La Gerencia Social en Colombia (página 3)

Dicen los historiadores de esa misma teoría
sociológica, que al comienzo de la humanidad no
existían las clases sociales, ni el Estado. Que fue cuando
la actividad económica de la especie humana movida por el
pensamiento racional aprovechó eficazmente los medios
materiales en su beneficio y alcanzó niveles de
producción de bienes necesarios para la subsistencia en
tales volúmenes que hubo sobrantes después del
consumo de los productores directos, cuando se despertó en
otros individuos el afán de apropiarse del sobrante y
entonces se generó una clase social no productora directa
que también se benefició del producto colectivo
apropiándose del producto social excedente. Desde
entonces, la historia de la humanidad se ha desarrollado con la
presencia de clases sociales donde, unas reciben suficientes
bienes y servicios en proporciones que les permite buena calidad
de vida mientras que otras no consiguen a plenitud los medios
para satisfacer los requerimientos de la vida humana.

En el siglo XVII se produjo un fenómeno
tecnológico que cambió considerablemente las
características de los medios de producción
disponibles, que permitió no sólo elevar la
productividad sino penetrar en nuevos campos de la
producción y diversificar la gama de bienes para
satisfacer las necesidades humanas. Se produjo un profundo cambio
en la organización social y por supuesto en las
interacciones que los humanos mantienen entre semejantes con
fines de supervivencia de la especie.

La aglomeración de individuos de la especie
continuó como cuando esta apareció sobre la tierra
y la separación en clases sociales se mantuvo como cuando
se produjo el excedente económico. La ciencia y la
tecnología avanzaron vertiginosamente, el aparato de
Estado se modificó acorde con las nuevas condiciones
económicas y las clases sociales que demarcan las
diferencias entre unos que disponen de todos los bienes y
servicios para su disfrute y otros que casi no tienen, se
conservaron imponiendo un sello de inequidad frente a lo natural
e injusticia frente a los principios morales, que a muchos
sensibiliza y preocupa.

En ocasiones las diferencias y desigualdades inherentes
al funcionamiento del sistema económico de mercado y el
hecho de que una gran masa de la población vive en
condiciones infrahumanas genera preocupación, en unos
casos por la sensibilidad propia de los seres humanos; en otros,
porque la presencia de dicha masa de población en tales
condiciones se convierte en un factor de riesgo para quienes
poseen suficientes bienes, ya sea por fenómenos donde se
violan las reglas de convivencia que la misma organización
a impuesto a través del derecho y el Estado y se producen
manifestaciones políticas que le apuntan a cambiar esas
mismas reglas y normas de conducta dentro de procesos que en una
época se llamaron movimientos revolucionarios, o
simplemente por problemas de descomposición social que
generan situaciones de inseguridad pública. En cualquier
caso, las desigualdades sociales son un tema de
preocupación y por ello se le ha creado una
categoría para el análisis que hoy estamos
denominando como "lo social".

Lo social toma diferentes connotaciones pero todas
conservando la misma génesis. Para algunos lo social es lo
que se refiere a los más pobres; para otros es lo que se
refiere a los grupos de población llamados vulnerables, o
sea los que tienen grandes debilidades y por eso son susceptibles
de ser golpeados por fenómenos sociales como es el caso de
los discapacitados o los grupos de población que viven en
circunstancias especialmente difíciles; para otros lo
social se refiere a los grupos de población minoritarios
que por tener esta situación son discriminados y violados
sus derechos; para otros lo social es simplemente lo que se
refiere a la especie biológica, en este caso la del
hommo sapiens. Pero en todos los casos el origen del
problema proviene la las desigualdades inherentes al sistema, las
cuales se presentan no sólo entre clases sociales, sino
entre países, entre regiones, entre sectores urbanos,
entre sectores económicos, entre zonas espaciales, entre
ramas industriales, etc., es decir, la desigualdad es un atributo
propio del sistema capitalista.

El tema de la pobreza ha ocupado sitios relevantes tanto
que las mismas agencias internacionales del capitalismo se ha
preocupado por hacer estudios y los analistas siguen considerando
este fenómeno como una realidad compleja que "….no es
vista sólo desde un ángulo económico sino
también desde las relaciones de autonomía y
confianza"[19] de manera que su importancia es
digna de llevar a las agendas de los conductores del
Estado.

Uno de los enfoques que queremos destacar es el que se
refiere a los aspectos inherentes a la naturaleza humana. Debido
a que el origen biológicos facilita la objetividad y que
se rige por las reglas de la naturaleza que son neutrales, los
paradigmas que de ahí se derivan dentro de las ciencias
sociales permiten apreciaciones más claras sobre el
tema.

