Manuales administrativos y burocracia (página 2)

Contenido:

Normas procedimentales

Formularios

Flujogramás o Diagramas de
Flujo

• Manual de Especialistas. Es aquel que agrupa
  normas pautas e instrucciones de aplicación
  específica a determinado tipo de actividades o tareas.
  Ej. Manual del vendedor, Manual de la Secretaria, Manual del
  Programador, Manual del Tornero; son manuales
  concretos.

Contenido (variado)

Actividades de la Empresa

Breve reseña histórica

Objetivos Generales (los que produce o hace)

Autoridades (Jerarquía)

Régimen de Incentivos

Derechos y obligaciones
de los empleados

Régimen de sanciones sus causales

Formas de resolver conflictos

Servicios ofrecidos de la Empresa a sus
empleados

• Manual de Propósitos múltiples.
  Es un síntesis de los anteriores su uso no está
  muy definido

ESTRUCTURA DE UN MANUAL.
(General)

Partes:

Índice Numérico. (Capítulos,
Ítems, Número de Páginas, Índice
General)

Introducción. (Presentación,
Descripción y Propósito del
Manual)

Instrucciones. (Uso del Manual)

Cuerpo Principal. Contenido específico y
principal del manual

Apéndices. (Autoridad
formal, referencias biográficas, ilustraciones gráficas. Ejemplos Muestras de formularios)

Glosario. Terminología utilizada,
términos técnicos y su significado, Ejemplo
Función, autoridad

Índice Temático. Listado
alfabético de los tópicos o asuntos que comprende
el manual.

Elaboración del
manual

Etapas practicas a seguir como procedimiento
estándar en la elaboración de los manuales
administrativos.

• Definición del objetivo a cumplir

• Elección del o los responsables de la
  preparación o elaboración

• Estudio preliminar de la organización
  (detectar posibles problemas)

• Planeamiento del trabajo a desarrollar. Plan
  cómo se reparte el trabajo y cómo
  procedemos.

• Relevamiento de la información. Encuestas,
  entrevistas (las más importantes)

• Elaboración propiamente dicho del
  manual.

• Redacción

• Diagramación (Capítulos,
  Subcapítulos, Temas, etc.)

• Formato del trabajo: letras, márgenes,
  interlineados, etc.

• Codificación

• Impresión

• Encuadernado, pruebas piloto

• Distribución

• Instrucciones a los usuarios

• Seguimiento

• Actualización

La
burocracia

Max Weber en
sus escritos dice:

"La experiencia tiende a demostrar universalmente que el
tipo de Organización administrativa puramente
burocrático, es decir, la variedad monocrática de
Burocracia es,
desde un punto de vista técnico, capaz de lograr el grado
más alto de eficiencia, y en
este sentido es el medio formal más racional que se conoce
para lograr un control efectivo
sobre los seres humanos. Es superior a cualquiera otra forma en
cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y
operabilidad. Por tanto, hace posible un alto grado en el
cálculo
de resultados para los dirigentes de la
Organización y para quienes tienen relación con
ella. Finalmente, es superior tanto en eficiencia como en el
alcance de sus operaciones, y es
formalmente capaz de realizar cualquier tipo de tareas
administrativas".

El término Burocracia tendrá tres
connotaciones:

Burocracia en el Sentido Vulgar: Su significado
ordinario, popular y parroquial.

Burocracia como Clase Social dominante incrustada
en el
Estado.

Burocracia como Modelo de Organización, en
el sentido weberiano del término.

EL SENTIDO VULGAR

Significa que al empleado le están diciendo
flojo, perezoso, holgazán, irresponsable, improductivo,
mantenido por el Estado y los
impuestos de
la sociedad,
entre otras cosas no menos moderadas. La Burocracia significa
lentitud, exceso de trámites, distanciamiento total entre
el prestador de los servicios
públicos y el usuario de los mismos, producto de
una exagerada adherencia de los funcionarios y empleados
públicos a los reglamentos y rutinas, a los procedimientos y
métodos
consignados en los manuales de organización. La Burocracia
es un mal "Irremediable" que el ciudadano percibe como un
fantasma que pesa demasiado y que le resulta muy
costoso.

