Efectos de la descentralizacion fiscal sobre la estabilidad macroeconomica (página 3)
Así el caso de un seguro supraregional para las economías locales, siempre existe el riesgo del comportamiento de éstas en "peligro moral". Las autoridades locales podrían verse motivadas, entonces, a infligir choques económicos en sus economías (por ejemplo, mediante sus presupuestos al allanarse a reivindicaciones salariales irrealistas) porque pueden aspirar a que el asegurador (el gobierno central) finalmente los sacará del apuro. Asimismo, el seguro nacional tiende a premiar el consumo excesivo por parte de las economías y los gobiernos regionales, ablandando las restricciones presupuestarias mediante las garantías implícitas o explícitas del "contrato" de seguro.
Incluso cuando los shocks regionales son exógenos, puede ser contraproducente el gasto de un seguro debido a que no se puede definir si el shock es permanente o transitorio. El seguro pueden entonces acentuar la recesión mediante la "relajación" de las restricciones presupuestarias rigurosas y la postergación del ajuste estructural necesario (dado que el seguro de desempleo desalienta la movilidad laboral a escala individual). Llevando a tensiones entre las jurisdicciones locales en que algunas comenzarían a sentirse como los "eternos pagadores" de otras regiones más pobres que carecen de iniciativa para las reformas estructurales (por ejemplo, Italia).
"El pago de subsidios por parte de los gobiernos subnacionales probablemente atraerá a los pobres. Esto puede desincentivar el uso de políticas de redistribución".
Así "Stevens destaca también el escaso o nulo impacto de la función estabilizadora en un nivel diferente del gobierno central; al respecto, sostiene que los gobiernos subnacionales encontrarían inútil involucrarse en políticas de este carácter dado que (en razón del libre movimiento de personas en un país) sus límites jurisdiccionales no serían obstáculo al movimiento de mano de obra o a las corrientes de capital, y menos a las compras de bienes y servicios. Por otro lado, la propia apertura de la economía doméstica desincentivaría políticas subnacionales de estabilización por la imposibilidad de controlar las filtraciones hacia otras regiones, de las ampliaciones o reducciones de gastos que con este objetivo realizarán los gobiernos subnacionales o locales".
A este respecto "se evidencia que la movilidad del trabajo en Estados Unidos es muy sensible a cambios en las condiciones económicas y proporciona una importante válvula de seguridad para las regiones con problemas. Un estudio encontró que cuando un declive local (como la caída en la industria petrolera de Texas en los años 1980 o la reducción de puestos de trabajo en el sector de la defensa en California en los 1990) sacude un estado de Estados Unidos, conduce sólo a una elevación transitoria de la tasa de desempleo del estado afectado. La razón no es que ese estado recupera los empleos, sino que los trabajadores marchan a otros estados. Normalmente, al cabo de seis años el estado ha vuelto a la tasa de desempleo promedio nacional. Hacia el largo plazo tenderán a un desarrollo desigual entre regiones.
Por otra parte, la expansión del gasto público más allá de lo que sugiere su tendencia de largo plazo no es neutral con respecto a los precios relativos, en particular el tipo de cambio real y la tasa de interés real. Dado que las erogaciones públicas son más prolíficas en bienes y servicios que no se comercian con el resto del mundo en relación con la reducción de gasto privado que resulta de su financiamiento con impuestos, afecta negativamente el tipo de cambio real. Si se observa que en economías abiertas la expansión por encima del crecimiento de largo plazo normalmente se origina en shocks externos positivos que presionan a la baja el precio relativo de los bienes transables, se puede concluir que una política cíclica de gasto público contribuye a generar más atraso cambiario, potenciando el efecto sobre la actividad real (negativo para los bienes transables y positivo para los no transables). Al desaparecer las condiciones externas favorables, el ajuste exige una nueva reasignación de factores pero en sentido contrario, que siempre es traumática dada la presencia de rigideces que en el corto plazo impiden que toda la corrección se realice vía cambios en los precios.
Del mismo modo, una expansión del gasto público por encima de lo que es financiable en el largo plazo lleva a un aumento en la tasa de interés real, que impacta negativamente sobre la acumulación de capital.
Pero "la política fiscal no es simplemente "la gestión de la demanda". Habitualmente repercutirá sobre la oferta de bienes y servicios según la forma en que se empleen los recursos públicos. Esto ocurre sobre todo en los programas locales de inversión pública en que la incidencia regional de los efectos de la oferta es más evidente. Aquí, los gobiernos locales suelen estar mejor dotados para hacer frente al desempleo local, pues tienen un acceso más fácil a la información pertinente, pueden responder con mayor rapidez a las necesidades locales, y a menudo controlan instrumentos de política apropiados para su implementación inmediata".
Ventajas y Desventajas de la Descentralización Fiscal
Para los gobiernos secciónales tal como el gobierno central la tarea de equilibrar los ingresos y gastos da como resultado déficit o superávit para los cuales hay que financiar los recursos restantes (endeudandoce interna y/o externamente) o colocar los resultantes (prestando y/o invirtiendo en otros sectores). Pero debido a que los gobiernos subnacionales operaran cada uno su política macroeconómica (endeudamiento público y crecimiento del gasto), las presiones sobre los mercados de capitales y financieros, así como las presiones de costo, tendrían un impacto difícil de pronosticar y de evaluar, transmitiendo una alta incertidumbre a los precios de bonos y acciones, y a la propia tasa de interés que, dado el gran tamaño de los sectores públicos de nivel regional o local, no pueden ser tomados como agentes anónimos de baja participación en los mercados.