Con este enfoque, "….si las dos concepciones
económicas que han dominado el escenario latinoamericano
no han logrado satisfacer las legítimas carencias de las
mayorías latinoamericanas, una nueva concepción ha
de orientarse primordialmente hacia la adecuada
satisfacción de las necesidades
humanas."[20]

Los autores no manifiestan expresamente que su criterio
básico para hablar de las necesidades humanas es el origen
biológico de la especie; pero anotan que "Al reflexionar
en torno a las nueve necesidades fundamentales propuestas en
nuestro sistema, el sentido común, acompañado de
algún conocimiento antropológico, nos indica que
seguramente las necesidades de subsistencia, protección,
afecto, entendimiento, participación, ocio y
creación estuvieron presentes desde los orígenes
del "homo habilis" y, sin duda, desde la
aparición del "homo
sapiens"."[21], lo que hace que el concepto
de necesidad esté asociado a la especie biológica y
por lo tanto condicionado a las especificidades que esta especie
tiene como producto de su creación natural y a sus
requerimientos para que se conserve viva sobre la
tierra.

Concebir el problema del desarrollo desde el punto de
vista de la satisfacción de las necesidades humanas es
considerar que el problema social es el mismo de las necesidades
humanas por cuanto de otra manera no se estaría asociando
al desarrollo; ya que este concepto sólo tiene sentido en
la medida en que se refiera a la problemática social. Si
bien un criterio economicista se refiere exclusivamente al
desarrollo económico, el objetivo final de este es llegar
a la solución de necesidades sociales.

En el enfoque del desarrollo a escala humana se
contemplan dos tipo de necesidades: unas que se refieren a la
fisiología del individuo y que se manifiestan como
carencia de algo y le apuntan directamente a la subsistencia de
la especie; otras que se refieren a la motivación y la
movilización de las personas, se manifiestan como
potencialidad o capacidad. Estas últimas están
más relacionadas con los aspectos psicológicos que
con los fisiológicos del individuo. Según las
categorías axiológicas las necesidades humanas son
nueve: subsistencia, protección, afecto, entendimiento,
participación, ocio, creación, identidad y
libertad.

Max-Neff, quien es la cabeza visible de esta
línea de pensamiento, también incluye una
distinción entre necesidades y satisfactores, estos
últimos asociados a la cultura históricamente
dominante y dice que "La situación obliga a repensar el
contexto social de las necesidades humanas de una manera
radicalmente distinta de cómo ha sido habitualmente
pensado por planificadores sociales y por diseñadores de
políticas de desarrollo. Ya no se trata de relacionar
necesidades solamente con bienes y servicios que presuntamente
las satisfacen; sino de relacionarlas además con
prácticas sociales, formas de organización, modelos
políticos y valores que repercuten sobre las formas en que
se expresan las necesidades" (pag. 36).

Otro enfoque sobre lo social que se ha visto
últimamente se refiere a la aplicación de los
derechos. Teniendo en cuenta el concepto de "Estado social de
derecho" consagrado en la constitución política, se
ha venido generando una corriente de pensamiento que enmarca el
concepto de lo social en la aplicación de los derechos. Se
observa la tendencia inspirada en los documentos de UNICEF
posteriores a la convención internacional sobre los
derechos del niño (noviembre 1989), un interesante
planteamiento sobre el papel de la familia y el menor en la
construcción de capitales humano y social y en el objetivo
de política derivado de la aplicación de los
derechos del menor que en Colombia consagra el artículo 44
de la CP relevando su prevalencia sobre los derechos de los
demás. Haciendo extensivo el enfoque a todo el
Título II sobre derechos, garantías y deberes, se
aplican a la totalidad de la población, lo social se puede
enmarcar dentro de la aplicación de estos derechos que
también se pueden asociar a las necesidades humanas
haciendo equivalentes los unos con las otras.

En un documento de circulación interna de la
Consejería Presidencial para la Política Social,
haciendo referencia a la definición de una política
social para la infancia se encuentra el siguiente
texto:[22]

"Ya anotamos que los derechos están asociados
a las necesidades humanas. De la misma manera que estas, ellos
son individuales e invisibles lo que hace difícil
definirles indicadores para mediciones en cualquier sentido,
además que no sería práctico observar
situaciones de envergadura social a través de casos
individuales. Por eso es necesario hacer una traducción o
conversión de los casos individuales e invisibles, a
fenómenos sociales representativos de los derechos
individuales y sus necesidades equivalentes, que a la vez sean
visibles y con ello mesurables de modo que de ellos se pueda
extraer indicadores.

En la tabla siguiente se presenta la equivalencia de
cada uno de los derechos consagrados en el artículo 44 de
la Constitución Política frente a un
fenómeno social que representa el respectivo
derecho"

FENÓMENOS SOCIALES
REPRESENTATIVOS DE LOS DERECHOS DEL NIÑO

(Constitución Política de
Colombia Artículo 44.)

El enfoque de lo social a partir de los
derechos (que en Colombia no es difícil hacerlo debido a
la Constitución Política vigente), es una manera
fácil de darle salida a un debate conceptual que surge por
motivo de la confrontación doctrinaria de las ciencias
sociales y que genera conflicto en la definición de las
políticas sociales. Utilizar el método de recurrir
a la obligatoriedad de la aplicación de las normas de la
carta es una alternativa metodológica que evita incurrir
en posiciones teóricamente discutibles: si el
título II de la constitución define los derechos de
los colombianos y estos se asocian con las necesidades humanas,
el sólo cumplimiento de estos derechos ya se
convertiría en sí mismo en una política
social y de esta manera no sería necesario incurrir en la
confrontación de escuelas teóricas sobre la
materia, donde no es posible afirmar quien tiene la razón
porque son simplemente apreciaciones diferentes sobre una misma
realidad objetiva que surge por circunstancias históricas.
Po supuesto se resolvería el debate político aunque
la situación real continue.

