Indice
1.
Introducción
2. El contexto de la "revolución
gerencial
3. Modelos de administración
pública
Este ensayo trata
fundamentalmente de la integración entre política y administración, atributo presente desde los
clásicos griegos en el ideal del buen gobierno y punto
central en las discusiones contemporáneas sobre la buena
gestión
de gobierno. En este
ensayo
pretendo analizar este atributo en el contexto cambiante de la
burocracia
contemporánea, que tiende a incorporar formas de organización y de gestión
pública originadas en la llamada "revolución
gerencial".
El texto
está estructurado en tres partes. En la primera parte
procuro delinear el contexto en el cual la "revolución
gerencial" hizo eclosión, y relacionarlo con el tema
más general de la crisis del
Estado y con
el tema más específico de la reforma del Estado.
Argumento que la gestión efectiva de la crisis del
Estado debe basarse en una estrategia total,
en la búsqueda de soluciones
económicas, administrativas y políticas
en forma integrada.
En la segunda parte, procuro desarrollar una
caracterización genérica del modelo de
administración
pública preconizado por la
"revolución gerencial", en un ejercicio de
contraposición de tres tipos ideales de administración
pública: el ortodoxo, el liberal y el empresarial.
Argumento que los modelos de
administración pública preconizados
por la "revolución gerencial" siguen presentando, aunque
sea en forma diferenciada, el mismo carácter
dicotomizante entre política y administración,
típico de la burocracia.
Finalmente, expongo algunas reflexiones sobre una
"revolución post-gerencial", principalmente en lo que
concierne al papel del
conocimiento
científico en el campo de la
administración pública en la construcción de modelos
"post-gerenciales" de administración pública, en
busca de formas integradas de política y
administración.
2. El contexto de la
"revolución gerencial
Respuestas y cuestionamientos a la crisis del Estado
social
El patrón de caracterización de la crisis del
Estado engloba algunos puntos recurrentes que se interrelacionan
en diferentes medidas: a) fin del desarrollismo de postguerra
debido al fin de Bretton Woods, las crisis del petróleo,
las crisis de liquidez y la inestabilidad del mercado
financiero internacional, los nuevos requisitos de integración competitiva de la
globalización, etc.; b) crisis del welfare state
keynesiano por las disfunciones y desventajas de la
intervención estatal como garantía del bienestar o
de la estabilidad económica, en relación con los
atributos del mercado, de
acuerdo con lo sostenido por las corrientes de inclinación
neoliberal a partir de los años 70; c) disfunciones
burocráticas o crisis del modo de implementación
estatal de servicios
públicos; y d) ingobernabilidad: sobrecarga fiscal, exceso
de demandas y crisis de legitimidad, entre otros problemas.
Lo sucedido en Europa y en los
Estados Unidos
con anterioridad a la "revolución gerencial" se encuadra
en la macro-referencia antes señalada. En particular en
Inglaterra se
consolidó un patrón de welfare state de carácter
universalista y un patrón de administración
pública de orientación más ortodoxa –
Whitehall, que ya entre 1966 y 1969,, según la
comisión Fulton, presentaba disfuncionalidades.
Experimentaba, además, una aguda transformación
demográfica que sobrecargaría al Estado
(ampliamente demostrada por Pollit, 1990) y una
confrontación política que culminó con el
ascenso de los conservadores y sus prácticas reformistas,
inicialmente más desestatizantes – rolling back the state
– que racionalizadoras. Los Estados Unidos,
que consolidaron un patrón residual de welfare state –
pero un sólido patrón de warfare state – y de
burocracia federal, se debatían con cuestiones semejantes,
pero las respuestas liberales a estas cuestiones fueron de
cuño aún más descentralizante. La
revolución gerencial hizo eclosión en este contexto
que hemos presentado en forma bastante resumida.