EL SENTIDO DE CLASE SOCIAL
DOMINANTE

La «Burocracia» es también una clase
social contratada por el Estado para servirle, asume dos estratos
claramente diferenciados:

1. La Alta Burocracia,

2. La Baja Burocracia,

Los Tipos de Autoridad para Weber
son:

A) La Autoridad Tradicional. B) La Autoridad
Carismática y

C) La Autoridad Racional, Legal o
Burocrática.

EL SENTIDO DE MODELO
ORGANIZACIONAL BUROCRÁTICO

Desde la concepción primero sociológica y
luego administrativa, la Burocracia es todo lo contrario de lo
que el sentido vulgar pregona en su contra. El lego pasó a
dar el nombre de "Burocracia" justamente a los defectos (las
disfunciones) del sistema y no al
sistema en sí mismo.

Modelo
burocrático

La Burocracia, para Max Weber, es la organización
eficiente por excelencia, la organización llamada a
resolver racional y eficientemente los problemas de
la sociedad y, por extensión, de las empresas. La
organización burocrática esta diseñada
científicamente para funcionar con exactitud, precisamente
para lograr los fines para los cuales fue creada, no más,
no menos.

Para conseguir esta eficiencia planeada, el modelo
burocrático necesita detallar y precisar por anticipado
cómo deben hacerse las cosas.

MAX WEBER Y LA TEORÍA DE LA
BUROCRACIA

Lo paradójico es que al intentar Weber exponer
sus ideas con la mayor claridad empleando distinciones tan
detalladas para evitar esos malentendidos, quizá los haya
provocado en quien no penetre en todo su sistema. Sobre todo, sus
"Tipos Ideales" han sido sujetos a interpretaciones realmente
erróneas.

FUNDAMENTOS DEL PENSAMIENTO
WEBERIANO

La figura y obra de Max Weber ha marcado, como
quizá las de ningún otro autor, el modo de plantear
los problemas en las Ciencias
Sociales y, sobre todo, en las Teorías
sobre la Organización.

Su construcción de una Ciencia
Social, y las categorías básicas que emplea en
ella, se basan en ideas del Historismo y en las ideas
neokantianas, especialmente en la formulación de Heinrich
Rickert

LAS CARACTERÍSTICAS DEL MODELO
BUROCRÁTICO WEBERIANO

El modelo básico de Weber es aquél que se
ajusta a las 10 caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o
algunas de tales configuraciones implica que el diseño
organizacional es o tiende a la burocratización.
Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por
Weber buscan la eficiencia y la racionalidad.

Por lo tanto, Weber sugiere que el modelo de la
Burocracia debe estructurarse sobre la base de las siguientes
características:

• Carácter legal de las normas y de los
  reglamentos.

• Carácter formal de las
  comunicaciones.

• Racionalidad en la división del
  trabajo.

• Impersonalidad en las relaciones de
  trabajo.

• Jerarquía bien establecida de la
  autoridad.

• Rutinas y procedimientos de trabajo estandarizados
  en guías y manuales.

• Competencia técnica y
  meritocrática.

• Especialización de la administración y
  de los administradores, como una clase separada y
  diferenciada de la propiedad (los accionistas).

• Profesionalización de los
  participantes.

• Completa previsibilidad del
  funcionamiento.

Tales características son la consecuencia
de:

• El desarrollo de las economías
  monetarias,

• El crecimiento y la expansión de las tareas
  administrativas del Estado moderno

• La superioridad técnica del tipo
  burocrático de administración.

