Consideraremos entonces éste como un primer gran paso
hacia la descentralización del Estado Ecuatoriano, y veremos como se seguirán
dando más, en una lógica concatenación.
En el Art. 118 se establecen como instituciones del
Estado entre otras a las entidades que integran el régimen seccional autónomo y
a continuación en el Segundo Inciso del Art. 119 se autoriza a aquellas
instituciones que la
Constitución y la
Ley determinen, para gozar de autonomía para su organización y funcionamiento.
Al revisar el Primer Inciso del Art. 124
constataremos que se dispone imperativamente que la Administración Pública
se deba organizar y desarrollar de manera descentralizada y desconcentrada.
Pero, es en el Título XI de la Organización Territorial
y Descentralización donde se entra de lleno a sentar las bases para la tan
requerida descentralización, y si somos observadores veremos que el Legislador
ha considerado la descentralización al aplicar la descentralización a favor de
las entidades seccionales autónomas y la desconcentración del régimen seccional
dependiente el Legislador, en el Art. 226 de la Constitución, de
forma taxativa se ha referido a las lógicas excepciones: la defensa y la
seguridad nacional, la política exterior y las relaciones internacionales, la
política económica y tributaria del Estado, el endeudamiento externo y aquellos
casos expresamente excluidos por la Constitución de los convenios internacionales.
En el mismo artículo se aclara el lógico balance que
debe existir al transferir las competencias y los recursos equivalentes.
Previniendo tal vez que el mandato constitucional de
descentralización podría convertirse en letra muerta, el Legislador ha
insistido en el Art. 226 respecto a la obligatoriedad de concederla cuando una
entidad la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla.
"Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena
autonomía" insiste el Legislador en el Art. 228.
Como veremos a continuación no ha sido tímido el
Legislador al señalarnos el camino para el manejo autónomo regional:
"Art. 229.- Las provincias, cantones y parroquias se
podrán asociar para su desarrollo económico y social y para el manejo de los
recursos naturales.
Art. 230.- Sin perjuicio de lo prescrito en esta
Constitución, la ley determinará la estructura, integración, deberes y
atribuciones de los consejos provinciales y concejos municipales, y cuidará la
aplicación eficaz de los principios de autonomía, descentralización
administrativa y participación ciudadana.
Art. 231.- Los gobiernos seccionales autónomos
generarán sus propios recursos financieros y participarán de los rentas del
Estado, de conformidad con los principios de solidaridad y equidad.
Los recursos que correspondan al régimen seccional
autónomo dentro del Presupuesto General del Estado, se asignarán y distribuirán
de conformidad con la ley. La asignación y distribución se regirán por los
siguientes criterios: número de habitantes, necesidades básicas, insatisfechas,
capacidad contributiva, logros en el mejoramiento de los niveles de vida y
eficiencia administrativa.
La entrega de recursos a los organismos del régimen
seccional autónomo deberá ser predecible, directa, oportuna y automática.
Estará bajo la responsabilidad del ministro del ramo, y se hará efectiva
mediante la transferencia de las cuentas del tesoro nacional a las cuentas de
las entidades correspondientes.
La pro forma anual del presupuesto general del Estado
determinará obligatoriamente el incremento de las rentas de estos organismos,
en la misma proporción que su incremento global.
Art. 237.- La ley establecerá las formas de control
social y de rendición de cuentas de las entidades del régimen seccional
autónomo".
la administración
descentralizada del Estado y la autonomía para los gobiernos provinciales y
cantonales.
8 de marzo de 2001
El Congreso declara con el carácter de
orgánica a las leyes de Régimen Municipal y de Régimen Provincial. La segunda,
incluso, entra en un proceso de reforma en diciembre de 2006. Pero esta labor
no concluye.
9 de octubre de 2006
El presidente, Alfredo Palacio, entregó
oficialmente al Congreso Nacional el proyecto de ley Orgánica del Sistema
Autonómico que fue consensuado por los consejos provinciales y los municipios.
informes.