Como se puede observar, las apreciaciones sobre lo
social difieren unas de otras. Pero lo fundamental desde el punto
de vista de las implicaciones prácticas y la
solución de los problemas reales que afronta Colombia, los
cuales son similares a los de otros países de
latinoamérica y probablemente a muchos otros lugares del
mundo, tiene que ver con la intervención del Estado en su
tratamiento y manejo. Por ello es conveniente realizar un examen
aunque sea superficial, de lo que han sido y son las
políticas sociales.

3.2.2- LA POLITICA SOCIAL

Los sociólogos de la teoría del
Materialismo Histórico aseguran también que el
Estado surgió acompañando a las clases sociales.
Que tiene una función esencial consistente en la
conservación del orden establecido o sea en la existencia
de las clases y su consecuencial distribución de
beneficios entre unas y otras. Es un aparato creado y sustentado
por la base social pero que se eleva sobre ella misma y ejerce
poder sobre el conjunto total de la sociedad para favorecer a la
clase que detenta su poder.

En tal sentido, el Estado tiene la tarea y
responsabilidad de dirigir a los asociados y orientar los
procesos que el conglomerado se realizan, velando porque las
reglas de convivencia se apliquen y el establecimiento se
mantenga. Por eso la preocupación por la existencia de un
amplio grupo de individuos que carecen de los medios de
subsistencia y los peligros que esto conlleva para la
conservación del orden establecido, es tema obligado para
quienes manejan o administran el Estado.

Para cumplir con esta responsabilidad, el Estado dispone
de diversos instrumentos: instrumentos jurídicos a
través de normas de obligatorio cumplimiento, instrumentos
coactivos que hacen valer su autoridad, instrumentos financieros
que permiten sufragar gastos, instrumentos institucionales que
permiten manejar recursos y ejecutar acciones, etc. Es decir
tiene un poder que puede manejarse de una u otra manera, con base
en unos o en otros criterios, hacia unos u otros
propósitos, bajo esquemas de decisión que se les
llama "políticas".

Una definición simple de política es
afirmar que: una política es el conjunto de criterios,
pautas y parámetros que condicionan las decisiones para
definir planes y asignar recursos con miras a alcanzar
determinados propósitos. En el caso de la política
social la concepción tradicional se ha aplicado haciendo
referencia a las desigualdades y los más pobres;
así, la política social sería el conjunto de
criterios, pautas y parámetros que determinan la toma de
decisiones en la definición de planes y asignación
de recursos dirigidos a aliviar los efectos de las desigualdades
en los grupos de población más
afectados.

Las políticas pueden cambiar porque los criterios
y pautas pueden ser diversos. De hecho la historia nos muestra
que en diversas épocas la concepción de
política social se ha modificado y en consecuencia
también los planes y programas gubernamentales. Cuando el
modelo de desarrollo era nacional centralista de
industrialización por sustitución de importaciones,
el Estado interventor benefactor utilizaba una concepción
de política social; cuando el modelo es de apertura y
liberalismo económico con Estado descentralizado no
interventor, la política social es otra.

Sería interesante practicar un examen riguroso a
la evolución histórica de las políticas
sociales en latinoamérica examinando sus modalidades,
variantes y particularidades de sus programas. Pero para los
fines que se propone este documento basta con separar dos
épocas de acuerdo a los a los modelos de desarrollo
nacional predominantes en la segunda mitad del presente
siglo.

Varios temas es necesario considerar para practicar un
examen a la política social en latinoamérica. Uno
de ellos es, como anotábamos anteriormente, la gran
preocupación de dirigentes y gobernantes por la pobreza:
como disminuir su magnitud, como cerrar la brecha entre ricos y
pobres, y algunos, hasta han hablado de cómo
erradicarla.

En la primera época, la pobreza estaba asociada
al nivel de ingresos y sólo esta variable era tenida en
cuenta, considerando que con los ingresos se podría
satisfacer las necesidades. La redistribución del ingreso
por vía de la política fiscal fue la estrategia que
utilizaron muchos gobiernos durante largo tiempo,
acompañada con programas asistencialistas que mediante
subsidios de oferta, llegaban a las clases menos favorecidas con
bienes y servicios destinados a la solución de
necesidades. En varios casos los gobiernos adoptaron actitudes
verdaderamente paternalistas como durante el gobierno de
Perón en Argentina o el caso Sendas en Colombia. Los
presupuestos oficiales asignaban partidas cuantiosas para el
gasto social; las instituciones proliferaban según la
carga de programas sociales a cargo del Estado; los programas
eran diversos, ingeniosos, osados y ambiciosos.

Las necesidades básicas insatisfechas (NBI)
fueron el tema central de la política social en
latinoamérica desde mediados del siglo hasta los primeros
años del decenio de los ochenta. Se creía que la
manera de disminuir la pobreza era haciendo que El Estado
asumiera gastos destinados a disminuir el porcentaje de
población que se encontraba con necesidades básicas
insatisfechas (NBI), lo cual se expresaba a través de un
indica

dor que mostraba la situación.