Shahid Javed Burki (1999), p.39, en un estudio econométrico concluye que la descentralización no esta asociado con altos o bajos déficits fiscales en estados firmes y bien formados. En tales circunstancias es necesario fortaleces y organizar el estado descentralizado tomando en cuenta las siguiente características:
Cuando los déficits subnacionales son lo suficientemente grandes, pueden aportar de manera significativa al déficit agregado del sector público. Y ya que los déficits agregados altos son inconsistentes con la estabilización, los déficits subnacionales pueden impedir los esfuerzos del gobierno central por mantener la estabilidad macroeconómica. En especial en los países donde la principal prioridad política es ejercer un control sobre el endeudamiento agregado del sector público, existe la preocupación muy válida de que la descentralización fiscal acentúe este problema. Cuando las tradiciones de responsabilidad fiscal sean débiles, la rendición de cuentas inmadura y la disciplina administrativa mal desarrollada, se acarrea el riesgo de que los gobiernos de menor jerarquía abusen de su autoridad créditicia, con el resultante desequilibrio fiscal general y las consecuencias macroeconómicas adversas que lo acompañan (Bird, 1995; Prud"homme, 1995; Tanzi 1996).
A este respecto para Ter-Minassian Teresa (1997) pags.7-9, cuando los gobiernos secciónales trabajan bajo presupuestos no equilibrados esto es potencialmente desestabilizador por que el financiamiento de los gobiernos secciónales son mucho mayores cuando se opera con presupuestos desfinanciados. Déficit sustanciales (sobre todo en ciudades y estados grandes) con financiamiento externo o banca interna puede minar la conducta de la política monetaria y aun cuando no se financie monetariamente puede existir un efecto crowding out en el sector privado.
Así en el corto plazo se afecta el manejo macroeconómico considerando los limites eficaces en los déficit de los gobiernos secciónales, consistente con los objetivos de crecimiento, inflación y la balanza de pagos.
Los déficit de los gobiernos secciónales puede afectar adversamente no solo el manejo y política macroeconómica en el corto plazo sino también la equidad intergeneracional sobre el largo plazo.
Con el fin de regular la disciplina de los mercados financieros en los prestamos a gobiernos secciónales se puede anotar lo siguiente:
Los mercados debería ser libres y abiertos, en particular esto no deberían regularce.
Dotar una adecuada información de los prestatarios para evaluar los prestamos y capacidad de repago.
No se debería percibir un cambio de salvataje por parte del gobierno central en caso de entrar en moratoria.
Los prestatarios deberían tener instituciones con una adecuada política a los mercados para evitar la concentración o ingreso de nuevos prestamos.
Uno de los peores casos es cuando los gobiernos secciónales se endeudan con bancos de su propiedad haciéndose autoprestamos, o concediendo subsidios al sector privado con créditos que no se realizaron bajo condiciones comerciales.
Para esto conviene recordar que el primer criterio en este aspecto es el de sostenibilidad, o sea que la relación deuda/PIB se estabilice y no se vuelva explosiva. Ello depende, naturalmente, de la relación entre el crecimiento nominal y la tasa de interés, la deuda inicial y el superávit primario después de señorazgo.
Un exceso de deuda por parte de los gobiernos secciónales podría causar un riego fiscal oculto por ser un pasivo contingente para el estado ya que son obligaciones que pueden o no llegar a ser exigibles, según ocurran o no ciertos hechos. La probabilidad de que estos hechos ocurran pueden ser exógena con respecto a las políticas del Estado (por ejemplo, sí están vinculados a una catástrofe natural) o endógena (por ejemplo, sí los programas del Estado crean un riesgo moral). Así probablemente deben ser asumidas por el Estado debido a las expectativas del público o las presiones políticas.
Para Lopéz Murphy Ricardo (1996), pag.18, la capacidad de endeudamiento no debe quedar liberado a las decisiones descentralizadas. Dado que en los niveles de gobierno subnacional podrían existir picos de inversión, debería proveerse un mecanismo para poder financiar tales circunstancias (restricciones operativas sobre el gasto publico).
Si la restricción para dicha operatividad fuese Beneficio/Costo y rentabilidad social no sería problema pero si la restricción fuese de liquidez que refleja la disponibilidad financiera esto se traduce en más gasto público y por ende requiere una coordinación central.
Así para el caso de que la deuda pública se restringiera considerando el costo/beneficio y rentabilidad social, no sería necesario restringir centralizadamente la deuda, por cuanto los mayores recursos serán ahorrados espontáneamente hasta que surjan proyectos más convenientes. Sin embargo, lo usual en Latinoamérica es que la restricción operativa sea de liquidez, y, en consecuencia, relajar la disponibilidad financiera se traduce necesariamente en más gasto público, afectando el manejo de la política macroeconómica. La miopía, la brevedad y periodicidad de mandatos potencia el problema de la falta de coherencia íntertemporal, muy común en Latinoamérica, donde el marco institucional no facilita la lectura de las consecuencias en el tiempo de determinadas políticas fiscales.
Además, en la medida en que la economía enfrente una prima de riesgo que aumenta con la relación deuda externa/exportaciones, existe una externalidad negativa sobre el resto de emisores de deuda del país que sugiere la conveniencia de una intervención del gobierno nacional para aligerar el impacto de dicha externalidad.
Un problema con las políticas macroeconómicas subnacionales está en su limitado poder de endeudamiento y el hecho de que no tienen la atribución de acuñar dinero. Aunque los gobiernos subnacionales tuvieran la capacidad e incentivo para esforzarse por la estabilización, tendrían dificultad para lograr el financiamiento deficitario que se requiere en muchos casos para implantar las políticas expansionistas, a menos que su endeudamiento cuente con el aval del gobierno central. Cuando los gobiernos centrales sí apoyan los créditos subnacionales, el resultado comúnmente es un comportamiento irresponsable que perjudica la estabilidad macroeconómica de la Nación.
