La finalidad de este es motivar la discusión
sobre el tema. No importa que se enmarque dentro del concepto de
"gerencia social" o bajo cualquier otro esquema, el autor
considera que el tema de la gestión de políticas
sociales es hoy uno los grandes problemas que el país debe
solucionar. Los problemas sociales existentes, la
limitación de los recursos cuando el Estado afronta un
déficit fiscal de proporciones gigantescas, resalta la
importancia de maximizar el inventario de recursos sociales
disponibles. Las cifras indican que aunque nunca se podrá
disponer de los fondos suficientes para atender el tamaño
del problema social, los montos hoy disponibles podrían
alcanzar para resolver un buen número de necesidades y
cambiar en algún grado las condiciones de vida; pero la
situación de despilfarro y subutilización de
recursos existente, hacen que el impacto de las inversiones
sociales que se realizan es menor del que se pudiera lograr si se
efectuara una gestión eficiente y eficaz de las
políticas sociales. Por eso, no habría mucha
equivocación si se dijera que en materia de
política social, más que dinero, lo que Colombia
necesita es mejorar la gestión.
Lo curioso de la situación es que los mismos
servidores públicos son conscientes de las deficiencias
del Estado pero el caso se les sale de las manos, según se
deduce de los resultados de un evento sobre gerencia social
organizado por la Consejería Presidencial para la
Política Social y realizado en Santafé de
Bogotá en diciembre de 1995, en el que participaron cerca
de un centenar de funcionarios procedentes de todo el
país. Del informe sobre el seminario "Hacia Nuevos Modelos
de Gerencia Social para Colombia" y bajo el título
"Conclusiones de los grupos de trabajo sobre obstáculos
para una gerencia social efectiva", extractamos los siguientes
apartes:[1]
"OBSTACULOS RELACIONADOS CON EL DISEÑO DE
POLITICAS SOCIALES NACIONALES
Diseño no tiene en cuenta evaluaciones de
programas anteriores cuando existenDescoordinación institucional
Ausencia de continuidad en las
políticasDuplicidad de esfuerzos en diseño de
proyectos de capacitación e
inversiónFalta de articulación y coherencia entre
políticasMúltiples fuentes de información y
marcos conceptuales tradicionales obsoletosDesorden y perspectivas diferentes en el
diseño de programasCentralismo institucional
Políticas de fisonomía organizacional
y no globalDescoordinación de la política social:
incoherencia entre políticas y estrategiasDebilidad institucional a nivel
territorialUniversalidad de las políticas no tiene en
cuenta las diferencias regionales; no hay concertación
entre el nivel nacional y territorial para definir criterios
de universalidad y particularidad regionalLos diseñadores de políticas no
conocen las regiones; no hay procesos de validación de
políticas nacionales a nivel regionalNo hay participación de la comunidad o de las
organizaciones civiles en la definición de
políticas; participación actual es consultiva;
inadecuada utilización de mecanismos para involucrar a
la poblaciónFalta claridad sobre responsabilidad de la
nación y de las regiones en la definición de
políticas sociales; se impone la
naciónNo hay homogeneidad en las regiones para atender los
desarrollos sociales: no siempre hay interlocutores
válidos preparados
OBSTACULOS A LA DIVULGACION DE LA POLITICA
SOCIAL
Múltiples metodologías para asignar
recursos, subsidios y apoyos: segmentación de
mensajes, mensajes confusos y contradictoriosNo hay estrategia unificada para divulgar
políticas sociales ni para la apropiación de
las mismasNo hay coordinación para la oferta de
políticas socialesLos actores buscan protagonismo personal e
institucional; no se da información fiable y
rápida entre entidadesInstituciones no permiten acceso equitativo a la
información por celos, protagonismos y
descoordinaciónDocumentos "ladrillo" para difundir políticas
y programas
OBSTACULOS PARA FORMULACION DE PROGRAMAS Y PROYECTOS EN
APLICACIÓN DE LA POLITICA SOCIAL
Metodologías diversas y desconcertantes o
confusasLa operación de los fondos de
cofinanciación sufre de reglamentismo y
desviación de finalidadesEl sistema nacional de cofinanciación no
fluye eficientemente con base en la
descentralizaciónCapacidad tecnico-administrativa baja o inexistente
para formular, presentar y desarrollar programas y
proyectosLimitaciones gerenciales y legales y condiciones
exógenas para la formulación de programas y
proyectosNo hay cultura de preinversión; no hay
pensamiento de diagnósticos de necesidades como
acción estratégica previa a la
formulación de proyectosExiste formulación sin imaginación ni
ambición para superar los problemas
socialesLa cultura de proyectos impide la aplicación
integral de programas de política socialLa tramitomanía de proyectos desconoce las
necesidades/realidades de las regionesProliferación de programas y proyectos con
los mismos objetivosExcesivo legalismo, cortoplacismo,
subutilización de mecanismos existentesEscasa participación de las entidades
ejecutoras; imposición de obligaciones que a veces no
consultan las posibilidades de las entidades
ejecutorasHay resistencia al cambio; no se acepta la
diversidad de opciones según condiciones culturales y
visiones del desarrollo social: tendencias a centralizar en
un país con base legal descentralizada, lo cual incide
en la gobernabilidad localProgramas únicos y sectoriales para
realidades diferentes en las regiones y municipiosIncomunicación de los técnicos de
Planeación Nacional y otras entidades nacionales, con
las realidades localesLas relaciones clientelistas siguen dictando las
prioridades locales
OBSTACULOS PARA MONITOREO Y EVALUACION
Evaluar es una cultura en general nueva para el
país; sus dimensiones en la gestión
pública no han sido exploradasAusencia de indicadores sensibles y manejable; se
crea frustración como producto de proyectos mal
ejecutadosNo hay estructura de evaluación de logros que
trascienda la simple concepción académica y
técnica (para conocer la dimensión
social)No existen suficientes instrumentos de monitoreo y
evaluación o no se socializa la información
sobre ellosExiste autocomplacencia en los programas: no se
monitorean desembolsos, inversiones, logros ni
limitaciones
INFLUENCIA DEL MEDIO AMBIENTE PUBLICO E INSTITUCIONAL EN
POLITICAS Y PROGRAMAS SOCIALES
Falta interés y compromiso del Estado y de
sus instituciones en el área social; hay apatía
de los funcionarios para asumir/apropiarse de los objetivos y
metas de la política socialExiste inadecuada formación de los
funcionarios y por lo tanto los equipos de trabajo del
área social son débiles
técnicamenteFalta publicidad de los logros y deficiencias lo
cual incide en la credibilidad de funcionarios e
institucionesHay desidia, desinterés y
corrupciónHay enormes carencias de reconocimiento y
estímulo para instituciones y personas que tienen
logros en el área socialNo hay un ente nacional responsable de la
coordinación de la política socialNo se involucra a la comunidad ni al sector privado
en la definición y ejecución de
políticas socialesNo hay procesos para internalizar el sentido y
objetivos de las políticas sociales lo cual influye en
el poco cambio de actitudes y prácticas
institucionalesEl énfasis se centra en la operación
de los programas y no en los objetivos, usuarios y
actoresDemasiadas instituciones duplicando
accionesIncertidumbres de cambios institucionales afecta la
definición de programas y su continuidadLa orientación de organismos nacionales (como
Fonade) no favorece la adquisición de "know how" en
materia de tecnologías sociales; la asistencia
técnica y capacitación a través de
ciertas formas de consultoría no favorece la
transmisión de conocimientos."
La anterior cita textual habla por sí sola. Los
mismos protagonistas de la administración pública,
quienes viven a diario la situación y por lo tanto son
conocedores del caso, hacen una radiografía que muestra la
imperiosa necesidad de intervenir en el problema lo que justifica
el propósito de este libro en cuanto al debate
señalado.
Otro temas incluidos a lo largo del escrito que
constituyen motivo para llamar a la discusión son los que
se desprenden de los siguientes interrogantes:
Será posible utilizar la gerencia social como
instrumento para neutralizar o aliviar los efectos sociales
negativos consecuenciales de los modelos neoliberales?.
Será que un enfoque de gerencia social así
planteado es útil como herramienta para hacer realidad un
concepto de Estado de tercera opción, sin los atributos
del modelo asistencialista keynesiano ni el extremadamente
liberal? Es procedente formular una política social a
partir de los derechos consagrados en el Título II de la
Constitución Política Nacional?. Qué tan
viable es recurrir a los cambios culturales alterando el concepto
de satisfactor para modificar los patrones de consumo de bienes y
servicios? Cómo restarles importancia a los medios masivos
convencionales dentro del contexto de la comunicación
social para hacer de esta un instrumento eficaz en la
gestión de políticas públicas?. Los lectores
tienen la palabra.