Bienefeld le denomina la "Veja Política Social" y
dice que las instituciones internacionales de crédito
apoyaron su formulación alrededor de "las necesidades
básicas". La cual se podría sostener aun con el
modelo de crecimiento vigente para la época; pero que
"….ese mismo modelo de desarrollo neoclásico estaba
promoviendo los flujos financieros especulativos que
conducirían por esa misma época a la crisis de la
deuda. Y cuando en 1982 la crisis se hizo efectiva, la
preocupación por las necesidades básicas se
esfumó de la agenda de políticas del Banco
Mundial"[23]

Según la División de Indicadores (DIOGS)
de la Unidad de Desarrollo Social (UDS) del Departamento Nacional
de Planeación (DNP), se identificaban "…como pobres o
con NBI a los hogares que tuvieran al menos una de las
características expresadas por los indicadores": 1)Hogares
en viviendas inadecuadas, que expresa las carencias
habitacionales referentes a condiciones físicas de las
viviendas; 2) Hogares en viviendas sin servicios básicos,
donde se consideró que debía contar con una fuente
adecuada de agua y sanitario, en la zona urbana, y que se tuviera
una fuente de agua o sanitario, en la zona rural; 3) Hogares con
hacinamiento crítico, que se refiere a las viviendas con
más de tres personas por cuarto incluyendo sala, comedor y
dormitorios; 4) Hogares con alta dependencia económica,
que incluye a los hogares donde tenían más de tres
personas por miembro ocupado y que el jefe tuviera escolaridad
inferior a tres años; 5) Hogares con ausentismo escolar,
que comprende los hogares con al menos un niño entre 7 y
11 años, pariente del jefe, que no asiste a un centro de
educación formal.

Por supuesto, los programas de la política social
se orientaban hacia los objetivos de necesidades básicas
insatisfechas, los empréstitos internacionales se
facilitaban por el apoyo de los organismos de crédito y el
presupuesto nacional asignaba partidas en este mismo sentido. En
Colombia se vieron, entre otros, los programas de vivienda del
Instituto de Crédito Territorial, el financiamiento de
obras a través de las empresas municipales de servicios
públicos y el INAS la prestación gratuita del
servicio de salud pública y los establecimientos de
educación pública, en muchos casos con servicio de
restaurante escolar y donación de
útiles.

Sobre esta etapa del Estado benefactor escribe el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) en su informe de 1996
"Cómo organizar con éxito los servicios sociales",
lo siguiente que habla por sí sólo:

"El Estado benefactor reconoce que los
servicios de salud y educación deben proveerse en forma
equitativa a toda la población. Por lo tanto, utiliza
ingresos generales y provee en forma gratuita los servicios de
salud y educación a toda la población. Dicha
provisión se planifica en forma centralizada, y el
ministerio decide cuándo y dónde construir las
escuelas, puestos de salud y hospitales. El ministerio
también determina la dotación de personal requerida
en cada instalación, así como el número de
libros, medicamentos y otros suministros que serán
necesarios. Los usuarios no tienen opciones: asisten a las
escuelas o a las clínicas disponibles.

Las personas que administran localmente las
instalaciones escolares o de salud tienen alguna idea acerca de
la forma en que pueden mejorar los servicios mediante una
combinación diferente de insumos y de personal, pero no
desempeñan rol alguno en esas decisiones. Mientras se
provean los materiales y el personal, simplemente procesan el
papeleo necesario. Cuando algo no funciona, se dirigen a las
oficinas centrales, hacen llamados telefónicos y tratan de
lograr que alguien en la burocracia tome las medidas necesarias.
Un administrador bien relacionado puede lograr lo que necesita.
En otros casos, es preciso esperar un largo tiempo hasta que se
repare el techo de la escuela o se realice el mantenimiento del
equipo de rayos X.

Los administradores locales también tienen un
rol muy pequeño en la administración de su
personal. El ministerio central determina las escalas salariales,
las reglas que se aplican para las promociones, las
calificaciones y los niveles del personal. Los maestros y los
médicos advierten claramente que la única forma en
que pueden influir sobre sus remuneraciones y sus condiciones de
trabajo es afiliarse a los sindicatos y negociar con el
ministerio. Se constituyen así sindicatos de empleados
públicos, que organizan huelgas para obtener mejores
salarios y estabilidad en el empleo. Las negociaciones se
complican por el hecho de que el gobierno tiene un horizonte de
tiempo reducido, los ministros cambian en términos de
meses, mientras que los sindicatos y el personal tienen una
perspectiva de largo plazo.