El
carácter legal de las normas y
reglamentos

La organización burocrática
esta cohesionada por normas y
reglamentos consignados por escrito y que constituyen su propia
legislación. Para una empresa, sus
estatutos equivalen a la Constitución para un Estado. La
reglamentación organizacional lo prevé todo, como a
la manera de los códigos; es exhaustiva, toca todas las
áreas de la organización y procura minimizar las
«Lagunas». Además, las normas son racionales:
Están adecuados a los fines de la organización.
También son legales porque confieren a las personas
investidas de autoridad el poder de
coacción sobre los subordinados. El objetivo de la
reglamentación es la «Estandarización»
de las funciones de la
organización, precisamente para que haya economía y racionalidad.

LA FORMALIZACIÓN DE LAS
COMUNICACIONES

Las decisiones, las reglas y las acciones
administrativas se formulan y registran por escrito para poder
comprobar, documentar y asegurar la correcta y unívoca
interpretación de los actos legales. Las
formas reiteradas de comunicación suelen establecerse por medio
de "Formatos" para rutinizar su cumplimiento.

LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL
TRABAJO

Sistemática división del
trabajo en
orden de la racionalidad, esto es, en atención a la adecuación con los
objetivos
buscados. Se divide el trabajo, el
derecho y el poder, estableciendo las atribuciones de cada
participante, los medios de
obligatoriedad y las condiciones necesarias. Los "Puestos" o
"Cargos" deberán estar perfectamente definidos, cada uno
con su nombre, categoría, funciones generales y
específicas, autoridad y responsabilidad y todos ellos adheridos a un
manual de
organización o de procedimientos, con las rutinas
claramente especificadas, ni un paso más, ni un paso
menos; es el equivalente tayloriano de los «Tiempos y
Movimientos». El resultado será un organigrama capaz
de representar la perfecta disposición de niveles,
jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad,
hacia arriba, hacia abajo y a los lados.

LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES

La división del trabajo, o sea, la distribución de funciones, actividades y
tareas, es absolutamente impersonal, se habla de "Puestos" y de
"Funciones", no de personas. Las personas son ocupantes de cargos
y no individuos dotados de anhelos, emociones, etc.
Asimismo, el poder de cada «persona»
también es impersonal, puesto que se deriva del cargo que
desempeña. En consecuencia, también es impersonal
la obediencia prestada al superior. Se obedece al
«Superior», no en atención a la "Persona",
sino al puesto que ésta ocupa. De esta manera,
burocrática es la expresión: "Las personas van y
vienen, las instituciones
permanecen". Es decir, la organización burocrática
privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar
dos cuestiones:

1) Su permanencia en el tiempo
y

2) La estandarización del trabajo en dos
áreas: La Estandarización de Rutinas y de Desempeño. De rutinas porque todo el
trabajo, en el puesto y nivel que corresponda, "Debe" realizarse
de igual manera; y estandarización de desempeño
porque no importando quien lo realice, de todos modos debe
hacerse.

Jerarquía
de autoridad

El Principio de la Jerarquía agrupa a los cargos
y funciones y establece las áreas o tramos de control -las
jurisdicciones-. En base a la jerarquía se construyen los
escalones y la pirámide burocrática. La
jerarquía es en orden y en subordinación y se
define con reglas limitadas y específicas. La autoridad y
el poder resultante son inherentes al cargo y al "Nivel" y no a
la persona y su distribución en la estructura
reduce al mínimo los "Roces", protegiendo al subordinado
de la potencial acción
arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se
procesan dentro de un conjunto mutuamente reconocido de
reglas.

ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y
PROCEDIMIENTOS

El desempeño de cada cargo esta
burocráticamente determinado por reglas y normas técnicas.
Todo esta establecido, ningún ocupante de algún
cargo puede hacer lo que quiera, sino lo que la Burocracia le
impone hacer de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente
establecidos. Los estándares de desempeño son
así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones
predefinidos para cada puesto y en todos los niveles del aparato.
Los manuales de organización, procedimientos y políticas
son la viva expresión de esta característica del
modelo burocrático.

