Indice
1.
Introducción
2. La cuestión
municipal.
3. La reforma de 1983
4. La reforma de
1999.
5. Municipio y desarrollo
regional
6. Bibliografía.
El Municipio es la institución más antigua
entre las que, en el orden político, administrativo y
jurídico ha tenido la nación
mexicana. Su historia empieza junto con
la conquista española y es institución fundamental
en la independencia de
México, así como base de la
organización política y
administrativa del Estado que
surge de la Revolución
de 1910. También es la entidad que representa la
renovación de la organización administrativa del Estado, en el
marco del nuevo federalismo
mexicano inaugurado hace dos décadas.
En 1983, la institución municipal amplía su esfera
de competencia para
ser el punto de partida de la descentralización de la vida nacional y ser
un nuevo orden de gobierno en un
Estado federal en el que, consecuentemente, se reconocen dos
órdenes de distribución de competencias. La
reforma de 1983 incorporó un tercer elemento en donde la
teoría
clásica reconoce sólo dos. Jorge Sayeg Helú
lo expresa de esta manera: "El nuevo federalismo
mexicano ya no parece asumir tan sólo los caracteres del
federalismo clásico: la existencia de dos gobiernos
simultáneos, sino que se enriquece ahora con ese tercer
nivel de gobierno: el
municipal, que merced a su plena autonomía conquistada en
el nuevo texto
Constitucional, integra ya uno de los engranajes fundamentales de
nuestro propio sistema federal.
En efecto, el vigente texto de
nuestro artículo 115 Constitucional parece reencauzar al
municipio mexicano dentro de un régimen federal al que por
esencia pertenece, pero del cual había llegado a apartarse
un tanto; las atribuciones que por él se le confieren, nos
permite hacer una equilibrada distribución de competencias
entre los referidos tres niveles de gobierno" (Sayeg,
1986:47).
Por su parte, Sánchez Bringas llama la atención sobre que México
adoptó en su artículo 124 Constitucional el
sistema
estadounidense, pero en nuestro país ocurre una
situación especial, debido a que el municipio es una
entidad que goza de autonomía política y
administrativa distinta a la de los Estados miembros del Pacto
federal, "… de ahí que el sistema mexicano de
distribución competencial, de acuerdo a los
artículos 115 y 124, debe expresarse en los siguientes
términos: …las facultades que no estén
expresamente concedidas por esta Constitución a la federación y a los
municipios, se entienden reservadas a los Estados"
(Sánchez, 1995:309-310).
La aparición del municipio en el panorama
teórico mexicano ha despertado no pocas inquietudes,
mismas que asociadas a los procesos de
cambio que se
producen por la vía política electoral, pero que
tienen por fondo la suma de desigualdades que configura el hilo
conductor de nuestra historia social y
política, plantean nuevos derroteros a la forma federal
que tiene México. El
nuevo federalismo planteado como objetivo
político a alcanzar por el Estado
mexicano significa, en buena medida, el reconocer que el arreglo
político plasmado en la Constitución está sujeto a
transformaciones que lo perfeccionan y a la vez materializan: las
formas políticas
no pueden ser dogmas de fe, en tanto que responden a la cambiante
realidad de un país en su transición a la democracia.
La década de los ochenta representa para el Estado
mexicano un serio cuestionamiento respecto a la conducción
de la cosa pública y las relaciones intergubernamentales
en el marco del federalismo como modelo
político. El gobierno de la república hubo de
plantear una serie de mecanismos que le permitieran sortear los
efectos de la crisis
económica, aligerando su carga administrativa y
posibilitando el fortalecimiento de estados y municipios en lo
político y lo financiero. Las acciones
emprendidas implicaron el reconocimiento de un esquema
centralista cuyo agotamiento quedaba demostrado ante los efectos
de la crisis y,
consecuentemente, la necesidad de descentralizar la vida nacional
tanto en lo económico como en lo político. Estos
elementos constituyeron la nota predominante del discurso
gubernamental.
