Para el diccionario de
la Lengua
Española, la palabra descentralización significa acción
y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a
diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que
antes ejercía el gobierno supremo
del Estado".
Descentralización para el derecho
administrativo es una forma jurídica en que se
organiza la administración pública, mediante
la creación de entes públicos por el
legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonios
propios, y responsables de una actividad específica de
interés público. A través
de esta forma de organización y acción
administrativas, que es la descentralización
administrativa, se atienden fundamentalmente servicios
públicos específicos.
La autonomía de los órganos
descentralizados presupone no estar sujetos a la
administración central, esto es, no estar sujetos a
las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de
personalidad jurídica y patrimonio
propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en
parte esa autonomía, pero falta su autonomía
económica consistente en la libre disposición de
los bienes que
forman su patrimonio propio y en la aprobación y
ejecución que hagan de su presupuesto sin
injerencia de ninguna autoridad central. Así, mismo se
denota La Descentralización, no es un fin en si mismo,
sino un instrumento de la Reforma del estado, que pueda ayudar a
mejorar el desempeño de las funciones
públicas según el tipo de función y
sistema de
descentralización que se adopten. Se debe descentralizar
ordenadamente (con financiamiento
y clara determinación de responsabilidades y objetivos) las
funciones cuya descentralización sea conveniente y
factible. Teniendo en cuenta que este fenómeno responde al
conjunto de cambios profundos en términos de
movilización de recursos, del
diseño
de competencias y
atribuciones, del redimensionamiento y reingeniería públicas y de las
relaciones entre los tres niveles de Gobierno (Gobierno Central,
Regional y Local). Esta concepción que tomo de referencia
en el Texto referido
al tema Descentralización que el Premier Carlos Ferrero
incluyó en su exposición
ante el Congreso de la
República del Perú tiene la finalidad de
desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las
Gobiernos Locales y Regionales mediante:
La transferencia de Funciones Políticas
La transferencia de Funciones Económicas
yLa transferencia de funciones
administrativas.
La transferencia de Funciones Políticas se
refiere al mayor nivel de participación de la ciudadanía en la toma de
decisiones en los espacios de desarrollo que
se encuentran en las regiones y provincias del Perú. Estos
mecanismos de participación van a permitir que las medidas
que sean tomadas desde instancias regionales- locales sean
independientes; es decir, la toma de decisiones se tomarán
desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo
así un proceso de
autonomía por parte de ellas en relación a la
capital.
Finalmente la transferencia de funciones económicas se
refiere a las nuevas competencias presupuestarias que el Gobierno
Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales
mediante la transferencia en las Funciones Administrativas en
reconocimiento de los agentes nacionales y
territoriales.
La Descentralización es una política que se
enmarca dentro de lo que significa la urgente Reforma del Estado
que necesita implementar nuestro país.
La descentralización, incluso, debe ir de la mano
con el desarrollo de sectores exportadores; la Región Ica
(Departamento) es un claro ejemplo de cómo ha emergido una
clase
empresarial agroexportadora, que ha convertido a la tierra del
Sol eterno en la vedette de las exportaciones en
nuestro país. Es por ello que se sostiene que una
verdadera descentralización debe simplificar la administración estatal, y no por el
contrario, crear una nueva burocracia que,
lo único que conseguiría, sería alejar al
ciudadano del poder del
Estado. La descentralización, implica varios componentes,
como: gestionar el territorio adecuadamente, fortaleciendo a las
sociedades
locales y regionales y, sobretodo, democratizar el ejercicio del
poder.
1.2.- Elementos de la
descentralización
Asignación de competencias y funciones
amplias y decisorias al ente de la
descentralización.Conferir a la unidad territorial descentralizada
capacidad de creación para hacer ejecutar las
decisiones.Disponibilidad de recursos propios por el ente
descentralizado.Transferencia de recursos, estable, predecible y sin
sentido finalista definido.Coordinación de las acciones
de diferentes entidades públicas en el territorio del
ente descentralizado.Tendencia progresiva a entregar responsabilidad al ente descentralizado,
vía delegación, de los servicios
que se presten en su territorio y que se dirigen
principalmente a la población de ese territorio (en ese
caso, los recursos deberá aportarlos el ente
delegante).Desarrollo de nuevos y más amplios
dispositivos de participación política y
social.
1.3.- Características de la
descentralización
Hay un traslado de competencias desde la administración central del estado a
nuevas personas morales o jurídicasEl estado dota de personalidad jurídica al
órgano descentralizado.Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la
administración central.El estado solo ejerce tutela
sobre estos.Se basa en un principio de autarquía
(organización política y económica de un
Estado fundada en el autoabastecimiento).
1.4.- Criterios generales sobre competencias y
funciones descentralizables:
Todo lo que se puede gestionar a un nivel más
bajo, sin que aumente el costo de
modo significativo, no deben administrarse desde un nivel
superior.Conviene trasladar las competencias y funciones
referidas a necesidades y problemas
que se generan en el ámbito territorial
descentralizado, o que implican acciones de interés
exclusivo o preferente de su población.La descentralización se justifica si
posibilita una mejoría sensible del servicio
público.Deben descentralizarse competencias y funciones en
cuya implementación se desea la participación,
la cooperación y la integración de los
ciudadanos.
1.5.- Análisis de competencia para
la descentralización
Identificar ámbitos de competencia
descentralizables.Distinguir competencias y funciones que conviene
descentralizar, conforme acriterios socio-políticos y
técnicos.Identificar competencias que por su naturaleza, exigen diversos grados de
concurrencia (ejercicio compartido).Distinguir competencias y funciones que por su
naturaleza y alcances deben mantenerse
centralizada.
1.6.- Criterios técnicos para definir
competencias a descentralizar
Se considera conveniente descentralizar aquellas
funciones, operaciones
y/o proyectos que
tengan las siguientes características:No tienen efectos significativos para el logro de
objetivos prioritarios del Estado-Nación en su conjunto.Su implementación u operación a nivel
nacional o regional implican economías de escala
relativamente bajas.Se trata de obras o actividades más trabajo-intensivas que
capital-intensivas.Su funcionamiento requiere o hace deseable la
participación local.Su ejecución requiere la integración
de acciones intersectoriales dentro de un área
determinada, en la cual existe una jurisdicción local
establecida.Requieren un tiempo de
respuesta inmediato.Demandan la toma de decisiones especificas,
atinentes a una localidad determinada.Pueden ser fácilmente contratados al sector
privado.
2.- Formas de descentralización
Con respecto a las formas y niveles de
descentralización, en base a diversos estudios
políticos, sociales y jurídicos, se determino, las
siguiente:
Desconcentración.- Delegación a
Agencias Autónomas (agencias públicas o casi
públicas). La provisión de ciertos bienes o
servicios se traspasa a ese tipo de entidades.Delegación.- Es decir emitir la
delegación a organizaciones paralelas
(desburocratización). Funciones, regulación y
control,
comúnmente en manos del sector
público se encargan a organizaciones no
gubernamentales.Descentralización.- Se refiere a la
devolución o traslado de competencias a niveles
inferiores, descentralización del poder.Privatización.- Vendría a ser
el traspaso de actividades públicas de producción de bienes y servicios a
sector privado.Autogestión y Co-gestión.- Esta
implica participación de trabajadores y/o usuarios, en
los procesos
de decisión en el ámbito de una firma, empresa o
servicio público.
