El camino de la integración (página 2)

Otra característica de este fenómeno de la
constitución de nuevos territorios
fronterizos es la vecindad, aquella relación
multidimensional que se da entre los Estados fronterizos a causa
de las interdependencias de hecho que por fuerza de las
cosas se dan entre los territorios contiguos, ahora se presenta
como un elemento catalizador del desarrollo y
de la integración; buscando privilegiar las
relaciones de cooperación sobre las de conflicto. Hoy
en día, los Estados limítrofes convienen en cumplir
en forma conjunta algunos propósitos de interés de
común; pero conservando cada uno su total soberanía y entera libertad de
acción;
esto es cooperación fronteriza, solo el primer paso del
camino hacia la integración fronteriza, la herramienta de
desarrollo con la que se viene interviniendo las fronteras
latinoamericanas en búsqueda de su desarrollo.

Las nuevas regiones binacionales y multinacionales que
se vienen constituyendo sobre los viejos límites
fronterizos son espacios geográficos que comparten
caracteres ambientales comunes; en el que existe una alta
interdependencia y complementariedad, con fuerzas
económicas que generan interacción, jerarquización e
interdependencia entre los centros de producción y consumo que
existen en su interior y que tienen la capacidad para generar
comercio exterior
y atraer inversiones.
Estas regiones requieren de una nueva concepción de
fronteras.

Las fronteras del
siglo XXI

La nueva idea de frontera que
el desarrollo de economías regionales a través de
fronteras requiere es la de zona de frontera; la frontera es un
espacio geográfico real, de encuentro entre los
territorios y las soberanías de dos o más Estados
en donde mantienen relaciones de vecindad los Estados
limítrofes. La noción de fronteras ha cambiado
debido a que sus funciones
también han cambiado, porque su función
principal la de separadora de soberanías ha recaído
sobre los límites políticos. Produciéndose
una evolución de la frontera muro hacia la
frontera puente.

Hoy las fronteras terrestres ya no son la barrera que
nos separa de los otros, en el mundo nuevo, el aislacionismo no
conseguirá proteger las poblaciones de los desastres del
futuro (financieros, ecológicos, el terrorismo,
etc.) no habrá un escudo lo suficientemente sólido
para aislar a una nación
de los acontecimientos del mundo exterior, no al menos en un
mundo desde la perspectiva de la globalidad. Por eso al final del
milenio pasado con la reformulación del concepto de
frontera se reformaron también los conceptos de defensa y
seguridad,
creando nuevos modelos de
fronteras cada vez más abiertos y más acordes con
un mundo globalizado.

La idea de frontera zona, extiende a la frontera sobre y
a ambos lados de los límites políticos pero no
debemos confundirlas con ellos, debido nos solo a su naturaleza
sino que incluso cumplen funciones distintas; entre las
principales funciones de las fronteras podemos mencionar las de
protección (ante agresión o presión
externa), aproximación (cooperación con los
países vecinos) e irradiación (de cultura e
intereses); las que son distintas de las funciones de los
límites fronterizos: legal (delimitar la competencia
territorial), fiscal
(instrumento de política
económica), control (del
tránsito de bienes y
personas) y militar (seguridad del Estado). Sin
embargo, aun hoy las fronteras pueden ser clasificadas como
rígidas – centrípetas (órgano
periférico de seguridad no propicia para la
cooperación ni la integración) o como flexibles –
centrífugas (puerta hacia los vecinos que favorece la
cooperación y la integración). Obviamente son estas
segundas las que generan verdadero desarrollo y conducen a la
integración.

Por lo general en Latinoamérica, las fronteras, debido a su
ubicación excéntrica, aisladas con respecto al
núcleo central o principal de los países, presentan
características de bajo desarrollo y deficiente
aprovechamiento territorial. Debido a que tradicionalmente han
sido vistas geopolíticamente como zonas de seguridad y
defensa y no como zonas de desarrollo y cooperación. Sin
embargo, allí la integración de hecho precede a la
de derecho, pues la naturaleza o las condiciones
económicas y sociales la imponen. Sin embargo el
enfrentamiento de las áreas de jurisdicciones políticas,
administrativas, y económicas diferentes generan
exigencias que deben regularse por normas
jurídicas especiales, adecuadas al lugar y al tiempo. Las
fronteras vienen a ser el ámbito espacial donde
interactúan y se articulan dos sociedades y
economías nacionales contiguas, no tiene un límite
preciso, ya que su extensión o penetración hacia el
interior de cada uno de los países dependerá de su
potencial productivo, comercial y de servicios, y
simultáneamente de su interacción con el resto de
su espacio nacional.