CAPITULO I:
EL MARCO
HISTORICO
Para comprender el surgimiento de la gerencia social y
encontrar los argumentos que explican su irrupción
teórica en la esfera del conocimiento, es necesario
examinar los acontecimientos sociales en el marco universal. Por
supuesto, no se trata de remontarse hasta los orígenes
históricos de la humanidad, sino de ubicarse
cronológicamente en los sucesos que dieron origen e
importancia al tema. Para eso, basta con practicar un examen a
los hechos históricos de la segunda mitad del siglo XX
donde se encuentra la explicación del por qué surge
la nueva propuesta conceptual que hoy conocemos con el nombre de
"Gerencia Social".
Remontándonos a la mitad del siglo, cuando
recién se terminaba la segunda guerra mundial,
(acontecimiento trascendental que marcó el inicio de nueva
etapa histórica), vemos hechos universales que han
incidido en la relevancia de paradigmas, modelos y propuestas
teóricas en las ciencias sociales. A cada etapa
histórica y a partir de sus características, le
corresponde un determinado paquete ideológico y una
determinada construcción teórica en el seno de la
ciencia.
En aquel tiempo, Europa y Asia habían quedado
seriamente afectadas. Sus economías casi destruidas y en
igual forma sus condiciones físicas. No tenían
capacidad de imponer voluntades ni de determinar hechos en la
geopolítica mundial. Sus economías deterioradas
estaban a merced de quienes habían vencido en la guerra y
eran estos quienes imponían las reglas de juego.
Así que la tercera de las cuatro partes del siglo, se
caracterizó por los hechos que surgieron como consecuencia
del conflicto.
La economía mundial era monopolar. Un centro de
poder era predominante como reflejo también de la
hegemonía que un sólo país ejercía en
el panorama económico mundial. El poderío de
Estados Unidos era indiscutible y su capacidad para imponer
decisiones incuestionable y consecuente con sus intereses. El
mundo todavía giraba en torno del meridiano cultural de
Océano Atlántico y como lógica consecuencia
las teorías predominantes eran las concordantes con esa
realidad económica.
Las relaciones económicas internacionales se
caracterizaban por el predominio del esquema que algunos
economistas le han llamado "Neocolonialismo". Las empresas
multinacionales en su mayoría con la casa matriz en
Estados Unidos eran muy importantes; la tecnología de
punta giraba en torno al petróleo y de ahí su
importancia estratégica en la geopolítica; el
sistema monetario internacional se basaba en el tipo de cambio
fijo según los acuerdos de Breton Woods; eran relevantes
el sector secundario de la economía y en el comercio
internacional, la exportación de capital de riesgo como
sustituto de la exportación de mercancías
físicas; y por supuesto, la imposición de modelos
económicos acordes con este ordenamiento mundial estaba en
el orden del día para los países
subdesarrollados.
Las empresas norteamericanas y obviamente, casi no
tenían competencia. Parecía que eran únicas
en el mercado mundial y durante el decenio de los cincuenta
reinaban en los mercados de la mayoría de países
capitalistas. Su interés entonces se concentraba en la
protección de los mercados donde instalaban sus filiales y
en lograr en estos territorios las dotaciones complementarias que
facilitaran sus operaciones y garantizaran su éxito
financiero.
De otra parte y siguiendo la misma línea, se
imponía en los países que ya para esa época
se les denominaba del "Tercer Mundo", el tan mentado modelo de
desarrollo de "Industrialización por sustitución de
importaciones". En lugar de importar productos era mejor importar
capital, pero siempre y cuando se le asegurara al inversionista
exportador del capital las condiciones para el éxito. Para
eso, era necesario dotar al país receptor de la
infraestructura básica y complementaria requerida por el
sector industrial, lo que se hacía a través de la
inversión pública; y también era necesaria
la participación de algunos socios locales menores que
compartieran con las multinacionales el riesgo de la
inversión. Para el efecto, el más idóneo
acompañante o complemento local del inversionista
extranjero era el Estado.
El Estado en ese entonces era importante, pero ante todo
necesario; pues sin ese poder no era posible garantizar el
éxito de las multinacionales. El Estado debía
construir la infraestructura física y de servicios,
preparar la mano de obra y garantizar su calidad física e
intelectual, convertirse en socio que también arriesgara
inversión para que fuera buen aliado del capital
extranjero, ser partícipe de la demanda para tener un
cliente con buena capacidad de compra pero ante todo, que le
protegiera el mercado para evitar molestas y desagradables
competencias de empresas de otros países, de modo que el
mercado nacional quedaba debidamente reservado a la filial de la
empresa multinacional que se instalaba en el respectivo
país.
Los países latinoamericanos adoptaban modelos de
desarrollo nacional consecuentes con este ordenamiento mundial.
Las fuerzas económicas universales propiciaban las
condiciones y los organismos internacionales de apoyo se
encargaban de promover las acciones pertinentes. La CEPAL
difundía las propuestas y los gobiernos muy obedientes las
adoptaban bajo el esquema ya citado de desarrollo nacional a
través de la industrialización por
sustitución de importaciones, acompañado de una
organización estatal de cobertura nacional fuerte,
centralizada, de carácter sectorialista a través de
ministerios e institutos descentralizados, con importante
intervención complementaria a la acción de las
multinacionales.
Pero llegados los años ochenta la
situación económica mundial cambió y con
ello también las condiciones determinantes del
ordenamiento interno de los países principalmente los
dependientes como los latinoamericanos.
Europa (principalmente Alemania) y el extremo oriente
(principalmente Japón), para esta época
habían superado las consecuencias de la guerra y sus
economías ya eran protagonistas de los eventos
económicos mundiales; y consecuencialmente, la
geopolítica reflejaba estos cambios. Ahora el meridiano
cultural del mundo se comienza a trasladaba al Océano
Pacífico, la concentración del poder
económico mundial pasaba a ser multipolar con ejes en USA,
Japón y la CEE, los países dejan de ser unidades
económicas aisladas y se inician los esfuerzos por la
conformación de bloques supranacionales y por supuesto las
relaciones económicas internacionales comienzan a regirse
por nuevas reglas de juego.
La vieja hegemonía de la economía
norteamericana se deteriora y sus empresas que antes se daban el
lujo de crecer con base en la producción masiva
estandarizada y en serie casi sin competencia y de imponer sus
designios frente al consumidor sumiso que casi no disponía
de alternativas de escogencia, se ven ahora frente a
situación de competencia no sólo en el mercado
mundial sino dentro de sus propias fronteras. Por ejemplo las
otrora majestuosas industrias norteamericanas de automotores se
ven afectadas por la competencia principalmente japonesa y con
ello los viejos criterios sobre gerencia y administración
son revisados y cuestionados porque el entorno empresarial ya no
es el mismo y los factores de éxito de la inversión
son diferentes.
La competencia que le aparece a las empresas
norteamericanas por el surgimiento de productos europeos y
asiáticos revoluciona el campo del conocimiento y nuevos
paradigmas deben entrar a engrosar la literatura técnica
en las disciplinas social, política, económica y
empresarial; más cuando la tecnología
también a recibido grandes y trascendentales innovaciones
sobretodo en los campos de la microelectrónica, la
robótica y la biotecnología, las cuales facilitan
el desarrollo de nuevos campos de inversión por las
posibilidades generadas en los sectores económicos
principalmente en el terciario, donde las comunicaciones pasan a
ser actividad de punta en los procesos
económicos.
El desarrollo de las comunicaciones permite con
facilidad crear redes mundiales de operación
instantánea en el sector financiero. Las operaciones
financieras entre localidades que antes estaban condicionadas a
la temporalidad del correo como ocurría con los giros y
remesas, ahora se convierten en operaciones de segundos. La
modernización tecnológica permite la
diversificación de productos y servicios al cliente y el
sector financiero se convierte en atractivo campo para la
inversión. Grandes capitales que antes estaban en el
sector secundario, cuyo manejo no deja de ser empresarialmente
arriesgado y engorroso, se trasladan al sector financiero
acelerándose en este sector la internacionalización
y la globalización. Ahora los movimientos de capital entre
países dispone de tecnología de operación
inmediata de modo que los capitales pueden estar
rápidamente en el país donde haya mayor
rentabilidad y menor riesgo con el simple proceso de digitar un
teclado de computador.
Comienza el predominio del capital financiero ahora con
más modalidades en cuanto a productos y servicios y con
ello el financiamiento del aparato productivo mundial comienza a
depender con mayor fuerza de los mercados de capitales y el
anonimato de los financistas. Los fondos mutuales de USA, las
bolsas y sus agentes y corredores se vuelven protagonistas de
primera línea en la economía y las reglas de juego
en el funcionamiento del sistema económico mundial entra
en una nueva etapa.
Con las nuevas reglas de juego lógicamente el
ordenamiento de la economía mundial se altera y los
factores determinantes de las economías nacionales
también. Se inicia el proceso de construir la aldea
universal con un solo mercado, una sola demanda y una sola
oferta, con la obligatoriedad para las naciones de abrir sus
economías e insertarse en el mercado mundial globalizado.
Los modelos cerrados se vuelven obsoletos y deben desaparecer y
la apertura económica se hace tema de moda en todos los
medios donde se discute la situación económica
nacional.