3.- Tipos de descentralización
A.- Descentralización por
Región
Consiste en el establecimiento de una
organización administrativa destinada a manejar los
intereses colectivos que correspondan a la población
radicada en una determinada circunscripción territorial.
Esta modalidad de la descentralización se adapta de una
manera más efectiva a las aspiraciones
democráticas, y además, desde el punto de vista de
la administración, significa la posibilidad de una
gestión más eficaz de los servidores
públicos, y por lo mismo, una realización
más adecuada de las atribuciones que al Estado
corresponden. Los organismos descentralizados por región
son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades
públicas de una región, como es el caso de los
Gobiernos Regionales.
B.- Descentralización por
servicio
El Estado tiene encomendada la satisfacción de
necesidades de orden general, que requiere procedimientos
técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan
una preparación especial. La forma de conseguir ese
propósito es dar independencia
al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su
economía. Los organismos descentralizados
por servicio son aquellos que prestan determinados servicios
públicos (ESSALUD,
Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, Instituto Especializado Materno
Perinatal, Hospital Edgardo Rebagliati, etc.)
C.- Descentralización por
colaboración
Constituye una modalidad particular del ejercicio de la
función administrativa con caracteres específicos
que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de
descentralización. La descentralización por
colaboración se origina cuando el Estado
adquiere mayor influencia en la vida privada y cuando, como
consecuencia, se le presentan problemas para cuya
resolución se requiere una preparación
técnica por parte de funcionarios políticos y los
empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone
o autoriza a organizaciones privadas su colaboración,
haciéndolas participar en el ejercicio de la
función administrativa. De esta manera, la
descentralización por colaboración es una de las
formas del ejercicio privado de las funciones
públicas.
En estos tres tipos de descentralización no hay
caracteres idénticos y uniformes, pues a diferencia de la
centralización, aquel régimen
constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin
embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los
organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar
algún carácter esencial común para todos
ellos. Así pues, el único carácter que se
puede señalar como fundamental del régimen de
descentralización es el de que los funcionarios y
empleados que lo integran gozan de una autonomía
orgánica y no están sujetos a los poderes
jerárquicos característicos del régimen
centralizado en el que las autoridades superiores tienen
determinadas facultades con relación a las personas y a
los actos de los empleados inferiores.
Descentralización por
región (1), descentralización por servicio (2); y
por ultimo tenemos a la descentralización por
colaboración (3).
4.- Dimensión de la
descentralización
Al ser compleja, la descentralización implica
varias dimensiones que deben ser atendidas, las mismas, que a
continuación explicamos:
La dimensión social.- Implica el
fortalecimiento de diversas formas de asociación
ciudadana para que la población pueda ejercer
plenamente sus derechos
democráticos.La dimensión ambiental.- Implica tomar
conciencia
de los diversos recursos
naturales y actividades productivas de la región,
para que sus gobiernos regionales y locales hagan un uso
adecuado de estos, fomentando, así, el desarrollo
sostenible del país.La dimensión educativa.- Las regiones
deben elaborar y gestionar políticas educativas que
contribuyan con la formación de su población
para hacerla más productiva y comprometida con su
realidad.
A su vez, también tenemos que señalar, que
en base a otros estudios e investigaciones,
y basándose en la realidad actual del país, se ha
tenido por señalado una serie de dimensiones, las cuales
dan una mejor perspectiva al desarrollo de este fenómeno,
ya que gracias a estas, se puede comprender y plantear propuestas
sobre la descentralización.
Es importante destacar que una de las lecciones de la
experiencia descentralista de otros países es precisamente
la necesidad de sincronizar las distintas dimensiones del proceso
de descentralización. Así, el éxito
del proceso de descentralización peruano requiere que las
ocho dimensiones que a continuación detallamos se
diseñen e implementen de manera articulada, como ocho
partes de un mismo todo. Dichas dimensiones son:
4.1.- La conformación de regiones y
organización territorial
Esta dimensión señala el fraccionamiento
del país, pero desde una ámbito político y
desde un ámbito administrativo, para lo cual se
prevé la conformación de regiones y la
organización territorial. Se trata en primer lugar de
superar las limitaciones de escala de los actuales departamentos
promoviendo su integración en regiones, buscando
así la conformación de bloques políticos y
económicos que hagan contrapeso a la fuerza de
Lima. Además supone repensar la vinculación de las
provincias y distritos con los espacios regionales y de zanjar
sus conflictivos límites.
Se busca alcanzar una organización racional del
territorio con espacios jurisdiccionales con un tamaño
adecuado para favorecer una gestión más eficiente
de los recursos y el uso de los mismos en la provisión de
servicios. Se apunta también a procurar la
articulación de centros poblados, distritos y provincias
con su respectiva capital.
En ese marco, la conformación de regiones es una
estrategia que
busca superar las limitaciones de escala de los actuales
departamentos y de articulación de provincias y distritos.
Específicamente, la conformación de regiones
implica la creación de espacios territoriales más
grandes como una estrategia para promover el desarrollo regional
a través de:
Hacer más eficiente la gestión de
recursos en el nivel regional. La conformación de una
región favorecerá que (i) los recursos
humanos, económicos, naturales y de
infraestructura de ese espacio geográfico se gestionen
con una mirada más amplia y estratégica, (ii)
se pueda ahorrar en algunos gastos,
por ejemplo administrativos, y así liberar recursos
para proyectos de
inversión, y (iii) se pueda enfrentar problemas de
manera conjunta, como por ejemplo acceso a agua
potable y a energía de bajo costo.Promover el desarrollo
económico en zonas alternas a Lima. Al crearse una
región se estará creando un bloque
económico más grande que podrá hacer
contrapeso a la fuerza de Lima e impulsar la competitividad de las empresas y
productores de la zona. Por ejemplo: (i) los productores
podrán organizarse y ofrecer sus productos
de manera conjunta, lo cual les puede permitir acceso a
mercados
mayores y a mejores precios, y
(ii) se favorecerá la complementariedad entre los
productos de las distintas zonas de la región (por
ejemplo, entre costa y sierra), lo cual favorecerá el
desarrollo económico y permitirá a los
consumidores acceder a una mayor variedad de productos. El
desarrollo económico también se
promoverá con los incentivos
que prevén las normas para
las regiones que se conformen.Generar un contrapeso político a la capital.
Con espacios territoriales más grandes, con
autoridades y partidos
políticos que representan a grupos
más extensos de población, las regiones
accederán a la posibilidad de realizar mejores
negociaciones e impulsar su propio proceso de
desarrollo.