Así el endeudamiento de los niveles subnacionales de gobierno muchas veces ha superado al del gobierno nacional. Las renegociaciones de deuda con avales de la nación han sido frecuentes en Latinoamérica, y, peor aún, el riesgo de generar situaciones explosivas se potencia cuando los gobiernos subnacionales utilizan a sus bancos públicos como financiadores del déficit local.
Esta situación se ve agravada para países en que los mercados de capital interno son débiles, el gobierno central es la principal fuente de crédito para los gobiernos locales, a menudo a través de instituciones de crédito especializadas. Los antecedentes financieros de estas instituciones son dispares. En Europa su trayectoria ha sido sumamente exitosa; no así en los países en desarrollo. En los países con mercados de capital internos más desarrollados o con acceso más expedito a los mercados internacionales, los gobiernos subnacionales recurren a cada vez en mayor medida al sector privado en procura de crédito. En, principio, estos préstamos deben realizarse a través de transacciones simples entre los gobiernos subnacionales y los prestamistas privados. Sin embargo, dado que la deuda subnacional suele contar con la garantía implícita del gobierno central, los bancos pueden estar dispuestos a otorgar préstamos a jurisdicciones insolventes. Los gobiernos nacionales han enfrentado este problema tratando de regular el nivel del endeudamiento local, pero la experiencia reciente indica que ello no basta.
Otro creencia es la que la política fiscal descentralizada es más costosa, porque representa costos créditicios más elevados para los gobiernos regionales, carece de fundamento para una economía en que los mercados de capital son libres y el acceso al financiamiento internacional es irrestricto. Los mercados de capital abiertos y competitivos establecerán una tasa de interés única para cualquier deuda que se halle en manos de los tenedores de bonos —sin contar, naturalmente, las primas específicas por riesgo. Así, la deuda de ambos niveles de gobierno tendrá en principio idénticos costos de financiamiento expresados por la tasa de interés establecida. Aunque de hecho pueden existir primas específicas por riesgo para los niveles regionales de gobierno, la suposición que la política fiscal centralizada sería menos costosa en estas circunstancias es errónea. No es del todo imposible que el gobierno central tenga que simplemente hacerse cargo de tales costos —a través de garantías de rescate explícitas o implícitas—, o algún tipo de "seguro nacional". Esta suposición es razonable mientras los mercados de capital sean informados y racionales. Pero, peor sería que la política de estabilización, considerada como seguro nacional contra los cambios bruscos regionales, ocasionara costos adicionales que eventualmente sobrepasaran el costo de los factores específicos de riesgo regional.
Una fuente alternativa de financiamiento para los gobiernos secciónales es el mercado de capitales. A este respecto Freire María (1999), en un estudió de caso de emisión en Latinoamérica, identifica los factores limitantes para dichos mercados, tanto internos como internacionales, y ofrecer sugerencias sobre maneras de aliviar estas restricciones. Estos limitantes incluyen: (i) la falta de capacidad créditicia de los gobiernos locales y un desarrollo institucional débil; (ii) la necesidad de desarrollar una "infraestructura" profesional para las emisiones de bonos nacionales (banca de inversión, asesoría financiera, abogacía, agencias calificadoras de crédito, etc.); (iii) la necesidad de mejorar la regulación de los mercados nacionales de capitales; y (iv) la demanda del mercado y las percepciones de los inversionistas en los mercados internos e internacionales.
Un ventaja importante de la descentralización fiscal es que las constituciones fiscales centralizadas tienden a considerar que la creación de dinero constituye un medio alternativo de financiar el presupuesto, para lo cual los gobiernos nacionales tienen que mantener bajo su control al Banco Central. Puede demostrarse que la independencia del Banco Central suele ser mayor en el gobierno descentralizado (Huther/Shah, 1996), lo que implica la posibilidad de contar con una disciplina monetaria más estricta y mayor estabilidad macroeconómica cuando se independiza la política fiscal. Por ende, la centralización de la política fiscal tendería a vulnerar más la estabilidad monetaria que en el gobierno descentralizado.
Manejo Económico
Un aspecto final pese a no ser parte de las operaciones fiscales subnacional es muy importante es el relacionado con el manejo económico por parte de los gobiernos secciónales. Así se considera que la descentralización fiscal es un instrumento de política económica, un programa del gobierno federal que tiende a centralizar las funciones de planeamiento, ejecución y evaluación de las tareas. "Procurando elevar la eficacia de las políticas públicas, lo que debe traducirse a su vez en una mayor gobernabilidad".
Algunos casos de estudios evidencia que:
La democracia local no parece empeorar o mejorar en promedio el manejo fiscal macroeconómico. Cuando los gobiernos secciónales aumentan la deuda (potencialmente insostenible), el gobierno central aumenta el gasto y prestamos en el siguiente periodo. Para controlar un abuso durante la transición de un estado centralizado a un descentralizado, la evidencia muestra que muchos países tienden a desarrollar instituciones de control para los déficit, sobreendeudamiento y exceso de gasto.
Aunque el objetivo de la descentralización puede ser la estabilidad política, la delegación de facultades y determinadas funciones a los gobiernos locales influye también en la consecución de metas de desarrollo más tradicionales. Así "no se observa ninguna experiencia que haya sido perfectamente concebida y ejecutada desde el punto de vista económico. Ello se debe principalmente a que este proceso es eminentemente político en donde las negociaciones entre los diferentes niveles de gobierno -basadas en muchos casos en criterios técnicos- no dan la solución óptima. Sin embargo, se está avanzando en este sentido y el apoyo que se pueda prestar desde un punto de vista técnico será de vital importancia para el éxito y consolidación del proceso".