Ya no existe la hegemonía norteamericana porque
esta tiene competencia hasta en su propio suelo donde varias de
sus empresas tambalearon; competencia esta que también
necesita otras reglas de juego no sólo para funcionar en
el interior de su propio país sino también para
introducir sus productos en los demás países del
mundo.
Para esta época, cuando ya transcurre el
último cuarto del siglo, las reglas del juego son
diferentes. Varios centros de poder se consolidan mediante la
formación de bloques de países y los siete grandes
industrializados prefieren enfrentarse de igual a igual en sana
competencia en cualquier lugar del mundo. La protección de
algún mercado nacional a favor de una sola multinacional
lesiona los intereses de los restantes como si fuera competencia
desleal. Se necesita que todos los mercados nacionales, por
pequeños que sean, estén suficientemente abiertos
para que libremente se juegue a la competencia entre ellos
(Estados Unidos, Canadá, Gran Bretaña, Alemania,
Francia, Italia y Japón, principalmente)
El capital internacional impone sus condiciones y la
economía mundial predomina sobre las economías
nacionales. Los organismos multilaterales, al servicio de este
capital supranacional, inventan el cuento de que por culpa del
cierre y protección de mercados, los aparatos productivos
se habían "aperezado" cayéndose la productividad de
los factores (capital y trabajo). Claro que esta
manifestación de baja en la productividad era cierto pero
ha sido discutible que su causa haya sido la economía
cerrada; por lo que algunos analistas afirman que no tanto como
para obligar la apertura de las economías; pues existen
otros mecanismos que permiten elevar la productividad y
modernizar la tecnología sin recurrir a este modelo. Por
eso, para resignarse, es mejor recordar la teoría de Rosa
Luxemburgo acerca del Imperialismo y decir que gracias a la
globalización y la apertura de las economías
nacionales, no habrá otra guerra mundial como las dos
ocurridas en este siglo.
El terreno en los países subdesarrollados estaba
abonado para que los organismos multilaterales como el BIRF, el
BID y el FMI impusieran sus directrices a favor del capital
internacional. En muchos países antes tercermundistas,
como en Colombia, el esquema de Estado construido para el modelo
anterior, había caído en un nivel de
descomposición que casi lo había deslegitimado. Un
Estado centralista y burocratizado, se había vuelto lento,
politiquero, corrupto e ineficiente, no tanto porque sea ley
general que la administración pública ser ineficaz,
sino porque el régimen político, en el caso
colombiano derivado del Frente Nacional, el clientelismo
había conducido la administración a niveles de
inefectividad que habían hecho perder su credibilidad ante
la sociedad civil.
Era por lo tanto momento oportuno para proponer cambios
de fondo, como salida a una situación que la
opinión pública ya no toleraba. Se propuso el
cambio de Constitución Política y con ello la gran
oportunidad para adecuar la estructura del Estado a los nuevos
requerimientos del ordenamiento económico mundial. Una
Constitución con normas orientadas a la libre empresa, a
la reducción del tamaño del Estado, a la
introducción de todas las actividades incluidas las
sociales al del juego del mercado y a la posibilidad de convertir
en negocio y empresa hasta los más restringidos campos de
los servicios sociales.
Con la nueva constitución surgen también
nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Se borra
la frontera de "lo público" y "lo privado" y la
responsabilidad de la carga del desarrollo se comparte entre
ambas partes.
Antes, cuando existía la Constitución de
1886, el concepto de Estado era aquel que en 1948 Samuelson
llamó el "Estado social", cuando hace referencia al papel
del Estado en la economía, el cual se le conoce como
Estado Social Benefactor, y separa sus actividades en cuatro
clases diciendo que "…la cuarta clase de actividades del
Estado, enormemente ampliada desde 1930 y que continuará
aumentando en el futuro; a saber: los gastos sociales, con los
que el Estado proporciona poder adquisitivo a los necesitados o a
los que lo merecen, sin esperar que le presten ningún
servicio a cambio de ello. (…) ya que nuestro moderno sistema
de gobierno se califica a veces de Estado social". y más
adelante remata la nota diciendo que "En pocas palabras, diremos
que, entre las actividades del moderno Estado social, hay que
incluir, junto con los programas de transferencia, la
redistribución de renta ocasionada por el diferente trato
fiscal que otorga a los distintos grupos sociales"
[2]
En la carta del 86 se notan artículos que
claramente expresan el marco conceptual que señala este
autor: La vieja constitución del 86 en su artículo
2º dice que "La soberanía reside esencial y
exclusivamente en la nación…", en el artículo
19º que "La asistencia pública es función del
Estado…", en el artículo 41º dice que "…La
enseñanza primaria será gratuita en las escuelas
del estado, y obligatoria en el grado que señale la
ley…". En el artículo 32º dice que "…la
dirección general de la economía estará a
cargo del Estado" y que este "intervendrá" en la
producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes y en los servicios públicos y
privados. También el mismo artículo establece que
el Estado "intervendrá" para dar pleno empleo a los
recursos humanos y naturales, todo con el propósito de
conseguir la justicia social y en particular el mejoramiento
armónico e integrado de las clases proletarias.
Con ello vemos el tipo de Estado que existía
antes de 1991. Expresamente definido como un Estado "interventor"
(art. 32), la obligación de la asistencia social y la
carga gratuita de uno de los principales servicios sociales, nos
muestra un ente asistencialista que tenía bajo su
responsabilidad la tarea de responder por las "clases
proletarias" (art. 32) para que dentro del desarrollo
económico el objetivo principal fuera la "justicia
social".
Dice Víctor Manuel Moncayo[3]que
durante buena parte del siglo XX en el mundo se vivió una
fase en la historia económica, a la que "…corresponde
por consiguiente, una particularidad funcional del Estado, que se
ha asociado a las expresiones Estado-Bienestar o Estado
interventor o Estado keynesiano, para expresar de una u otra
manera como su rasgo principal es una particular
participación en las condiciones materiales de la
producción, ya sea en el terreno de la fuerza del trabajo,
a través de la fijación del marco jurídico
de la relación laboral, la contribución a la
reproducción mediante el suministro de bienes o servicios
o la colaboración de su producción (salario
indirecto), y la institucionalización de la
contractualización del valor salarial (convenciones
colectivas y salario mínimo) en función de las
condiciones de productividad…".
Después de 1991, la Constitución
Política se refiere a temas diferentes. En el
artículo 1º dice que Colombia es un Estado social,
sí, pero "de derecho". En el articulo 3º dice que "La
soberanía reside exclusivamente en el pueblo…", en el
artículo 2º establece los fines esenciales del Estado
señalando que este ente debe "promover" la prosperidad
general y "garantizar" la efectividad de los derechos,
"facilitar" la participación de todos en las decisiones
que afectan la vida económica, "asegurar" la vigencia de
un orden justo; pero no dice que el Estado debe intervenir con el
propósito de conseguir la justicia social como lo anotaba
la anterior carta. En el artículo 48º la norma dice
que la seguridad social es un servicio público y que el
Estado ampliará progresivamente la cobertura, pero con la
participación de los particulares; en el artículo
67º dice que el Estado es responsable de la
educación, pero con la sociedad y la familia y que este
servicio será gratuito en las instituciones del Estado,
pero "… sin perjuicio del cobro de derechos académicos a
quienes puedan sufragarlos" y en el artículo 68º
anota que "Los particulares podrán fundar establecimientos
educativos".
En el artículo 333 la norma define que "La libre
competencia es un derecho" y que el Estado "impedirá que
se obstruya o se restrinja la libertad económica". En el
artículo 334º anota que el Estado
"intervendrá" en la producción,
distribución, utilización y consumo de bienes y en
los servicios públicos y privados para racionalizar (pero
no para planificar) la economía ni para lograr el
desarrollo integral, sino con el fin de conseguir la
distribución equitativa de las "oportunidades" entre los
habitantes. Es decir, para que cada uno, por su cuenta, se
rebusque aprovechando las ocasiones que se le presenten con el
apoyo del Estado. En el mismo artículo se establece que
este ente "intervendrá" para dar pleno empleo a los
recursos humanos pero no a los recursos naturales y, ya no como
antes con el fin de que el desarrollo económico tenga como
objetivo la justicia social, sino para asegurar que todas las
personas tengan "acceso efectivo" a los bienes y servicios
básicos, de conformidad con la igualdad de derechos que
tiene cada uno.
Al respecto dice el mismo conferencista citado (hoy
rector de la primera universidad del país): "En los
últimos tiempos, la reorganización del
funcionamiento de los Estados, señala como tendencias
principales la intervención del Estado exclusivamente a
solicitud o por demanda de los particulares; el sometimiento de
la acción pública a la aprobación y
evaluación permanentes de la ciudadanía; la
realización de las tareas de decisión,
ejecución, control y evaluación conjuntamente con
el sector privado; el interés estatal por las decisiones
privadas de inversión que tienen relación con su
gestión y, sobre todo, la sujeción de las
decisiones públicas de asignación de recursos a la
validación directa o indirecta por la
comunidad"
Con lo anterior vemos que las relaciones Estado-sociedad
civil son diferentes a partir de 1991 y que como esas diferencias
son de carácter constitucional, se convierten en factores
determinantes de la operación del Estado y la
organización y papel de la sociedad civil.