La iniciativa fue consensuada inicialmente por
la Asociación
de
Municipalidades Ecuatorianas (AME) y el Consorcio de Consejos Provinciales del
Ecuador (CONCOPE), pero le correspondió a Palacio entregar la propuesta
definitiva. El documento contenía diez y siete artículos, ocho disposiciones
generales, dos transitorias, una derogatoria (de las normas de igual o inferior
jerarquía que se opongan o contradigan a ella) y una final (referente al
carácter de orgánica).
La iniciativa planteaba que los
cantones, distritos metropolitanos y provincias, como comunidades territoriales
que son, tienen derecho a acceder individualmente o asociados, al régimen de
organización especial autonómico, previsto en
la Constitución
y esta
ley, para reglar y administrar sus asuntos y servicios públicos, por medio de
los organismos del gobierno autónomo, bajo su propia responsabilidad y en
beneficio de sus pobladores.
La autonomía que regula la ley no incluía el atributo de soberanía, que es
exclusivo del Estado Ecuatoriano y el acceso al régimen autonómico es
voluntario, de ahí que los cantones, distritos metropolitanos y provincias que
no se conviertan en gobiernos autónomos mantendrán su estructura actual.
Para acceder a la autonomía los territorios deberán
tener una población, propia o sumada, de 200.000 habitantes. La iniciativa crea
la instancia de una asamblea legislativa, con un presidente del gobierno
autónomo, elegido por mayoría simple por los concejales y/o consejeros
respectivos, de entre los alcaldes y/o prefectos correspondientes. Estos
votarán en proporción al número de habitantes de la comunidad territorial a la
que pertenecen.
Se establecen como fuente de financiamiento de las nuevas competencias que
asuman los gobiernos autónomos, los recursos asignados en el Presupuesto del
Estado y los que provengan de autogestión.
programas de descentralización y desconcentración".
Estos son los antecedentes que nos llevan a realizar
el análisis jurídico de la posibilidad de una autonomía regional; advirtiendo
eso sí ,que la "barrera cultivada" es muy activa y que en el mismo Registro
Oficial Nº 338 del martes 14 de diciembre de 1999 en que el honorable Tribunal
Provincial Electoral del Guayas convoca a los ciudadanos domiciliados en la
provincia del Guayas, a efectos que se pronuncien sobre: "La autonomía de la
provincia del Guayas", se encuentra publicado el Decreto Ejecutivo Nº 1.567 en
el mismo que se conforma la comisión para la descentralización, las autonomías
y las circunscripciones regionales.
Este decreto ejecutivo con fines supuestamente
descentralizadores, es producto de la "barrera cultivada", pues la conformación
de esta comisión suena más a burla que a buenas intenciones.
Un cuerpo colegiado asesor, a cuyo cargo esta "la
preparación de una propuesta de carácter nacional que deberá expresarse en un
proyecto de reformas a la legislación vigente, incluida la Constitución Política
de la República,
si es necesario, a fin de establecer un sistema de gobierno descentralizado
que, reconociendo las particularidades de cada zona del país y de sus
comunidades indígenas y afroecuatorianas, le confiera la autonomía suficiente
para adoptar las decisiones que le afecta", dados los antecedentes que hemos
visto, no tiene un futuro prometedor.
Si agregamos que este cuerpo colegiado está
conformado ni más ni menos que por 21 miembros, entre los que encontramos al Presidente
de la República,
Ministros Secretarios de Estado, Ministros de Estado, Funcionarios Públicos,
Gobernadores, Prefectos Provinciales, Alcaldes, Representantes Indígenas,
Políticos y Juristas.
La Nueva
Constitución debe hacer definición.
"Es importante que haya una Constitución que
especifique con claridad qué se quiere con respecto a las autonomías y cuál es
la relación que deben tener con la desconcentración y la descentralización,
porque hay leyes que están planteando esos aspectos, pero no están determinando
el ámbito de cada una. Y eso lo debe estructurar la Asamblea
Constituyente.