El Perú tiene 195 provincias y 1,833 distritos;
de éstos, el 80% de distritos y el 92% de provincias no
tienen límites bien definidos, lo cual implica por ejemplo
que no quede claro a qué distrito o provincia pertenece
determinada zona urbana o centro poblado. Así, si bien la
Ley de
Demarcación y Organización Territorial
estableció en el 2002 la prioridad del saneamiento de
límites, aún hay muchas provincias y distritos en
que está pendiente precisar su demarcación, lo cual
es una fuente permanente de conflicto.
4.2.- La descentralización
administrativa
Llamada también transferencia de
responsabilidades, es un mecanismo para que el Estado,
trasladando poder y responsabilidades desde el gobierno nacional
a los gobiernos descentralizados, pueda desempeñarse mejor
y brindar mejores servicios. Para muchos es una oportunidad para
reformar el funcionamiento del Estado transformándolo en
una institución al servicio de las personas.
Esta dimensión busca acercar la toma de
decisiones a los niveles descentralizados, transfiriendo a los
gobiernos regionales y locales responsabilidades del nivel
central; se trata de re-dibujar el reparto de competencias
estatales entre el nivel nacional, el regional, el provincial y
el distrital.
Para avanzar en un proceso de transferencia de
responsabilidades ordenado y coherente, es importante contar con
una racionalidad técnica que justifique que trasladar una
función, proyecto o
programa del
nivel nacional a los niveles descentralizados es la
fórmula más indicada para brindar mejores servicios
a la población. Luego, para obtener resultados, es
esencial que el nivel de gobierno que reciba la responsabilidad
sea capaz de ejercerla correctamente, introduciendo ajustes para
brindar mejores servicios que el nivel nacional así como
informando a la ciudadanía de su gestión para
impulsar una vigilancia que sea incentivo para el cambio y la
mejora. Por ello, la voluntad política y la capacidad
técnica son elementos esenciales a nivel
descentralizado.
En cuanto a la gradualidad del proceso, se postula que
el desempeño en la gestión de lo transferido debe
ser tomado en cuenta para transferencias futuras, de tal forma
que el gobierno descentralizado que haya acreditado contar con
capacidades así como haberse desempeñado bien en la
ejecución de lo transferido pueda continuar recibiendo
nuevas funciones y programas, en
tanto que quien no haya obtenido buen desempeño deba
recibir acompañamiento técnico para hacerlo y
esperar para nuevas transferencias.
En este caso los gobiernos descentralizados deben estar
en capacidad de identificar sí cuentan con la capacidad
para asumir nuevas responsabilidades, monitorear su propio
desempeño y contar con información sobre el estado de los indicadores de
gestión de las responsabilidades
transferidas.
En el caso de gobiernos locales, en el año 2003
se inició el proceso de transferencia de programas
sociales a cargo de PRONAA, FONCODES y PROVIAS RURAL. Cabe
precisar que a nivel local no se ha iniciado el proceso de
transferencia de funciones, a pesar que en el Plan Anual del
2004 se contemplaba.
En el caso de los gobiernos regionales, el año
2003 se programó la transferencia de programas, proyectos
y equipos, en tanto que a partir del 2004 se programó la
transferencia de funciones. A continuación presentamos un
cuadro donde podemos apreciar el estado de las transferencias en
cuanto a proyectos, programas y equipos.
En cuanto a la transferencia de funciones a los
gobiernos regionales, éstas se programaron desde el 2004 y
se consideran "funciones desconcentradas", lo que significa que
ya venían siendo ejecutadas por las direcciones
regionales. A continuación presentamos el estado de la
transferencia de acuerdo a lo programado en los diferentes
planes, precisando que en la mayoría de los casos la
transferencia o formalización de funciones no ha implicado
transferencia de recursos económicos a los gobiernos
regionales.
4.3.- La descentralización fiscal
En la legislación de 1886 el diputado Arturo
García y otros presentaron u proyecto de
descentralización fiscal, el miso que se trataba de u n
proceso en donde se buscaba facilitar el establecimiento de
contribuciones y aplicarlas en provecho de la misma localidad en
que se recaudan, de clasificar las rentas, los pagos y entregar
su manejo a una junta especial que regularizara la
administración.
Esta dimensión aborda el incremento de la
autonomía financiera de los gobiernos descentralizados
para cumplir con sus responsabilidades, asignándoles lo
recaudado por determinados tributos en su
zona, y la definición de un sistema de transferencias
intergubernamentales para complementar lo que recauden, en
especial en zonas pobres y de escaso desarrollo.
4.4.- La descentralización
económica
Esta dimensión está orientada a favorecer
el desarrollo económico en los diferentes departamentos
del país, lo cual requiere que el Estado y en especial los
gobiernos regionales- establezca condiciones favorables para la
iniciativa privada y que los empresarios apuesten con sus
recursos, ingenio y audacia en dar valor a las
potencialidades de los distintos departamentos.
De acuerdo al Proyecto de Reducción y Alivio a
la Pobreza –
PRA, "La ausencia de un mayor desarrollo económico en
ciertas zonas del interior del país es producto de un
débil o inexistente desarrollo de los mercados. Sin
mercados en donde colocar sus productos a precios competitivos,
donde abastecerse de asistencia técnica o tomar crédito
a tasas competitivas, los agentes económicos de una zona o
departamento están condenados a ser relativamente
más pobres que sus vecinos de zonas con mayor competencia
y desarrollo de los mercados. Mercados significan oportunidades,
y la ausencia de los mismos significa aislamiento, un portafolio
muy restringido de actividades económicas y por lo tanto
pobreza.
Fomentar la descentralización económica en el
Perú es entre otras cosas favorecer el crecimiento de los
mercados en el interior del país".
Sólo si se generan oportunidades de ingresos y
empleo en los
departamentos y provincias del país se podrá hacer
frente a la fuerza centrípeta de Lima y por tanto lograr
una verdadera descentralización, que aporte mejoras en la
calidad de
vida de las personas.
Existe un marco normativo que faculta a los gobiernos
regionales y locales a promover el desarrollo económico en
sus jurisdicciones; sin embargo son pocas las iniciativas en este
sentido. Ello, entre otras razones, debido a la falta de claridad
y conocimiento
sobre qué acciones concretas ejecutar, y a las debilidades
en cuanto a liderazgo y
capacidades en los gobiernos descentralizados para incentivar el
crecimiento de las actividades económicas y generar
alianzas con el sector privado. Así, persiste en algunos
gobiernos descentralizados la tendencia a realizar actividades
que corresponden al sector privado, por no tener en claro su rol
en promover la descentralización
económica.
Una experiencia interesante que los gobiernos regionales
y locales podrían mirar en temas de promoción del desarrollo económico
es la creación de Centros de Servicios Económicos
del Proyecto de Reducción y Alivio a la Pobreza –
PRA, los que se están responsabilizando de brindar
información, asistencia técnica y apoyo a la
organización de oferta en
corredores económicos con el fin de desarrollar mercados y
atraer inversión privada, teniendo como punto de
partida la existencia de demanda
efectiva para los productos a promover.