Poco a poco, el gobierno concede salarios y
contrataciones adicionales hasta que el 95 % del presupuesto para
salud y educación se gasta en personal"

"A medida que se deterioran los servicios de salud y
educación, quienes cuentan con ingresos suficientes
abandonan el sector público a favor del sector privado.
Una proporción cada vez mayor de la clase media pierde su
confianza en el sistema público, y cuestiona el gasto de
recursos en un sistema que no puede funcionar y que ciertamente
no les presta el servicio deseado. Como contribuyentes, les
disgusta el despilfarro de dinero, y los políticos sagaces
desplazan los recursos presupuestarios hacia aquellas actividades
que tienen grupos más fuertes de presión (….) El
círculo vicioso del deterioro de la calidad y el
desplazamiento de la clase media sigue socavando los sistemas de
educación y salud hasta que se convierten en meras
sombras: sistemas en los que los maestros y los médicos
fingen prestar los servicios y los pobres fingen recibirlos. Al
final, el sistema deja de ser equitativo o
eficiente."[24]

En la segunda mitad del decenio de los ochenta la
política social comienza a cambiar. Las necesidades
básicas insatisfechas dejan de ser tema relevante en los
objetivos de política y otros conceptos ingresan al
planteamiento político sobre la pobreza y las
desigualdades sociales.

La noción de igualdad se cambió por la de
equidad. Se introduce el tema de los derechos sociales,
económicos y culturales, se debate la confrontación
inclusión y exclusión, se habla de la
ingeniería social, de los subsidios a la demanda, de la
teoría de la escogencia pública, de la
focalización, del empoderamiento, etc.

Bienefeld la llama Nueva Política Social (NPS) y
dice que "La NPS está diseñada para proteger a los
grupos vulnerables en un ambiente fiscal y económico en el
que los sectores públicos se están viendo
reducidos" y que el nuevo modelo traslada "….la responsabilidad
de muchas de las funciones del Estado al sector civil de la
sociedad y, en particular, a las organizaciones comunitarias y a
las ONG" y que usa "….la focalización y la vigilancia
acrecentada para asegurar la responsabilidad, de modo que los
limitados recursos disponibles sólo auxilien a los
verdaderamente necesitados, disminuyendo las
filtraciones hacia personas que no cumplen con los
criterios de elegibilidad". Así, "…. la NPS va a ejercer
su presión en la propiedad, la descentralización,
la confianza, la participación popular, la sostenibilidad,
la construcción de instituciones locales y en deshacer las
burocracias excesivas y
coaccionadoras"[25]

En esta época, los temas centrales en la
política social son: el capital humano, el capital social,
el tejido social, la focalización y los subsidios a la
demanda.

El Capital Humano no es otra cosa que la
acumulación de "valor" (según la Teoría del
Valor-Trabajo de los clásicos) en el individuo, el cual le
inyecta la capacidad de salir al mercado a aprovechar las
oportunidades con alta dosis de competitividad, para que
él mismo luche en contra de su pobreza. El Estado se
encarga de crear las oportunidades y de velar porque todos por
igual las puedan aprovechar. "El capital humano puede ser
entendido de manera amplia como la apropiación de
conocimiento que hacen los individuos a lo largo de sus vidas, y
las condiciones del entorno personal que permiten aprovechar ese
conocimiento, como la cultura, la nutrición y la salud. En
esta concepción se destacan el componente educativo de la
población, sus habilidades y conocimientos, en diversos
niveles. El conocimiento es lo que define la supervivencia y la
competitividad de las sociedades de
hoy".[26]

El Capital Social no es otra cosa que tomar el capital
humano y sumarle los componentes colectivos que permiten su
realización como son las instituciones, la idiosincrasia,
la organización social, etc. El plan nacional de
desarrollo 1998-2002 toma la definición de Dasgupta (1997)
que dice "el capital social es una amalgama de ciertas
características de la organización social, tales
como la confianza, las normas, las redes de contactos y, con
mayor generalidad, las relaciones de largo plazo que pueden
mejorar la eficiencia colectiva de una comunidad, no sólo
facilitando la acción coordinada, sino también
permitiéndole a la gente llevar a cabo acciones
cooperativas para el beneficio
mutuo"[27]

El tejido social se refiere a la cohesión entre
los individuos humanos que conforman el grupo social, sus
interacciones y confianza mutua, su cooperación y ayuda
para beneficio mutuo; la solidaridad y en general los factores
derivados del reconocimiento a las diferencias derivadas de la
heterogeneidad del conglomerado y el respeto por esas
diferencias, contribuyendo a que por igual las oportunidades se
puedan aprovechar y el conjunto en su totalidad pueda dirigirse
hacia la consecución de objetivos comunes y
solución de problemas colectivos. Al respecto dice "Cambio
para construir la paz" que "Sólo es posible lograr el
regeneramiento del tejido social si se incide de manera decidida
sobre las oportunidades de acceso que los pobres y los segmentos
de la población de bajos ingresos tienen a activos
esenciales." Y que por eso la política social de este
cuatrenio "….es la forma como institucionalmente se logra que
la acumulación individual de capital humano y la
formación colectiva de capital social se articulen,
equilibradamente, con la acumulación física
individual y colectiva, para potenciar al máximo el
desarrollo nacional y lograr un crecimiento económico
sostenible con cohesión
social"[28]