El desarrollo de economías regionales a
través de las fronteras tradicionales: políticas y
económicas es una estrategia
relativamente nueva. Los nuevos territorios organizados sobre las
fronteras, suponen un territorio natural y otro equipado, es
decir, uno engendrado por la naturaleza, un ecosistema con
recursos
naturales y caracteres medio ambientales; y otro que, se
superpone al primero, intervenido por el hombre; con
el equipamiento físico realizado por el hombre, es
decir, integrado físicamente con una adecuada
infraestructura física (carreteras,
puentes, puertos, aeropuertos, sistemas de
telecomunicaciones); este es un requisito muy
importante pero no suficiente para generar desarrollo. A este
nivel generalmente lo que se da es cooperación fronteriza.
Para que estos territorios se organicen requieren dar un paso
más, el de la Integración Fronteriza.

Integración
fronteriza

Los límites fronterizos entre países,
muchas veces, son disfuncionales, es decir, introducen una
división artificial en regiones geográfica,
culturales y económicas cuyo desarrollo se rezaga por la
ausencia de un tratamiento global de sus problemas y de
sus posibilidades; por eso para superar esa situación de
seperatividad y de falta de desarrollo es que nace la
Integración Fronteriza. Para lo cual se hace necesario
trabajar en una nueva dimensión, la dimensión de la
microintegración.

La Integración Fronteriza es un proceso, como
todo proceso de integración, en virtud del cual las
Estados fronterizos unen acciones y
esfuerzos para elevar el nivel de vida de sus habitantes,
utilizando de manera conjunta sus recursos y
potencialidades.

Este es un proceso coadyuvante a la integración
binacional, subregional y regional que comprende un conjunto de
acciones orgánicas convenidas por dos o más Estados
en sus zonas de fronteras colindantes para facilitar el
aprovechamiento complementario de sus recursos y su
incorporación al desarrollo socioeconómico de cada
uno de ellos sobre la base de la seguridad, el carácter solidario de las acciones
comprendidas y el establecimiento de regímenes que
faciliten la circulación de bienes, capitales y
personas.

Las iniciativas de Integración Fronteriza tienen
como objetivo el
logro de predeterminados resultados funcionales,
económicos, sociales, políticos y ambientales, de
los cuales resultan la disminución de la interferencia
administrativa y económica de la frontera y una
contribución a la reducción o al desmantelamiento
de posibles litigios limítrofes. Se trabaja dentro del
ámbito de la funcionalidad tanto de la infraestructura
física como de las instituciones
públicas responsables del control y regulación de
los flujos bidireccionales.

Corresponde hacer una diferenciación de
desarrollo fronterizo que es lo relativo al establecimiento de
condiciones económicas, sociales, culturales y
político institucionales a partir de las cuales se
promueve el mejoramiento de la calidad de
vida de las poblaciones ubicadas dentro de las zonas de
integración fronteriza delimitadas por los Estados vecinos
y que en cierta forma es el fin de la Integración
Fronteriza.

Son formas de desarrollo fronterizo: los proyectos de
desarrollo; el aprovechamiento de recursos naturales: cuencas,
hidroeléctricas, irrigaciones, explotación de
recursos naturales, los regímenes comerciales; la
implementación de zonas francas, zonas francas
industriales. También es necesario diferenciar la
Integración Fronteriza de la mera cooperación
fronteriza que es el proceso de cooperación que se dan en
zonas fronterizas o en regiones fronterizas por los Estados
vecinos para la realización en forma conjunta algunos
propósitos de interés de común; pero
conservando cada uno su total soberanía y entera libertad
de acción. Entre las formas de cooperación
fronteriza podemos destacar: el control migratorio; los temas de
seguridad, y los temas de servicios de telecomunicaciones,
transporte,
salud y educación.