4.5. – La democratización de las decisiones
públicas
Esta dimensión promueve la reforma
descentralista, al contemplar no sólo acercar de la toma
de decisiones a los gobiernos regionales y locales, sino de
acercarla a los ciudadanos y las ciudadanas, buscando su
participación en la planificación de su desarrollo -plan de
desarrollo concertado y presupuesto participativo-, y en la
vigilancia de sus autoridades, mediante prácticas de
transparencia y mecanismos de rendición de cuentas.
Para que los gobiernos regionales y locales y la
sociedad civil
puedan tener éxito en cumplir las nuevas responsabilidades
que este proceso les plantea, dos dimensiones adicionales son
necesarias: la adecuación de sistemas
administrativos y el fortalecimiento y desarrollo
institucional.Para lograr este acercamiento, el proceso de
descentralización incorpora diferentes mecanismos de
democratización y de participación directa de la
ciudadanía entre los que encontramos el planeamiento
concertado (Planes de Desarrollo Concertado y Presupuesto
Participativo) y la rendición de cuentas. Asimismo, ello
se complementa con el marco normativo y los mecanismos de
transparencia referidos al acceso a la información, que
regulan el derecho
constitucional de toda persona a
solicitar información y la obligación del Estado de
garantizar a los interesados la información que requieran.
Este marco parte del principio básico de todo sistema
democrático de que los recursos que maneja el Estado
provienen y son propiedad de
todos los ciudadanos y las ciudadanas y, por tanto, éstos
tienen derecho a saber cómo se están utilizando y
qué resultados se obtienen. Además, la
transparencia de la información y de la gestión
pública previene actos de corrupción y dota a la vigilancia ciudadana
de instrumentos básicos para su funcionamiento.
Desde un punto de vista más amplio, acercar el
poder a la ciudadanía debe ser parte de un proceso de
fortalecimiento del sistema democrático, es decir de los
mecanismos de representación, donde los partidos
políticos son los actores por excelencia, y en que los
mecanismos de participación directa complementan la
acción de las autoridades políticas electas y el
sistema de partidos políticos. Al respecto, uno de los
espacios de representación por excelencia son los consejos
regionales y los concejos municipales, cuyo adecuado
funcionamiento es fundamental para la gobernabilidad a nivel
regional y local.
A partir del año 2004, todos los gobiernos
regionales y locales tienen la obligación de contar con un
Plan de Desarrollo Concertado, elaborado con la
participación de la población. En el caso del nivel
regional, todos cuentan con planes de desarrollo, en tanto que
sobre el nivel local no se cuenta con información
detallada pero se puede afirmar que un gran número de
municipalidades provinciales cuenta con este
instrumento.
Asimismo, a partir de 2004 los gobiernos
descentralizados tienen la obligación de elaborar sus
presupuestos a
través de los procesos participativos, denominados
"Presupuesto Participativo", con los principales representantes
de la localidad.
En el caso de gobiernos locales no se cuenta con
información precisa de cuántos Consejos de Coordinación ni sobre su funcionamiento,
pero se considera que a nivel provincial la mayoría de
ellos cuenta con estas instancias de participación, lo que
no supone que tengan un funcionamiento activo. En cuanto a la
rendición de cuentas, aún ésta es una
práctica muy reducida a nivel de gobiernos
locales.
Un aspecto que consideramos importante destacar es que
para la ciudadanía la corrupción
es uno de los principales problemas del país,
después del desempleo y de la
pobreza. Al respecto, los gobiernos regionales y locales ocupan
el sexto y quinto lugar respectivamente en la percepción
ciudadana sobre instituciones
públicas con problemas de corrupción, de acuerdo al
siguiente detalle:
4.6.- La adecuación de sistemas
administrativos
Con respecto a la adecuación de sistemas
administrativos al proceso de descentralización se refiere
a ajustar sistemas como el de presupuesto, abastecimiento,
inversión pública y tesorería, que son de
aplicación nacional, para que respondan a la realidad
heterogénea del universo de
gobiernos regionales y municipalidades del país y a las
necesidades de una gestión pública descentralizada.
Es decir, se trata que estos sistemas se conviertan en verdaderas
herramientas
de gestión de los distintos tipos de gobiernos
descentralizados y así favorecer que la
descentralización incida en la mejora de la calidad de los
servicios que recibe la población.
Una fuente de financiamiento de los gobiernos
descentralizados es el endeudamiento, para lo cual la
normatividad exige que éstos cuenten con finanzas
saneadas y cumplan con determinadas reglas fiscales. Sin embargo,
actualmente la mayor parte de municipalidades no cumple con las
reglas mencionadas y algunas tienen elevados niveles de
endeudamiento. Así, las municipalidades estarían
endeudadas en promedio por un monto equivalente a 25-30% sus
ingresos propios.
4.7.- El fortalecimiento y desarrollo
institucional
Esta dimensión se refiere a la importancia de
desarrollar actividades de capacitación y asistencia técnica
para que los gobiernos regionales y locales y también los
representantes de la sociedad civil
cuenten con las capacidades necesarias para cumplir adecuadamente
las nuevas tareas que gradualmente vienen asumiendo en el marco
de este proceso.
Actualmente gran parte de los ingresos de los gobiernos
descentralizados provienen de transferencias del Gobierno
Nacional por concepto de
FONCOMUN, FONCOR, canon, regalías mineras, renta de
aduanas y
recursos ordinarios (95% de los recursos de los gobiernos
regionales y 53% de los locales). Por el lado de los gastos, una
gran proporción de los recursos presupuestales de los
gobiernos descentralizados son destinados a gastos corrientes
(71% en gobiernos regionales y 54% en gobiernos
locales).
4.8.- La información y la
concertación
Esta dimensión implica que los actores de los
distintos niveles de gobierno reciban información
constante sobre los avances y nuevos pasos del proceso y que la
concertación sea una práctica permanente para la
definición de las normas que lo orientan. De esta manera,
se podrá mantener el compromiso e interés de los
actores en el proceso y la legitimidad de los ajustes y
precisiones que, para su adecuada implementación, se den
desde el nivel nacional.
Con respecto a la información y la
concertación tenemos que hacer referencia al
SNIP.
El SNIP es un sistema que principalmente busca que la
inversión pública se oriente a proyectos de
calidad, que efectivamente solucionen problemas, al más
bajo costo y con capacidad de generar los resultados esperados.
Sin embargo, muchas autoridades han cuestionado el sistema por
considerar que dificulta realizar inversión pública
en los gobiernos regionales y locales y que limita la libertad de la
autoridad para decidir qué proyectos financiar.
Actualmente están sujetos al Sistema los 25 gobiernos
regionales y 328 gobiernos locales (14% de municipalidades
distritales y el 50% de las municipalidades provinciales).