Competencia
técnica y meritocracia

La selección
de las personas, en un modelo burocrático, se basa en el
mérito y en la competencia
técnica y jamás en preferencias personales. Los
procesos de
admisión, promoción y transferencia del personal son
iguales para toda la organización y se basan en criterios
generales y racionales, siempre tomando en cuenta el
mérito y la capacidad del funcionario. Los
exámenes, los concursos, las pruebas y las
medidas de desempeño, son vitales en el modelo
burocrático.

ESPECIALIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN

La Administración está separada de la
«Propiedad» en una organización
burocrática. Los miembros del cuerpo administrativo no son
los mismos que los miembros de la junta de accionistas, que son
los propietarios de la empresa. Es
decir, en el modelo weberiano los administradores de la
Burocracia no son los dueños del negocio; esto permite el
surgimiento del administrador
como «Profesional especializado» en dirigir la
organización y de ahí el retiro gradual del
dueño o capitalista de la gestión
de la empresa. Los medios de producción, los recursos
financieros y la tecnología, no son
propiedad de los burócratas, pero sin embargo éstos
están arriba de ellos. Ni los administradores pueden
vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro de la
estructura, ni los capitalistas pueden administrar la
empresa.

Profesionalización de los funcionarios
administradores

Ninguna Burocracia "Puede funcionar", según Weber
si no cuenta con administradores profesionales. Un administrador
es profesional por las siguientes razones:

• Es un especialista en el desempeño de las
  actividades a su cargo; en los altos mandos tiende a ser
  generalista, mientras que en los mandos bajos se va
  transformando en un especialista.

• Es asalariado y el trabajo en la organización
  burocrática suele ser su principal fuente de
  ingresos.

• Es ocupante de un cargo y la actividad que realiza
  en la estructura suele ser la principal.

• Es designado por en superior en base a sus
  méritos y desempeños. Su trabajo habla por
  él.

• Su cargo es por tiempo indeterminado no porque el
  cargo sea vitalicio, sino porque la única norma de
  permanencia es su desempeño.

• La organización es el ámbito de su
  carrera y dentro de ella la realiza escalando las diversas
  posiciones.

• No es el dueño de los activos ni de los
  medios de producción de la empresa.

• Es fiel al puesto y se identifica con los objetivos
  de la empresa.

COMPLETA PREVISIBILIDAD DEL
FUNCIONAMIENTO

En general, lo que busca el modelo burocrático,
en la idea de Weber, aparte de la eficiencia vía la
racionalidad, es la más completa y absoluta previsibilidad
del comportamiento
de sus miembros.

Ventajas de la
burocracia

De no existir externalidades y disfunciones, es obvio
que las ventajas de la Burocracia son las siguientes:

· Racionalidad.

· Precisión en el trabajo.

· Rapidez en las decisiones.

· Uniformidad de rutinas y procesos.

· Continuidad de la organización,
más allá de las personas.

· Reducción de fricciones
personales.

· Unidad de dirección.

· Disciplina y orden.

· Confiabilidad por la previsibilidad de
circunstancias.

· Posibilidad de hacer carrera profesional dentro
de la empresa.

· Eficiencia y productividad

· Competitividad, etc.

"La capacidad para aceptar órdenes cuando
están en conflicto con
los deseos de la persona, exige un nivel de renuncia
difícil de mantener". Esto genera una fuerza
entrópica tendencial a la destrucción, pues la
racionalidad, enfrentada a la naturaleza
humana, resulta ser frágil. De ahí que
sobrevenga lo que suele llamarse «Disfunciones de la
Burocracia».