Para aplicar las autonomías se requiere de todo un proceso de
educación, de participación ciudadana y una cantidad de factores que
fortalezcan los gobiernos locales. Cuando se las aplique, tienen que ir a la
conjugación entre el poder central, el manejo financiero, los planes de
desarrollo y el desarrollo regional.
La
Constitución
tiene que definir eso. Si el proyecto avanza en los términos actuales, podría
entorpecerse por una descoordinación entre la Constitución y las
otras leyes particulares. Ahí sí podría tener deficiencias porque todavía estos
procesos locales no son participativos y son muy centralizadores desde el punto
de vista de la jerarquización.
Si el proceso no avanza, podría haber una conflictividad que fundamentalmente
vaya a entorpecer los procesos de desarrollo productivo y generar protestas. Y
cuando un proceso no avanza para su beneficio, la gente siente que se aleja del
cumplimiento de sus necesidades; entonces, puede ocurrir un fenómeno de
desequilibrio social que provocaría algún tipo de conflicto serio.
Por eso, el presidente deberá fortalecer la
autonomía, y para allanarse el camino debe entrar en un gran diálogo nacional
para reconocer realmente las opiniones y convertirlas en acción. Considero que
el país entero debe entrar en el proceso, porque es una posibilidad real de
cambio y de establecer nuevos derroteros de gobernabilidad".
español implica reformar la Constitución Política
del Estado, la Ley
de Régimen Municipal, la Ley
de Régimen Provincial, las Leyes Orgánicas Funcionales de los diferentes
ministerios de estado, las Leyes Tributarias, etc.
No consideramos tal propósito como un imposible, pero
si somos realistas coincidiremos en que sería un proceso muy extenso puesto que
además implicaría la redacción de un estatuto autónomo y la creación de leyes
especiales para la región autónoma.
Sin embargo creemos que esta no es la verdadera
intención de la consulta, lo que se estaría buscando es autonomía en el manejo
de la provincia, lo que, sin lugar a dudas, es factible hacerlo al amparo de la
legislación vigente, y de acaso requerirlo serían pocas las reformas legales
necesarias.
Las leyes para el manejo autónomo de las diferentes
provincias están dadas, es cosa de aplicarlas, y por lo tanto lo se necesita es de decisión.
fuerza de ley, al tratar
de la descentralización hace un agregado importante que queremos resaltar, pues
agrega que la transferencia de funciones que se realiza mediante la
descentralización será de manera definitiva; transcribimos a continuación los
dos artículos en que se trata la descentralización y la desconcentración:
"Art. 54 DE LA DESCENTRALIZACIÓN.-
Mediante la descentralización administrativa se transfieren
de manera definitiva funciones que desempeñan órganos de la Administración Central
a favor de entidades de derecho político de la Administración Pública
Institucional (descentralización funcional) o del Régimen Seccional Autónomo
(desconcentración territorial).
Dicha transferencia puede realizarse mediante Decreto
Ejecutivo de conformidad con el Art. 13 de este Estatuto, sin perjuicio de la
competencia legislativa para la creación de nuevas entidades públicas que gocen
de dichas atribuciones.
Art. 55 DESCONCENTRACIÓN.- La titularidad y el
ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán
ser desconcentrados en otros jerárquicamente dependientes de aquellos, cuyo
efecto será el traslado de la competencia al órgano desconcentrado. La
desconcentración ser hará por Decreto Ejecutivo o Acuerdo Ministerial".
derecho público, gozan de autonomía
y representan a la provincia, tienen personería jurídica y la capacidad para
realizar los actos que fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines. Su
misión fundamental es el desarrollo cultural y material de la provincia y,
colaborar con el Estado y las Municipalidades de la respectiva circunscripción,
para la realización armónica de los fines nacionales.
Corresponde entonces a los consejos provinciales:
propender al progreso de la provincia, prestar servicios públicos, realizar
obras públicas, coordinar la acción de las municipalidades de la provincia,
procurar el cabal cumplimiento y ejercicio de los servicios de las obras
públicas que se realicen en la provincia, promover la explotación y fomento de
las fuentes de producción, fomentar la educación, el turismo, atender el estado
sanitario de la provincia y vigilar la oportuna y correcta inversión de las
rentas asignadas para las obras públicas de la provincia (Art. 3).