Para gestionar una política social así
concebida, se requieren programas que se ajusten al contexto
general del momento histórico, incluyendo las condiciones
del ordenamiento económico mundial y del modelo nacional
de desarrollo. Así, los servicios sociales pueden ser
prestados indistintamente por empresas de patrimonio oficial o de
patrimonio particular y por eso es en el escenario del mercado
donde convergen la oferta de servicios y las necesidades
sociales. Los recursos del Estado son escasos porque su
tamaño tiende a decrecer y las dificultades fiscales son
agudas, de manera que como "Hay tres criterios para asignar
recursos en lo social: destinarlos al que llega primero; o a los
que tienen menos necesidades; o a los más necesitados.
Entre ellos el paradigma emergente opta por el último y
propone implementarlo a través de la focalización".
"Focalizar es identificar con la mayor precisión posible a
los beneficiarios potenciales y diseñar el programa con el
objetivo de asegurar un impacto per cápita elevado sobre
el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o
entrega de bienes o servicios"[29]

Para Franco, "La focalización permitiría
mejorar el diseño de los programas, ya que cuanto
más precisa sea la identificación del problema
(carencias a satisfacer) y de quienes lo padecen
(población objetivo) más fácil
resultará diseñar medidas diferenciadas y
específicas para su solución; aumenta,
además, la eficiencia en el uso de los recursos escasos y
eleva el impacto producido por el programa al concentrar los
recursos en la población de mayor riesgo."

Solucionado el problema de la asignación de los
recursos públicos asegurando la mayor efectividad, la
vía para que estos lleguen a su destino es la de los
subsidios a la demanda. Utilizando métodos de
identificación de beneficiarios como el SISBEN, e
implantando sistemas de aseguramiento o asignación
directa, los programas sociales entregan a cada usuario de los
servicios los dineros para pagar su costo, dejando así la
posibilidad de que el demandante escoja libremente el oferente
del servicio, dentro de un típico procedimiento de
mercado. Así ocurre con el régimen subsidiado de la
seguridad social en salud y con los subsidios para
educación que los alcaldes entregan disponiendo de los
fondos de la ley 60 de 1993. El artículo 30 de esta ley
dice que "Defínese focalización de subsidios al
proceso por el cual se garantiza que el gasto social se asigna a
los grupos de población más pobres y
vulnerables"[30]

3.3.- LA GERENCIA SOCIAL

Quedan ya aclarados los dos conceptos fundamentales que
soportan el tema central de este libro y con ello es más
fácil comprender la conjugación de los mismos bajo
el concepto de Gerencia Social.

Para Alicia Lamas "Las exigencias de las nuevas pautas
en la gestión de políticas y programas sociales
implican un replanteo de los criterios de eficiencia y eficacia
institucional, y (….) aparece en la escena de las
políticas públicas la figura del gerente, un sujeto
capaz de formular las estrategias requeridas en un contexto
cambiante, inestable, azaroso y turbulento; sin estar
condicionado a las rigideces propias de la organización
burocrática (….) El nuevo gerente social debe reunir
capacidad para llevar adelante el rol facilitador del
Estado, impulsando la concertación a través de la
negociación y los acuerdos institucionales, que permitan
gerenciar la complejidad"[31]

María Cristina Rojas en el artículo ya
citado dice que "…el neoliberalismo no significa, como muchas
veces se piensa, menos gobierno, sino una forma distinta
de gobierno" y que "La aparición del concepto de gerencia
social es un ejemplo claro de que, más que acercarnos a
una sociedad sin gobierno, nos enfrentamos a una nueva forma de
gobernar lo social".

Bernardo Kliksberg dice que "El verdadero desafío
en materia de reforma del sector social es superar las
limitaciones de su perfil actual, caracterizado por
organizaciones aisladas poco flexibles, hipercentralizadas,
hostiles a la participación real, elusivas de los
problemas de lucha por el poder, renuentes a la
concertación, de peso limitado en el aparato
público, sin carreras gerenciales orgánicas, ni
gerentes especializados en lo
social".[32]

O sea que la gerencia social se inscribe en el contexto
histórico de la aparición de lo que el citado
profesor de la Universidad de Carleton Canadá ha llamado
la "Nueva Política Social" (NPS), que según varios
autores ubican en la coyuntura de la transnacionalización
de la economía bajo el proceso de globalización y
el triunfo teórico de la doctrina neoliberal. En tal
condición, bien podríamos afirmar que la gerencia
social es un instrumento para "institucionalizar" o para
"legitimar" el neoliberalismo o para acomodar las estructuras del
Estado a la imposición de las políticas derivadas
de esta corriente doctrinaria.

No obstante, y dado que a la gerencia social se le
asignan características apropiadas a un modelo de
libertades puras de mercado, también es posible con esos
mismos fundamentos, aplicar una modalidad que, sin apartarse de
los fenómenos reales que imponen las condiciones
históricas, conduzca hacia otros fines de mayor alcance
humanitario.

Kliksberg anota que la "Gerencia social eficiente tiene
que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos de los
actores sociales en el enfrentamiento de los grandes
déficits sociales de la región y el mejoramiento
del funcionamiento y resultados de la inversión en capital
humano y capital social"[33] y en este sentido se
puede utilizar como una herramienta eficaz para aliviar los
efectos de las desigualdades desde el punto de vista humano. En
el horizonte, bien se puede aceptar que "…. la Gerencia Social
puede entenderse como el conjunto de conocimientos,
procedimientos y acciones que se aplican, para ejecutar la
política social, mediante la dirección,
coordinación y concertación de programas y
proyectos dirigidos a lograr el desarrollo humano de la
población asentada en los respectivos
territorios",[34] y siendo así ese
constituye en una herramienta útil para buscar el
desarrollo humano que, por principio, va más allá
de disminuir la pobreza económica en una sociedad y
más bien se orienta a la dignificación de la
especie de conformidad con sus características
biológicas.

