El acercamiento amigable a la burocracia (página 3)

La idea es capitalizar todos estos aportes, y considerar
alternativas de cambio que
tengan presentes los valores y
las creencias nacionales, para mejorar las posibilidades de tener
éxito
en los emprendimientos de cambio profundo. Sobre estas bases
debería construirse un nuevo modelo
conceptual que si bien asegurase la necesidad de contar con
continuidad burocrática en el funcionamiento de
determinados servicios de
apoyo, a la vez habilitase la posibilidad de generar alternativas
de innovación, tanto en la producción como en la comercialización, que habiliten procesos de
refuerzo para provocar ciertas rupturas potenciales aceptables
para la cultura local.
Paradójicamente para lograr esta posibilidad de
convivencia temporal, hay que generar ciertas pautas
contraculturales en el modelo burocrático tradicional para
que se puedan capitalizar las "ventanas de oportunidad" y se
puedan generar "soluciones
ejemplares" que luego se consoliden en las estructuras
permanentes, capitalizando algunas de las ideas de Peter Senge y
su equipo (2000).

Ese nuevo modelo debería atender la necesidad de
capitalizar el funcionamiento de sistemas de apoyo
burocático y a la vez tener muy presente, la falta de
eficiencia del
modelo burocrático para generar transformciones, que
está también condicionada por una serie de factores
estructurales asociados a la propia concepción del modelo,
entre los que se destacan según Mayntz: el desarrollo de
las políticas
económicas en relación con los cuidadanos, la
naturaleza no
económica de los objetivos de
la administración
pública y el rígido manejo presupuestario de
las organizaciones.
(Mayntz, 1994, pág. 139 y siguientes)

Pero realizar estos cambios no será sencillo.
Además de la voluntad de encararlos, hay que tener la
posibilidad de financiarlos. Y ambas dimensiones son igualmente
importantes para generar proyectos
viables. Lo que no debería ser desestimado por las
autoridades que están planificando los cambios. La mayor
dificultad reside en que en la realidad, el propio desarrollo de
la política
económica y social no depende en muchas ocasiones, de
las necesidades de los ciudadanos, sino de las disponibilidades
presupuestarias y de la coyuntura del mercado mundial y
su repercusión en las economías nacionales. Es
necesario entonces generar acuerdos sustentables
(políticas de Estado) para
poder encarar
los cambios requeridos manteniendo las líneas de acción
por más de un período de gobierno. Todo un
desafío para un sistema
político en el que la alternancia se basa en la
crítica
sistemática de la oposición, de todo lo que
está haciendo circunstancialmente el gobierno de
turno.

Hay que atender ciertas singularidades. Lograr un cambio en el
ámbito del Estado, no es lo mismo que cambiar en el
ámbito privado. Los servicios estatales tienen sus
particularidades estructurales y funcionales que necesariamente
hay que tener presentes. Hay que comprender y aceptar la propia
esencia de la naturaleza de los objetivos de las administraciones
públicas. Estos objetivos son siempre de carácter político, y en
múltiples ocasiones no son incluso de naturaleza
económica, por lo que su prestación se hace sin una
consideración de los costos y
beneficios reales que la actividad pueda generar. Esto conduce
necesariamente a la no rentabilidad
económica de los servicios
públicos. Para combatir estas debilidades, hay que
aportar transparencia a la formulación de los objetivos,
para que todos los agentes sepan a que atenerse en un determinado
sector de actividad y puedan realizar sus propuestas sin
desconfiar de cambios imprevistos derivados de la acción
circunstancial de un gobierno nacional o departamental.

Por otra parte, el sistema
presupuestario de la mayoría de los países
desarrollados y sub-desarrollados tiene un carácter anual,
lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la
utilización de los recursos y en la
distribución del gasto. Las rigideces
complican la gestión
de administración dentro de los propios
períodos de gobierno. Es necesario aportar mayor
flexibilidad en la utilización de los recursos contra una
mayor responsabilidad de los administradores, que opera
como contrapartida que restablezca el adecuado balance de
ejecución y contralor. Esto implica encarar procesos de
desconcentración presupuestaria. Este es otro aporte para
mejorar la
organización burocrática tradicional. Cambiar
los presupuestos
pensando que a partir de ello cambiamos la realidad, ha
demostrado ser una idea muy ingenua, que los burócratas se
encargan de sancionar para restituir gradualmente, el
funcionamiento por los carriles históricamente
delineados.