Las respuestas administrativas a esta situación fueron,
sin embargo, diferentes en los casos de Gran Bretaña y de
Estados Unidos. En el contexto inglés
se sucedieron tres categorías de soluciones
administrativas: el gerencialismo puro, el consumerism y el
modelo del
Public Service Oriented (PSO). El gerencialismo puro, más
desestatizante que racionalizador, consistió en una
reacción inicial a la crisis del Estado inglés,
como parte de una estrategia
centrada en el aumento de la productividad y
en la reducción de costos y de
personal.
Apuntaba a establecer una definición de responsabilidades
de funcionarios y organizaciones
públicas, de sus misiones y objetivos. En
lo fundamental, se apoyaba en una ética de
valorización del costo de los
recursos – value
money. Entre las acciones
prácticas del gerencialismo puro figuran la
racionalización presupuestaria, la evaluación
del desempeño, la administración por objetivos, la descentralización y la delegación de
autoridad.
Entre las principales críticas que se plantean al modelo
están la falta de atención a la efectividad, derivada del
énfasis en la eficiencia – que
dio lugar, inclusive, a que se lo rotule de neo-taylorista – y la
despolitización de las aacciones estatales (Pollit,
1990).
El consumerism consistió en una segunda respuesta, una
reorientación del gerencialismo puro, más volcada
hacia la racionalización, teniendo como punto central la
cuestión de la satisfacción de las necesidades de
los ciudadanos/consumidores de servicios
públicos. Este modelo hacía énfasis en una
estrategia de calidad, a ser
controlada por el programa
Citizen's Charter, cuyos resultados se apoyaban en medidas tales
como la descentralización, el estímulo a la
competitividad, modelos contractuales flexibles y
direccionados hacia la calidad. El
problema básico que se planteó en relación
con este modelo fue el conflicto de
intereses del consumidor y del
ciudadano, que implica límites
respecto de los resultados (accountability), problemas de
equidad y efectos perversos de la competitividad
– como los de suma cero.
Estas críticas indujeron la concepción de un tercer
modelo no típicamente gerencial, que propone la
reconstrucción de la esfera pública bajo la
denominación de public service oriented. Contrariamente a
los dos anteriores, que se centraban en el "cómo" de la
acción estatal, este modelo se preocupa por el
"qué". De esta forma, propone una revalorización de
la política en la definición de las finalidades
estatales, aumento de accountability, participación,
transparencia, equidad y justicia. Este
movimiento se
basa en una visión colectiva del ciudadano, enfoca la
esfera pública como un locus de aprendizaje
social y propone el perfeccionamiento de la cultura
cívica del ciudadano, del burócrata y del
político. Lo más interesante es que, al tiempo que
procura retomar el concepto
clásico de lo público, no descarta la tecnología gerencial
desarrollada por los modelos anteriores.
El contexto estadounidense se caracteriza por la
hibridación entre una tendencia generalista, que
está presente en la cultura
empresarial y en los ideales de fundación del Estado
federado, y una tendencia más ortodoxa, más
próxima al tipo ideal burocrático utilizado por
Weber, que ha
desempeñado un papel de
barrera frente a las formas patrimonialistas de
administración pública, como el patronaje. En el
contexto norteamericano, la reducción de la transferencia
de recursos
federales hacia los estados, en una radicalización de la
descentralización, generó una respuesta en las
instancias subnacionales bastante identificada con sus bases
culturales gerencialistas, suscitando el movimiento de
reinventing government, que siendo originariamente municipal y
estadal, fue posteriormente extrapolado hacia el ámbito
federal – según lo expresa el National Performance
Review.
Lo fundamental es que el contexto general de estas experiencias
no se agota en ellas. La razón está en que su
éxito o
fracaso dependerán en buena medida de la noción que
se tenga de la crisis del Estado y de la gestión de los
procesos de
reforma. El punto a destacar es que, en su gran mayoría,
los abordajes de adecuación organizacional del Estado
están centrados en visiones desintegradoras y fragmentadas
de la crisis del Estado. Soluciones económicas,
organizacionales e institucionales son propuestas y practicadas
en formas no siempre conexas y coherentes con un marco general de
comprensión política acerca del carácter
social del Estado.