Ahora la responsabilidad del desarrollo social es
compartida entre los dos estamentos y la gestión no se
refiere a políticas gubernamentales o políticas
oficiales sino que se refiere a "Políticas
Públicas" donde la co-gestión entre estado y
sociedad civil es requisito obligatorio si se quiere avanzar con
éxito en los procesos de mejoramiento de la calidad de
vida de la población. La oferta de servicios para el
desarrollo puede ser indistintamente ofrecida por el Estado o la
sociedad civil y en consecuencia el Estado y el sector de
inversión privado quedan de igual a igual para competir
también en el terreno de las oportunidades a las que se
refiere la constitución.
La competitividad es argumento esencial en todo el
engranaje socioeconómico la cual invade las distintas
esferas de la vida social incluido los servicios antes monopolio
del Estado. Se requiere entonces un aparato competitivo que
demuestre su capacidad de eficiencia y eficacia para poder
desempeñar con decoro su papel de conductor de la
organización social. Su credibilidad y aún su
legitimidad, se basan en la capacidad de ofrecer una
gestión pública orientada a resultados mesurables
en los impactos ocasionados en la población
civil.
Al borrarse la frontera entre lo público y lo
privado, las políticas gubernamentales o políticas
oficiales pierden su mérito. Ahora el predominio lo tienen
las "políticas públicas" donde conjuntamente
intervienen población civil y Estado tanto en su
ejecución, como en la definición y la
contribución de recursos para su financiamiento. El manejo
de la cosa pública bajo los cánones del viejo
Estado burocratizado se vuelve anacrónico y con ello surge
la necesidad de introducir nuevos paradigmas que soporten las
técnicas de gestión de políticas y
administración del Estado y los servicios
sociales.
Como se trata de trasladar los esquemas administrativos
de la concepción weberiana del Estado a los
dictámenes del sistema de mercado, los principios que
rigen la administración de la empresa privada que ya es
experta en estas lides, son los más recomendables. El
concepto de gerencia que si bien con el tiempo ha venido
evolucionando, es por lo menos, adecuado para tener en cuenta
dentro del proceso que se le ha llamado de "modernización
del Estado" que no es otra cosa que su adecuación a los
paradigmas derivados de la corriente neoliberal del pensamiento
económico. Con ello queda abierta la puerta para la
introducción de los conceptos sobre gerencia
social.
CAPITULO II
EL CASO
COLOMBIANO
No es tema central de este escrito establecer la fecha
exacta desde cuando se comenzó a hablar de gerencia social
en Colombia, pero sí es importante tener en cuenta lo
ocurrido después de 1991 cuando se proclamó la
constitución política vigente, la que ha aportado
los principales argumentos para introducir el concepto en nuestro
medio y justificar el trato que se le ha venido dando en
distintos espacios de la vida nacional, lo que podemos observar
examinando los planes de desarrollo nacional expedidos dentro del
marco normativo de la nueva carta, o sea los que corresponden a
los períodos presidenciales a partir de 1994.
Con fecha 2 de junio de 1995, el congreso de la
república aprueba la Ley 188 por medio de la cual se
expide el plan de desarrollo nacional con denominación "El
Salto Social", la cual según el artículo primero,
tiene como objeto "… orientar la acción del Estado y de
la sociedad civil hacia el crecimiento integral de la persona
humana y el desarrollo solidario de la comunidad colombiana." En
el artículo 14 se incluyen las estrategias denominadas
"del buen gobierno" y entre las seis que presenta, el numeral
tres señala la de "Mejoramiento de la Gestión
Pública".
El capítulo nueve (9) del documento anexo a la
ley y que hace parte integral de la misma, se dedica al tema del
buen gobierno con el argumento de que "Colombia atraviesa una de
las etapas más dinámicas de su historia en la
modernización de sus instituciones y de su vida
política" porque con la Constitución de 1991 se
ampliaron e innovaron las formas tradicionales de gobernar y
hacer política. "La descentralización, la
participación ciudadana y el mejoramiento continuo de la
gestión pública son los elementos más
importantes de esta dinámica, que constituyen una
contribución fundamental para la construcción del
nuevo ciudadano." (pag. 281)
El plan relaciona el buen gobierno y las condiciones
derivadas de la carta, con una mayor eficacia y eficiencia en la
acción del Estado, con una relación más
directa y transparente entre el Estado y la sociedad civil de
modo que los problemas y necesidades de la gente puedan fluir
hacia las instancias gubernamentales y con ello mejorar la
capacidad de respuesta del Estado en términos de
soluciones a las necesidades de la población y considera
que con la implantación de principios gerenciales en los
diferentes sectores de la administración pública,
"… tanto la sociedad civil como el gobierno pueden aprender a
mejorar de manera sistemática sus papeles en el desarrollo
del país."
La tercera estrategia o sea la de gestión
pública, anota que el gobierno introducirá
modificaciones conceptuales, procedimientales e institucionales
en las actividades del Estado para crear una nueva visión
de la gestión pública especialmente dirigida al
cumplimiento de sus objetivos sociales. Seis acciones son
contempladas bajo este propósito a saber: a)
Creación de conceptos y categorías
estratégicas, b) Asignación clara de
responsabilidades, c) Coordinación inter e
intrainstitucional, d) Evaluar para aprender, e) Capacidad
técnica e innovación en el Estado y f) Gerencia
Social.
Dice el texto que la política social depende de
la capacidad de gestión de las entidades públicas y
privadas responsables de su ejecución y define la gerencia
social como "… el conjunto de conocimientos que permite
conducir una institución a la obtención de metas
determinadas de desarrollo social mediante el uso eficiente y
racional de sus recursos." Agregando que para el éxito de
"El Salto Social", es relevante fortalecer dichos conocimientos
por parte de quienes se encargan de la implantación de los
programas o proyectos sociales.
El programa formulado para la implantación de la
gerencia social se concentra en siete acciones a saber: a)
incentivos a la implantación del sistema nacional de
evaluación de resultados de la gestión
pública en las entidades del sector social a nivel
nacional y territorial; b) organización de formas no
jerárquicas de coordinación inter e
intrainstitucionales y sectoriales, como son las redes
institucionales y de servicio; c) difusión de
técnicas que permitan la formación de consensos
para incorporar y encauzar la participación de la sociedad
civil en el diseño, ejecución y evaluación
de los programas y proyectos; d) adopción de formas de
implantación adaptativa y no programada; e)
promoción a la excelencia en la gestión del
desarrollo social, que involucre la difusión permanente de
alternativas de gestión, de experiencias especiales en
diferentes sectores y de indicadores sobre la evolución
del desarrollo social a nivel nacional y territorial; f)
evaluaciones periódicas y sistemáticas de
gestión social basadas en encuestas de satisfacción
de usuarios; y g) apoyo a proyectos específicos de
mejoramiento de gerencia social a través del Fondo de
Inversión Social.
En ejecución del plan de desarrollo, el Consejo
Nacional de Política Económica y Social (CONPES),
aprobó el Documento No. 2790 del 21 de junio de 1995
denominado "Gestión Pública Orientada a Resultados"
que pretendía incorporar un cambio conceptual y
operacional en la administración del Estado
basándose en dos aspectos fundamentales: la gestión
integral con participación ciudadana y la capacidad
institucional de los organismos y entidades gubernamentales. En
el segundo aspecto sobre la capacidad institucional,
incluyó el apoyo al mejoramiento de las prácticas
administrativas y procesos donde contemplaba la promoción
y capacitación para la Gerencia Social.
Decía que para el sector social, esta estrategia
articula los esfuerzos públicos y privados para mejorar la
gestión de la política social y consideraba
procesos permanentes de producción de materiales de
divulgación para la promoción del tema. Anotaba que
con el apoyo del Instituto para el Desarrollo Social del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y las ONG nacionales o
internacionales y con la participación de la Escuela
superior de Administración Pública (ESAP), se
ejecutaría un programa de capacitación para la
gerencia social con los siguientes componentes: a)
Formación de gerentes sociales públicos y privados
en todos los niveles de la gestión de la política
social; b) Interlocución con diferentes instancias del
Estado y organizaciones de la sociedad civil para sensibilizarlas
respecto a los desafíos de los sectores sociales y a las
prioridades sociales nacionales, departamentales y municipales; y
c) Diseño y difusión de herramientas para la
gerencia social en todos los niveles de la administración
pública y privada. Agregaba que el programa
promovería el mejoramiento de la calidad de los servicios
sociales y que a través del Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnología se promovería la investigación
sobre diseño y aplicación de alternativas e
instrumentos para la gerencia social.