La Integración Fronteriza no excluye ni a la
cooperación fronteriza ni al desarrollo fronterizo, sino
que los supone y los articula dé manera que no solamente
se busque el desarrollo de un factor o un recurso de manera
aislada; sino que se intervenga a la frontera como un territorio
total, a través de un mecanismo de institucional que dote
dicho territorios de una organización pro integradora.

Son Mecanismos Institucionales Fronterizo las
instituciones implementadas con el propósito de coordinar,
negociar, promover y ejecutar distintas instancias de la
integración entre dos o más países en
áreas fronterizas. Además, realizan una permanente
evaluación y reevaluación de los
resultados obtenidos. Estos mecanismos adquieren importancia para
establecer las interrelaciones entre los distintos niveles
gubernamentales de un país, entre los países
involucrados y con sus instancias no gubernamentales, y en
especial de carácter local o fronterizo. Como mecanismos
de la Integración Fronteriza se pueden: los grupos de
trabajo, las
comisiones mixtas, las comisiones permanentes, los comités
de frontera, las comisiones de vecindad, y a los parlamentos
regionales fronterizos.

La integración
fronteriza en el Latinoamérica

El desarrollo de los conceptos como el de zona de
frontera, el de la artificialidad del límite de frontera,
la paz cooperativa,
la integración binacional, de polos de desarrollo, de
espacios económicos, entre otros, durante los finales del
40 y la década del 50 proporcionan el sustento inicial
para que el tema del desarrollo y la integración
fronteriza aparezcan como una herramienta hacia el bienestar de
los pueblos localizados en las fronteras.

El tema de la integración fronteriza fue
introducido en el Derecho de la Integración
latinoamericano en la discusión académica por
Felipe Herrera, primero, y luego junto a él, José
Mayorbe, Carlos Sanz de Santa María y Raúl
Prebisch. En 1964 se le intenta aplicar por primera vez con las
conclusiones del estudio realizado por el BID a solicitud de
Colombia y
Venezuela,
para que propusiera los lineamientos de tomas de decisiones
tendientes a consolidar la dinámica integracionista de la frontera
común.

El mismo BID en 1966 en su clásico "Factores para
la Integración
Latinoamericana" ya incluye la "integración de
regiones fronterizas" como parte de la Integración
Sectorial en el que traza el principio rector la de la
integración fronteriza, es decir, que este es un tema que
debe ser decidido solo por los países interesados; pero
estos deben contar con la cooperación de los organismos de
integración. Es por ello que su posterior desarrollo se
daría dentro de los temas bilaterales mas que
multilaterales.

A partir de allí y gracias a la expectativa
generada la integración fronteriza, y en particular el
estudio de su metodología e instrumentos fue
difundiéndose rápidamente a instancias de
instituciones como el BID y el INTAL; así se realizan
varios desarrollos conceptuales, empezando a aparecer importantes
autores que en la década del 70 (Greño Velazco,
Vittini Gonzáles, Power Alberti), van preparando el caldo
de cultivo para el gran bum de la integración fronteriza
que se inicia en la década del 80 (Gonzáles Posse,
Iturriza, Valenciano, León Oliveros) y que se viene
consolidando hoy en día. El INTAL aparece detrás de
la mayoría de los proyectos de estudio, auspiciando la
elaboración incluso de bibliografías como la
realizada por María Cecilia Bolognesi Drosdoff en 1991,
para el INTAL. En 1994 y 1995 el INTAL edita dos importantes
trabajos sobre la integración fronteriza en el Grupo Andino y
la Cuenca de la Plata. Las experiencias de integración
fronteriza surgen bajo el apoyo del BID, la OEA y la
CAF.

En la Cuenca del Plata la integración fronteriza
tiene una rápida acogida debido principalmente a las
condiciones geográficas y la interdependencia
económica que ya existía, así el tema del
desarrollo de áreas fronterizas es el tema central de la
II Reunión de juristas de la Cuenca de la Plata, celebrada
en marzo de 1970 en Córdoba, la que sería solamente
el preludio de un fértil desarrollo entre los
académicos del a Cuenca de la Plata, a través de
iniciativas que se institucionalizan con los comités de
frontera que aparecen a finales de los 70 inicios de los 80. Las
experiencias en Centroamérica, la zona andina, y la zona
amazónica también son ricas en casuística y
en desarrollos académicos, al área andina
corresponde un importante aporte institucional como es la
Comisión de Vecindad, los Centros Binacionales de Atención de Frontera (CEBAF), y las Zonas
de Integración Fronteriza (ZIF) que son los ámbitos
territoriales fronterizos adyacentes de los países
miembros de la Comunidad
Andina, en la que se ejecutarán planes, programas y
proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta,
compartida y coordinada.

