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La vida municipal y el desarrollo regional



    Indice
    1.
    Introducción

    2. La cuestión
    municipal.

    3. La reforma de 1983
    4. La reforma de
    1999.

    5. Municipio y desarrollo
    regional

    6. Bibliografía.

    1.
    Introducción

    El Municipio es la institución más antigua
    entre las que, en el orden político, administrativo y
    jurídico ha tenido la nación
    mexicana. Su historia empieza junto con
    la conquista española y es institución fundamental
    en la independencia de
    México, así como base de la
    organización política y
    administrativa del Estado que
    surge de la Revolución
    de 1910. También es la entidad que representa la
    renovación de la organización administrativa del Estado, en el
    marco del nuevo federalismo
    mexicano inaugurado hace dos décadas.
    En 1983, la institución municipal amplía su esfera
    de competencia para
    ser el punto de partida de la descentralización de la vida nacional y ser
    un nuevo orden de gobierno en un
    Estado federal en el que, consecuentemente, se reconocen dos
    órdenes de distribución de competencias. La
    reforma de 1983 incorporó un tercer elemento en donde la
    teoría
    clásica reconoce sólo dos. Jorge Sayeg Helú
    lo expresa de esta manera: "El nuevo federalismo
    mexicano ya no parece asumir tan sólo los caracteres del
    federalismo clásico: la existencia de dos gobiernos
    simultáneos, sino que se enriquece ahora con ese tercer
    nivel de gobierno: el
    municipal, que merced a su plena autonomía conquistada en
    el nuevo texto
    Constitucional, integra ya uno de los engranajes fundamentales de
    nuestro propio sistema federal.
    En efecto, el vigente texto de
    nuestro artículo 115 Constitucional parece reencauzar al
    municipio mexicano dentro de un régimen federal al que por
    esencia pertenece, pero del cual había llegado a apartarse
    un tanto; las atribuciones que por él se le confieren, nos
    permite hacer una equilibrada distribución de competencias
    entre los referidos tres niveles de gobierno" (Sayeg,
    1986:47).
    Por su parte, Sánchez Bringas llama la atención sobre que México
    adoptó en su artículo 124 Constitucional el
    sistema
    estadounidense, pero en nuestro país ocurre una
    situación especial, debido a que el municipio es una
    entidad que goza de autonomía política y
    administrativa distinta a la de los Estados miembros del Pacto
    federal, "… de ahí que el sistema mexicano de
    distribución competencial, de acuerdo a los
    artículos 115 y 124, debe expresarse en los siguientes
    términos: …las facultades que no estén
    expresamente concedidas por esta Constitución a la federación y a los
    municipios, se entienden reservadas a los Estados"
    (Sánchez, 1995:309-310).

    2. La cuestión
    municipal.

    La aparición del municipio en el panorama
    teórico mexicano ha despertado no pocas inquietudes,
    mismas que asociadas a los procesos de
    cambio que se
    producen por la vía política electoral, pero que
    tienen por fondo la suma de desigualdades que configura el hilo
    conductor de nuestra historia social y
    política, plantean nuevos derroteros a la forma federal
    que tiene México. El
    nuevo federalismo planteado como objetivo
    político a alcanzar por el Estado
    mexicano significa, en buena medida, el reconocer que el arreglo
    político plasmado en la Constitución está sujeto a
    transformaciones que lo perfeccionan y a la vez materializan: las
    formas políticas
    no pueden ser dogmas de fe, en tanto que responden a la cambiante
    realidad de un país en su transición a la democracia.
    La década de los ochenta representa para el Estado
    mexicano un serio cuestionamiento respecto a la conducción
    de la cosa pública y las relaciones intergubernamentales
    en el marco del federalismo como modelo
    político. El gobierno de la república hubo de
    plantear una serie de mecanismos que le permitieran sortear los
    efectos de la crisis
    económica, aligerando su carga administrativa y
    posibilitando el fortalecimiento de estados y municipios en lo
    político y lo financiero. Las acciones
    emprendidas implicaron el reconocimiento de un esquema
    centralista cuyo agotamiento quedaba demostrado ante los efectos
    de la crisis y,
    consecuentemente, la necesidad de descentralizar la vida nacional
    tanto en lo económico como en lo político. Estos
    elementos constituyeron la nota predominante del discurso
    gubernamental.
    La propuesta delamadridista supone una doble dimensión, ya
    que reconoce el centralismo y
    busca el reencuentro con la matriz
    federalista consagrada por la doctrina mexicana para establecer
    como compromiso de gobierno la restitución o
    reconocimiento de los estados de su calidad de
    suscriptores originales del Pacto Federal, conforme al
    espíritu del artículo 124 constitucional, pero
    también expresa una solución política al
    trascender el esquema dual del federalismo formalmente asumido y
    llegar hasta la última frontera de la administración
    pública nacional: el municipio, institución
    sociopolítica que significa el contacto más
    íntimo y representativo de la enorme y compleja periferia
    mexicana. El municipio es redescubierto y se constituye en la
    punta de lanza de un proceso de
    descentralización y democratización
    que parte del gobierno federal y referido a la
    participación de la comunidad en las
    decisiones que la afecten de manera directa, tomando la
    noción de Municipio Libre del texto de 1917 como un
    propósito de gobierno.