En cuanto a los Municipios, estos son una sociedad
política autónoma subordinada al orden jurídico constitucional del Estado, cuya
finalidad es el bien común local. (Art. 1), son personas jurídicas de derecho
publico con patrimonio propio y con capacidad para realizar los actos jurídicos
que fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines, de acuerdo con la Constitución y la
ley. (Art. 2).
De acuerdo al Art. 16 de la Ley de Régimen Municipal, para
la consecución de sus fines esenciales el Municipio cumplirá las funciones que
esta Ley señale, teniendo en cuenta las orientaciones emanadas de los planes
nacionales y regionales de desarrollo económico y social que adopte el Estado.
Los consejos provinciales y los municipios tienen
funciones similares, los unos con jurisdicción provincial y los otros
cantonales, debiendo coordinar acciones para el mejor éxito de sus gestiones
funcionamiento de los organismos del gobierno seccional autónomo estarán
conformados por:
1. Las rentas generadas por ordenanzas propias.
2. Las transferencias y participaciones que les
corresponden. Estas asignaciones a los organismos del régimen seccional
autónomo no podrán ser inferiores al quince por ciento de los ingresos
corrientes totales del presupuesto del gobierno central.
3. Los recursos que perciben y los que les asigne la
ley.
4. Los recursos que reciban en virtud de la
transferencia de competencias.
Se prohíbe toda asignación discrecional, salvo casos
de catástrofe.
Art. 236.- La ley establecerá las competencias de los
órganos del régimen seccional autónomo, para evitar superposición y duplicidad
de atribuciones, y regulará al procedimiento para resolver los conflictos de
competencias..
capital de la
provincia Guayas. Sede del mayor puerto del país, Guayaquil se encuentra en la
costa ecuatoriano con el mar Pacífico.
La provincia de Guayas genera la mayor
parte del PIB en Ecuador, y la ciudad de Guayaquil es sede de casi 40% de las
empresas más importantes del país.
Sus
principales ingresos provienen de la industria agrícola y el pesquero, pero su
industria comercial es tan importante que clasifica a Guayaquil como uno de las
ciudades que prestan mayores facilidades para emprender negocios en América
Latina.
En el año 2004,
la USAID
invirtió $2,640,000 en un programa de "descentralización" en Ecuador, en el año
2005 fueron $1,900,000 y el 2006 fueron $1,100,000 invertidos en el mismo
programa, para un total de $5,640,000 en fondos durante tres años solamente
dirigidos al trabajo de "descentralización" a nivel gubernamental.
Uno de los principales ejecutores de
los programas de la USAID
en Ecuador es la misma empresa que opera con la derecha en Bolivia: Chemonics,
Inc. Al mismo tiempo, la NED
otorgó un convenio de $125,806 al Centro para la Empresa Privada
(CIPE) para promover los tratados de libre comercio, la globalización y la
autonomía regional en la radio, televisión y prensa ecuatoriana, junto con el
Instituto Ecuatoriano de Economía Política.
En Septiembre del 2006, Guayaquil fue sede del Primer Foro Internacional sobre
Libertad y Autonomía Regional que resultó en la formación de
la Confederación
Internacional
por
la Libertad
y Autonomía Regional (Confilar), entidad
que promueve los procesos autonómicos en la región. A la reunión asistieron el ex
presidente Alfredo Palacios y los alcaldes de Guayaquil y Quito, Jaime Nebot y
Paco Moncayo, y el evento fue patrocinado por
la Corporación Guayas
,
que tiene vínculos con
la NED
,
el Instituto Demócrata Nacional (NDI), CIPE y
la USAID.
Estuvieron presentes representantes de Bolivia
como Walter Justiniano de FULIDE y Carlos Dabdoub, el secretario general de la Prefactura de Santa
Cruz, tanto como Alberto Mansueti del Movimiento Rumbo Propio del estado Zulia,
Venezuela, y otros líderes separatistas latinoamericanos de Guatemala
(Marysabel García Leal de la
Cámara de la
Libre Empresa) y del Perú (José Luís Tapia del Instituto de
Libre Empresa). El separatista boliviano, Carlos Dabdoub quedó elegido como el
presidente de Confilar, la cual mantiene ahora su sede en Santa Cruz de la Sierra en Bolivia.