Zonas de
integración fronteriza (ZIF)

Las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) son los
ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de los
países miembros de la Comunidad Andina,
en las que se ejecutarán planes, programas y proyectos
para impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida y
coordinada.

Norma comunitaria que los regula

Las ZIF están reguladas por la Decisión
501, aprobada en junio del 2001 por el Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores.

Establecimiento

Los países andinos podrán establecer,
mediante mecanismos bilaterales, las ZIF que convengan entre
sí y, de considerarlo conveniente, con terceros
países.

Aquellas Zonas de Integración Fronteriza,
Regiones Fronterizas de Integración y las Zonas Especiales
ya existentes, podrán adecuar sus disposiciones a
lo establecido en la Decisión 501.

Objetivos de las ZIF

• Contribuir a diversificar, fortalecer y estabilizar
  los vínculos económicos, sociales, culturales,
  institucionales y políticos entre los Países
  Miembros.

• Contribuir a la creación y la puesta en
  vigencia de mecanismos económicos e institucionales
  que doten a sus ámbitos territoriales de mayor fluidez
  comercial y las interconecten con el resto de las
  economías andinas y con el mercado mundial.

• Flexibilizar y dinamizar el intercambio
  económico y comercial, así como la
  circulación de personas, mercancías, servicios
  y vehículos.

• Establecer mecanismos eficaces para crear y manejar
  conjuntamente los mercados fronterizos de trabajo y para
  administrar los flujos migratorios, bilaterales e
  internacionales, que se desarrollen en las ZIF;

• Favorecer a las colectividades locales, eliminando
  los obstáculos que dificultan una potenciación
  de sus capacidades productivas, comerciales, culturales y de
  coexistencia pacífica.

• Contribuir a profundizar los procesos nacionales de
  descentralización administrativa y
  económica.

• Formalizar y estimular procesos y relaciones
  sociales, económicas, culturales y étnicas
  históricamente existentes en dichas zonas;

• Atender adecuadamente las demandas
  económicas, sociales y culturales de los pueblos en
  las ZIF;

• Incrementar y fortalecer la oferta y el
  abastecimiento de servicios básicos y/o sociales de
  utilidad común, tales como acueductos,
  electrificación, comunicaciones, infraestructura vial,
  salud, educación y recreación deportiva y
  turística;

• Investigar y usar sosteniblemente los recursos
  naturales renovables contiguos y promover mecanismos para su
  adecuada conservación;

• Contribuir a la conservación y
  utilización sostenible de los recursos naturales,
  prestando particular interés a la diversidad
  biológica;

• Desarrollar programas de cooperación
  horizontal que promuevan la transferencia de conocimientos
  técnicos entre Países Miembros o regiones
  fronterizas, encaminados a la adopción de paquetes
  tecnológicos conjuntos y al desarrollo de actividades
  productivas que conjuguen o complementen esfuerzos;
  y,

• Otros que se acuerden bilateralmente.

Criterios para su identificación y
delimitación

• Que sean áreas de frontera donde las
  condiciones jurídicas, administrativas y funcionales
  que se promuevan sirvan para dinamizar la capacidad
  productiva y comercial y la riqueza cultural de la
  población.

• Que comprendan, en ambos países, ciudades
  actualmente o potencialmente dinamizadoras del desarrollo,
  así como ejes de articulación vial existentes o
  cuya construcción esté prevista en el corto
  plazo;

• Que incorporen, en ambos países, áreas
  económica y socialmente deprimidas

• Que propicien la articulación de zonas
  fronterizas con alto potencial de recursos, que en la
  actualidad no formen parte de la frontera activa;

• Que coadyuven al desarrollo de cuencas
  hidrográficas binacionales en las que se localicen
  proyectos y actividades de interés
  compartido.