Pensando en el nivel micro de un modelo de administración de organizaciones, pueden
plantearse siempre alternativas estratégicas extremas como
modelos
empresarios de referencia teóricos. Específicamente
Gouldner percibió dos modelos: los modelos "racionales" de
organización que adoptan la estrategia de
sistema cerrado, en busca de la certeza y previsión
exacta. (Taylor, Fayol y
Weber) y los
modelos "naturales" de organización que adoptan una
estrategia de sistema abierto ante la expectativa de la
incertidumbre, ya que el sistema contiene más variables que
las que somos capaces de comprender. La tendencia mundial es
hacia una inevitable apertura, que las burocracias
históricas tradicionales procuran combatir.

La autonomía burocrática inherente a su propia
concepción, es una barrera importante a la hora de generar
cambios. "La estrategia de sistema cerrado busca la certeza,
incorporando variables asociadas a la iniciativa que se tiene
como meta. La teoría
de la burocracia
concibe las organizaciones como si fueran entidades absolutas,
existiendo en el vacío, como sistemas cerrados. La
burocracia define su propio modo de reclutar sus funcionarios,
las relaciones entre ellos, etc., sin depender de la colectividad
que la sustenta o del ambiente que
la rodea. La burocracia es libre de cualquier intervención
externa." Muchos modelos comerciales sustentados por monopolios
han resultado ser una clara muestra de
cómo un sistema de puede aislar de su entono para no
cambiar. . El sector energético es un ejemplo de este tipo
de enfoque a escala
nacional.

En cambio, la estrategia de sistema abierto alterna su
atención entre la iniciativa que se tiene
como meta y la supervivencia e incorpora la incertidumbre. Acepta
que es necesario considerar siempre el contexto y circunstancias,
como parte del sistema, sabiendo que no siempre se
generarán los escenarios más convenientes para la
organización. En ese sentido los sistemas abiertos siempre
están condicionados por el medio con el cual intercambian
bienes o
servicios. Debe desarrollar capacidades para adaptarse a un
entorno cambiante sacrificando a veces metas de eficiencia
interna respecto de una concepción cerrada y aparentemente
autosuficiente. El sector comunicaciones
es un ejemplo de este tipo de enfoque a escala nacional.

El primer modelo, opera en condiciones óptimas en
determinadas situaciones y el segundo modelo, lo hace en otras
muy diferentes. Las organizaciones no pueden elegir ente uno y
otro circunstancialmente. Ellas no controlan los tiempos de los
eventos que la
afectan ni eligen las circunstancias de contexto en las que deben
enfrentar importantes desafíos. Entonces deberían
poder operar en modo burocrático y en modo innovador al
mismo tiempo e
inclinarse por uno u otro, dependiendo de esas circunstancias.
Por supuesto que esa no es tarea sencilla, porque cada modo tiene
sus condicionamientos respecto de las estructuras, su
funcionamiento y sobre todo los modelos mentales con los que
opera la gente.

Sería conveniente generar un marco de referencia
conceptual integrador, para interpretar los procesos de
consolidación y de transformación que muchas veces
ocurren cíclicamente en las instituciones
nacionales y particularmente en el caso de estudio
específico de DUCSA, en la órbita del Estado en
relación con colaterales administradas que funcionan en el
ámbito del derecho privado. Por ello se consideraron las
opciones teóricas que sostienen el mantenimiento
del status quo de la mano del modelo burocrático y
también opciones que facilitan los cambios que se generan
a partir de innovaciones radicales que alteran las reglas de
juego en las
organizaciones, tanto en la concepción de los negocios como
en la infraestructura y también, en las reglas de juego
para administrarlas y finalmente, en los conocimientos necesarios
para desarrollarlos.