El 17 de enero de 1996, se aprobó el Documento
CONPES No 2831 denominado "Profundización del Plan de
Desarrollo para el año social" cuyo capítulo VII
estableció los instrumentos para la ejecución de
los programas sociales refiriéndose a dos temas: la
unificación de mecanismos y procedimientos para el acceso
al Sistema Nacional de Cofinanciación y la gerencia
social. Sobre este último anotaba que se requiere contar
con cuadros técnicos capacitados en diseño de
política y gerencia social, que se requiere contar con
conocimientos del instrumental moderno, que se requiere contar
con visión integradora del desarrollo social y
económico y propuso crear un programa de
capacitación en diseño de políticas y
gestión social. Adicionalmente propuso crear un programa
de capacitación en el diseño de políticas
sociales y gestión social y estableció que el
Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la
Consejería Presidencial para la Política Social
(CPPS) diseñarían un programa integral de gerencia
social que defina los contenidos estratégicos, los
instrumentos y los mecanismos operativos necesarios para la
puesta en marcha de programas de capacitación dirigidos a
los mandos medios en los departamentos y municipios, como
directos responsables de los programas sociales.
Indagando en la Consejería acerca del programa
señalado por el CONPES, encontramos que este no se
elaboró. Habiéndose iniciado el trámite
correspondiente y recién establecidos los procedimientos
de enlace entre las dos entidades, se presentó un cambio
en la persona que ocupaba el cargo de Consejero Presidencial para
la Política Social y el nuevo funcionario adoptó
otras acciones y orientó las operaciones de la
Consejería por otras rutas.
Un acuerdo inicial entre la CPPS y el DNP para la
aplicación de la medida impartida por el consejo en
relación con la gerencia social fue el de tramitar otro
documento Conpes que se refiriera específicamente a la
Gerencia Social. Tanto la Consejería como el DNP
estuvieron de acuerdo en primera instancia que era conveniente
establecer directrices especiales sobre la materia a nivel de
CONPES, por cuanto la gerencia social había sido tratada
en dos documentos anteriores pero como parte de otros temas. Se
inició entonces un proceso entre las dos entidades para
elaborar la propuesta de documento que se llevaría al
consejo, lo que finalmente no ocurrió hasta el final de
dicho período de gobierno.
No se conoce a ciencia cierta cuáles fueron los
verdaderos motivos que impidieron prosperar el trámite del
Documento CONPES sobre gerencia social. Lo cierto es que
funcionarios de las dos dependencias realizaron algunas reuniones
para ponerse de acuerdo en el contenido del documento y se
cruzaron escritos en borrador sobre los puntos de vista de cada
uno de cuya lectura se extraen deducciones sin duda interesantes,
que muestran las diferencias de criterio entre las partes y el
debate que se asomó fugazmente en las esferas del alto
gobierno.
En los documentos del DNP se observa claramente el
contenido neoliberal y la asimilación de la línea
recomendada por los organismos internacionales (BID, BIRF, FMI),
mientras que en los documentos de la CPPS la posición es
diferente. Sin embargo, ambos coinciden en que el desarrollo de
la gerencia social es una necesidad que responde al estado
caótico de la administración pública y la
obligatoriedad de aplicar las normas constitucionales
principalmente en lo que se refiere a las relaciones
Estado-sociedad civil, a la efectividad del Estado y la a
descentralización administrativa.
No es posible hacer afirmaciones veraces acerca del
motivo de las posiciones del DNP al respecto; pero
podríamos entender o comprender no sólo esta sino
muchas determinaciones del organismo de planificación
nacional, si tenemos en cuenta las palabras de Consuelo Ahumada
acerca del perfil y las actividades de los funcionarios del DNP
cuando dice que " El papel de los tecnócratas del
Departamento Nacional de Planeación también ha sido
notorio en lo que respecta a enfrentar la crisis social, o
más bien, a encubrirla". No conocemos los argumentos de
Ahumada en sus apreciaciones sobre el papel de los
tecnócratas respecto a la situación social y los
lectores podrán compartirla o no, pero no podemos
desconocer la lógica de sus comentarios cuando dice que
"Los tecnócratas han sido descritos como individuos con un
alto nivel de formación académica especializada,
que desempeñan cargos de poder importantes en
organizaciones grandes y complejas tanto del sector privado como
del público. Su papel en su proceso de toma de decisiones
políticas y económicas en Latinoamérica no
es nuevo. La novedad introducida por la era de la
globalización ha sido la irrupción de un
número creciente de individuos con formación
académica de alto nivel en las posiciones de poder de los
países de la región. Estos tecnócratas
constituyen la médula de la élite neoliberal. Si
bien los políticos tradicionales continúan
ejerciendo alguna influencia, se han visto cada vez más
desplazados por ese sector, por lo que la implantación del
nuevo modelo de desarrollo ha descanzado en lo fundamental en
este tipo de expertos." Más adelante agrega que "los
tecnócratas aparecen como portadores de un conocimiento
absoluto de la moderna ciencia económica, desechando
cualquier posible alternativa de análisis. Toda
crítica al modelo es rechazada de antemano, con el
argumento de que esta proviene de la ignorancia o del
interés oculto en promover intereses particulares"
[4]o también la también la
posición en contra del neoliberalismo es catalogada como
retardataria y obsoleta porque esta doctrina se asocia con el
postmodernismo, según se deduce de las palabras de Daniel
Castellanos cuando refiréndose a la situación
colombiana de comienzos de 1999 y a las críticas al modelo
vigente que hacen sus opositores, anota que "….lo lamentable de
esta crisis es que los dinosaurios, que deben estar enterrados,
ahora se sienten con el derecho de condenar a quienes no han sido
capaces de resolver el desastre que las piezas de museo
causaron."[5]
Como es bien conocido, el Fondo Monetario Internacional,
el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han
ejercido decisiva influencia en las políticas nacionales
de los países latinoamericanos y para ello "… se
valieron de economistas y tecnócratas nativos, capaces, no
sólo de poner en práctica las reformas, sino
también de reunir el apoyo popular para la agenda del
consenso.",[6] nombre que se le dio al producto de
la conferencia realizada en Washington en noviembre de 1989
organizada por el Instituto para la Economía Internacional
(IIE) y que identificó los aspectos que sirvieron de base
para definir las reformas de política económica que
se debían aplicar en Latinoamérica, las que
incluyen disciplina fiscal recortes al gasto público,
reforma tributaria, liberalización financiera, tipo de
cambio más competitivo, liberación del comercio,
inversión extranjera directa, privatización de las
empresas estatales, desregulación y protección a
los derechos de propiedad, todo bajo la premisa ciega que el
libre mercado es la clave del desarrollo
económico.
Para la doctrina neoliberal la concepción sobre
la política social es la misma tradicional en el sentido
de que ella se dedica a aliviar las condiciones de vida de los
más pobres; pero difiere en que afirma, que la manera de
hacerlo no es cargándole la responsabilidad al Estado sino
porque bajo el concepto de Estado social de derecho todos por
igual deben tener las mismas oportunidades de modo que el papel
del Estado es facilitar el empoderamiento para que los pobres
sean más competitivos porque la razón de su pobreza
radica en que no tienen capacidad para aprovechar las
oportunidades y salir de la pobreza. Para el efecto, es necesario
fortalecer su capital humano y de esa manera preparar a los
pobres para tener éxito y salir de la pobreza mediante la
inyección de educación y salud, insumos
básicos para la fabricación de capital
humano.
Con estas apreciaciones, verdaderas o falsas, es
fácil comprender el texto de un escrito borrador elaborado
por un asesor de la Unidad del Desarrollo Social (UDS) del DNP,
como propuesta para el documento CONPES, cuando dice sobre la
gerencia social que "El objetivo general, es el de desarrollar e
implantar mecanismos gerenciales a corto y largo plazo, con el
fin de modernizar y fortalecer las instituciones de los sectores
sociales de educación y salud tanto a nivel central como
territorial, para alcanzar una mayor agilidad, eficacia y
eficiencia en la gestión de los planes y programas de cada
uno de los sectores.". Más adelante en el mismo documento
y refiriéndose a los objetivos específicos, en uno
de ellos se anota que "Impulsar el diseño y
operación de sistemas de información en los
sectores de educación y salud, dentro de un marco
institucional descentralizado, como condición necesaria
para aplicar instrumentos de gestión y hacer una gerencia
moderna y de calidad."[7].
Por su parte los documentos de la Consejería
Presidencial para la Política Social muestran un enfoque
diferente. En uno de ellos titulado "Desarrollo de la Gerencia
Social. Propuesta sobre el documento CONPES", dice que "El
desarrollo social se refiere a la calidad de vida promedio de la
población y esta al grado de correspondencia entre
necesidades humanas y satisfactores de las mismas, de modo que
los propósitos políticos deben orientarse a mejorar
dicha correspondencia."[8] Considera lo social
como "….todo aquello inherente a las condiciones naturales de
la vida de la especie" y propone que son actividades del sector
social y en consecuencia objetivos de la gerencia social, las que
pertenecen a los sectores o se relacionan en sus campos de
acción, con los fenómenos sociales de
abastecimiento alimentario, y consumo básico, vivienda,
saneamiento básico, salud, educación,
recreación y deporte, derechos ciudadanos, seguridad
pública, seguridad social, participación
comunitaria, tradición o identidad cultural, unidad
familiar, solidaridad y apoyo comunitario.