Con esto no se trata de establecer si el gobierno debe descentralizarse o no (lo que depende de las circunstancias políticas) sino de hallar la manera de dar cabida a las presiones políticas de modo que pueda realizarse el potencial que representa la descentralización para el desarrollo y que se reduzcan al mínimo los riesgos.
Los resultados del proceso dependen de la capacidad de los gobiernos para asegurar una efectiva coordinación intergubernamental, que permita conjugar de manera armónica e integral un adecuado reparto de atribuciones y responsabilidades entre las instancias del gobierno, y que a su vez sea consistente con el equilibrio macroeconómico y la búsqueda de mayor eficiencia y equidad en la asignación del gasto público. Esto exige la adopción de medidas tendientes a incrementar la tributación territorial e impulsar alternativas más eficientes de movilización de recursos locales que permitan financiar un mayor gasto fiscal; regular el endeudamiento territorial; diseñar sistemas de transferencias intergubernamentales que eleven la eficiencia y fomenten la equidad del gasto público y la generación de recursos propios, y, finalmente, promover el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales y regionales en un contexto de mayor participación ciudadana y de responsabilidad política.
Así en conclusión desde una perspectiva macroeconómica, un adecuado proceso de descentralización debe comprender cuatro elementos: i) una clara asignación a los niveles subnacionales de gobierno de una mayor responsabilidad en lo que respecta a la realización de gastos, campo en que pueden actuar con mayor eficacia; ii) una mayor autonomía financiera y las correspondientes facultades tributarias, que permitan una generación estable de recursos y un comportamiento responsable en materia fiscal; iii) una adecuada definición de las transferencias intergubernamentales, que permitan superar el desequilibrio fiscal vertical y los problemas de eficiencia y equidad inherentes a la transición a un esquema de gestión descentralizada, y iv) reglas claras sobre la utilización del endeudamiento por parte de los gobiernos subnacionales, que establezcan claros controles y, si la situación lo exige, impongan fuertes restricciones.
Esto hace que la descentralización fiscal sea perfectamente compatible con un manejo adecuado de la política macroeconómica si se coordina las políticas fiscales de los diferentes niveles de gobierno. Ello exige que los gobiernos subnacionales, al igual que el gobierno nacional, enfrenten restricciones en materia de endeudamiento y respecto de sus ingresos corrientes que aseguren la solvencia íntertemporal del sector público consolidado, y una evolución del gasto público que procure moderar (en lugar de acentuar) el impacto de alteraciones externas.
Como perspectiva, es muy posible que se desarrolle un círculo virtuoso en el cual, a la par de un escenario macroeconómico marcado por la estabilidad de precios, la reanudación del crecimiento sostenido y las reformas estructurales de la economía, se perfeccionen y se complementen los procesos de descentralización fiscal y participación política.
Anexos
Modelo Teórico Equilibrio Interno y Externo
Una economía que desea mantener el equilibrio interno y externo bajo el sistema de tipos de cambio fijo.
C Consumo privado
YfNivel del pleno empleo de la producción
CC Saldo de la cuenta corriente
I Inversión
P Nivel de precios
G Gasto Público
e Tipo de Cambio (precio del dólar en moneda nacional)
X Valor objetivo para superávit en la cuenta corriente
Las variables que llevan un asterisco son valores de la economía internacional.
Análisis de corto plazo donde:
No hay una crisis continua en la balanza de pagos, es decir, no hay expectativas de que varíe el tipo de cambio.
Consumo es una fracción creciente de la renta disponible, Y – T.
El superávit de la cuenta corriente es una función decreciente de la renta disponible y creciente del tipo de cambio real, eP*/P.
La inversión es exógena.
Considerando primero el equilibrio interno. La inflación nacional depende, en primer lugar, de la presión de la demanda agregada sobre la economía, no de las expectativas de inflación futura. El equilibrio interno tan sólo exige el pleno empleo, esto es, que la demanda agregada iguale el nivel del pleno empleo de la producción, Yf (Sí P* es inestable debido a la inflación en el extranjero, el pleno empleo no garantizará la estabilidad de los precios bajo tipos de cambio fijo).
Se tiene:
Yf = C(Yf – T) + I + G + CC(eP*/P, Yf – T)
(+) (+) (-)
La ecuación muestra los instrumentos de política económica que afectan a la demanda agregada y, de esta manera, también afectan a la producción a corto plazo. Así:
((G => ((DA => ((Yf
((T => ((DA => ((Yf
((e => ((DA => ((Yf""
Los administradores de la economía pueden mantener estable la producción a su nivel de pleno empleo, a través de la política fiscal o mediante movimientos de tipo de cambio.
Obsérvese que la política monetaria no es un instrumento de política económica con tipos de cambio fijos. Ya que cualquier intento de alterar la oferta monetaria, comprando o vendiendo activos nacionales, provocaría un movimiento compensado en las reservas internacionales, dejando la oferta monetaria nacional inalterada.
La función II del Gráfico No. 1, muestra combinaciones de tipo de cambio y política fiscal, que mantienen la producción constante en Yf, y, por tanto, el equilibrio interno. Esta función tiene una pendiente negativa, porque una devaluación de la moneda y una política fiscal expansiva tienden a aumentar la producción. La función II nos muestra precisamente cómo debe cambiar la situación fiscal a medida que lo hace e, para mantener el pleno empleo. A la derecha de II, la política fiscal es más expansiva de lo que sería necesario para mantener el pleno empleo; de manera que los factores productivos de la economía están sobreempleados. A la izquierda de II, la política fiscal es demasiado restrictiva y existe desempleo.