Los antagonistas de la doctrina neoliberal la han
"satanizado" atribuyéndole en extremo gran cantidad de
efectos socialmente negativos, así como sus defensores
difunden un discurso altamente convincente por tan loables
bondades. Lo cierto es que los datos empíricos muestran
que donde se ha aplicado el modelo (Chile, Bolivia, Brasil,
Perú, México, Colombia, etc.), después de
unos pocos años de signos alentadores, se han generado
fenómenos sociales de extrema gravedad como las altas
tasas de desempleo, la disminución del ingreso real, la
pauperización de las clases medias y en general la
descomposición del tejido social.

Pero, para bien o para mal, el modelo neoliberal es una
realidad que impera bajo el esquema de globalización y
apertura y por eso la política social contemporánea
requiere de nuevas alternativas de gestión buscando sus
objetivos por encima de los impactos del modelo. Por eso, la
solución no es descartar y rechazar la gerencia social por
se instrumento de este postmodernismo, sino todo lo contrario:
retomar sus atributos y aplicar sus principios de modo que se
neutralicen los efectos del modelo que la inspiró si es
que es cierto que este agudiza las desigualdades y extrema la
pobreza.

Se necesita un enfoque de gerencia social que se
constituya en un medio para neutralizar los efectos sociales
negativos del modelo neoliberal. Es decir, que se aplique en la
gestión de las políticas sociales de manera que
estas propicien impactos reales en materia de desarrollo humano y
produzcan los cambios que lleven al conglomerado social hacia
grados de calidad de vida acordes con las exigencias de la
especie humana. No sería objetivo único dedicarse a
disminuir el número de pobres, sino también la
formulación de objetivos de elevación de la calidad
de vida promedio de toda la población.

Para el efecto, no sería razonable recurrir a
modelos extranjeros ni a modelos estandar de aplicación
universal. Es necesario actuar con mayor pragmatismo para dar una
respuesta consecuente con la realidad histórica que se
vive en el país. Es necesario interpretar las condiciones
específicas de los actores del complejo (Estado,
beneficiarios y técnicos sociales) y a partir de sus
características diseñar los mecanismos de
operación para la gestión efectiva. Es un concepto
de "gerencia social a la colombiana", donde los factores
determinantes del objetivo (de neutralización del
neoliberalismo) surjan de las propias realidades existentes, en
los campos jurídicos, institucionales, ideológicos,
políticos, económicos, organizacionales, etc.
Sólo de esta manera se podría, utilizando este
instrumento, avanzar en materia de desarrollo humano.

En varios escenarios de la vida académica e
intelectual se han observado inquietudes sobre los efectos
sociales de las políticas neoliberales y de los resultados
que se están presentando en 1999 no sólo en
Colombia sino en casi todos los países latinoamericanos
donde se han aplicado. Con gran preocupación se ha visto
que la realidad de la globalización mundial y de los
modelos de apertura son irreversibles de modo que sería
utópico pensar en combatir las políticas de
gobierno que los promueven; más aún cuando las
fuerzas del capitalismo internacional que se benefician de ellas
y las fomentan, son tan poderosas que ningún movimiento
nacional tendría la suficiente potencia para
contrarrestarlas y menos, cuando históricamente se ha
demostrado que los fenómenos económicos mundiales
se imponen sobre los nacionales.

Dice el viejo refrán que cuando no se puede
derrotar al enemigo hay que aprender a convivir con él. Si
en el presente y por varios decenios futuros el mundo
estará regido por la doctrina neoliberal, la alternativa
estratégica es crear los mecanismos para que, utilizando
las mismas armas del fenómeno que se quiere combatir, se
propicien virajes hacia otros objetivos más deseables. Se
ha dicho que el "capitalismo salvaje" sólo beneficia la
acumulación capitalista cada vez más concentrada a
nivel mundial sin importarle la calidad de vida de las
mayorías de población. La pregunta es entonces
¿cómo hacer para que aún dentro de esa
realidad la gestión social se realice amortiguando los
efectos "deletéreos" de las libres fuerzas del
mercado?.

Si bien el papel del Estado queda muy limitado para
intervenir en el sistema económico, su responsabilidad de
rector de los procesos y la autoridad que le confiere el
monopolio de los medios coactivos y represivos y el manejo
exclusivo de los llamados "bienes de mérito", le permiten
ejecutar acciones en la ejecución de políticas que
favorezcan las mayorías nacionales.