De cierta manera, la consolidación del modelo
burocrático de las organizaciones contribuye a mantener un
paradigma
singular de la conservación de status vigente, que genera
determinados modelos mentales y patrones de comportamiento
exitoso. En el otro extremo, la aparición de un modelo
innovador atenta contra el modelo burocrático
prevaleciente y contribuye a cuestionar los modelos mentales y
patrones de comportamiento exitoso en un contexto mecanicista. No
se puede apostar a la burocracia clásica y sus sistemas
cerrados para que prestando ayuda a los innovadores, conspire
contra si misma. Evidentemente es necesario realizar un replanteo
del modelo burocrático tradicional para generar espacios
para capitalizar ventanas de oportunidad, pensando en que alguna
intervención externa pueda operar como disparador de
ciertos cambios focalizados que eventualmente, luego puedan
generalizarse.

Los modelos mentales predominantes en cada propuesta
conceptual que estamos analizado, inciden en gran medida para que
no se puedan generar espacios de convivencia armónicos. No
será posible en muchos casos articular alternativas de
cambio negociadas a satisfacción de las partes. EN
Uruguay hay
muchos ejemplos de imposibilidad de convivencia. Aparentemente
esta idea de poder lograr una convivencia armoniosa puede generar
una propuesta utópica inalcanzable que sólo da
tiempo a las fuerzas pre-existentes para reordenarse y oponerse
mejor. Debe tenerse muy presente que es muy difícil
generar espacios cooperación entre una estructura muy
rígida y otra muy flexible, y crear opciones de coordinación entre el funcionario
burócrata y el empleado innovador. Sin embargo, tales
posibilidades pueden darse circunstancialmente como en el caso de
la mejora de los sistemas de gestión de prestaciones
económicas del sector previsional uruguayo desarrolladas
por el BPS.

Según Martín Díaz Telli (2006) las
singularidades de la burocracia parecen operar como contenedores
de cualquier intento de cambio. Para eso fueron después de
todo pensadas como modelo teórico. "La burocracia
profesional es una estructura inflexible, bien adaptada para
producir productos
estándar pero inadecuada para adaptarse a la
producción de las nuevas. Todas las burocracias
están montadas para ambientes estables; son estructuras de
desempeño diseñadas para
perfeccionar programas
destinados a contingencias que pueden predecirse, no son
estructuras de resolución de problemas,
diseñadas para crear programas para necesidades que nunca
se han encontrado antes." La falta de opciones de contingencia
sustentables ante la previsible crisis
energética nacional es una muestra de cómo –
sabiendo que podían existir contenciones en el futuro
– la organización estatal no reaccionó a
tiempo.

Hay determinados modelos conceptuales que operan en el nivel
mental de los actores privilegiados del sistema para sostener la
estructura y el funcionamiento esencialmente burocrático.
"Los problemas de innovación en la burocracia profesional
tienen sus raíces en el pensamiento
convergente, en el razonamiento deductivo del profesional que
busca la situación especifica en terrenos del concepto general.
Esto significa que los nuevos problemas son forzados en viejos
casilleros." (Díaz Telli, 2006) De esta manera, si la
organización burocrática debe enfrentar nuevos
problemas; su estructura y funcionamiento no resultan ser los
más apropiados para generar nuevos conocimientos y buscar
ventanas de oportunidad, considerando negocios muy diferentes de
los que habitualmente maneja. No fueron pensadas y organizadas
para ello.