Como resultado, la categoría Estado social que se
desprende de su función de
reproducción de la democracia
capitalista es sistemáticamente confundida con patrones
empíricos del welfare state, principalmente el keynesiano.
En este sentido, su función de
reproducción del orden capitalista
democrático es frecuentemente polarizada y mal
dialectizada 1, principalmente porque se incurre en el presupuesto
determinista según el cual la continuidad y la evolución del Estado social requieren de
las mismas condiciones en las cuales se consolidaron los patrones
típicamente keynesianos de welfare state. En esta
perspectiva, el Estado
social no aparece como un orden acabado, absoluto, ni tampoco
como un ideal. Presenta condiciones estructurales y restricciones
funcionales, mayormente de naturaleza
fiscal,
burocrática y política, cuya superación
podría sugerir la necesidad de trascender la propia
sociedad
democrática capitalista; pero cuya persistencia implica la
formulación de combinaciones óptimas
específicas, que permitan obtener el máximo efecto
de las políticas
públicas teniendo en cuenta el carácter
recalcitrante y mutuamente contradictorio de las restricciones
estructurales. "El desagradable secreto del Estado social reside
en que, a pesar de que su efecto sobre la acumulación
capitalista muy bien podría tornarse destructivo (como el
análisis conservador lo demuestra tan
enfáticamente), su eliminación sería
evidentemente disruptiva (hecho que la crítica
conservadora sistemáticamente ignora). La
contradicción consiste en que el capitalismo no
puede coexistir con el Estado
social ni continuar existiendo sin él. (…) Parece que el
Estado social, a pesar de ser atacado tanto por la derecha como
por la izquierda, no puede ser fácilmente sustituido por
una alternativa conservadora o progresista" (Offe, 1984:
122-7).
De la problemática de los límites
del Estado social se deriva una enorme variedad de
críticas y posicionamientos en torno a
cuestiones específicas y generales de la
intervención estatal, en las que prevalecen los aspectos
económico-fiscales, o adquieren matices
político-ideológicos en relación con la
gestión del orden social. Este tratamiento tiende a
reducir la discusión, manteniéndola en torno a enfoques
sobre más o menos Estado, sin tomar conciencia de que
el núcleo de esta cuestión no es cuantitativo, sino
cualitativo: la cuestión que subyace es la que se refiere
a un mejor o peor Estado. Los enfoques económicos del tema
afirman que el mejor Estado es el Estado posible, bien entendido
a partir de distintas nociones sobre posibilidades. Los enfoques
políticos del tema afirman, también en distintas
formas, que el mejor Estado es el Estado necesario. El conflicto
entre posibilidad y necesidad del Estado ha sido, en las sociedades
organizadas, el gran desafío del Estado social
contemporáneo. La reforma del Estado, lema que se confunde
con el requisito básico de la evolución del Estado, se basa en la
gestión de este conflicto entre posibilidad y necesidad.
Tanto o más crítico que el problema del Estado es
el de la reforma del Estado. A la crisis del Estado se
sumó la crisis de la reforma del Estado.
En primer lugar, porque el ideal de superación de la
crisis del Estado se evidenció como falaz: se refiere con
más propiedad a su
gestión crítica, al ecuacionamiento y a la efectiva
acción estratégica teniendo en cuenta sus problemas
estructurales y no a una noción de esfuerzo de
trascendencia rumbo a un modelo ideal de Estado, aún
cuando este modelo sea el no-Estado.