La propuesta delamadridista supone una doble dimensión, ya
que reconoce el centralismo y
busca el reencuentro con la matriz
federalista consagrada por la doctrina mexicana para establecer
como compromiso de gobierno la restitución o
reconocimiento de los estados de su calidad de
suscriptores originales del Pacto Federal, conforme al
espíritu del artículo 124 constitucional, pero
también expresa una solución política al
trascender el esquema dual del federalismo formalmente asumido y
llegar hasta la última frontera de la administración
pública nacional: el municipio, institución
sociopolítica que significa el contacto más
íntimo y representativo de la enorme y compleja periferia
mexicana. El municipio es redescubierto y se constituye en la
punta de lanza de un proceso de
descentralización y democratización
que parte del gobierno federal y referido a la
participación de la comunidad en las
decisiones que la afecten de manera directa, tomando la
noción de Municipio Libre del texto de 1917 como un
propósito de gobierno.
Durante la década perdida de la economía mexicana, el
fortalecimiento municipal se convirtió en un imperativo
social y político que engarzaría el pasado
revolucionario con la modernización de la
administración pública federal y el
reordenamiento territorial del desarrollo
económico. La visión tecnocrática del
quehacer público podía, mediante el supuesto
constitucional de Municipio Libre, conciliar los intereses
contrapuestos de la política corporativa inaugurada en la
primera mitad del siglo XIX mexicano y el impulso modernizador
que redimensiona al Estado a favor del mercado, de
frente a un mundo en el que los Estados Nacionales son
considerados candidatos a jubilación.
En el marco de la Reforma del Estado, el municipio es el ente
territorial en el cual se descentralizan las entidades
federativas, tal como, a su vez, el Gobierno Federal lo hace en
ellas. Éstas no lo hacen de manera opcional, sino en
acatamiento a lo dispuesto en el párrafo
primero del artículo 115 Constitucional, el cual ordena
tener al Municipio Libre por base de su división
territorial y de su organización política y
administrativa. En este caso, el municipio es normado por la
Constitución Federal y la Estatal, siendo tutelado por la
Legislatura local que es la que expide su Ley
Orgánica. Tal acción tutelar se deriva de su
condición descentralizada, que obedece a la lógica
del arreglo político expresado en la Constitución
Federal en donde se reconocen dos órdenes coextensos de
producción normativa: los estados y la
Federación.
La autonomía o libertad
económica municipal sólo se entiende frente a los
poderes de la entidad federativa, no tanto respecto al Gobierno
Federal, de acuerdo a la lógica
descentralizadora arriba señalada, lo cual sugiere la
connotación de autogobierno administrativo
(González, 1986:42). En este caso, habría que
considerar la libertad
municipal como aquella con la que se dota al municipio para
ejercer las competencias que le sean otorgadas por la Legislatura
local, en los términos del interés
colectivo, que sería el del Estado (Martínez,
1992:160-161).
La reforma municipal de 1983 formaliza el discurso
descentralizador en el texto constitucional, pero también
obliga a la definición del municipio en su nueva
dimensión, no sólo como base de la
organización territorial y administrativa de los
estados sino como célula
política del nuevo federalismo mexicano. Desde el punto de
vista conceptual, el municipio transita entre posiciones
extremas, esto es, entre la sociedad natural
preexistente al Estado y la criatura jurídica kelseniana
que se traduce en forma de descentralización regional a
cargo de los servicios
públicos, lo cual obedece también a la
lógica de los costos
comparativos de los servicios.
Así, el municipio como base de la descentralización
nacional tiene como primera connotación el aspecto
administrativo, a lo que sigue por consecuencia la
descentralización de la responsabilidad de la operación de los
servicios, y su eficiencia como
símbolo materializado de la renovación
nacional.
El contenido de la reforma municipal de 1983, fue el
siguiente:
- Pasa a las legislaturas de los estados la facultad
que tenían los gobernadores de suspender, revocar o
desaparecer ayuntamientos o alguno o algunos de sus miembros,
concediendo formalmente a los ayuntamientos el derecho de
audiencia. Para que proceda la suspensión el acuerdo
deberá ser de las dos terceras partes de la
Legislatura. - Se ratifica el principio de la
personalidad jurídica de los municipios, y se
incorpora la facultad de manejar su patrimonio
de acuerdo con la ley, no
pudiendo ser enajenado por ninguna otra instancia. - Se ratifica la facultad reglamentaria de los
ayuntamientos, pudiendo expedir el Bando de Policía y
Buen Gobierno, así como reglamentos administrativos
conforme a las bases normativas que establezcan las
legislaturas. - Se definen los servicios públicos
mínimos a cargo de los municipios: agua potable
y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y
centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y
jardines, y seguridad
pública y tránsito. - Se establecen con claridad las fuentes de
ingreso municipales: los rendimientos de sus bienes, las
contribuciones sobre la propiedad
inmobiliaria, la parte correspondiente a las participaciones
federales y los ingresos
derivados de la prestación de los servicios
públicos a su cargo. - Se establece que los presupuestos
públicos municipales solo serán aprobados por los
propios ayuntamientos, y ya no por las legislaturas locales.