    Durante la década perdida de la economía mexicana, el
    fortalecimiento municipal se convirtió en un imperativo
    social y político que engarzaría el pasado
    revolucionario con la modernización de la
    administración pública federal y el
    reordenamiento territorial del desarrollo
    económico. La visión tecnocrática del
    quehacer público podía, mediante el supuesto
    constitucional de Municipio Libre, conciliar los intereses
    contrapuestos de la política corporativa inaugurada en la
    primera mitad del siglo XIX mexicano y el impulso modernizador
    que redimensiona al Estado a favor del mercado, de
    frente a un mundo en el que los Estados Nacionales son
    considerados candidatos a jubilación.
    En el marco de la Reforma del Estado, el municipio es el ente
    territorial en el cual se descentralizan las entidades
    federativas, tal como, a su vez, el Gobierno Federal lo hace en
    ellas. Éstas no lo hacen de manera opcional, sino en
    acatamiento a lo dispuesto en el párrafo
    primero del artículo 115 Constitucional, el cual ordena
    tener al Municipio Libre por base de su división
    territorial y de su organización política y
    administrativa. En este caso, el municipio es normado por la
    Constitución Federal y la Estatal, siendo tutelado por la
    Legislatura local que es la que expide su Ley
    Orgánica. Tal acción tutelar se deriva de su
    condición descentralizada, que obedece a la lógica
    del arreglo político expresado en la Constitución
    Federal en donde se reconocen dos órdenes coextensos de
    producción normativa: los estados y la
    Federación.
    La autonomía o libertad
    económica municipal sólo se entiende frente a los
    poderes de la entidad federativa, no tanto respecto al Gobierno
    Federal, de acuerdo a la lógica
    descentralizadora arriba señalada, lo cual sugiere la
    connotación de autogobierno administrativo
    (González, 1986:42). En este caso, habría que
    considerar la libertad
    municipal como aquella con la que se dota al municipio para
    ejercer las competencias que le sean otorgadas por la Legislatura
    local, en los términos del interés
    colectivo, que sería el del Estado (Martínez,
    1992:160-161).

    3. La reforma de
    1983

    La reforma municipal de 1983 formaliza el discurso
    descentralizador en el texto constitucional, pero también
    obliga a la definición del municipio en su nueva
    dimensión, no sólo como base de la
    organización territorial y administrativa de los
    estados sino como célula
    política del nuevo federalismo mexicano. Desde el punto de
    vista conceptual, el municipio transita entre posiciones
    extremas, esto es, entre la sociedad natural
    preexistente al Estado y la criatura jurídica kelseniana
    que se traduce en forma de descentralización regional a
    cargo de los servicios
    públicos, lo cual obedece también a la
    lógica de los costos
    comparativos de los servicios.
    Así, el municipio como base de la descentralización
    nacional tiene como primera connotación el aspecto
    administrativo, a lo que sigue por consecuencia la
    descentralización de la responsabilidad de la operación de los
    servicios, y su eficiencia como
    símbolo materializado de la renovación
    nacional.