Como podemos ver a partir de los dos documentos, ambos
borradores de trabajo, una de las diferencias entre las dos
entidades del gobierno fue en la definición de lo social y
probablemente este fue uno de los motivos que obstaculizó
el trámite del documento conpes.
Conocimos también por consulta a asesores de la
Consejería, que esta dependencia de la Presidencia de la
República reconocía la jerarquía del DNP y
su papel como secretaría técnica del consejo,
razón por la cual siempre estuvo en disposición de
acogerse a las decisiones del departamento administrativo. Por
tal motivo, la consejería nuevamente envió al DNP
otra propuesta modificando su posición y buscando una
salida intermedia. Esta entidad se obstinaba a no aceptar que el
Documento CONPES se limitara exclusivamente a educación y
salud. Aceptó que no se adoptara un paradigma de
desarrollo humano para definir los sectores sociales, pero
propuso de todas maneras incluir dentro del objeto de la norma,
además de los dos propuestos por DNP, otros que
retomó de los mismos documentos y publicaciones realizadas
por Planeación Nacional.
En el punto 3 de ese segundo documento que se identifica
con el mismo nombre, dice que en materia de los social, si se
toma Capital Humano lo social es educación, salud y
bienestar familiar tomando un texto de la página 6 del
libro "El Salto Social". Citando la página 7 de este
libro, dice que si se toma Capital Social, se deben tener en
cuenta el Capital Conocimiento que incluye el capital humano y el
conocimiento científico y tecnológico,
además de la infraestructura, el medio ambiente y el
capital cívico e institucional. Más adelante cita
de la página 6 del Documento CONPES sin número del
16 de abril de 1997, que "las cifras del gasto social incluyen
educación, salud, seguridad social, vivienda, agua potable
y las estrategias de empleo y capacitación para el
trabajo", para finalmente concluir como propuesta, "…que la
Gerencia Social se refiera a los sectores de; educación,
salud, bienestar familiar, seguridad social, vivienda y agua
potable".[9]
La otra diferencia entre las propuestas de las dos
entidades gubernamentales que también se deduce de los dos
documentos borrador analizados, se refiere a la unidad
operacional objeto de la gerencia social o lo que también
le podríamos llamar el campo de acción del esquema
gerencial. Observando el manejo del tema que se ha hecho en
Colombia, escuchando conferencistas y expositores o teniendo en
cuenta los programas académicos sobre la materia, vemos
que el nombre "gerencia social" se utiliza con dos connotaciones:
una desde el punto de vista microeconómico, es decir
cuando la unidad operacional es una empresa, y otra desde el
punto de vista macroeconómico, es decir cuando la unidad
operacional es un conjunto o número plural de empresas
agrupadas sectorialmente o con criterios
territoriales.
De las mismas citas textuales anotadas en los
párrafos anteriores, podemos deducir que el DNP enfocaba
la gerencia social con sentido microeconómico mientras que
la CPPS lo hacía con sentido
macroeconómico.
Otros hechos acaecidos en el país durante el
lapso de tiempo analizado fue el proyecto de capacitación
en gerencia social. Sobre este dice un documento de informe de
avance de la Consejería Presidencial para la
Política Social, que "Las discusiones entre el DNP, la
CPPS y el INDES-BID han logrado acuerdos sobre los objetivos del
proyecto y las actividades preliminares de lo que busca ser un
proceso de capacitación de largo plazo." (Informe de
Avance del Proyecto de Capacitación en Gerencia Social
para Colombia, diciembre de 1995, página 3)
El proyecto fue formulado con doble objetivo: "… a)
Contribuir a la formación de una masa crítica de
recursos humanos en diferentes niveles del gobierno y b)
propiciar un conocimiento más profundo de la demanda de
capacitación en los sectores sociales y la
identificación de estrategias efectivas y áreas de
entrenamiento ajustadas a la situación del país,
como insumo para un programa nacional continuo en materia de
gerencia social." [10]
En ejecución de dicho proyecto, entre el 11 y el
13 de diciembre de 1995 se realizó en la ciudad de
Santafé de Bogotá el seminario "Hacia nuevos
modelos de Gerencia Social para Colombia " organizado
conjuntamente por la Consejería Presidencial para la
Política Social, el DNP y el INANDES-BID. Con los
siguientes objetivos: "-Generar conciencia entre los
participantes sobre las limitaciones de los modelos tradicionales
de gerencia de las políticas sociales. -Discutir elementos
de un nuevo modelo de gestión social en el contexto del
desarrollo colombiano. –Identificar las necesidades
prioritarias de capacitación y asistencia técnica
de nivel nacional y territorial en materia de gestión de
políticas sociales con el fin de aportar al diseño
del Programa de Capacitación en Gerencia Social para
1996."[11]
La funcionaria del INDES-BID responsable del proyecto
para Colombia, hizo algunas apreciaciones evaluativas sobre el
evento de la siguiente forma:
" La reacción general de los participantes fue
muy positiva. Hubo muchas solicitudes de dar continuidad a los
esfuerzos de capacitación, particularmente para
extenderlos a diversas poblaciones objetivo y para dar
entrenamiento sobre herramientas útiles para el
mejoramiento de la gestión de la política
social."
"Los grupos indicaron reiteradamente la necesidad de
articular y coordinar la gestión entre los diversos
niveles del gobierno. También señalaron la
importancia de una mejor coordinación con los diferentes
actores de la sociedad civil."
"Los grupos indicaron grandes necesidades de
capacitación, particularmente para que los gestores de la
política social aplicaran mejores criterios en el uso de
instrumentos y herramientas de gestión para adecuar el
lenguaje y el raciocinio aplicado en el diseño de la
política social. Recomendaron que futuras iniciativas de
capacitación deben enfatizar el tema de diseño de
política social. Plantean que hace falta
capacitación en herramientas y destrezas para el
diseño y gestión de la política:
investigación aplicada, comunicación,
negociación y técnicas de promoción y
gerencia de procesos participativos."
De los informes citados se desprende que dicho proyecto
fue bien recibido, acorde a los requerimientos del país y
con orientación adecuada, que arrancó como todo en
el país, con buena potencia, pero luego se diluyó y
no se sabe a ciencia cierta por qué ocurrió esto.
Lo cierto es que con el cambio de orientación de la
Consejería Presidencial para la Política Social los
efectos son los que acabamos de anotar.
El proyecto en mención en una de las
recomendaciones del informe de avance de diciembre de 1995
decía que "Una conclusión insistente de los grupos
de trabajo del seminario nacional (Diciembre 1995) fue la
necesidad y conveniencia de involucrar a centros universitarios y
ONGs de carácter regional en el desarrollo del Proyecto."
[12]
Fue la época en que el tema se puso de moda y en
el concierto universitario nacional a principios de 1997 se
ofrecían 47 programas de postgrado relacionados con el
tema (44 especializaciones y 3 maestrías) de los cuales
cuatro (4) tenían nombre genérico sobre gerencia
social y el resto se referían a temas específicos
de los sectores sociales pero todos con el nombre "gerencia".
Treinta y seis instituciones de educación superior estaban
metidas en la empresa cuyos programas se localizaban en
Santafé de Bogotá, Neiva, Tunja, Ibagué,
Montería, Sincelejo, San Gil, Medellín, Pasto,
Cartagena, Pamplona, Cali, Bucaramanga, Santa Marta,
Barranquilla, Barrancabermeja, El Socorro Santander,
Fusagasugá Cundinamarca y Armenia. Los primeros se
refieren a los programas de: Gerencia Pública del
Instituto de Ciencias de la Salud de Medellín, Gerencia de
Desarrollo Social de EAFIT en Medellín, Gestión
Gerencial de las Universidades de Cartagena y Central de
Bogotá y Gerencia Social de ESAP, Universidad Javeriana,
Corporación Simón Bolivar y Universidad Antonio
Nariño.
A finales de 1997, la Consejería Presidencial
para la Política Social nuevamente removió el tema
de gerencia social. Convocó a los cinco Corpes y les
propuso adelantar conjuntamente una estrategia de
promoción del tema en las entidades territoriales. En
principio, los entes de planificación regional atendieron
la convocatoria dando respuesta positiva, pero luego
únicamente el Corpes de Occidente mantuvo su
interés por el tema hasta el final del período de
gobierno.