Para el equilibrio externo, bajo él supuesto que el país determine un objetivo de superávit en la cuenta corriente. El objetivo del equilibrio externo requiere del país una política fiscal y del tipo de cambio que satisfaga la ecuación:
CC(eP*/P, Y-T) = X
Para mantener el saldo de cuenta corriente al nivel prefijado X, mientras se devalúa, el país debe aumentar las compras del gobierno o disminuir los impuestos. El Gráfico No. 1 muestra que la función XX, donde se mantiene el equilibrio externo, tiene una pendiente positiva. Está función nos muestra cuánta expansión fiscal es necesaria para mantener el superávit de la cuenta corriente al nivel prefijado X, mientras la moneda se devalúa en una determinada cuantía.
Gráfico No. 1
Equilibrio Interno y Externo y las Cuatro Zonas del Desequilibrios
Fuente: Paul Krugman, Economía Internacional Teoría y Política, McGraw-Hill, 3° Edición, Madrid, 1996, p.656
Si inicialmente la economía está fuera del punto 1, serán necesarios ajustes en la política fiscal y del tipo de cambio para conseguir el equilibrio interno y externo. Para el cambio en la política fiscal que conduce a la economía al punto 1 se llama política de variación del gasto, porque altera el nivel de la demanda total de bienes y servicios de la economía. El ajuste en el tipo de cambio que le acompaña se llama política de desviación del gasto, porque cambia la dirección de la demanda entre la producción nacional y las importaciones.
Antes de la dolarización el país se encontraba en una situación similar al Gráfico No. 2, en el punto 2, donde existe un desempleo y déficit excesivo en la cuenta corriente. Así solo combinando una devaluación, y una política fiscal expansiva, como indica el gráfico, se consigue que la economía se mueva al punto 1 de equilibrio interno y externo. Para el caso de economía ecuatoriana se produjo una devaluación antes de entrar a un esquema de dolarización al pasar el tipo de cambio de s/.8.994,oo en Abril/1999 a s/.25.000,oo en Enero/2000 esto hace que la economía para alcanzar el equilibrio interno y externo tenga que desplace horizontalmente al punto 1, haciendo que la política fiscal pueda conseguirla sola.
Gráfico No. 2
Instrumentos para lograr el Equilibrio Interno y Externo
Fuente: Paul Krugman, Economía Internacional Teoría y Política, McGraw-Hill, 3° Edición, Madrid, 1996, p.659
En tales condiciones la única política económica que se puede aplicar en la economía ecuatoriana para alcanzar la estabilidad macroeconómica es la política fiscal.
ANEXO No. 2
Ingresos por Transferencias a los Gobiernos Secciónales
Un componente principal en las relaciones intergubernamentales son los ingresos por transferencias que reciben los gobiernos secciónales los cuales para el año 1997 en el Ecuador representan el 55.5% de sus ingresos totales. Para un buen diseño de "las transferencias intergubernamentales [se debe tomar en cuenta] dos dimensiones: el tamaño del universo de recursos a dividir y la distribución de este total entre las unidades elegibles de gobierno local", tomando en cuenta que las transferencias tiene como objetivo eliminar los desequilibrios verticales de los diferentes gobiernos secciónales, y/o los desequilibrios o disparidades horizontales entre los gobiernos secciónales, siendo:
Equilibrio Vertical.- Para alcanzar el equilibrio vertical se debe cerrar la brecha entre "la divergencia entre las responsabilidades locales y los ingresos locales", es decir, "cuántos recursos son necesarios para cubrir la diferencia entre los ingresos a disposición de los gobiernos subnacionales y las necesidades de gastos"
Equilibrio Horizontal.- "El uso de las transferencias, es un instrumento utilizado por los gobiernos nacionales y provinciales eventualmente, para corregir desequilibrios interregionales, [equilibra] o compensar regiones y localidades deprimidas". Así el equilibrio horizontal busca "la igualación interregional considerada un importante componente para diseñar cualquier sistema de asignación, reduciendo la brecha entre los lugares más ricos y más pobres".
Como se anoto la transferencia intergubernamental tiene dos dimensiones: la primera es su dimensión vertical, de la distribución de los ingresos entre el gobierno central y el local. La segunda es la horizontal, de la asignación de las transferencias entre las unidades que las reciben.
Bahl y Linn (1992, Capítulo 13) han desarrollado una taxonomía de los sistemas de asignaciones que toman ambas dimensiones en cuenta (véase el Cuadro No. 1). Primeramente, se considera la determinación del monto total a distribuir en un año determinado (las columnas del cuadro). La práctica internacional sugiere tres enfoques básicos: una porción especifica de los ingresos tributarios del gobierno nacional (o del estado/provincia/departamento), una decisión ad hoc (como por ejemplo una asignación anual por votación del parlamento) o el reembolso de los gastos aprobados. Una vez que se determine el monto del total repartible, típicamente las asignaciones entre los gobiernos locales se hacen en una combinación de cuatro maneras: (1) devolviendo una porción a las jurisdicciones desde las cuales se recaudaron los impuestos, es decir que no un principio de derivación; (2) por fórmula; (3) en forma ad hoc; o (4) reembolsado los costos:
Cuadro No. 1
Formas Alternativas de Programar para Asignaciones Intergubernamentales
Fuente: Bahl Roy, Las transferencias Intergubernamentales en los piases en desarrollo y transición, Banco
Mundial
Elaborado por: El Autor
Una asignación tipo A es un impuesto repartido en forma derivada. Es decir que el se permite que el gobierno seccional se quede con una porción especifica de lo que se recoge entre sus limites de jurisdicción. Este es el enfoque hacia el reparto de los impuestos que se utiliza en muchos países en transición y muchos países en desarrollo.