Con esto, los municipios pudieron decidir el destino del gasto,
derivados de los ingresos
definidos por la propia reforma. - Se especifica la competencia
municipal respecto al desarrollo
urbano, pudiendo formular, aprobar y administrar la
zonificación y planes de desarrollo urbano municipal y
participar en la creación y administración de las reservas
territoriales, otorgar licencias de construcción y participar en la
creación y administración de zonas de reserva
ecológica. - Se amplió el principio de
representación proporcional a todos los cabildos,
independientemente de su población. - Se da lugar al establecimiento de un régimen
de seguridad
laboral a los
servidores
municipales al sugerir a las legislaturas de los estados la
expedición de leyes
conducentes, de acuerdo al artículo 123
Constitucional. - Se reconoce constitucionalmente la posibilidad de que
se suscriban convenios de coordinación entre la Federación y
los estados, así como entre éstos y sus
municipios para la ejecución de obra o para la
prestación de servicios.
Sin embargo, la reforma consolidó a los
municipios "… como una instancia administrativa: como aquellos
filtros necesarios para la
administración general del país. Está
claro, por otra parte, que ese fue el criterio que
prevaleció al formularse la iniciativa de ley.
Quizá, como en el transcurso del siglo XIX, se dio por
hecho que la organización democrática habría
de fluir tan pronto como los municipios tuvieran mayores herramientas
administrativas a su alcance. Pero ahora es evidente que eso no
ha ocurrido, ni ocurrirá, de modo natural" (Merino,
1992:116).
La reforma municipal de 17 de junio de 1999 es la
décima que conoce el artículo 115, y la primera que
reconoce explícitamente al ayuntamiento como gobierno. De
manera resumida, posee las siguientes características (AMMAC, 2000:29-30):
1. Se reconoce al municipio como orden de gobierno, transformando
su carácter
de administrador en
instancia de gobierno.
2. Se reconocen competencias exclusivas del municipio.
3. Se establece la estructuración de cinco grandes temas
que deberán ser partes integrantes de las leyes de carácter
municipal que expidan las legislaturas.
4. Se actualiza algunos de los conceptos de la fracción
III, destacando que las materias que ahí aparecen son por
principio competencia exclusiva de los municipios y no
concurrente con el Estado como estaba establecido. Es decir, por
ejemplo, que agua potable,
obra pública (calles, parques, jardines y su
equipamiento), policía preventiva, etc., son servicios
exclusivamente municipales y ya no concurrentes con el
Estado.
5. Las materias exclusivas municipales se entienden en su doble
carácter de función y
servicio
público en su caso. Por ejemplo, en materia de
agua potable o limpia, no se trata de solo "prestar" el servicio sino
de ejercer su función de
autoridad,
reglamentaria, de promoción y desarrollo,
participación comunitaria, etc.
6. Se establece un mecanismo subsidiario mediante el cual los
municipios pueden transferir al Estado algunas funciones o
servicios exclusivos, siempre que sea voluntad calificada de los
ayuntamientos, a diferencia del texto anterior en donde los
municipios dependen verticalmente de la voluntad del congreso
local para conservar o no una competencia.
7. Se amplía el concepto de
asociación de municipios al interior de un estado, para
permitirla entre varias entidades, siempre con la
aprobación de las legislaturas respectivas.
8. Se incorpora al pago del predial al sector paraestatal,
así como los bienes
públicos utilizados por particulares
(concesión).
9. Se establece el derecho de iniciativa municipal en materia
tributaria, facultándolo para proponer en lo individual a
la legislatura, los elementos de sus contribuciones fiscales; es
decir, la facultad de iniciativa de los ayuntamientos en el
establecimiento de cuotas y tarifas de impuestos,
principalmente el predial, las contribuciones de mejoras y
construcción de inmuebles. Se dispone
además, en el artículo quinto transitorio, que para
el año 2002, estos valores, en el
caso de impuestos a la
propiedad
inmobiliaria, se equiparen en su base el valor
catastral y el valor
comercial.