Efectos de la
burocracia

REPERCUSIONES SOBRE LOS MIEMBROS DEL MISMO APARATO
ADMINISTRATIVO

La Burocracia crea una nueva clase social, el
Funcionariado, cuyas características son:

– Clara separación entre esfera privada y de
trabajo;

– Consideración del ser humano como pieza en un
mecanismo social;

– Creciente formalismo, mayor valoración de
actitudes
impersonales;

– Valoración de la Disciplina;

– Dependencia del funcionario ante el aparato
burocrático y ante su jefe;

– Integración mental o
indoctrinación;

– Posición social del funcionario;

– Definición de "Carrera" (y
escalafón);

– Mayor influjo del aparato y estructura
burocrática;

EL GRADO DE BUROCRATIZACIÓN

El grado de la burocratización se puede
determinar midiendo las seis dimensiones siguientes:

• División del trabajo basado en la
  especialización funcional

• Jerarquía de autoridad perfectamente
  definida.

• Sistema de reglas que especifiquen los derechos y
  Obligaciones de cada puesto.

• Sistema de procedimientos para controlar las
  situaciones de trabajo.

• Impersonalidad de las relaciones
  interpersonales.

• Promoción y selección de los empleados
  con base en su competencia técnica.

En un tipo ideal de Burocracia las seis dimensiones
deben existir en alto grado, mientras que en Organizaciones
menos burocráticas, estarán presentes en menor
grado.

Las disfunciones
del modelo burocrático de Weber

Existen consecuencias imprevistas e indeseadas que
conducen al modelo a la ineficiencia y a las imperfecciones.
Estas imperfecciones son llamadas Disfunciones de la
Burocracia. Se trata de serias anomalías del
funcionamiento idealizado del modelo, que una vez sometido al
"Mundo real", encuentra que la principal externalidad no
considerada es, precisamente, la naturaleza
humana. Así es como la «Burocracia» adquiere
el sentido peyorativo que el lego le ha dado.

Cada disfunción del modelo esta derivada de cada
una de las 10 características idealizadas por Weber en su
construcción teórica:

• Exagerado apego a los reglamentos, lo cual deviene
  en que "Las normas y reglamentos se transforman de medios en
  objetivos, se vuelven absolutos y prioritarios". Los medios
  se vuelven fines.

• Exceso de formalismo y papeleo. El afán de
  documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la
  Burocracia, crea volúmenes de trámites y
  formatos que entorpecen la agilidad de los
  procesos.

• La resistencia al cambio. La tendencia a crear
  rutinas en procedimientos y métodos, crea la
  mentalidad de "Siempre lo mismo", no como fastidio, sino como
  falsa sensación de estabilidad y seguridad respecto
  del futuro en la organización. Esto crea una gran
  resistencia al cambio, sobre todo cuando la
  organización se ve obligada a enfrentarse a cambios en
  su entorno.

• Despersonalización de las relaciones. El
  modelo ignora que la organización informal trasciende
  y supera a la organización formal. De hecho, se
  observa que la verdadera organización, la que
  realmente existe en las empresas es, precisamente la
  informal.

• Categorización del proceso decisional. La
  rígida jerarquización de la autoridad
  sólo existe en el papel; en los hechos no sucede
  así. Independientemente de esto, una fuente de
  ineficiencia es que siempre toma la decisión el
  funcionario de más alto rango, independientemente del
  conocimiento que tenga del asunto.

• Adherencia exagerada a las rutinas y procedimientos.
  La devoción a la regla escrita transforma las rutinas
  y procedimientos en valores absolutos. Por observar la
  política escrita en el manual, el cliente puede quedar
  insatisfecho y la empresa puede perderlo. Pero esto no
  importa, porque la regla se cumplió. Esto crea lo que
  Thorstein Veblen llama «La incapacidad
  entrenada.

• Exhibición de señales de autoridad. El
  énfasis burocrático en la jerarquía
  conduce a las personas al uso exagerado de los
  símbolos del poder o señales de estatus para
  demostrar la posición; el uniforme, la
  localización y diseño de las oficinas, el
  estacionamiento, la cafetería, etc., indican quienes
  son los "Jefes".

• Dificultad en la atención de clientes. La
  organización burocrática es endógena y
  entrópica. Está diseñada para satisfacer
  sus propios requisitos, los requisitos internos y no las
  demandas y exigencias de sus clientes expresadas en forma de
  necesidades y/o deseos.