Una asignación tipo B se basa en una participación en el impuesto nacional, pero la distribución entre los gobiernos locales según una fórmula. Por ejemplo, en las Filipinas, el 40 por ciento de los ingresos nacionales internos recaudados se reparten entre los gobiernos locales basándose en la población, la extensión territorial y porciones iguales.
Una asignación tipo C difiere porque el reparto se basa en los costos de las obras. Por ejemplo, podría repartirse un porcentaje fijo de un impuesto nacional entre los gobiernos locales basándose en el costo (aprobado) de construir las obras públicas, o el costo de los sueldos del magisterio, etc.
La segunda columna son las asignaciones ad hoc en las cuales el gobierno central decide sobre la distribución total cada año. Sin embargo, aun dentro de esta categoría hay importantes diferencias dependiendo del método utilizado para la asignación horizontal. Una asignación tipo H se centraliza completamente y el gobierno central toma todas las decisiones sobre quiénes reciben el dinero y cuánto se entrega a cada parte. Las asignaciones tipo L, F, y G permiten que el centro tome una decisión anual política sobre la distribución total, pero hay alguna objetividad en el reparto entre las unidades del gobierno local. La asignación tipo G sería condicional, pero los otros tipos podrían ser de propósito general. Mientras más condiciones se impongan a una asignación, más la podrán controlar los gobiernos de jerarquía superior.
En la columna tres están las asignaciones por reembolso de costos, mediante las cuales el ministerio sectorial decide sobre el monto de fondos requeridos para cumplir con el trabajo, así como sobre cuáles proyectos locales reúnen los requisitos para las normas centrales. Estas tendrían la forma de asignaciones condicionales. Los ejemplos incluyen las asignaciones para infraestructura cuando se especifican las normas para la construcción, las asignaciones para los sueldos de los profesores cuando se determinan previamente los montos salariales y los subsidios a los individuos que se fijan en términos de elegibilidad y el monto de pago por los gobiernos de mayor jerarquía.
Un momento de reflexión sugeriría que algunos de los sistemas de asignaciones son mucho más descentralizados que otros. Por ejemplo, las transferencias tipo A y tipo B probablemente son las más descentralizadoras. Garantizan a los gobiernos locales una porción especifica de los ingresos nacionales y usualmente no imponen condiciones sobre cómo debe gastarse el dinero. Sin embargo, incluso estos tipos tienen impactos muy distintos entre sí. Una asignación tipo A es contra-igualizador, ya que favorecerá a los gobiernos locales ricos que tienen sus bases tributarias más fuerte, mientras que la asignación pro fórmula (tipo B) podría distribuirse hacia quienes tengan bases impositivas más débiles. La columna ad hoc es la más centralizadora ya que permite que el centro ejerza un máximo de flexibilidad en sus decisiones sobre cuánto distribuir al sector del gobierno local cada año. Las asignaciones tipo C, G y K también son centralizadoras ya que conceden a los ministerios del gobierno central un control significativo sobre cómo gastar el dinero y permiten el establecimiento de normas para la construcción y la prestación de los servicios.
La cuestión clave en la ejecución de las transferencias es que el diseño del sistema de asignaciones coincida con los objetivos del programa general de descentralización. El lugar para comenzar siempre es a partir de los objetivos. Así como "deben fundamentarse en reglas estables, transparentes, no arbitrarias, universales e innegociables".
"Las políticas sobre la información son de importancia clave para el gobierno descentralizado. Se necesita información para que la coordinación sea eficaz, para informar a los gobiernos subnacionales y sus electorados sobre las prioridades nacionales, para fomentar la cooperación interregional, para establecer reglas transparentes para la distribución de los recursos financieros entre las jurisdicciones, para medir las bases imponibles y sus potencialidades, y para hacer un monitoreo de la eficiencia y costo [beneficio] de prestar los servicios públicos [en el ámbito] regional. Además, es importante fomentar la competencia entre las jurisdicciones y fomentar la innovación.
Por lo tanto, la disponibilidad de los datos es esencial para asegurar el éxito del gobierno descentralizado. No es suficiente basar las políticas en los datos existentes y las percepciones prevalecientes, ya que éstas tienden a apoyar el statu quo antes que la descentralización como un medio para mejorar el bienestar social".
ANEXO No. 3
Acceso Subnacional a los Mercados de Capitales
La primera lección aprendida de los casos estudiados es que será difícil, a corto plazo, que las ciudades accedan a los mercados internacionales de capitales estructurando sus bonos como obligaciones generales a menos que tengan un cierto prestigio internacional. Las ciudades menos conocidas sólo podrán acceder a los mercados internacionales si tienen una fuente de ingresos dedicada que garantice sus pagos para el servicio de la deuda. Esta condición probablemente continuará siempre que los países de los Mercados Emergentes tengan calificaciones de crédito especulativas y experimenten significativa volatilidad en los mercados de capitales como resultado de la inestabilidad macroeconómica y monetaria. Una vez que los inversionistas comiencen a distinguir entre la calidad créditicia de diferentes países en los Mercados Emergentes, los gobiernos subnacionales tendrán mejores posibilidades de ofrecer bonos como obligaciones generales. Bajo tales circunstancias, la condición créditicia del gobierno subnacional será más importante en los precios de los bonos y los inversionistas darán más atención a la calidad de la información proporcionada en los estados financieros de los emisores que ayudan a determinar su calidad créditicia.