10. Se establece que los recursos que
integran la Hacienda Municipal serán ejercidos en forma
directa por los ayuntamientos o por quien ellos autoricen.
11. Se complementan las facultades en materia de desarrollo
urbano y se precisan, como en el caso de la custodia y
administración de zonas federales, por la vía del
convenio; programas de
transporte
público de pasajeros y participación en proyectos de
desarrollo regional, propuestos por el gobierno federal y los
gobiernos y estatales.
12. Se resuelve a favor de los presidentes municipales el mando
de las policías preventivas municipales, dejando un
vínculo de mando de éstas con los gobernadores solo
para casos de fuerza mayor o
alteración grave del orden público.
13. Se ratifica la facultad legislativa del congreso estatal en
las leyes de ingresos municipales, y se amplía el concepto de
revisión de las cuentas
públicas con el de fiscalización de las mismas.
Los cambios efectuados fortalecen la esfera de competencia
municipal, aunque solo signifiquen la ampliación de las
responsabilidades municipales en las materias que le son propias.
En relación con su carácter de orden de gobierno,
prevalece la noción clásica de que el municipio no
es suscriptor del pacto federal, por lo que está bajo la
tutela de la entidad federativa a la que pertenece, de suerte que
es el Estado, a través de su legislatura, el que decide
finalmente sobre el monto y origen de los recursos de la
Hacienda Municipal, además de revisar y ahora fiscalizar
su Cuenta Pública. Esto explica que por más que se
hable de la reforma del Estado y del nuevo federalismo mexicano,
la barrera conceptual fundada en la teoría
del Estado que se asume, ha derivado el impulso de una verdadera
reforma a una serie de medidas de carácter administrativo
que en nada afectan los supuestos básicos del modelo en
vigor. En este sentido, la afirmación de que la reforma al
artículo115 ha permitido avanzar en "… la
desconcentración administrativa y la
descentralización política" (Camacho, 2000:40),
demuestra lo anterior, en tanto que ambas, la
desconcentración y la descentralización, son
esencialmente procesos de
carácter administrativo, de los que la segunda implica una
cierta autonomía funcional, que permite la toma de
decisiones d e acuerdo a las normas y procedimientos
señalados por una instancia superior de la cual se depende
estructuralmente y que, en este caso se expresa a través
de la legislatura local vía expedición de las bases
normativas municipales y de la aprobación de las fuentes y
montos de los ingresos municipales, así como las cuentas
públicas resultantes. Lo político, aun sigue
concentrado en el orden federal y estatal.
5. Municipio y desarrollo
regional.
La institución municipal ha sido asociada al
desarrollo regional, lo cual resulta posible en la medida en que
la dinámica económica y social de los
municipios determine la de su entorno y constituya un todo con un
determinado grado de homogeneidad, estableciendo un perfil propio
de desarrollo atribuible al motor de impulso
municipal, lo cual supone la creación y funcionamiento de
agrupamientos productivos capaces de responder a los
requerimientos de desarrollo generados por las propias regiones.
Pensar en el desarrollo regional sin el concurso de los
municipios es ignorar la base material de las actividades
económicas que se realizan en una determinada
circunscripción, habida cuenta que el territorio es una
magnitud municipal, así como la población que se asienta en él y que
lo transforma a través de las diversas actividades
económicas que realiza. El tercer elemento que comparte el
Estado con el Municipio es el poder, pero en
el caso de los municipios es un poder limitado
o restringido, dependiente de instancias distintas y en la
práctica, superiores a éste.
De acuerdo a las reformas de 1983 y 1999, el municipio
representa un orden de gobierno, el más próximo a
la comunidad y a sus
intereses. En esa medida, resulta natural suponer que la
injerencia del gobierno municipal habrá de intensificarse
a partir de que ejerza las nuevas facultades contenidas en la
reciente Reforma. Pero de nada valdría la
ampliación de facultades si aparejado a ello no se
cuestiona el modelo de relaciones intergubernamentales entre los
tres órdenes de gobierno reconocidos en la
Constitución.
A diecisiete años de la reforma municipal de Miguel de la
Madrid, se han
incrementado los recursos municipales provenientes del gobierno
federal, sumándose a las participaciones los fondos de
aportaciones del ramo 33 del Presupuesto de
Egresos de la Federación (a partir de 1998); pero al mismo
tiempo han
decrecido los montos correspondientes a los ingresos propios.
