Mercado Común, del Grupo Mercado
    Común y de la Comisión de Comercio del
    Mercosur, respectivamente, son obligatorias para los Estados
    partes, el art. 42 del mismo establece que "las normas emanadas
    de los órganos del Mercosur previstos en el art. 2 de este
    Protocolo
    tendrán carácter obligatorio y, cuando sea
    necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos
    jurídicos nacionales mediante los procedimientos
    previstos por la legislación de cada
    país".

    La interpretación de este artículo, en
    armonía con los otros mencionados, pareciera indicar que
    las normas emanadas de estos órganos comunitarios son
    obligatorias para los Estados miembros, tal como resultan
    obligatorias las normas de cooperación internacionales;
    pero no resultan obligatorias para las personas, naturales y
    jurídicas, de estos países, lo cual priva al
    Derecho del Mercosur de una de las principales características del Derecho Comunitario. La
    frase "cuando sea necesario" es una puerta abierta para que la
    propia norma establezca la innecesariedad de la
    incorporación expresa al derecho interno, y así,
    indirectamente, adopte la aplicabilidad inmediata. Pero esta
    interpretación debería ser corroborada por la
    jurisprudencia de un Tribunal comunitario.

    4.
    Conclusiones

    Ahora bien, como conclusión, si los sujetos de
    este ordenamiento jurídico de nuevo cuño son "no
    solamente los Estados miembros, sino igualmente sus nacionales",
    y si el Tratado CEE, y el sistema comunitario en general,
    "constituye más que un acuerdo que se limite a crear
    obligaciones mutuas entre los Estados contratantes", el efecto
    directo se perfila como la piedra angular de todo el edificio
    comunitario, aun más fundamental, si cabe, que la propia
    primacía, porque si bien ésta es un imperativo
    existencial del sistema comunitario, su aplicación como
    principio general se debe precisamente a que las normas
    comunitarias disfrutan de aplicabilidad directa.

    En efecto, un proceso de integración como el
    contemplado en los Tratados constitutivos de la Unión
    Europea y del Mercosur exige que los particulares, es decir, los
    propios agentes económicos, puedan beneficiarse de la
    normativa comunitaria a través de un cauce procedimental
    menos rígido que el de la responsabilidad del Estado cuyo cumplimiento se
    constante. Por otra parte, la invocación del efecto
    directo y la existencia de un Tribunal comunitario facilita una
    interpretación uniforme del Derecho comunitario para todos
    los Estados miembros.

    Así, tanto por su origen como por el
    espíritu que lo informa, el Ordenamiento comunitario se
    diferencia nítidamente del Derecho Internacional y esta
    especificidad se manifiesta en una técnica interpretativa
    y de desarrollo
    normativo que no puede desligarse del proceso evolutivo que
    subyace al proyecto
    comunitario.

    De esta manera, la aplicabilidad directa de los
    reglamentos, como ocurre en la Unión Europea, invierte los
    términos de la presunción que un Derecho
    Internacional basado en un temor casi reverencial hacia el
    concepto de
    soberanía, sólo lo contempla como
    una excepción en extremo puntual.

    El ordenamiento comunitario prima incondicionalmente
    sobre toda norma estatal, incluidas las de rango constitucional,
    en virtud de sus rasgos específicamente originales. Los
    criterios de estricta juridicidad que informan al Derecho
    comunitario explican que contrariamente a lo que ocurre en
    Derecho Internacional, el mero mantenimiento
    en vigor de una norma contraria a aquél suponga ya un
    atentado contra el principio de la primacía; sin que en
    ningún supuesto un ilícito comunitario pueda quedar
    legitimado por un ilícito anterior de los Estados o de las
    instituciones comunes.

    La existencia del Mercosur, tanto para sus miembros como
    para países asociados, supone un nuevo punto de referencia
    normativo que obliga al jurista a estar atento a cualquier
    elemento de Derecho comunitario que pueda surgir en las
    relaciones entre particulares y entre éstos y los poderes
    públicos (v. gr. convenios colectivos con cláusulas
    eventualmente discriminatorias, capital
    mínimo en la constitución de sociedades y
    causas de nulidad de las mismas, limitación del
    ámbito cubierto por los regímenes de propiedad
    intelectual, condiciones de homologación y
    fabricación de productos,
    armonización fiscal y de
    los regímenes de seguridad
    social, derecho de la competencia,
    tratamiento de residuos, etc.).

    Con todo, somos conscientes que aún no existen
    semejanzas reales entre un sistema de integración
    política, económica y social como el europeo con
    los sistemas de
    cooperación comercial y económica emprendidos en
    América
    del Sur. El Tratado de la Unión Europea y el Tratado de
    Asunción (incluido el Protocolo de Ouro Preto) son
    radicalmente distintos en su contexto, objetivos,
    medios y
    logros.

    La Unión Europea y el Mercosur participan de los
    caracteres básicos de las organizaciones
    internacionales. Es así, que se basan en el Derecho
    Internacional: han sido creadas mediante Tratados
    internacionales.

    No obstante, sólo comparten semejanzas formales.
    Participan, en parte, de algunos objetivos económicos,
    pero no se dotan de los mismos medios
    jurídicos e institucionales. Las dos instituciones
    pretenden en sus Tratados constitutivos lograr entre sus Estados
    miembros la libre circulación de mercancías, es
    decir, una zona de libre comercio, y
    seguir avanzando hacia la unión aduanera fijando un
    arancel exterior común y una política comercial
    común. Y una tercera meta consistiría en lograr un
    mercado común en el que los factores de producción
    puedan circular libremente (personas, bienes y
    servicios) y
    las condiciones de competencia, normas de armonización,
    etc., estén coordinadas.

    Pero los sistemas
    institucionales son muy distintos formal y materialmente. Los
    mimetismos retóricos producen falsas apariencias, las
    coincidencias verbales o formales entre los objetivos de las dos
    instituciones no deben deslumbrar ni engañar a nadie. . Es
    muy difícil comparar, casi imposible, el Mercosur con la
    Unión Europea. No hay términos posibles de
    comparación institucional dada la insalvable distancia
    entre la simpleza institucional del Mercosur y la tela de
    araña que conforman a la Unión
    Europea.

    Las Unión Europea se presentan como un proceso
    unitario de integración política mediante
    instrumentos económicos, por ello el mercado común
    es un medio; en el Mercosur es un fin.

    La Unión Europea no es precisamente un modelo
    asociativo internacional para otras áreas del mundo. Es un
    sistema que responde a necesidades propias y no se puede
    trasponer. Cada pueblo y cada Estado debe buscar un modelo que de
    respuesta a sus necesidades y sea proporcional a las exigencias y
    medios disponibles.

    5.
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    Consultados
    Real Academia Española de la Lengua.
    "Diccionario de
    la Real Academia Española de la Lengua".
    Madrid

     

     

    Autor:

    Dr. Prof. Eugenio Roberto Caligiuri Ammendolia
    Alejandro A. Figueroa Véjar

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