En segundo lugar, un requisito esencial de la
gestión efectiva de la crisis del Estado ha sido
sistemáticamente desestimado: la percepción
de los problemas estructurales debe ser lo más total
posible. La crisis del Estado social es de naturaleza
múltiple, total, pero su abordaje tanto teórico
como práctico ha sido excesivamente categorizado y
compartimentado en aspectos económico-fiscales que se
expresan, básicamente, por el déficit
público, la pérdida del crédito
público, la tasa negativa de ahorro
público, el excesivo endeudamiento público y la
falta de credibilidad (Bresser-Pereira, 1992 y 1993); aspectos
burocrático-administrativos, que se caracterizan, entre
otros, por la ineficacia y la ineficiencia del inoperante aparato
estatal; y aspectos político-institucionales, que se
caracterizan, entre otros, por las crisis de legitimidad y de
racionalidad de las deliberaciones.
Administrar la crisis del Estado requiere de una estrategia
amplia y diversificada – económico-fiscal,
burocrático-administrativa y político-institucional
– y sobre todo convergente – según la cual los ajustes
fiscales, administrativos y políticos no sean
contradictorios entre sí. La crisis fiscal afecta y es
afectada por la crisis burocrática; impone costos y
límites. Pero la falta sistemática de una
visión integrada de la crisis del Estado ha sido puesta en
evidencia por la prescripción ya sea de políticas
de ajuste predominantemente fiscales que contribuyeron, en muchos
casos, a la declinación de la capacidad del Estado, ya sea
de transformaciones de carácter meramente organizacional o
institucional, sin la debida inclusión de las mismas en la
pauta de las macro-referencias políticas sobre el
carácter social del Estado.
En parte, la visión fiscal reduccionista de la crisis del
Estado se deriva de una confusión sistemática entre
crisis fiscal del Estado y crisis del Estado fiscal 2(Pedone,
1986), situación ésta en la cual se oscurece la
relación entre financiamiento
y dimensionamiento y, por lo regular, se pierde la noción
de la extensión en la cual un downsizing del
aparato estatal resulta en saneamiento fiscal del Estado sin
perjuicio de la efectividad del Estado fiscal. De otra forma, el
ecuacionamiento de la crisis burocrática no se limita, ni
implica necesariamente reducción de costos, ni siquiera de
acuerdo con una motivación
meramente fiscal, basada exclusivamente en criterios de eficiencia del
gasto. La evolución de los modelos ingleses parece mostrar
un aprendizaje en
este sentido.
La buena gestión de la crisis del Estado depende
de la superación de la crisis de la reforma del Estado. O
sea, sólo tiene sentido si su ecuacionamiento y
patrón de intervención no incide en un agravamiento
del todo. Si existe un punto de
equilibrio entre los ajustes fiscales, políticos y
burocráticos, también existe, en contrapartida, un
carácter global de cada uno de ellos, cuya percepción
es un prerrequisito para la sustentación del orden
social.
Es necesario que los esfuerzos de teorización y de
intervención institucional en esta materia, en
particular en el terreno de la
administración y de las políticas
públicas, se desprendan del carácter
episódico del momento actual de la crisis del Estado
social, sobre todo en los casos occidentales – lo que no
invalida, obviamente, su contribución analítica con
fines de analogía, siempre que no se incurra en el
razonamiento analógico presente en el mimetismo ni en los
transplantes acríticos.
3. Modelos de
administración pública
Un debate oculto
acerca del Estado
Holmes & Shand (1995), presentan una caracterización
genérica de los modelos gerenciales de
administración pública: a) carácter
estratégico u orientado por resultados del proceso
decisorio; b) descentralización; c) flexibilidad; d)
desempeño creciente; e) competitividad
interna y externa; f) direccionamiento estratégico; g)
transparencia y responsabilidad por los resultados
(accountability); etc. Si bien esta caracterización es lo
suficientemente genérica como para abarcar los diferentes
matices de los modelos gerenciales de administración
pública, es por otro lado, de poca o de ninguna utilidad para
revelar la imagen o el
proyecto de
Estado subyacente en estos modelos.