Actualmente las participaciones fiscales (incluyendo el Ramo 33)
representan el 74.15 por ciento del total de los ingresos
municipales, mientras que el 25.85 por ciento corresponde al
renglón de ingresos propios. Por el lado de los egresos
municipales, se destina el 78.65 por ciento a gasto corriente,
13.51 a gasto de capital y 7.87
por ciento a deuda
pública (SPDGP, 2000: 3 y 7). Pero la situación
del Gobierno del Estado, en cuanto al origen de sus ingresos no
es diferente: el 91.1 por ciento de sus ingresos corresponde a
fondos federales, mientras que los ingresos propios representan
el 8.8 por ciento del total (López Nogales, 2000:45).
En general, los ingresos de las haciendas públicas
estatales y municipales, dependen en un alto porcentaje de los
recursos federales asignados a éstas. Dicha
situación se ha ligado a la práctica fiscal del
federalismo mexicano, pero es incongruente que el Estado federal
se defina por la descentralización administrativa y la
centralización política. El centralismo
político no necesariamente se revierte a partir de la
alternancia en el ejercicio de las funciones
públicas, sino a través de democratizar la toma de
decisiones y establecer una distribución de
competencias más equitativa entre los diversos
órdenes de gobierno. En la actualidad mexicana, con o sin
reforma municipal, persisten las relaciones de tipo vertical
descendente entre Gobierno Federal, Estado y Municipio, en donde
las entidades federativas ven reducido su ámbito en
beneficio del Gobierno Federal o, en el mejor de los casos,
cediendo espacios a los municipios.
Por el lado de los municipios, aunque se amplíen y se
consideren exclusivas las funciones relativas a la
prestación de los servicios públicos y tenga el
Ayuntamiento derecho de iniciativa en lo referente a cuotas y
tarifas, no se modifica la carencia de poder real para ejercer la
potestad tributaria y la legislativa. Sigue siendo la Legislatura
local la que en primera instancia determina los límites de
la autonomía municipal. En tanto que esto persista, la
vida municipal y el desarrollo regional dependerán de
instancias supramunicipales, es decir, estará bajo la
tutela del Gobierno del Estado y el Gobierno Federal,
según el caso.
Si el centro de la atención gubernamental es la vida municipal
como motor del
desarrollo regional, entonces deberá cuestionarse el
modelo de relaciones intergubernamentales vigente, derivado de la
forma de Estado federal en donde el Municipio figura como parte
de las entidades federativas y, por lo tanto, sujeto a la tutela
de éstas. La propia dinámica nacional condujo a la sociedad hacia el
reconocimiento de tres esferas de competencia, tres
órdenes de gobierno que sugieren un arreglo constitucional
distinto al actual: Un nuevo Estado constituido por tres
órdenes de gobierno colocados en un mismo nivel y con
plenas facultades dentro de su esfera de competencia.
El nuevo arreglo constitucional debiera contemplar
(Rendón, 1985: 202):
1. Descentralización política y administrativa en
tres órdenes: Unión, Estados miembros y
Municipios.
2. La autonomía municipal como uno de los principios
constitucionales de la Unión.
3. La distribución de la competencia tributaria se
considera como materia específica de la
Constitución Nacional.
4. Existencia de poderes constituyentes en tres esferas de
gobierno: Unión, Estados miembros y Municipios.
5. La Constitución asegura los principios de la
autonomía municipal.
Lo anterior significaría la posibilidad real de emprender
el desarrollo regional a partir de los municipios, partiendo de
un nuevo tipo de arreglo constitucional que ciertamente
reformaría al Estado y que permitiría,
consecuentemente, un nuevo tipo de relaciones
intergubernamentales, abandonando el esquema vertical
descendente, generador de dependencia, para adoptar otro de
carácter cooperativo, basado en el consenso.
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SPDGP, Presupuestos
municipales de egresos para 2000, Sonora.
Autor:
M.C. José Darío Arredondo
López.
Licenciado en Economía por la
Universidad de
Sonora.
Especialista en Administración Pública Municipal
por el Instituto Sonorense de Administración
Pública, A.C.
Maestro en Ciencias en
Metodología de la Ciencia por
el Instituto Politécnico Nacional.
Ocupación actual:
Profesor Investigador del Departamento de Economía de la
Universidad de Sonora.