    El contenido de la reforma municipal de 1983, fue el
    siguiente:

    1. Pasa a las legislaturas de los estados la facultad
      que tenían los gobernadores de suspender, revocar o
      desaparecer ayuntamientos o alguno o algunos de sus miembros,
      concediendo formalmente a los ayuntamientos el derecho de
      audiencia. Para que proceda la suspensión el acuerdo
      deberá ser de las dos terceras partes de la
      Legislatura.
    2. Se ratifica el principio de la
      personalidad jurídica de los municipios, y se
      incorpora la facultad de manejar su patrimonio
      de acuerdo con la ley, no
      pudiendo ser enajenado por ninguna otra instancia.
    3. Se ratifica la facultad reglamentaria de los
      ayuntamientos, pudiendo expedir el Bando de Policía y
      Buen Gobierno, así como reglamentos administrativos
      conforme a las bases normativas que establezcan las
      legislaturas.
    4. Se definen los servicios públicos
      mínimos a cargo de los municipios: agua potable
      y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y
      centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y
      jardines, y seguridad
      pública y tránsito.
    5. Se establecen con claridad las fuentes de
      ingreso municipales: los rendimientos de sus bienes, las
      contribuciones sobre la propiedad
      inmobiliaria, la parte correspondiente a las participaciones
      federales y los ingresos
      derivados de la prestación de los servicios
      públicos a su cargo.
    6. Se establece que los presupuestos
      públicos municipales solo serán aprobados por los
      propios ayuntamientos, y ya no por las legislaturas locales.
      Con esto, los municipios pudieron decidir el destino del gasto,
      derivados de los ingresos
      definidos por la propia reforma.
    7. Se especifica la competencia
      municipal respecto al desarrollo
      urbano, pudiendo formular, aprobar y administrar la
      zonificación y planes de desarrollo urbano municipal y
      participar en la creación y administración de las reservas
      territoriales, otorgar licencias de construcción y participar en la
      creación y administración de zonas de reserva
      ecológica.
    8. Se amplió el principio de
      representación proporcional a todos los cabildos,
      independientemente de su población.
    9. Se da lugar al establecimiento de un régimen
      de seguridad
      laboral a los
      servidores
      municipales al sugerir a las legislaturas de los estados la
      expedición de leyes
      conducentes, de acuerdo al artículo 123
      Constitucional.
    10. Se reconoce constitucionalmente la posibilidad de que
      se suscriban convenios de coordinación entre la Federación y
      los estados, así como entre éstos y sus
      municipios para la ejecución de obra o para la
      prestación de servicios.

    Sin embargo, la reforma consolidó a los
    municipios "… como una instancia administrativa: como aquellos
    filtros necesarios para la
    administración general del país. Está
    claro, por otra parte, que ese fue el criterio que
    prevaleció al formularse la iniciativa de ley.
    Quizá, como en el transcurso del siglo XIX, se dio por
    hecho que la organización democrática habría
    de fluir tan pronto como los municipios tuvieran mayores herramientas
    administrativas a su alcance. Pero ahora es evidente que eso no
    ha ocurrido, ni ocurrirá, de modo natural" (Merino,
    1992:116).