La innovación se genera cuando abordamos los problemas
con otras formas de pensamiento en general rupturistas. "La
solución de problemas innovativos requieren pensamiento
inductivo, es de echo la inferencia de varios conceptos generales
o programas a partir de experiencias particulares. Este tipo de
pensamiento es divergente, rompe con las antiguas rutinas y
normas en vez
de perfeccionar las existentes y esto va en contra de todo lo que
la burocracia profesional esta diseñada para hacer. No
debe sorprender que las burocracias profesionales y las
asociaciones que controlan la profesión, tiendan a ser
cuerpos conservadores, vacilantes y que el cambio llega (a ellas)
lenta y penosamente después de mucha intriga política y maniobras
por parte de los innovadores." (Díaz Telli, 2006)

Por otra parte, la idea históricamente arraigada tanto
en países desarrollados como en países en
vías de desarrollo, que sostenía que los agentes se
deben a su trabajo, sin
que el aparato institucional tenga algo que plantear, está
siendo superada por los acontecimientos. Simplemente la realidad
no es así. (DELFOS, 2007) Es necesario reconocer que la
"ética
devocional" al trabajo no es una realidad completa y acabada,
pero que sí debe, en cambio, construirse mediante la
formación de actitudes y la
creación de una cultura
organizacional que la favorezca y la haga suya. La finalidad
última de una organización está dada por su
misión,
y que la misión esta diseñada a partir de las
necesidades del cliente, que es
quien finalmente "conduce" a la empresa. Por
lo tanto, la nueva racionalidad de la organización es en
definitiva, una adecuación de los medios
disponibles a lo que requiere el cliente (que no siempre
está fuera de la organización y se sabe
precisamente quién es).

La idea prevaleciente apunta a lograr que los actores se
alineen en torno a la
misión de la empresa, no por
una devoción para con la institución, sino por
sentirse integrados como parte de un "aparato" que establece un
conjunto de cadenas operativas que movilizan la acción con
miras a un fin calculado que de alguna manera instaura un orden
en la acción para cada una de las categorías de
actores oficiales, clientelas objetivo,
instancias de decisión o interlocutores privilegiados
dentro de una red
organizada. Un "aparato" que es potenciado por prácticas
que operan con suficiente flexibilidad para dar lugar a las
luchas estratégicas y las maniobras políticas
definidas por las posiciones comunes que se convierten en
motor de las
transformaciones necesarias, dando un sentido auténtico a
la participación de los miembros, generando espacios de a
las solidaridades y permitiendo asociarse para orientar las
finalidades más amplias en la acción colectiva.

Según Roberto Carballo (2007) la relación entre
determinados grupos de
interés
tiene trascendental importancia, si se quiere sobrevivir en un
mundo globalizado y tan fuertemente competitivo. De ahí
proviene – según el autor – la necesidad perentoria
de situar institucionalmente a los grupos de interés como
uno de los procesos estratégicos de la
compañía, alineándolo, de esta forma, como
uno más de los ejes estratégicos que se
desplieguen. En este sentido, las relaciones que se establezcan
con los stakeholders (debidamente priorizadas) se
recogerán en el Plan Director de
Grupos de Interés de la organización. Este Plan
Director será el instrumento a través del cual se
fijarán las acciones
tendentes a potenciar los puntos fuertes, así como mejorar
los posibles puntos débiles, de las relaciones con los
grupos de interés. Para esta misión, una de las
herramientas
habituales que utilizan las empresas de
éxito son los "Equipos de Alto Rendimiento" con la
participación activa de los stakeholders afectos.

El trabajo en equipo
en determinadas situaciones permite agregar valor en los
procesos sustantivos. Estos equipos de
trabajo fuertemente motivados muchas veces hacen la
diferencia en los resultados que obtienen las organizaciones. Es
lo que denomina Dave Ulrich (1997) "la organización sin
fronteras, en la que las personas capacitadas proporcionan
conocimientos prácticos, cualquiera que sea su
jerarquía, su función o
su cargo. Estas capacidades sin fronteras son importantes para la
organización del futuro. A medida que se vayan eliminando
las fronteras, las organizaciones podrán adoptar las
decisiones mejor y más rápidamente. Los clientes y
proveedores se
comprometerán con un proceso de
trabajo continuo." ".si las organizaciones poseen y dominan una
mentalidad compartida, unos empleados comprometidos, un
comportamiento sin fronteras, una capacidad de cambio y un
aprendizaje
rápido, tendrán más probabilidades de
éxito".