Acciones que se procurarán emprender en las
ZIF

• Comprometer la participación de los actores
  sociales, empresarios, trabajadores, fundaciones privadas y
  asociaciones civiles;

• Estimular la inversión privada local,
  nacional, binacional y extranjera;

• Promover iniciativas dirigidas a la
  generación de alianzas estratégicas
  empresariales y a la creación de Empresas
  Multinacionales Andinas (EMAs);

• Establecer o perfeccionar, según sea el caso,
  regímenes de tránsito de personas,
  vehículos y mercancías a fin de dinamizar los
  procesos de integración fronteriza y contribuir a
  generar mercados fronterizos;

• Promover el desarrollo de procesos participativos de
  zonificación ecológica, económica,
  social y cultural;

• Impulsar el manejo integral coordinado de
  ecosistemas compartidos;

• Desarrollar programas turísticos conjuntos y
  estimular las actividades económicas vinculadas a los
  circuitos turísticos que se propicien;

• Emprender programas conjuntos de valoración y
  fortalecimiento de la identidad cultural
  común;

• Fortalecer las instancias nacionales y bilaterales
  sobre temas fronterizos;

• Promover el encuentro e intercambio de iniciativas
  entre autoridades locales, organismos de desarrollo regional
  y representantes legislativos de los países
  miembros.;

• Ejecutar proyectos compartidos o complementarios de
  infraestructura básica, vial, telecomunicaciones y
  energía, así como de desarrollo
  productivo;

• Promover la configuración de una estructura
  urbano – regional

Su financiamiento

Se ha constituido en la Secretaría General de la
Comunidad
Andina el Banco de
Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo, que
cuenta con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y de
la Corporación Andina de Fomento.

La financiación de planes, programas y proyectos
en las ZIF, demandará la gestión
de los países andinos, en forma binacional, ante
organismos financieros subregionales, regionales y
multilaterales, para el establecimiento de los fondos
respectivos.

Asimismo, los países andinos adoptarán las
previsiones necesarias para incorporar en sus respectivos planes
nacionales de desarrollo, presupuestos
de inversión y los proyectos que acuerden
desarrollar en las ZIF en sus políticas nacionales de
fronteras.

Avances en el establecimiento de las
ZIF

En cumplimiento de lo que señalan los
artículos 2 y 7 de la Decisión 501, los
Países Miembros han establecido las siguientes Zonas de
Integración Fronteriza:

• Zona de Integración Fronteriza
  Colombo-Ecuatoriana,.

• Zona de Integración Fronteriza
  Colombo-Peruana,

• Zona de Integración Fronteriza
  Ecuatoriano-Peruana, Zona de Integración Fronteriza
  Boliviano-Peruana

El PADIF focaliza su acción en las regiones y
los pasos de frontera donde la CAF ya viene apoyando
proyectos específicos previamente identificados por los
países accionistas. No obstante, actúa igualmente
en aquellas regiones donde proyectos de integración
física requieren complementarse con programas de
desarrollo integral en el marco de los Ejes de
Integración y Desarrollo (EID) definidos en torno a la
IIRSA.

Fondo de Cooperación e Integración
Fronteriza (COPIF)

El COPIF cuenta con recursos iniciales de USD 4
millones. La fuente del COPIF serán aportes de la
Corporación, provenientes de las utilidades netas del
año 2007 y recursos proporcionados por otras instituciones
o países, en virtud de convenios suscritos con la
CAF.

El Fondo tiene por objeto apoyar y financiar la oportuna
identificación, preparación y ejecución de
proyectos de alto impacto que promuevan el desarrollo
humano sostenible en las regiones fronterizas, y contribuyan
al fortalecimiento de la cooperación, el diálogo,
la confianza mutua y la integración fronteriza
tanto a nivel bilateral como multilateral.

La Corporación ha tomado con especial
interés el Informe de la
Comisión de la
Organización de Estados Americanos (OEA), elevado a la
Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores
el pasado 17 de marzo de 2008, donde establece como una de sus
recomendaciones "el desarrollo de programas de cooperación
e integración fronteriza, incluyendo proyectos en el
área medio ambiental, con el apoyo de organismos y
entidades internacionales como el BID, la CAF y el PNUD, entre
otros."