Especialistas en el tema consideran que el SNIP es un sistema
bueno que requiere ser perfeccionado y que parte de las
dificultades para su aplicación se origina en poca
capacidad regional y local para elaborar buenos
proyectos.
Centros de información en
donde se brindan mejores alcances de este proceso; en Ica el
mayor interesado en que se realice la descentralización
fue el señor Rómulo Triveño
5.- Desafíos de la
descentralización
El primer desafío de la descentralización
consiste en contribuir a mejorar las condiciones de vida de la
población: revertir el desarrollo socioeconómico
desigual, disminuir la pobreza y pobreza extrema, mejorando la
provisión de los servicios básicos, como son: la
salud, la educación y
alimentación, y asegurar el ejercicio pleno
de los derechos y obligaciones
de los ciudadanos de sociedades democráticas.
Asimismo, la integración y conformación de
regiones presenta los siguientes desafíos:
Proveer de manera eficiente los servicios a la
comunidad.- Una de las oportunidades de
acercar a los gobernantes a la población, es que la
provisión de los servicios públicos incorpore
las preferencias de los ciudadanos de una determinada
circunscripción. De esta manera, se promueve la
eficiencia y
eficacia en
la provisión de dichos servicios. El desafío
consiste en que los recursos que recibirán las
regiones sean utilizados precisamente en promover proyectos y
servicios que hayan considerado las preferencias de los
miembros de estos nuevos espacios geográficos (en los
presupuestos participativos).
Promover la inversión privada nacional o
extranjera.- Para lograr el desarrollo regional a partir de
la conformación de regiones, las mismas tendrán
que tomar acciones, reconociendo sus entornos competitivos y
globalizados, dirigidas a promover la inversión
privada nacional o extranjera. Con lo cual se propicie un
entorno atractivo y estable que contribuya al crecimiento
regional sostenido y generador de empleo permanente,
brindando así mayores oportunidades a los ciudadanos.
En este sentido la inversión pública regional
debe motivar a la privada, generando las condiciones
favorables para la inversión, promoviendo asociaciones
publico-privados para la ejecución de proyectos de
gran envergadura, entre otras acciones.
Articulación de las políticas
públicas.- La armonización de las
políticas económicas macro, sectoriales y
sociales constituyen la condición necesaria para que
la descentralización impulse el desarrollo
humano (Gonzáles 2003). Para impulsar esta
armonización es primordial que los tres niveles de
gobierno (nacional, regional y local) coordinen entre
sí, de acuerdo con las competencias de cada uno de
ellos, apuntando hacia el logro de objetivos, como la
generación del empleo, mejora del bienestar de la
población, mayor calidad en la provisión de los
servicios de salud y educación, entre otros. Los elementos
clave por consolidar, en este sentido, son el proceso de
planeamiento y presupuesto participativo.
Fortalecimiento de las capacidades institucionales.-
Uno de los problemas que dificulta la implementación
de la descentralización, de manera exitosa, lo
constituye las capacidades institucionales de los gobiernos
subnacionales. El desafío consiste en fortalecer
dichas capacidades en las regiones, de modo tal que, la
transferencia de competencias y recursos del gobierno
nacional a las regiones conformadas permita mantener o
mejorar la calidad en la provisión de los bienes y/o
servicios transferidos.
Expandir las bases tributarias regionales.- Las
futuras regiones que se conformen tendrán la potestad
de recibir los incentivos fiscales señalados, lo cual
genera el desafío de poder implementar en cada
región acciones que tiendan a incrementar sus
respectivas bases tributarias y así la
recaudación. Entre las acciones que podrían
realizar las regiones estarían la reducción de
la evasión y elusión tributaria. Con lo cual,
por este esfuerzo fiscal obtendrían mayores recursos
propios para llevar a cabo obras de inversión que
fomenten el desarrollo económico de la
Región.
Liderazgo para conducir procesos de desarrollo
regional.- Construir la mas sólida unidad en torno a
los ejes de desarrollo y proyectos estratégicos como
base para forjar gobiernos regionales no solo descentralistas
y democráticos, sino capaces de liderar los procesos
de desarrollo regional sobre bases firmes, articulando
enfoques, intereses y propuestas de actores públicos y
privados vinculados por una renovada identidad
regional y fomentando la diversidad de espacios y procesos de
desarrollo local.
6.- Descentralización y pobreza
Existen múltiples definiciones de
descentralización (Willis, Garman y Haggard 1999). Se
habla de descentralización política cuando se
transfieren "competencias decisorias de una persona
político-territorial a otra u otras personas
jurídicas del ente público territorial
transfiriente" (Brewer-Carias 1991: 48), o cuando se establecen
gobiernos subnacionales electos con autonomía y capacidad
de tomar decisiones vinculantes en por lo menos algunas
áreas de política (Smith 1985). Por otro lado, se
define la descentralización administrativa como la
transferencia de responsabilidades de gasto
público y recaudación de impuestos del
gobierno central a los gobiernos subnacionales.
Ambos tipos de descentralización, política
y administrativa, pueden ocurrir juntos o por separado. Sin
embargo, Eaton afirma que si no se descentralizan los ingresos no
se puede tomar ventaja de las ganancias que se pueden derivar de
la descentralización en cuanto a eficiencia, dinamismo
local y democracia.
Willis, Garman y Haggard; hablan de
descentralización funcional para referirse a la
transferencia de responsabilidades políticas y de poderes
de gasto y recaudación de impuestos. Es decir, la
descentralización funcional no es otra cosa que la
combinación de la descentralización política
y la descentralización administrativa.
En los Estados Unidos es
frecuente el uso del término "devolution", en lugar de
descentralización. Con este término describen la
devolución, a los estados y gobiernos locales, del poder
político y la responsabilidad que ha acumulado el gobierno
federal desde la década de los años 30 (Adkisson y
Peach).
La descentralización del gobierno ha sido
presentada como un medio para combatir la pobreza y una forma de
reducir las ineficiencias del centralismo en
América
Latina. También se ha defendido como una manera de
lograr mayor transparencia y rendición de cuentas por
parte del gobierno, así como mayor participación ciudadana (Willis, Garman y
Haggard, Doner y Hershberg 1999, Mascareño,
Eaton).
El proceso de descentralización es una tendencia
que aparece en Latinoamérica durante la década de
los ochenta. Entre las principales causas de la
descentralización se señalan tres: la crisis de
legitimidad en los gobiernos democráticos, que
hacía necesaria la creación de nuevas
instituciones; la crisis fiscal de los gobiernos centrales, que
hacía atractivo el traspaso de funciones a los gobiernos
subnacionales; y la presión
por parte de organismos internacionales (Doner y Hershberg,
Mascareño Grindele).