Las calificaciones del crédito han llegado a ser un elemento esencial en las emisiones internacionales de bonos y se utilizan cada vez más frecuentemente en las emisiones nacionales. Los estudios de caso indicaron que las calificaciones del crédito eran una parte integral del proceso de emisión. Prevemos que las calificaciones seguirán cumpliendo un rol central en el desarrollo de los mercados de capitales subnacionales para la emisión de bonos nacionales e internacionales. Sin embargo, varios problemas relacionados con la calificación del crédito internacional y nacional fueron aparentes en los casos estudiados.
Las calificaciones internacionales requerían un conjunto más exigente de criterios que las calificaciones nacionales. Esto probablemente se debe a que los inversionistas internacionales han utilizado estas calificaciones durante varias décadas para complementar su propio análisis de riesgos y tienen expectativas claras sobre la profundidad y calidad del proceso de calificación. Por otro lado, las calificaciones nacionales se realizaron para varios propósitos. En Colombia, las calificaciones son requeridas para fines reglamentarios y en Argentina son un gesto divulgatorio para informar a los inversionistas sobre la condición financiera del municipio. Hay una amplia gama de agencias calificadoras nacionales que utilizan diferentes metodologías para sus valoraciones. No se ha desarrollado una norma, del tipo que generalmente se encuentra entre las calificaciones internacionales, aunque éstas también tienen diferencias significativas entre los enfoques analíticos de las diferentes empresas calificadoras.
Un hallazgo interesante en los estudios de caso que demuestra la importancia de las calificadoras en el desarrollo del mercado nacional de capitales fue la emisión en el Valle del Cauca que garantizó sus bonos con un impuesto dedicado al licor. Los detalles de la estructura fueron desarrollados conjuntamente por el asesor financiero, el subscriptor y la calificadora. Definieron los mecanismos más apropiados para la recaudación de los ingresos y su reparto entre los tenedores de los bonos. En las economías industrializadas, las calificadoras suelen dictar convenios específicos sobre los bonos y los términos y condiciones para que el emisor alcance un determinado objetivo en cuanto a su calificación. En el caso del Valle del Cauca, este método se aplicó y prevemos que ocurrirá con cada vez más frecuencia. Sin embargo, a menos que se desarrollen criterios relativamente normalizados entre las calificadoras para lograr ciertas calificaciones, este proceso podrá enviar señales confusas al mercado interno. Puede valer la pena establecer un mecanismo auto-regulatorio entre las calificadoras para desarrollar un conjunto de lineamientos para la calificación de los bonos, aunque es posible que las presiones de la competencia empresarial imposibiliten la colaboración entre estas empresas.
Idealmente, el proceso para calificación de crédito en las emisiones de bonos nacionales e internacionales debe ser el mismo, exceptuándose las diferencias obvias asociadas con los riesgos soberanos como el cambio de divisas, la convertibilidad monetaria y los asuntos jurídicos asociados con una determinada estructura de los bonos. El análisis de las operaciones financieras del municipio (estados financieros, presupuesto, liquidez, saldo operativo, etc.), su administración, base económica, gestión de deuda y factores políticos deben utilizar los mismos criterios para todo emisor de deudas como obligación general. Los criterios financieros para la deuda garantizada por ingresos dedicados deben ser iguales también (por ejemplo, previsiones tributarias, relaciones de cobertura para el servicio de la deuda, etc.). Sin embargo, incluso entre las calificadoras de crédito internacionales, hay una diferencia en las metodologías que utilizan para asignar una calificación por su énfasis diferente en ciertos factores. Algunos factores pueden recibir un mayor peso en la calificación que otros. No obstante, un órgano auto-regulatorio o un organismo regulatorio gubernamental podría preparar lineamientos para la calificación de las ventas de bonos internacionales e internos.
Los estudios de caso indicaron que las calificaciones en el mercado interno parecen ser más un requisito regulatorio que un servicio solicitado por los inversionistas, aunque esto comienza a cambiar, a medida de que las calificaciones se hagan más comunes. La estructura de la emisión también cumple un rol en decidir si es necesaria la calificación o no, conjuntamente con la percepción del emisor sobre cuán necesario será incurrir en el costo de la calificación para poder colocar los bonos.
Pareció que uno de los factores que distinguieron entre las calificaciones internacionales y las nacionales fue la calidad de la información proporcionada por el emisor a las calificadoras, especialmente en cuanto a los estados financieros. Los subscriptores en las emisiones internacionales se preocuparon mucho sobre la calidad de sus estados financieros y, en un caso, los hicieron auditar con una empresa externa utilizando las normas internacionales de la contabilidad. En otro caso, los estados financieros se convirtieron a las normas internacionales como parte del proceso de debida diligencia. Pareció que no fue así para las calificaciones nacionales. El proceso de debida diligencia para las emisiones internacionales requirió que los subscriptores reformularan los estados financieros utilizando las normas contables internacionales. Este fue un proceso costoso y prolongado, el que podría haber aprovechado el municipio para iniciar un cambio en sus normas contables. Pero se desaprovechó esta oportunidad, ya que ni el subscriptor ni el emisor tuvo ningún incentivo para cambiar su norma contable, especialmente si la norma resultante no se conformaba a los requisitos legales para fines de auditoría. Desarrollar normas contables apropiadas es un aspecto importante que tendrá que abordarse en el ámbito nacional para que los municipios tengan un incentivo para cambiar. Otro factor que llevará hacia mejores informes financieros será la disciplina del mercado y de las calificadoras. Las agencias nacionales tendrán que dar un mayor énfasis a las normas contables, aunque no podrán hacerlo hasta que el gobierno nacional realice los cambios jurídicos que respalden las mejoras en la reglamentación sobre las normas contables.