Son precisamente estos "Equipos de Alto Rendimiento"
según Carballo (2007), los que están siendo
utilizados en los últimos años por aquellas
empresas de éxito que se caracterizan por la
implementación en su sistema de gestión de los
modelos de excelencia (los más importantes son Malcom
Baldridge; Deming;
Iberoamericano; EFQM etc.). Por otra parte el notable avance que
la incorporación de las nuevas
tecnologías de la información y comunicación – NTIC _ está
teniendo lugar en estas empresas ha coadyuvado al trabajo de los
citados grupos multi-stakeholders y por ende a la gestión del
conocimiento que se genera a través de los mismos.
Herramientas como las Web empresariales
en las que se residencian las Extranets / Intranets corporativas,
sirven de soporte a las Comunidades de Práctica – con las
que interactúan los representantes de los grupos de
interés implicados en cada uno de los "Equipos de Alto
Rendimiento" desplegados, con el apoyo, entre otras muchas
herramientas, Weblogs y
Wikis corporativos, Videoconferencia y el Correo
electrónico.

Esto último muestra indirectamente las posibilidades
que pone a disposición la tecnología –
sobre todo en lo referente a manejo de información y
comunicaciones como muy bien plantea Manuel Castells (2004) –
para cambiar la forma en que se gestiona una organización,
con todas las implicancias que ello tiene. No sólo sobre
aspectos de administración general, sino sobre lo que es
la capacidad productiva y las posibilidades de mejorar los cales
de comercialización. De esta manera se reafirma la
importancia de incluir la tecnología como una de las
dimensiones de soporte cuando no de desarrollo de procesos de
cambio innovadores en las prácticas de administración de recursos humanos y
financieros, las operaciones de
producción de bienes o de prestación de servicios y
también relacionamiento con los clientes en sus más
variados modelos.

Finalmente, también hay aspectos éticos que
hacen a los procesos de transformación en las
organizaciones. En definitiva esos aspectos tienen que ver con
aquellas cuestiones que nos permiten separar lo que está
bien de lo que está mal. Después de todo, siguen
valiendo algunos principios
básicos del confusionismo, que en lo esencial plantean que
"gobernar es ser integro y justo". Si utilizamos todo el arsenal
de herramientas para transformar las estructuras y los procesos
sin preocuparnos de los valores y
virtudes esenciales del comportamiento
humano en la sociedad,
posiblemente se perderá más de los que se
conquistará. Si sólo planteamos utilizar la
tecnología como factor de transformación sin tener
claro qué futuro deseamos construir, posiblemente no
iremos a ninguna parte, mejor que en la que actualmente estamos,
o incuso empeoremos. Por ello es que se entiende que importa
tanto la vertiente axiológica del estudio del estatus quo
imperante y de las posibilidades de encarar transformaciones que
nos permitan construir un mundo mejor, todo lo cual se recoge en
el enfoque de esta investigación.

11
Bibliografía de referencia

Castells, Manuel. La era de la información
Volumen 1 La
sociedad red, Asturias,
Siglo XXI Editores, 2004.

Carballo, Roberto. Innovación y
gestión del conocimiento:
modelo, método,
sistemas y herramientas, http://www.redelaldia.org/ver.php3?id_article=1150,
2007.

Crozier, Michel. El fenómeno
burocrático Tomo 1 y 2, Buenos Aires,
Amorrortu Editores, 1969.

de la Iglesia,
Gabriela. Las organizaciones como sistemas sociales,
http://www.monografias.com/trabajos14/organiz/organiz.shtml,
2006.

Delfos Ronda 1. Creencias, valores, ventanas de
oportunidad, reforma del Estado y casos de éxito
Versión 44, Montevideo, mayo de 2007, inédito.

Delfos Ronda 2. Roles del Estado, las ONGs y las
empresas privadas en los procesos de cambio en Uruguay, modelos
de referencia y casos de éxito. Versión 44,
Montevideo, junio de 2007, inédito.

Delfos Ronda 3. Futuro de organizaciones del
sector energético nacional, ventanas de oportunidad para
generar cambios en el sector, desarrollo empresarial de ANCAP a
10 años y rol de DUCSA en el futuro. Versión 44,
Montevideo, agosto de 2007, inédito.