¿Es la descentralización una
estrategia adecuada para combatir la pobreza? La respuesta a
esta pregunta no es unánime. Hay autores que consideran
que sí. Por ejemplo, Kuschick (1995) presenta la
descentralización como una alternativa viable para
enfrentar la pobreza en América
Latina, ya que la misma permite mayor eficiencia en la
ejecución de los programas. Varios autores plantean que el
municipio es el espacio natural para llevar a cabo programas de
enfrentamiento a la pobreza (Pineda P. y Álvarez H. 1996,
FONVIS 1996). Pineda y Álvarez, analizando la experiencia
de México con
el Fondo de Desarrollo Social
Municipal, encuentran que los programas de inversión
están mejor integrados, la población se identifica
con las obras y hay mayor transparencia y eficiencia en el uso de
los fondos. Sin embargo, Pineda y Álvarez (1996)
también señalan que las insuficiencias técnicas y
administrativas de los municipios se pueden convertir en un
importante obstáculo, por lo que se hace necesario
preparar debidamente a los funcionarios municipales.
Otro punto importante a destacar es que si se
transfieren responsabilidades y no se transfieren los recursos
necesarios para atenderlas, la descentralización puede
crear un desequilibrio entre responsabilidades y recursos. Una
manera de solventar dicho desequilibrio es mediante la
creación de impuestos subnacionales. Sin embargo, en
regiones pobres donde esta respuesta no sea posible se puede
producir un deterioro en los servicios (Willis, Garman y Haggard
1999), aumentando los niveles de pobreza.
Angell, Lowden y Thorp, quienes aducen que la
descentralización produce mejores resultados cuando
está coordinada con el gobierno central. En el caso de la
educación, afirman estos autores, debe existir un
ministerio central que imponga y regule estándares
nacionales mínimos en términos de currículo, evaluación
de logros escolares y selección
y entrenamiento de
docentes.
De acuerdo con Chapman, los beneficios de la
descentralización en la educación no están
demostrados claramente. Los defensores de la
descentralización alegan que ésta acerca el proceso
de toma de decisiones a la comunidad y la escuela, lo que
hace que las decisiones respondan más a las condiciones y
necesidades locales, además de que fomenta la
participación de la comunidad. Los opositores afirman que
la descentralización simplemente traslada los problemas a
niveles de decisión poco preparados para resolverlos.
Chapman afirma que el resultado final dependerá en gran
parte del liderazgo a niveles del distrito, comunidad y escuela,
así como de la preparación y soporte que reciban
los funcionarios que trabajan en estos niveles. Si la
descentralización tiene algún valor, éste no
es aprovechado cuando los directores no están preparados
para convertirlo en acciones concretas en la escuela.
Además, las autoridades centrales deben asegurar que la
descentralización no fomente desigualdades entre regiones
o comunidades con diferentes niveles de ingreso.
En el grupo de los
autores que no creen o albergan dudas sobre los beneficios de la
descentralización está Furtado, quien afirma que la
descentralización no siempre beneficia a los sectores
pobres, especialmente en el caso del sector salud. Lo
señalado por Furtado concuerda con Burky, Perry y
Dillinger, quienes presentan evidencias
sugiriendo que la descentralización ha deteriorado la
provisión de servicios de salud en Latinoamérica.
Por otro lado, Johnson afirma que hay poca evidencia de que la
descentralización sea necesaria para reducir la pobreza y
alguna de que es contraproducente. En los casos en que la
descentralización ha ayudado a reducir la pobreza se han
dado tres condiciones: un balance apropiado entre
autonomía y rendición de cuentas, apoyo a los
actores externos y compromiso con la profundización de la
democracia.
En EEUU ha habido una tendencia hacia la
recentralización de los servicios de seguridad
social en algunos estados (Adkisson y Peach 2000). Estos
autores señalan que hay bastante evidencia que
señala a la estructura
administrativa como un elemento importante en los costos de los
servicios y la equidad. En
los sistemas centralizados la seguridad social
tiende a ser más equitativa, mientras que los costos
tienden a ser más altos en los sistemas
descentralizados.
De lo anterior se desprenden algunas
conclusiones.
La descentralización no siempre tiene efectos
positivos sobre el nivel de pobreza.Para aprovechar los efectos positivos, cuando los
hay, es necesaria la preparación de los funcionarios
de los gobiernos subregionales y locales.El trabajo coordinado del gobierno central y los
gobiernos estatales y locales es fundamental.Algunos sectores, o parte de ellos, no deben ser
descentralizados. Quinto, la descentralización de los
recursos es necesaria para poder aprovechar plenamente los
efectos positivos de la descentralización.
Finalmente, existen razones para afirmar que el proceso
de descentralización puede proporcionar un ambiente
adecuado para programas de alivio a la pobreza como el
microcrédito. Por un lado, la participación del
gobierno local permite un mejor control y seguimiento del
programa. Por el otro, el microcrédito usualmente promueve
el empoderamiento de la gente para que participe de manera pro
activa presentando soluciones y
exigiendo sus derechos.
El mejoramiento de la gestión pública, la
rendición de cuentas por parte de los gobiernos y la
organización de las comunidades pobres son necesarios para
reducir la pobreza. El proceso de descentralización puede
convertirse en un instrumento que ayude a lograr esos
objetivos.
La descentralización tiene que
ir de la mano o en concordancia con políticas
gubernamentales para combatir un mal universal: la
pobreza.
7.- Descentralización y
participación
La participación vecinal en el quehacer social,
no se da solamente por implantar un sistema de
descentralización a partir de una decisión
política –técnica -administrativa. No solo
responde participar, a generar instrumentos para
posibilitarla.
El hecho de participar incluye una cantidad de factores
sociales, económicos, políticos, culturales, que
inciden directamente en la mayor o menor, en la mejor o peor
participación vecinal.
Lo importante de la descentralización
política es el hecho de facilitar y acercar el estado a lo
local- es el generar canales y vías donde esa
participación se pueda desarrollar y desenvolver con
fluidez. La descentralización política, en el mejor
de los casos habilita la demanda y organiza la respuesta de
aquellos que estén participando.
La descentralización entendida como la
transferencia del poder y la delegación del mismo en la
toma de las decisiones que hacen a las práctica de
gobierno, es si insustituible como herramienta de
democratización del estado y de la profundización
de la democracia.
La descentralización, no puede ser un mero marco
institucional, para hacer más eficiente la gestión
de gobierno, aunque también debe cumplir ese
rol.
La descentralización debe proyectarse como un
instrumento para incorporar a la ciudadanía en los
procesos de toma de decisiones. La profundización
democrática debe ser el resultado del aumento de las
áreas políticas, en las cuales los ciudadanos
tengan la posibilidad de elegir a sus representantes y al mismo
tiempo incorporarse en los procesos de toma de
decisión.
La desconcentración administrativa de personal y
maquinaria para la ejecución de labores inherentes a la
función municipal solo mejora la cantidad y calidad de
servicios a la población lógicamente en un
territorio más acotado, si la eficacia y eficiencia de los
mismos atiende las demandas vecinales en menor tiempo y con el
menor costo.