Los modelos de administración pública que se
presentan a continuación han sido reconstituidos a partir
de la literatura
corriente sobre administración pública. De ellos,
los dos primeros se encuentran sugeridos en Stillman (1991). Mi
intención es la de caracterizar un modelo ortodoxo que ha
sido objeto de críticas y cambios mediante la
implementación de otros dos, el uno liberal y el otro
empresarial. El presente análisis crítico no tiene el
propósito de recusarlos ni de sugerir la ampliación
de su aplicabilidad. Aún cuando ellos puedan reflejar la
orientación o incluso una gama de determinados procesos de
modernización verificados en la práctica, el
objetivo de su
elaboración y contraposición es meramente
analítico, porque permite visualizar el formidable
debate en
torno del Estado, que subyace en los modelos de
administración pública disponibles en el mercado –
debate éste que no siempre es claro.
Una visión ortodoxa de la administración
pública
La visión ortodoxa de la administración
pública es la que más se aproximó
originariamente a la concepción del tipo ideal utilizado
por Weber,
aún cuando haya evolucionado en lo que respecta a su
morfología. Tiende a prescribir reformas
centradas en el empleo y
mejoramiento de medios como
factores de eficiencia para el fortalecimiento institucional de
organizaciones
y poderes (O’Toole, 1984). La visión ortodoxa de la
administración pública se remonta a las primeras
iniciativas de la administración pública
estadounidense para estructurarse, hacia 1870, como
reacción al patrimonialismo, y posteriormente, en 1939 con
la Comisión Brownlow, que sentó las bases del
welfare state estadounidense contemporáneo y
alcanzó una sólida tradición en la disciplina
(Rosenbloom, 1971). Su mayor exponente podría ser Woodrow
Wilson, taxativo al afirmar que las cuestiones administrativas no
son cuestiones políticas (Wilson, 1887), seguido por los
fundadores de la administración pública moderna, a
partir de las obras de Luther Gulick, Louis Brownlow y Leonard
White, perfeccionadas por diversos autores contemporáneos,
entre los cuales se destacan Paul Volcker, Robert Denhardt,
Edward Jennings, Robert Reich, Steven Cohen, James Stever y
Charles Goodsell.
El pensamiento
ortodoxo ha evolucionado en el sentido de prescribir reformas que
apuntan a la consolidación de una administración
pública actuante, basada en la expansión efectiva
del Estado y en la construcción de instituciones
fuertes (institution building) para la maximización de las
respuestas a los desafíos sociales, con las siguientes
características:
– control federal
central sobre las actividades de planificación, coordinación, dirección, formulación e
implementación de políticas públicas;
– énfasis en el aumento global de la capacidad de
implementación de políticas en las diversas esferas
del Estado;
– ocupación de cargos-clave por funcionarios de carrera,
profesionales especializados, entrenados y equipados con
tecnologías y métodos
gerenciales, y dotados de recursos presupuestarios;
– énfasis en la capacidad gerencial del servidor
público como incentivo para la innovación;
– limitación de la interferencia política sobre la
administración, mediante contratos de
gestión flexibles, inclusive por medio de arreglos
organizacionales experimentales;
– responsabilidad desde la base hacia el
vértice, versus dirección desde el vértice hacia la
base;
– énfasis en los ciudadanos usuarios y clientes
– prioridad en la administración de cargos y salarios
públicos;
– incremento de los programas de
reclutamiento
en polos de excelencia profesional
Desde el punto de vista organizacional, se trata de una
propuesta de aumento de la productividad del
ejecutivo federal, cuyo principal aspecto es el énfasis en
la aplicación de tecnologías administrativas para
el mejoramiento de la gestión pública. Los
teóricos de esta vertiente desarrollaron, a lo largo de
las últimas seis décadas, un amplio arsenal
técnico y metodológico centrado en el aumento de la
eficiencia de los sistemas
burocráticos públicos.
Trabajo enviado por
Maria German