Ahora con la llegada del socialista Rafael Correa a la presidencia en Ecuador y
su asociación con los países del ALBA (Venezuela, Bolivia, Cuba y Nicaragua),
Ecuador se ha convertido en otra amenaza y dolor de cabeza para la política
imperial de Estados Unidos en América Latina. Pero más aún, el rechazo de
Correa de mantener la base militar de EEUU en Manta es lo que realmente ha
inspirado a Washington promover la desestabilización de su gobierno e
incrementar el apoyo financiero y político al movimiento separatista de
Guayaquil.
La política separatista es real y peligrosa. A pesar de no contar aún con un
apoyo importante a nivel nacional en Venezuela y Ecuador, en Bolivia, el
movimiento autonómico en Santa Cruz ha asumido una posición violenta y amenazante
a la estabilidad del gobierno de Evo Morales. De solo lograr un estado
"autónomo" en la región, EEUU intentará duplicar sus acciones por todo el
continente, promoviendo entonces el "efecto Yugoslavia", donde poco a poco
durante dieciocho años convirtieron un país en siete estados independientes.
Por esa razón, la solidaridad entre los países suramericanos y la política
integracionista es la mejor defensa que tenemos para combatir este peligro que
atenta contra nuestra unidad y soberanía regional.
proyectos
de ley que buscan la formación de regiones autonómicas en el Ecuador como medio
de descentralización del Gobierno Central, pero para lograr este objetivo se
necesita la creación de un moderno sistema autonómico en el Ecuador.
Un sistema
autonómico para el país, que reestructure completamente el sistema actual,
donde los objetivos principales serian: la predistribución equitativa y
proporcional de los recursos del Estado, y la reasignación de poderes y
funciones del Estado hacia las autonomías, enmarcada en los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad.
Hay diversos sistemas autonómicos usados en la
actualidad en muchos países como España, Japón, los países escandinavos, y
muchos más, pero uno de los más efectivos y democráticos es el usado en el
estado Suizo. Este proyecto toma en cuenta no solamente los beneficios de estos
sistemas autonómicos utilizados en otras partes del mundo, pero a la misma vez
se ha hecho un análisis previo acerca de la factibilidad de aplicarlo en
Ecuador. Para esto debemos tomar en cuenta nuestras similitudes y diferencias
con los países en los cuales ya se han aplicado o se están aplicando estos
sistemas.
El principal requisito por el cual se debería
permitir la formación de autonomías en el Ecuador sean estas comunales,
municipales, provinciales o regionales serian que las personas que residan
dentro de esa autonomía compartan por lo menos una de las siguientes
afiliaciones comunes como son: religión, etnia, geografía, lenguaje o cultura,
mas no de interés económico porque esta ultima terminaría creando ciertas
regiones poderosas dentro del país. Permitiendo la creación de autonomías en
base de intereses económicos debilitaría este sistema autonómico y este a su vez
la unidad nacional.
Un sistema autonómico obligatorio para todas las
provincias, bien planeado y aplicado no debilitaría la unidad nacional mas bien
la fortalecería. Haciendo una distribución equitativa y proporcional de los
recursos del estado para todas las autonomías y tratando justamente a todas por
igual, fortalecería la unidad nacional. El progreso de una autonomía va a
depender directamente del trabajo de su gente ya que todos podrían contar con
los recursos proporcionales a su población y necesidades insatisfechas.
Autor:
Victor Torres Gines
Martha Lajones S?nchez
Roxana Michilena Rojas
George Villamar Alvarado
N?stor An?bal Torres ?lvarez
Universidad de Guayaquil
Facultad de Jurisprudencia y
Ciencias Pol?ticas
Profesor: Dr. Jos? Luis Ort?z
2008 – 2009
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