En caso contrario la desconcentración solamente
reproduce los "vicios" de una gestión desde lo central. La
desconcentración de los servicios corre el riesgo si no se
lleva adelante con simpleza y prontitud de transformarse en una
valla más que deben sortear los vecinos para conseguir
servicios. La desconcentración de servicios va de la mano
con la desconcentración política y el camino de una
es el camino de lo otro.
La descentralización debe
proyectarse como un instrumento para incorporar a la
ciudadanía en los procesos de toma de decisiones, y con
esta medida buscar o lucra por un país con mejores
oportunidades de desarrollo
8.- Descentralización y
beneficio
Según la escasa información existente el
impacto sobre el PBI departamental no es claro, pues parece que
aquellos departamentos que han tenido un crecimiento ligeramente
mayor que otros, se ha debido mas bien a la inversión
privada que a un gasto público más eficientemente
administrado. Los impactos sobre el empleo tampoco son
significativos, nuevamente con la escasa información
existente. Los pocos indicios que se tiene, apuntan a que la
desconcentración económica sería la causante
de estos resultados, antes que la descentralización
estatal. La inversión descentralizada en varios sectores y
regiones fuera de Lima estaría impulsando el crecimiento
de algunas regiones. La pregunta que se plantea es:
¿esto se debe a la descentralización? o
pese a ella, el crecimiento regional tiene una dinámica más bien autónomaLa
idea implícita, en las diferentes normas que rigen la
descentralización, es que los gobiernos regionales y
municipales deberían ser los impulsores o ejecutores de
las política públicas para favorecer el desarrollo
territorial. Ellos deberían convertirse en los agentes de
cambio y en los líderes del desarrollo desconcentrado,
atrayendo a la inversión foránea y enraizando la
inversión regional y local, deberían concertar
planes de desarrollo, hacerse cargo de la provisión de los
servicios públicos básicos como la
educación, la salud y la infraestructura básica, en
reemplazo de un gobierno central muy lejano y muy indolente. Se
esperaría, entonces, que una nueva estructura del Estado
peruano debería mejorar la gestación y
administración de las políticas económicas
para generar desarrollo desconcentrado. Se ha avanzado en la
transferencia de varias funciones del gobierno central a los
gobiernos regionales y locales, pero no se ha avanzado en
aquellos aspectos que mejorarían la capacidad de
gestión, la capacidad técnica por ejemplo para
formular proyectos de inversión o de desarrollo o la
capacidad de coordinar con otros gobiernos y con diferentes
niveles de gobierno. Es evidente que falta la
descentralización administrativa con miras a la
acreditación de los gobiernos regionales y municipales,
prevista en la ley. Este es un gran problema a resolver y que
debe comenzar necesariamente en la definición de las
funciones del gobierno central, que hasta ahora no ha sido
aprobada por ley.
La cruda realidad peruana nos muestra que hay
problemas que retrasan o impiden que la descentralización
y la reforma del Estado avance, tal como dice el espíritu
de las leyes. Por un
lado, los recursos financieros con los que cuentan los gobiernos
subnacionales son insuficientes para lograr los objetivos
planteados por la descentralización, entre otras razones
porque el propio Estado es chico en términos fiscales. Sin
embargo, por otro lado los distintos niveles de gobierno,
incluyendo el central, no tienen capacidad de gasto,
principalmente porque, la administración y la burocracia
en cualquier nivel de gobierno está en estado
crítico, no tienen personal calificado ni capacitado para
ejecutar sus funciones, el que tienen está mal pagado
(peor aún con la peregrina idea de reducir sueldos de los
funcionarios del Estado y de los alcaldes) y no tienen la
infraestructura adecuada. ¡Qué paradoja la del
Perú, ni con pocos recursos fiscales el Estado es capaz de
asignar la totalidad del gasto público! Estamos
obviamente, frente a un Estado débil. Obviamente, nos
preguntamos si puede tener éxito la
descentralización de un Estado débil.Sin embargo,
no sólo hay debilidades, también hay oportunidades
y de las raras. En pocas ocasiones se han dado circunstancias tan
favorables para que la descentralización estatal, esta
especie de utopía que ha acompañado los casi
doscientos años que tenemos de República, pueda
tener éxito duradero. Entendiendo por éxito, la
implantación y funcionamiento fluido del Estado peruano
con tres niveles de gobierno, capaces de diseñar y llevar
a cabo las políticas macroeconómicas, sectoriales y
sociales, que en su conjunto generen mejores condiciones para el
desarrollo humano de todos los peruanos.Desde hace algunos
años, el Perú ha entrado en un nuevo ciclo de largo
plazo, cuya fase ascendente parece que durará por lo menos
uno ocho a diez años más. Es decir, tenemos un
horizonte económico con presagios de estabilidad y
crecimiento. Por otro lado, las turbulencias políticas de
antaño parecen haber pasado a manifestarse en los terrenos
de los mecanismos democráticos, como elecciones, mesas de
diálogo,
protestas callejeras o en las rutas. Es decir, la democracia
parece estar consolidándose progresivamente, la prueba es
que por primera vez en la historia del Perú, ha
habido renovación simultánea de los tres niveles de
gobierno en sendas elecciones. El crecimiento agregado y las
libertades democráticas parecen generar un horizonte de
posibilidades de largo plazo, en un país
genéticamente corto placista. Dentro de un panorama
así, cualquier reforma que se emprenda tiene mayores
posibilidades de tener éxito, pues serán hechas a
través de los mecanismos institucionales
democráticos, es decir habrá inclusión,
además de contar con los recursos económicos y
fiscales, que son los que permiten la inversión, el mayor
gasto, el incremento de los ingresos y el empleo. Por si fuera
poco, la descentralización es una reforma de moda apoyada por
organismos multilaterales, países, académicos, por
liberales, conservadores y socialistas, es decir hay una
corriente de opinión que le es favorable. Política,
economía e ideología coinciden, como nunca
antes.
Es evidente que la
descentralización tiene como miras la acreditación
de los gobiernos regionales y municipales, y con ello llegar a un
avance social.
En esta coyuntura favorable, lo más importante es
la posibilidad de tener un crecimiento
económico sostenido que debe ser aprovechado para
revertir el modelo de
crecimiento territorial concentrado en Lima y en la costa y,
sobre todo, divergente entre Lima y el resto del país. La
descentralización puede ser la clave si es que el gobierno
actual define una política de Estado, que la prosiga el
siguiente gobierno, en la que adopte una estrategia de
desarrollo, que integre los territorios y las personas, que sea
descentralizada y exportadora (dentro y fuera del país), a
lo que hemos denominado el modelo: Desarrollo Integrador,
Descentralizado y Exportador.