En ejecución de la propuesta de promoción,
la primera reunión de carácter técnico
determinó que ante los diferentes enfoques conceptuales
sobre el tema, para fines de promoción en las entidades
territoriales lo primero que se debía hacer era definir un
esquema conceptual unificado el cual se promocionaría en
todos los departamentos con el mismo lenguaje; luego
diseñar una estrategia para el efecto. En este sentido, en
noviembre de 1997 se realizó en la ciudad de Bogotá
y con el auspicio de la CPPS, un taller para diseñar el
esquema a promocionar y la respectiva estrategia. Al evento
asistieron además de la Consejería y los cinco (5)
corpes, representantes de DNP, ESAP, Departamento de la
Función Pública, Red de Solidaridad,
Dirección para la Equidad de la Mujer, de los
departamentos de Bolivar, Boyacá, Cauca, Risaralda y Valle
y el municipio de Medellín.
Al respecto dice la introducción del documento
"Lineamientos para la Gerencia Social" difundido por la CPPS, que
como fruto de dicho evento se produjo este documento "… logrado
a través de un intenso y rápido proceso de
concertación entre las diferentes entidades de gobierno
que tienen a su cargo un papel activo en algún componente
de la Gerencia Social. Dicho documento, pretende plantear un
primer acuerdo conceptual e interinstitucional sobre el concepto
y la práctica de la Gerencia Social en Colombia". Se
destacan en dicho escrito, la inclusión de una
definición de gerencia social y los conceptos de
"desarrollo social" y "desarrollo humano" sobre los que
hablaremos más adelante.[13]
La estrategia para el trabajo territorial adoptada en el
evento, consistía en conformar equipos departamentales
mulsectoriales y multidisciplinarios para que estos se encargaran
de difundir el tema en su territorio y promover la
implantación de los instrumentos adoptados para el efecto,
así como brindar la correspondiente asesoría a los
municipios con el mismo fin.
Según un documento que reposa en los archivos de
la CPPS con el título "Promoción de la Gerencia
Social en Colombia. Informe de Actividades", dice que "Con el fin
de preparar un grupo humano que se encargue de promocionar la
Gerencia Social en cada departamento, se realizaron los eventos
de inducción y capacitación de la siguiente manera
"[14] y a continuación presenta los
detalles donde se encuentran que se realizaron cinco (5)
seminarios-talleres con intensidad de 24 horas cada uno en las
localidades de Armenia, Barranquilla, Bogotá,
Medellín y Popayán, donde participaron funcionarios
de las entidades de planeación departamental,
educación, salud, saneamiento básico y el ICBF, en
número de ciento cincuenta (150) de los departamentos de
Guajira, Magdalena, Atlántico, Bolivar, Córdoba,
Sucre, Cesar, Norte de Santander, Santander, Boyacá,
Cundinamarca, Meta, Casanare, Tolima, Huila, Nariño,
Cauca, Valle, Quindio, Risaralda, Caldas y Antioquia.
Consultando con algunos de los funcionarios
departamentales de Huila, Cauca, Boyacá, Meta y
Cundinamarca asistentes a la capacitación, vemos que se
suponía y se esperaba que estos grupos territoriales
realizarían alguna actividad en el sentido programado
aprovechando la coyuntura de la elaboración de los planes
de desarrollo territorial, pero siempre con el
acompañamiento de la Consejería y/o el Corpes; no
obstante este proceso no se dio, de modo que al verse los equipos
solos e insuficientemente preparados, los procedimientos
departamentales no se efectuaron, la expectativa creada se
frustró y la estrategia de promoción prevista no
llegó a su finalidad.
No se desconoce la buena intensión de los CPPS en
matera de gerencia social; pero como sucede muchas veces en este
país, los procesos se inician pero no se
terminan.
Otro evento que vale la pena resaltar de las
realizaciones sobre el tema en Colombia, es el que se
llevó a cabo en Medellín en el mes de marzo de
1997.
Organizado por las Gerencias Sociales de
Medellín, organismo adscrito a la alcaldía de la
municipalidad, se realizó el "Simposio Internacional sobre
Gerencia Social" en el que participaron expositores de Argentina,
Chile, Ecuador, España, México y por supuesto de
Colombia. Uno de los puntos de la programación fue la
presentación de la experiencia de Medellín
ejecutada por los organizadores del evento.
El modelo de esta ciudad se basa en cinco áreas
de intervención: estructura administrativa y funcional
apropiada, procesos sociales zonales, caracterización de
las formas de pobreza y focalización de usuarios para
proyectos de inversión social, proyectos sociales
integrales y metodologías de evaluación cualitativa
y concertación intersectorial, interinstitucional y
comunitaria. Se sustenta en los principios de transparencia,
equidad, legalidad, pertinencia, coherencia, consistencia,
sostenibilidad, calidad, eficiencia, eficacia y
efectividad.
Sin duda los avances logrados en esta ciudad dejan
enseñanzas importantes que cualquier estudioso del tema
está obligado a consultar, tanto porque constituyen una
experiencia práctica como porque obedece a pautas e
iniciativas extraídas de la propia realidad colombiana. La
Alcaldía de Medellín ha editado algunas
publicaciones donde se consigna la experiencia, libros que bien
merecen tomarse como fuentes de consulta para el conocimiento del
caso y el estudio del tema.
A comienzos de 1999 el gobierno del período
1998-2002 no se había pronunciado en concreto sobre el
asunto; pero de la lectura del Plan Nacional de Desarrollo
"Cambio para construir la paz" se deduce que si bien este
gobierno no utilizará las mismas denominaciones, sí
contemplará argumentos similares para la gestión de
políticas públicas porque las condiciones
aún son las mismas en el país y los
propósitos del plan obedecen a respuestas de igual
contenido.
En el capítulo II que se denomina "Hacia un
Estado viable y participativo" incluye estrategias que buscan
también la efectividad del Estado, la participación
y el compromiso social y por lógica consecuencia, el
fortalecimiento de la descentralización que significa
empoderar al alcalde. Dice que mediante la reglamentación
de la ley 489 del 29 de diciembre de 1998, se harán
reformas en áreas tales como el diseño, y puesta en
marcha de programas de eficiencia, supresión y
reducción de trámites, implantación de
sistemas de desarrollo administrativo, consolidación de
instrumentos de evaluación de resultados, entre otros, es
decir, conceptos que van asociados a los principios que durante
el gobierno anterior se incluyeron bajo el tema de la gerencia
social. Hay que esperar la expedición de estos decretos
para ver el enfoque utilizado.
CAPITULO III:
CONCEPTOS
FUNDAMENTALES
Si estamos haciendo referencia al tema de la Gerencia
Social, la conceptualización básica obligadamente
debe referirse a dos aspectos centrales: qué es
gerencia, por una parte, y qué es lo
social. por la otra. Pues tradicionalmente ambas
expresiones han sido suficientemente difundidas, pero las
connotaciones para este caso no son las mismas.
3.1.- LA GERENCIA
Según en diccionario técnico de
administración, el gerente es el individuo que dirige un
grupo de personas miembros de una organización. El
concepto históricamente ha estado directamente asociado a
la organización empresarial privada, principalmente de
carácter industrial, donde cogió fuerza en
razón a que esta unidad microeconómica ha venido
paralela al desarrollo del sistema capitalista, donde el
mecanismo de mercado determina el funcionamiento económico
y la competencia se convierte en un motor que impulsa las
decisiones en las unidades que lo integran, razón que
justifica la existencia de los gerentes. Por eso, dicen, que en
la URSS cuando tenía sistema económico planificado
centralmente, no había gerentes.
Si bien el capitalismo viene desde la segunda mitad del
siglo XVIII, es apenas a principios del siglo XX cuando la
gerencia se convierte en una institución. Tal vez porque
para esta época el mercado se vuelve más complejo y
más amplio, la dirección de las unidades
microeconómicas se reviste de mayor importancia y le surge
la necesidad de incorporar procedimientos con mayor sustento
técnico. Recordemos los avances tecnológicos del
final del siglo XIX, la penetración del sistema en Asia,
Africa y Latinoamérica, los acontecimientos en la
economía de Estados Unidos después de terminar la
guerra norte-sur y su penetración en las economías
de otros países, etc., hechos que propiciaron cambios en
el medio ambiente económico de las empresas y las
obligaron por lógica consecuencia, a modificar los
parámetros en su funcionamiento. La fuerza de "los
gerentes" pasa entonces a ser decisiva en el éxito de las
empresas, que deben alejarse del funcionamiento inercial para
entrar en un comportamiento deliberado bajo la orientación
clara de generar utilidades, acumular patrimonio, crecer y
expandirse.
Los primeros aportes a la construcción
teórica fueron los tan mentados de Taylor y Fayol. "La
administración de tareas" del ingeniero mecánico
Frederick Taylor, padre de los tiempos y movimientos, así
como la teoría de los principios de la
administración del francés Henry Fayol, fueron
conceptos que al principio de siglo se consideraban de avanzada y
por mucho tiempo constituyeron la fuente de conocimiento para los
responsables de dirigir las empresas.