En cuanto a los beneficiarios elegibles los mismos
serán entidades oficiales encargadas de la
formulación, diseño
y ejecución de iniciativas de desarrollo humano sostenible
e integración, así como organismos internacionales
que impulsen programas de cooperación e
integración. En ambos casos las actividades
deberán beneficiar zonas de frontera de dos o más
países accionistas.

Fondo de Cooperación e Integración
Fronteriza (COPIF)

El COPIF cuenta con recursos iniciales de USD 4
millones. La fuente del COPIF serán aportes de la
Corporación, provenientes de las utilidades netas del
año 2007 y recursos proporcionados por otras instituciones
o países, en virtud de convenios suscritos con la
CAF.

El Fondo tiene por objeto apoyar y financiar la oportuna
identificación, preparación y ejecución de
proyectos de alto impacto que promuevan el desarrollo humano
sostenible en las regiones fronterizas, y contribuyan al
fortalecimiento de la cooperación, el diálogo, la
confianza mutua y la integración fronteriza tanto a
nivel bilateral como multilateral.

La Corporación ha tomado con especial
interés el Informe de la Comisión de la
Organización de Estados Americanos (OEA), elevado a la
Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores
el pasado 17 de marzo de 2008, donde establece como una de sus
recomendaciones "el desarrollo de programas de cooperación
e integración fronteriza, incluyendo proyectos en el
área medio ambiental, con el apoyo de organismos y
entidades internacionales como el BID, la CAF y el PNUD, entre
otros."

En cuanto a los beneficiarios elegibles los
mismos serán entidades oficiales encargadas de la
formulación, diseño y ejecución de
iniciativas de desarrollo humano sostenible e integración,
así como organismos internacionales que impulsen programas
de cooperación e integración. En ambos casos
las actividades deberán beneficiar zonas de frontera de
dos o más países accionistas.

Los recursos del COPIF serán utilizados para
financiar acciones enmarcadas en el Programa de Apoyo al
Desarrollo e Integración Fronteriza de la CAF
(PADIF), los cuales debe impulsar el desarrollo humano
sostenible y la integración y brindar asistencia y
financiar la preparación de proyectos de
inversión. Por otro lado, se apoyarán aquellos
que asesoren y financien proyectos para el fortalecimiento
institucional, la promoción social, el intercambio y la
difusión de mejores prácticas de
cooperación, diálogo, construcción de confianza mutua e
integración fronteriza entre los accionistas.

Mecanismos
institucionales de integración fronteriza

Los dos principales mecanismos institucionales de
Integración Fronteriza, son el Comité de Frontera y
la Comisión de Vecindad.

El Comité de Frontera es el mecanismo
institucional fronterizo cuya principal función es
resolver o bien encauzar para su decisión a otros niveles
asuntos de diverso contenido referidos a la relación
fronteriza. La adopción
de temas se realiza bajo criterios de subsidiariedad. Es
presidido por los cónsules de los países
limítrofes y esta integrado por funcionarios
públicos y en ocasiones por representantes privados de la
actividad económico y social de la población fronteriza. Su origen lo podemos
ubicar entre los países de la Cuenca del Río de la
Plata.

La Comisión de Vecindad es la instancia y el
mecanismo de nivel político y representativo constituido
para impulsar, apoyar y coordinar los programas, proyectos y
actividades que generen acercamiento y comunidad de intereses
entre los países fronterizos miembros; prestando especial
atención al desarrollo de las regiones fronterizas y a la
complementación empresarial y productiva.

La Comisión de Vecindad identifica y promueve los
proyectos e iniciativas que generen una comunidad de intereses,
económica y socialmente significativos para ambos
países, con particular énfasis en el mejoramiento
de la infraestructura, de los servicios y del aprovechamiento de
los recursos compartidos.

La Comisión de Vecindad establece las
orientaciones generales para la cooperación bilateral y la
aplicación del régimen fronterizo. Son un mecanismo
de política
bilateral en cuyo seno se da especial relevancia al tema
fronterizo a través de un Comité Técnico
Binacional y a la participación del sector privado. Su
origen lo podemos encontrar entre los países del Pacto Andino, hoy
Comunidad Andina.

Autor:

Sisa