El objetivo de
fondo es que la descentralización estatal debe ser el
medio para la desconcentración económica, es decir
para que la inversión privada y pública se
desconcentre hacia las regiones en actividades generadoras de
mayor valor agregado y empleo. Se requiere incrementar la oferta
exportadora de cada región y localidad, y
simultáneamente deben crecer los ingresos de las regiones,
es decir la demanda. El objetivo debería ser que la tasa
de crecimiento de las regiones del Perú sea mayor que la
tasa de crecimiento de Lima. La descentralización
debería promover la convergencia en las productividades y
en los ingresos, además de duplicar el ingreso de las
regiones en los próximos 10 años.
9.- Descentralización y
desconcentración
Para entender adecuadamente, primeramente tenemos que
partir de la raíz y conocer Lo que anteriormente tocamos:
la concepción centralismo, para luego de aquel
conocimiento aclaratorio inferir con la distinción, por
ello señalamos que un Estado centralizado es aquel en el
cual el poder es atribuido a un gobierno central, de manera que
los gobiernos locales actúan como sus agentes. En el paso
de un Estado centralizado a uno descentralizado se otorga mayor
poder a los gobiernos locales, con el que pueden tomar decisiones
propias sobre su esfera de competencias. Se distingue la
descentralización de la desconcentración, ya que
ésta consiste en atribuir facultades de decisión a
algunos órganos de la administración que, a pesar
de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes
jerárquicos de los superiores.
La descentralización y la desconcentración
son formas jurídicas en que se organiza la
administración y en las dos el poder central transmite
parte de sus funciones a determinados órganos u
organismos. Existe la diferencia esencial en que los
órganos de la primera están fuera de la
relación jerárquica del poder central y los
organismos de la segunda están sujetos al poder
jerárquico. Los organismos descentralizados tienen
personalidad jurídica y patrimonio propios, los
órganos desconcentrados carecen de los dos. No existe
diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar,
pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin
de prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo
empresas productoras de bienes.
10.- Descentralización y
centralización
Relacionada con el problema de los niveles
jerárquicos, sobre todo en razón de la
delegación de autoridad y de responsabilidad que
éstas suponen, se plantea el problema de la
centralización o descentralización
administrativa.
Ante todo, debe advertirse que es absolutamente
imposible tanto la total centralización como la
descentralización completa; la administración
más centralizada delega de manera necesaria a los jefes
intermedios aunque sea las mínimas facultades de
supervisar el trabajo; y
la mayor descentralización forzosamente exige que los
jefes supremos controlen aunque sea parcialmente los resultados
finales.
El problema real se presenta en el grado en que se deba
centralizar o descentralizar. Por consiguiente se trata de
tendencias más o menos acusadas hacia uno de éstos
dos extremos, a los que de hecho nunca se llega.
La administración centralizada delega poco y
conserva en los altos jefes el máximo control, reservando
a éstos el mayor número posible de
decisiones.
La administración descentralizada delega en mucho
mayor grado la facultad de decidir, y conservar sólo los
controles necesarios en los altos niveles.
El grado en que conviene centralizar o descentralizar
depende de muchos factores, entre los que cabe
destacar:
El tamaño de la
empresa.- En la pequeña empresa (quizá
la que tiene un solo nivel jerárquico intermedio) es
más posible, y aún conveniente, mayor
centralización, porque el jefe conoce a todas las
personas, las situaciones concretas y las técnicas
aplicables. Por el contrario, en la gran empresa conviene
más la descentralización porque el contacto
personal del administrador
es imposible, ya que desconoce las situaciones y problemas
concretos e inclusive es imposible que abarque todas las
técnicas aplicables, por ello es conveniente que las
soluciones se tomen en el nivel en que se presentan los
problemas.
La capacidad y experiencia de los jefes con los
que se cuenta.- La cantidad de controles que puedan
establecerse; de hecho, a cada grado de delegación
debe corresponder un establecimiento de control. Ventajas de
la descentralización
La descentralización permite que las decisiones
sean tomadas por las unidades situadas en los niveles más
bajos de la organización proporcionando un considerable
aumento de eficiencia, porque;
Los jefes están más cerca del punto
donde se deben tomar las decisiones, lo que disminuye los
atrasos causados por las consultas a los superiores
distantes.Permite aumentar la eficiencia aprovechando mejor el
tiempo y aptitud de los funcionarios, evitando que rehuyan la
responsabilidad.Los altos funcionarios pueden concentrarse en las
decisiones de mayor importancia, dejando las menos
importantes a los niveles más bajos.Permite la formación de ejecutivos locales o
regionales más motivados y más conscientes de
sus resultados operacionales.
Existe el régimen de centralización
administrativa cuando los órganos se agrupan
colocándose unos respecto a otros en una situación
de dependencia tal que entre todos ellos existe un vínculo
que, partiendo del órgano situado en el más alto
grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de
ínfima categoría, a través de diversos
grados en los que existen ciertas facultades. La relación
jurídica que liga a los diversos órganos colocados
en la situación que se acaba de describir, constituye lo
que se denomina relación de jerarquía. Mediante
dicha relación se explica como se mantiene la unidad del
poder administrativo, a pesar de la diversidad de los
órganos que lo forman.
La Descentralización Gabino Fraga define la
descentralización en los términos siguientes: "Al
lado del régimen de centralización existe otra
forma de organización administrativa: la
descentralización, la cual consiste en confiar la
realización de algunas actividades administrativas a
órganos que guardan con la administración central
una relación que no es la de jerarquía" y concluye:
"el único carácter que se puede señalar como
fundamental del régimen de descentralización es el
de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una
autonomía orgánica y no están sujetos a los
poderes jerárquicos. Así aparece, una diferencia
fundamental entre la descentralización y la
centralización administrativas, ya que en esta
última todos los órganos que la integran
están ligados por la relación jerárquica que
implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y
de los titulares de los órganos inferiores. La
descentralización administrativa se distingue de la
descentralización política que se opera en el
régimen federal, porque mientras que la primera se realiza
exclusivamente en el ámbito del Poder
Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los
poderes estatales frente a los poderes federales. Además,
en tanto que la descentralización administrativa es creada
por el poder central, en la descentralización federal los
estados miembros son los que crean al Estado federal, participan
en la formación de la voluntad de éste y su
competencia no es derivada, como es la de los órganos
administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es
originaria en el sentido que las facultades son atribuidas
expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los
Estados miembros.
Por otro lado, Andrés Serra Rojas explica que
descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar
la jerarquía administrativa, conservando el poder central
limitadas facultades de vigilancia y control. La autonomía
de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos
a la administración central, esto es, no estar sujetos a
las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de
personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes
descentralizados es una forma de asegurar en parte esa
autonomía, pero falta su autonomía económica
consistente en la libre disposición de los bienes que
forman su patrimonio propio y en la aprobación y
ejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de
ninguna autoridad central.
11.- Argumentos contra la
descentralización
Con el transcurrir del tiempo se han desempolvado
superficialmente tres antiguos argumentos contra la
descentralización, continuamente machacados por los
medios masivos
de comunicación. Por ello, creemos necesario
abordar esos argumentos con el objeto de demostrar sus
inconsistencias.
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