• Es decir, las Disfuncionalidades de la Burocracia,
  como modelo, surgen de las siguientes
  apreciaciones:

• El modelo indica la previsibilidad del
  comportamiento humano en el trabajo; la realidad dice lo
  contrario.

• El modelo supone que el entorno de la
  organización es constante y estático; la
  realidad demuestra que es todo lo contrario.

• La Burocracia supone una ética devocional al
  trabajo; la realidad muestra que es así siempre y
  cuando el trabajo sea creativo y no rutinario.

• El modelo de Weber supone que el hombre está
  al servicio de la organización; la realidad indica que
  no es así: es la organización la que
  está al servicio del hombre.

El impacto de la
burocracia en la administración

La administración moderna difícilmente
puede asumir la totalidad de las ideas expuestas por Weber. Se
sabe que no existe, en ninguna parte, un modelo único de
Burocracia, sino una gran variedad de gradualidades y de matices
en la burocratización de las organizaciones
modernas.

Existen tres tipos básicos de comportamiento
burocrático:

La Burocracia Fingida, donde las
normas son exógenas.

La Burocracia Representativa, donde
las reglas son dictadas por especialistas cuya autoridad es
aceptada por todos, pasando incluso a formar parte de los
«Valores»
de la empresa, una suerte de cultura que
puede tipificar como una regla la alta calidad o el alto
rendimiento.

La Burocracia Punitiva, donde las
reglas son impuestas por las presiones de la propia
administración o de los empleados. Los castigos por
incumplimiento son severamente castigados.

Los administradores modernos saben que una
organización debe tener reglas claras, procedimientos
indicativos y estructuras
bien diseñadas. De lo contrario, por mucho que los
administradores de la excelencia sostengan que los esquemas
rígidos y pensados de antemano son obsoletos, lo cierto es
que dependerá siempre de la naturaleza humana el buen
desempeño de la organización.

Digamos que Weber pensó un modelo puro, por su
propia naturaleza inaplicable, a menos que los trabajadores y
empleados de las hipotéticas empresas que lo asumieran,
fueran robots. Pero de la idea weberiana de la Burocracia, pueden
extraerse firmes aplicaciones en la empresa moderna,
además de las ya citadas. Entre las más
señaladas estarían las siguientes:

APLICACIONES DEL MODELO WEBERIANO EN LA EMPRESA
MODERNA

• La especialización de operarios y de procesos
  de trabajo.

• La idea de la estandarización del
  desempeño de funciones.

• La noción de la centralización en la
  toma de decisiones, cuando así conviene a los fines de
  la organización. O en caso contrario, la
  descentralización.

• La uniformidad de prácticas
  institucionalizadas, que vienen a tipificar la moderna
  noción de imagen corporativa.

• La no duplicación de funciones.

• La profesionalización de la función
  administrativa como distinta de la función de los
  accionistas propietarios.

• La admisión y promoción en
  función de los méritos y talentos de las
  personas.

• La idea de que la organización, si bien es
  «Gente» al final de cuentas, debe lograr altos
  niveles de estandarización, para lograr que se haga lo
  que se debe, no lo que se quiere.

Síndrome
de burocratización

Se registra a partir de ciertos
índices:

• Disminución de la creatividad, originalidad y
  cantidad de la producción.

• Alargamiento de los tiempos fijados para dar cuenta
  de la producción. Sensación de pérdida
  del sentido de la producción.

• Insistencia en el cumplimiento de las normas de
  interacción, a pesar del empobrecimiento de los
  intercambios, en el intento de preservar la
  estructura.

• Aparición en el discurso de elementos que
  tienden a ratificar la "Pertenencia".

• Imposibilidad de los miembros de conceptualizar la
  dinámica grupal en la que están insertos si no
  se salen del problema en que están
  implicados.

Autor:

Carlos Antonio Orantes
Hernández

Metodólogo – Analista e Investigador
Asociado