Puede ser prematuro establecer una entidad auto-regulatoria para el mercado de los bonos municipales hasta que el mercado alcance un cierto volumen de transacciones y/o el gobierno central establezca límites para el endeudamiento de los gobiernos subnacionales con el fin de mantener la estabilidad macroeconómica. No obstante, el Banco Mundial y otros organismos nacionales y multilaterales interesados en el desarrollo futuro de los mercados de capitales subnacionales deben comenzar a considerar cómo regular las transacciones en bonos municipales para evitar los problemas potenciales de la corrupción, las transacciones entre actores internos del mercado y otros comportamientos negativos que pueden perjudicar severamente un mercado incipiente en valores municipales.
La demanda del mercado y la fijación de los precios en los mercados nacionales tienen una base cultural diferente a los mercados internacionales de capitales. Los estudios de casos ilustran que los inversionistas son escépticos sobre la voluntad de los funcionarios electos para cancelar sus obligaciones adeudadas, cuánto más sobre la capacidad de estas entidades para pagar el servicio a su deuda. Dudan también que los funcionarios nuevos, recién electos, atenderán las obligaciones de una administración anterior. En un caso, se canceló el tercer tramo de una emisión de bonos porque el período de la administración actual se cumplía antes del pago del capital del bono. El director financiero se preocupaba de que la siguiente administración no cumpliría con la obligación de la anterior y decidió eliminar el tercer tramo. Esto ocurrió en un municipio con buenos antecedentes financieros.
Algunas interrogantes adicionales se plantean al final del estudio de Freire entre los cuales se citan:
¿El acceso subnacional a los Mercados de Capitales amenaza a la disciplina fiscal nacional? Sin embargo, se podría sostener que el personal financiero municipal sí se interesa en mejorar la condición fiscal del municipio, pero los funcionarios electos tienen prioridades más urgentes de gasto. ¿El acceso al mercado de capitales, al ofrecer otra fuente de financiamiento, brinda al funcionario electo otra "arca abierta" para que gaste sin preocuparse por las consecuencias fiscales futuras? Indudablemente es así. En uno de los casos, como ya se mencionó, el responsable de las finanzas municipales retiró el último tramo de una emisión de bonos por una política que prohibe emitir un bono bajo una administración que tendrá que pagarse en la siguiente administración. Es incuestionable que la mayoría de los funcionarios electos ven en los mercados de capitales una fuente financiera sin comprender la necesidad de la disciplina fiscal. Esto continuará en el futuro próximo, pero la continua educación y conscientización del personal financiero para que mantenga la disciplina fiscal para poder acceder a los mercados cambiará –aunque no elimine— esta actitud con el tiempo.
¿Los bonos dan a los municipios una fuente de financiamiento más barata que los préstamos de la banca nacional? Los estudios de caso muestran que los municipios medianos y pequeños obtuvieron mejores tasas de interés con sus bonos, a comparación de las que habrían podido conseguir con un préstamo bancario. Una parte de las ventajas en los intereses probablemente se deben a la estructura de los bonos frente a un préstamo. Los bonos tuvieron una fuente de ingresos dedicados, mientras que muchos préstamos bancarios se respaldan con la obligación general del municipio. En los dos casos de Colombia, los bonos se vendieron a tasas menores que los precios disponibles con FINDETER, banco mayorista estatal que presta a los municipios por intermediación de la banca comercial. El bono de Ibague se ofreció a un precio de DTF+3,5% mientras que los préstamos financiados por FINDETER se vendían a DTF+5% más una comisión del 1% para cubrir los costos administrativos del banco mayorista. En el caso de la Argentina, los bonos de Guaymallen fueron respaldados por bonos del gobierno nacional y, por lo tanto, eran mucho más seguros que un préstamo bancario sin tal garantía. Como resultado, los bonos de Guaymallen fueron menos costosos que los préstamos normales de la banca comercial.
¿El acceso a los mercados de capitales mejora la gestión y el desempeño fiscal en el ámbito local? Los estudios de caso no completaron un panorama claro para respaldar o refutar esta afirmación. Las emisiones internacionales de bonos proporcionaron una evidencia considerable de que se capacitó al personal municipal en cuanto a la necesidad de expresar los estados financieros utilizando las normas contables internacionales, como se trató en la Parte II de este trabajo. Aparte de los cambios en estos informes, no está claro que el personal haya efectuado otros cambios gerenciales que tengan un impacto significativo en el desempeño fiscal municipal. Es incuestionable que el personal está más consciente de la necesidad de mantener su calificación créditicia y buenas relaciones con sus inversionistas, pero no está claro que ninguna política financiera haya sido adoptada por los funcionarios electos que proteja a las ciudades contra una inestabilidad fiscal futura.
¿Los Mercados de Capitales proporcionarán el financiamiento requerido para el desarrollo de la infraestructura urbana a nivel subnacional? Parece que los estudios de caso señalan el uso de los mercados de capitales para reestructurar la deuda existente, antes que para nuevos proyectos de infraestructura. Las emisiones de bonos para Buenos Aires, Mendoza, Río de Janeiro y parte de la emisión por el Valle del Cauca fueron para financiar o reestructurar la deuda existente. Las comunidades más pequeñas de Ibague-Colombia y Guaymallen-Argentina utilizaron el producto de la venta de sus bonos para obras físicas.
Bibliografía
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Autor:
Christian Cabrera
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