Díaz Telli, Martín. La descentralización en la burocracia
profesional, http://www.gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/ger/buroprof.htm, 2006.

Gaynor Butterfield, Eric. Gestión de la
innovación dentro del mundo organizacional / empresarial,
http://www.gestiopolis.com/canales7/ger/gestion-de-innovacion-en-las-organizaciones.htm,
2006.

Gómez Bahillo, Carlos. Burocracia y
administración pública, 5campus.com, Sociología,
http://www.5campus.com/leccion/burocracia, 2006.

Heckscher, Charles. Blues de los cuellos blancos
Los cambios en las relaciones entre empleados y propietarios,
Barcelona, Ediciones Apóstrofe, 1996.

Kant, Immanuel. ¿Qué es la
ilustración? en Filosofía de la Historia, México,
FCE, 1985, pág. 28.

Láscaris Comneno,Tatiana. Estructura
organizacional para la Innovación
Tecnológica. El caso de América
Latina,
http://www.campus-oei.org/revistactsi/numero3/art02.htm,
2006.

Mayntz, Renate. Sociología de la
Administración Pública, Madrid,
Alianza Universidad,
1994.

Merton, Robert. Teoría y estructuras
sociales, México, Fondo de Cultura Económica, 1964,
reedición 2002.

Morgan, Gareth. Images of organization,
California, SAGE Publications, 1997.

Orellana Vargas, Patricio. Apuntes de
ética,
http://www.probidadenchile.cl/ver_articulo.php?cat=2&art=11, 2007.

Osborne, David y Plastrik, Peter. La
reducción de la Burocracia Cinco estrategias para
reinventar el gobierno. Buenos Aires, Editorial Paidos, 1997.

Richardson, Ruth. La reforma del Estado: el caso
Uruguay Conferencia de la
doctora en el foro
organizado por ACDE (Asociación Cristiana de Dirigentes de
Empresa), Montevideo,
http://www.espectador.com/text/especial/richards.htm , 2007.

Sastre Peláez, Francisco. La empresa y su
resultado, http://www.eumed.net/tesis/2006/flsp/5d.htm, 2006.

Scharpf, Fritz. Games Real Actors Play.
Actor-Centered Institutionalism in Policy Research, Boulder,
Westview, 1997.

Senge, Peter; Roberts, Carlotte; Ross, Richard;
Roth, George y Smith, Bryan. La danza del
cambio, Bogotá, Editorial Norma, 2000.

Suárez Litvin, Roldan Tomasz. La "Quinta
Disciplina" en
el Contexto del Proyecto Social
de la Modernidad
Revista
Venezolana de Gerencia,
Año 3, No. 6, 1998.

Ulrich, Dave. Organizarse en torno a las
capacidades, en La organización del futuro de Hesselbein,
Goldsmith y Beckhard, Bilbao, Ediciones Deusto, págs.
238-247, 2006.

Weber, Max. Ética protestante y
espíritu del capitalismo,
México, Fondo de Cultura Económica, 1999.

Zurbirggen, Cristina. Estado, empresarios y
redes rentistas
durante el proceso sustitutivo de importaciones en
el Uruguay. El path dependence de las reformas actuales,
Universidad de Tübingen, Tesis de doctorado, 2005.

Con mi reconocimiento

Al director de mi tesis de Doctorado en
Salamanca:

DR. LUIS JOYANES AGUILAR

Junio de 2008

V08

FIN DE DOCUMENTO

Autor:

Carlos Petrella

Carlos Petrella
o
Facultad de Ingeniería de la UdelaR y Facultad de
Ingeniería y Tecnologías de la UCU Montevideo,
Uruguay. Docente de grado y postgrado de la Facultad de
Ingeniería de la UdelaR y de la Facultad de
Ingeniería y Tecnologías de la UCU. Ingeniero de
Sistemas, Master en educación y en
Administración de Negocios y DEA. Autor de varios libros en su
especialidad.