Durante doscientos años las organizaciones
empresariales principalmente del sector secundario, se fundaron y
se construyeron sobre la base de los planteamientos de Adam Smith
quien en 1776 escribió "La riqueza de las naciones" y
ahí sentó las bases de lo que ha sido el sistema
capitalista que funciona con el mecanismo de mercado donde oferta
y demanda imponen sus determinantes a los que tienen que
someterse todos los actores económicos incluidas las
organizaciones empresariales. Describiendo una fábrica de
alfileres este filósofo y economista inglés se dio
cuenta de que la tecnología de la revolución
industrial por esa época iniciada con el invento de la
máquina de vapor, había creado oportunidades para
que los fabricantes aumentaran la productividad y así
redujeran el costo de los bienes. Recurriendo a la modalidad de
división del trabajo y especialización, Smith
encontró que utilizando los mismos recursos humanos y
materiales, se podría elevar y magnificar la
producción total disminuyendo los costos unitarios de
productos que al llevar al mercado se hacían más
competitivos, cubrían mayor proporción de la
demanda y por supuesto generaban mayor utilidad al
empresario.
Por ello, productividad fue el tema de
preocupación de los directores de firmas y el buen gerente
era quien más elevara esta variable de la
organización empresarial. "Durante muchos años se
hizo administración teniendo en cuenta sólo los
procesos internos de las organizaciones y por ello la gerencia se
esforzaba en seguir los principios tradicionales de la
administración: previsión, organización,
dirección, planeación, control,
coordinación, jerarquización, etc., y en mejorar la
productividad total de la empresa con la utilización de
técnicas para la planeación de tareas, tales como
la de los tiempos y movimientos y con todo lo que en general se
denomina la administración científica o
los principios de la administración. El objetivo
de la misma consistía en incrementar la
productividad."[15]
El interior de la empresa era el campo esencial de la
gerencia y la máquina el principal recurso. El ser humano
era secundario catalogado inclusive como apéndice de la
máquina y la producción masiva y estandarizada una
razón permanente para la toma de decisiones. La
organización estructural montada con base en organigramas
piramidales y sustentada en funciones por dependencia y cargo,
eran argumentos sólidos para una buena gerencia.
Decisiones verticales sustentadas en el pensamiento del jefe eran
práctica cotidiana y norma que facilitaba el control
organizacional.
Pero con el tiempo los conceptos fueron cambiando en la
medida que las condiciones macroeconómicas así lo
exigían y algunas empresas fueron innovando sus conceptos
y aplicándolos particularmente con resultados
satisfactorios, haciendo que estos se difundieran hacia otras
empresas y generalizándose tendencias y escuelas hasta
conformarse una gama amplia de técnicas, todas con
éxitos puntuales en muchas empresas pero con fracasos en
otras donde también se aplicaron. Morales (1990) cita la
siguiente lista: "La teoría Y o de la
motivación individual de Douglas Mc Gregor (1960); el
desarrollo organizacional de French y Bell (1973); la
teoría Z de Ouchi (1982); la
administración por objetivos de Kurt Lewin; los
círculos de participación y, en general, la llamada
teoría de las relaciones humanas, con exponentes como
Abraham Maslow, Chris Argyris, Rensis Likert, Víctor
Vroom, Robert Blake y Jane Mouton (1970), los profesores
Herzberg, Robert, Mc Clelland y recientemente Thomas Peters,
Robert Waterman (1986) y William Ouechi. La planeación
estratégica de Fred David, Jean Paul Sallenave
(1986), La guerra de la mercadotecnia y el
posicionamiento de All Ries y Jack Trout (1988-89) y muy
recientemente la planeación globalizada o la
globalización de la economía…"
[16]más todo lo que ha surgido
después del año en que el autor escribió
dichas notas, como La Reingeniería de Hammer y Champy
(1993).
Por supuesto, con los cambios en el ordenamiento
económico mundial ocurridos después de 1980 y la
modificación de las reglas de juego para los empresarios
lo mismo que las alteraciones en los factores condicionantes del
éxito empresarial, los paradigmas sobre la gerencia
también cambiaron. La nueva era obliga a dejar de pensar
hacia adentro de las empresas y a mirar hacia fuera. Los
norteamericanos, por ejemplo, que disfrutaron su temporada de
hegemonía durante la segunda postguerra, tuvieron que
comenzar a preocuparse por sus competidores japoneses, alemanes,
y otros, los cuales a la vez se volvieron factores determinantes
de su éxito y que se encontraban en el mercado o sea en el
exterior de su negocio. Los compradores o clientes, antes con
importancia relativamente baja para los productores, ahora, en
razón a la ampliación de la oferta y con
posibilidades de escoger, se vuelven importantes y constituyen
otro factor de éxito empresarial que también se
encuentra en la parte exterior de la firma. Su comportamiento
como clientes se modifica relevando su importancia e imponiendo
sus condiciones a los oferentes, con lo que obligan a ser
objetivo fundamental en cualquier labor gerencial.
Al respecto anotan Hammer y Champy: "Los clientes
individuales, sean consumidores o firmas industriales, exigen que
se les trate individualmente. Esperan productos configurados para
sus necesidades, entregados según programas que
estén de acuerdo con sus planes de manufactura o con sus
horarios de trabajo, y condiciones de pago que les sean
cómodas. Individual y colectivamente, una serie de
factores han contribuido a desplazar el equilibrio de poder de
mercado del productor al consumidor."
"Las expectativas de los consumidores se fueron a las
nubes en los Estados Unidos cuando los competidores, muchos de
ellos japoneses, irrumpieron en el mercado con precios más
bajos en combinación con productos de mejor calidad.
Después, los japoneses sacaron productos nuevos que los
estadounidenses no habían tenido aún tiempo de
sacar al mercado, o quizá ni lo habían pensado. Es
más: los japoneses hicieron todo esto con niveles de
servicio que las compañías tradicionales no
podían igualar. Esto era producción en serie y algo
más: calidad, precio, selección y
servicio."[17]
La gerencia entonces, además de los viejos
principios de producción en serie, masiva estandarizada y
con división de trabajo para lograr productividad y bajo
costo unitario, tiene otras preocupaciones: calidad para
satisfacer al cliente, bajo precio para competir, diversidad para
escoger y servicio para adecuarse a las necesidades del
comprador. Es decir, la gerencia es una labor que requiere del
profundo conocimiento del entorno y de la correcta
interpretación de sus variables.
Los fenómenos exteriores a la empresa, los que se
encuentra en el escenario del mercado son los temas a manejar por
la gerencia. Ahora la gerencia no se realiza encerrado en la
oficina mejor decorada de la empresa haciendo cálculos
sobre el rendimiento de los factores internos, sino indagando,
conociendo, comprendiendo, asimilando, interpretando, eludiendo o
aprovechando las circunstancias que se viven en el entorno; un
entorno donde convergen muchos actores y por lo tanto es
permanentemente cambiante, donde las condiciones se modifican
para todos con ritmos acelerados que obliga a ser flexibles y
ágiles a las organizaciones empresariales.
La gerencia hoy requiere de mucha información
oportuna y veraz; de sagacidad y astucia para afrontar las
dificultades; de creatividad e ingenio para formular las
soluciones; de contacto permanente con el mundo exterior a la
empresa. Dice Drucker que "Hoy lo importante es salir de la
compañía y estar fuera lo suficiente para poder
sacar conclusiones manteniéndose apartado. Cuando todo lo
que tiene que ver con la compañía –mercados,
tecnologías, canales de distribución y valores–
está en el fermento del cambio, esperar en la oficina
hasta que los informes lleguen al escritorio del ejecutivo puede
ser demasiado tiempo."[18]
Pero como los cambios ocurridos en el mundo no
sólo han afectado a las industrias privadas sino a todos
los actores, las apreciaciones que acabamos de examinar sobre el
tema gerencial hay que hacerlas extensivas a todos loa agentes
que participan en la organización. El caso es que ahora
todos esos principios se tienen que aplicar también en las
empresas de servicio y en las del Estado y aún en la
administración central del mismo.
Si ya no existe diferencia entre lo público y lo
privado y si las oportunidades para los ciudadanos de que habla
la Constitución se traducen en competencia libre en el
mercado, los principios de la administración privada que
fueron concebidos para leyes de mercado, son tema obligado para
todos los agentes independientemente de que su propietario sea
Estado o sociedad civil. Así las cosas, corresponde a la
gerencia de los servicios sociales aprovechar las oportunidades y
derrotar las amenazas que se presentan en el mercado, utilizando
las potencialidades con que cuenta la organización para
lograr los objetivos de coberturas, calidades y volúmenes
necesarios para la estabilidad y el crecimiento financiero de la
empresa.
3.2.- LO SOCIAL
3.2.1.- GENESIS
Para pensar en lo social, al decir del
Materialismo Histórico tenemos que remontarnos hasta el
origen mismo del Modo de Producción Capitalista. Si bien a
lo largo del tiempo el término ha tenido diversas
connotaciones, es a partir de la comprensión de la esencia
del tipo de sociedad que vivimos, que podremos llegar al
núcleo del concepto de lo social.
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