    4. La reforma de
    1999.

    La reforma municipal de 17 de junio de 1999 es la
    décima que conoce el artículo 115, y la primera que
    reconoce explícitamente al ayuntamiento como gobierno. De
    manera resumida, posee las siguientes características (AMMAC, 2000:29-30):
    1. Se reconoce al municipio como orden de gobierno, transformando
    su carácter
    de administrador en
    instancia de gobierno.
    2. Se reconocen competencias exclusivas del municipio.
    3. Se establece la estructuración de cinco grandes temas
    que deberán ser partes integrantes de las leyes de carácter
    municipal que expidan las legislaturas.
    4. Se actualiza algunos de los conceptos de la fracción
    III, destacando que las materias que ahí aparecen son por
    principio competencia exclusiva de los municipios y no
    concurrente con el Estado como estaba establecido. Es decir, por
    ejemplo, que agua potable,
    obra pública (calles, parques, jardines y su
    equipamiento), policía preventiva, etc., son servicios
    exclusivamente municipales y ya no concurrentes con el
    Estado.
    5. Las materias exclusivas municipales se entienden en su doble
    carácter de función y
    servicio
    público en su caso. Por ejemplo, en materia de
    agua potable o limpia, no se trata de solo "prestar" el servicio sino
    de ejercer su función de
    autoridad,
    reglamentaria, de promoción y desarrollo,
    participación comunitaria, etc.
    6. Se establece un mecanismo subsidiario mediante el cual los
    municipios pueden transferir al Estado algunas funciones o
    servicios exclusivos, siempre que sea voluntad calificada de los
    ayuntamientos, a diferencia del texto anterior en donde los
    municipios dependen verticalmente de la voluntad del congreso
    local para conservar o no una competencia.
    7. Se amplía el concepto de
    asociación de municipios al interior de un estado, para
    permitirla entre varias entidades, siempre con la
    aprobación de las legislaturas respectivas.
    8. Se incorpora al pago del predial al sector paraestatal,
    así como los bienes
    públicos utilizados por particulares
    (concesión).
    9. Se establece el derecho de iniciativa municipal en materia
    tributaria, facultándolo para proponer en lo individual a
    la legislatura, los elementos de sus contribuciones fiscales; es
    decir, la facultad de iniciativa de los ayuntamientos en el
    establecimiento de cuotas y tarifas de impuestos,
    principalmente el predial, las contribuciones de mejoras y
    construcción de inmuebles. Se dispone
    además, en el artículo quinto transitorio, que para
    el año 2002, estos valores, en el
    caso de impuestos a la
    propiedad
    inmobiliaria, se equiparen en su base el valor
    catastral y el valor
    comercial.
    10. Se establece que los recursos que
    integran la Hacienda Municipal serán ejercidos en forma
    directa por los ayuntamientos o por quien ellos autoricen.
    11. Se complementan las facultades en materia de desarrollo
    urbano y se precisan, como en el caso de la custodia y
    administración de zonas federales, por la vía del
    convenio; programas de
    transporte
    público de pasajeros y participación en proyectos de
    desarrollo regional, propuestos por el gobierno federal y los
    gobiernos y estatales.
    12. Se resuelve a favor de los presidentes municipales el mando
    de las policías preventivas municipales, dejando un
    vínculo de mando de éstas con los gobernadores solo
    para casos de fuerza mayor o
    alteración grave del orden público.
    13. Se ratifica la facultad legislativa del congreso estatal en
    las leyes de ingresos municipales, y se amplía el concepto de
    revisión de las cuentas
    públicas con el de fiscalización de las mismas.
    Los cambios efectuados fortalecen la esfera de competencia
    municipal, aunque solo signifiquen la ampliación de las
    responsabilidades municipales en las materias que le son propias.
    En relación con su carácter de orden de gobierno,
    prevalece la noción clásica de que el municipio no
    es suscriptor del pacto federal, por lo que está bajo la
    tutela de la entidad federativa a la que pertenece, de suerte que
    es el Estado, a través de su legislatura, el que decide
    finalmente sobre el monto y origen de los recursos de la
    Hacienda Municipal, además de revisar y ahora fiscalizar
    su Cuenta Pública. Esto explica que por más que se
    hable de la reforma del Estado y del nuevo federalismo mexicano,
    la barrera conceptual fundada en la teoría
    del Estado que se asume, ha derivado el impulso de una verdadera
    reforma a una serie de medidas de carácter administrativo
    que en nada afectan los supuestos básicos del modelo en
    vigor. En este sentido, la afirmación de que la reforma al
    artículo115 ha permitido avanzar en "… la
    desconcentración administrativa y la
    descentralización política" (Camacho, 2000:40),
    demuestra lo anterior, en tanto que ambas, la
    desconcentración y la descentralización, son
    esencialmente procesos de
    carácter administrativo, de los que la segunda implica una
    cierta autonomía funcional, que permite la toma de
    decisiones d e acuerdo a las normas y procedimientos
    señalados por una instancia superior de la cual se depende
    estructuralmente y que, en este caso se expresa a través
    de la legislatura local vía expedición de las bases
    normativas municipales y de la aprobación de las fuentes y
    montos de los ingresos municipales, así como las cuentas
    públicas resultantes. Lo político, aun sigue
    concentrado en el orden federal y estatal.

    5. Municipio y desarrollo
    regional
    .

    La institución municipal ha sido asociada al
    desarrollo regional, lo cual resulta posible en la medida en que
    la dinámica económica y social de los
    municipios determine la de su entorno y constituya un todo con un
    determinado grado de homogeneidad, estableciendo un perfil propio
    de desarrollo atribuible al motor de impulso
    municipal, lo cual supone la creación y funcionamiento de
    agrupamientos productivos capaces de responder a los
    requerimientos de desarrollo generados por las propias regiones.
    Pensar en el desarrollo regional sin el concurso de los
    municipios es ignorar la base material de las actividades
    económicas que se realizan en una determinada
    circunscripción, habida cuenta que el territorio es una
    magnitud municipal, así como la población que se asienta en él y que
    lo transforma a través de las diversas actividades
    económicas que realiza. El tercer elemento que comparte el
    Estado con el Municipio es el poder, pero en
    el caso de los municipios es un poder limitado
    o restringido, dependiente de instancias distintas y en la
    práctica, superiores a éste.

    De acuerdo a las reformas de 1983 y 1999, el municipio
    representa un orden de gobierno, el más próximo a
    la comunidad y a sus
    intereses. En esa medida, resulta natural suponer que la
    injerencia del gobierno municipal habrá de intensificarse
    a partir de que ejerza las nuevas facultades contenidas en la
    reciente Reforma. Pero de nada valdría la
    ampliación de facultades si aparejado a ello no se
    cuestiona el modelo de relaciones intergubernamentales entre los
    tres órdenes de gobierno reconocidos en la
    Constitución.
    A diecisiete años de la reforma municipal de Miguel de la
    Madrid, se han
    incrementado los recursos municipales provenientes del gobierno
    federal, sumándose a las participaciones los fondos de
    aportaciones del ramo 33 del Presupuesto de
    Egresos de la Federación (a partir de 1998); pero al mismo
    tiempo han
    decrecido los montos correspondientes a los ingresos propios.
    Actualmente las participaciones fiscales (incluyendo el Ramo 33)
    representan el 74.15 por ciento del total de los ingresos
    municipales, mientras que el 25.85 por ciento corresponde al
    renglón de ingresos propios. Por el lado de los egresos
    municipales, se destina el 78.65 por ciento a gasto corriente,
    13.51 a gasto de capital y 7.87
    por ciento a deuda
    pública (SPDGP, 2000: 3 y 7). Pero la situación
    del Gobierno del Estado, en cuanto al origen de sus ingresos no
    es diferente: el 91.1 por ciento de sus ingresos corresponde a
    fondos federales, mientras que los ingresos propios representan
    el 8.8 por ciento del total (López Nogales, 2000:45).
    En general, los ingresos de las haciendas públicas
    estatales y municipales, dependen en un alto porcentaje de los
    recursos federales asignados a éstas. Dicha
    situación se ha ligado a la práctica fiscal del
    federalismo mexicano, pero es incongruente que el Estado federal
    se defina por la descentralización administrativa y la
    centralización política. El centralismo
    político no necesariamente se revierte a partir de la
    alternancia en el ejercicio de las funciones
    públicas, sino a través de democratizar la toma de
    decisiones y establecer una distribución de
    competencias más equitativa entre los diversos
    órdenes de gobierno. En la actualidad mexicana, con o sin
    reforma municipal, persisten las relaciones de tipo vertical
    descendente entre Gobierno Federal, Estado y Municipio, en donde
    las entidades federativas ven reducido su ámbito en
    beneficio del Gobierno Federal o, en el mejor de los casos,
    cediendo espacios a los municipios.
    Por el lado de los municipios, aunque se amplíen y se
    consideren exclusivas las funciones relativas a la
    prestación de los servicios públicos y tenga el
    Ayuntamiento derecho de iniciativa en lo referente a cuotas y
    tarifas, no se modifica la carencia de poder real para ejercer la
    potestad tributaria y la legislativa. Sigue siendo la Legislatura
    local la que en primera instancia determina los límites de
    la autonomía municipal. En tanto que esto persista, la
    vida municipal y el desarrollo regional dependerán de
    instancias supramunicipales, es decir, estará bajo la
    tutela del Gobierno del Estado y el Gobierno Federal,
    según el caso.
    Si el centro de la atención gubernamental es la vida municipal
    como motor del
    desarrollo regional, entonces deberá cuestionarse el
    modelo de relaciones intergubernamentales vigente, derivado de la
    forma de Estado federal en donde el Municipio figura como parte
    de las entidades federativas y, por lo tanto, sujeto a la tutela
    de éstas. La propia dinámica nacional condujo a la sociedad hacia el
    reconocimiento de tres esferas de competencia, tres
    órdenes de gobierno que sugieren un arreglo constitucional
    distinto al actual: Un nuevo Estado constituido por tres
    órdenes de gobierno colocados en un mismo nivel y con
    plenas facultades dentro de su esfera de competencia.

    El nuevo arreglo constitucional debiera contemplar
    (Rendón, 1985: 202):
    1. Descentralización política y administrativa en
    tres órdenes: Unión, Estados miembros y
    Municipios.
    2. La autonomía municipal como uno de los principios
    constitucionales de la Unión.
    3. La distribución de la competencia tributaria se
    considera como materia específica de la
    Constitución Nacional.
    4. Existencia de poderes constituyentes en tres esferas de
    gobierno: Unión, Estados miembros y Municipios.
    5. La Constitución asegura los principios de la
    autonomía municipal.
    Lo anterior significaría la posibilidad real de emprender
    el desarrollo regional a partir de los municipios, partiendo de
    un nuevo tipo de arreglo constitucional que ciertamente
    reformaría al Estado y que permitiría,
    consecuentemente, un nuevo tipo de relaciones
    intergubernamentales, abandonando el esquema vertical
    descendente, generador de dependencia, para adoptar otro de
    carácter cooperativo, basado en el consenso.

    6. Bibliografía.

    AMMAC, Artículo 115 Constitucional: historia y
    reformas de 1999, México, 1999.

    CAMACHO QUIROZ, César, discurso en El municipio
    mexicano, reformas y adiciones al artículo 115
    constitucional, SEGOB – CEDEMUN, México, 2000.
    GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, "La autonomía municipal
    en las legislaturas locales", en Estudios Municipales Núm.
    10, CNEM, México, 1986.
    LÓPEZ NOGALES, Armando, Anexo Estadístico, Tercer
    Informe de
    Gobierno Sonora 2000.
    MARTÍNEZ CABAÑAS, Gustavo, La administración
    estatal y municipal de México, 2ª. Edición,
    Instituto Nacional de Administración
    Pública, México, 1992.
    MERINO HUERTA, Mauricio, Fuera del Centro, Xalapa, Universidad
    Veracruzana, 1992.
    RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho Municipal,
    Porrúa, S.A., México, 1985.
    SÁNCHEZ BRINGAS, Enrique, Derecho
    Constitucional, Porrúa, S.A., México, 1995.
    SAYEG HELÚ, José, "Marco
    histórico-jurídico del artículo 115
    Constitucional", en Acosta Romero, Miguel, et al., La reforma
    municipal en la Constitución, 2ª. Edición,
    Porrúa, S.A., México, 1986.
    SPDGP, Presupuestos
    municipales de egresos para 2000, Sonora.

     

     

    Autor:

    M.C. José Darío Arredondo
    López.

    Licenciado en Economía por la
    Universidad de
    Sonora.
    Especialista en Administración Pública Municipal
    por el Instituto Sonorense de Administración
    Pública, A.C.
    Maestro en Ciencias en
    Metodología de la Ciencia por
    el Instituto Politécnico Nacional.
    Ocupación actual:
    Profesor Investigador del Departamento de Economía de la
    Universidad de Sonora.

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