Estaría bien si decimos que se trata de una
tercera alternativa sobre la concepción del Estado. No se
trata de regresar al viejo Estado interventor-benefactor de corte
asistencialista que llevó a Colombia a los más
graves extremos de ineficacia y corrupción por la
politiquería clientelista y la voracidad de los
politiqueros en la aplicación del artículo
120º de la vieja constitución de 1886; pero tampoco
se trata del Estado de la postmodernidad que defiende la Nueva
Derecha Norteamericana a través de la doctrina de la
"teoría de la revolución capitalista" en donde
siguiendo los principios de Hayek y Fridedman, pretenden reducir
el tamaño del Estado y sus niveles de intervención
a niveles casi imperceptibles, para que las fuerzas omnipotentes
del mercado se encarguen de regular todos los procesos de la vida
social.

Se trata de evitar los extremos y aprovechando los
aspectos positivos de parte y parte, concebir un modelo de Estado
que utilizando su poder, oriente y conduzca a sus asociados hacia
objetivos de prosperidad y progreso, pero respetando y elevando
la dignidad del ser humano sin atropellar su requerimientos y
cuidando por encima de todo la garantía de que toda la
población tenga acceso a los medios de subsistencia y al
mejoramiento de la calidad de vida. Es un concepto de Estado
"interventor" pero no como parte constitutiva de la Demanda
Agregada donde a través de su política fiscal puede
propiciar alteraciones de tipo macroeconómico ya sea en
busca de los equilibrios interno y externo, el pleno empleo o la
estabilidad monetaria y cambiaria. No. Es otra modalidad de
intervención donde hace presencia en el mercado,
"manipula" la oferta y la demanda pero sin pertenecer a ellas y
mediante mecanismos de distribución social garantiza que
los satisfactores de las necesidades básicas lleguen a
toda la población.

Esta propuesta de Gerencia Social se acomoda a esa
tercera alternativa de Estado. Es un enfoque de gerencia social
donde esta se constituye en instrumento para avanzar en la
construcción de esa tercera alternativa de Estado. Por eso
se dice que un objetivo específico de la gerencia social
es "aliviar" o "acolchonar" o "amortiguar" en las capas
más pobres de la sociedad, los impactos de la
aplicación de la doctrina neoliberal. En lugar de ser un
Estado interventor, los mecanismos de gestión aplicado
bajo este enfoque, le permitirían desempeñar un
papel regulador del mercado para que los flujos de bienes y
servicios se irriguen indiscriminadamente por todos los estratos
sociales donde quiera que ellos se encuentren. Es un Estado que
sin hacer parte directamente de la oferta o de la demanda,
sí interviene en el mercado pero con carácter
neutral para que la producción y sobre todo la
distribución social de bienes y servicios, corresponda a
los requerimientos de la totalidad de la población en
materia de satisfactores básicos de las necesidades
humanas. La intervención en el mercado utilizando los
instrumentos de la gerencia social, sería la manera de
asegurar que el artículo 2º de la Constitución
Política de Colombia no se quede en simple discurso
escrito.

Hace parte, por supuesto, de esta propuesta, la
intervención de la gerencia social en la instancia
ideológica de la organización social. Si se ha
dicho que, si bien las necesidades humanas son creadas por la
naturaleza y que por lo tanto el raciocinio humano poco puede
hacer para cambiarlas, pero que los satisfactores en gran medida
son de creación cultural y por lo tanto son
históricos, una manera de garantizar el acceso de toda la
población a los satisfactores de sus necesidades
básicas es adoptando una canasta de satisfactores que
simultáneamente cumplan sus objetivos de
satisfacción y calidad de vida y a la vez sea accequible a
toda la población. La gerencia social debe modificar los
patrones ideológicos alejando la demanda de satisfactores
importados para construir una canasta dentro de la identidad
cultural, facilitando así mejor calidad de vida con costos
al alcance de los ingresos bajos.

Con base en estos criterios se presenta en los
capítulos siguientes una propuesta para la
aplicación de los principios en Colombia.

CAPITULO IV:

APROXIMACIONES A UN
MODELO COLOMBIANO

4.1.- ACERCA DE LOS MODELOS

El concepto de modelo se ha hecho común en el
lenguaje de la macroeconomía. Se refiere a expresiones
matemáticas donde se combinan variables independientes y
dependientes para interpretar o analizar fenómenos
globales del sistema económico. En el argot popular y en
otros campos de la actividad humana el término
también se utiliza para hacer referencia a diseños,
en hechos muy diferentes a los económicos, pero en el
fondo conservando el mismo sentido. La epistemología
cuando se refiere a las metodologías científicas
también hace referencia al concepto y en el
análisis sociológico los modelos son esquemas
metodológicos muy utilizados.

En el método científico, una
teoría es un conjunto integrado de relaciones con cierto
nivel de validez, cuyas formulaciones antes de su
validación, son simplemente un conjunto de
hipótesis, dejando el rótulo de "teoría",
sólo para las hipótesis validadas. Ya en la
estructura teórica, estas hipótesis se manifiestan
en dos formas: una, como sistema formal de proposiciones y otra
como sistema operacional formado por la sumatoria de las
definiciones operacionales adecuadas al sistema formal (con el
sistema operacional se toca la realidad a la que se refiere el
sistema formal). El sistema formal no necesita ser deductivo,
pero se exige que las relaciones sean formuladas en forma
coherente e inequívoca. "Deben ser coherentes en cuanto
las conclusiones obtenibles en una parte no han de contradecir
las conclusiones obtenibles en otra; además, las
conclusiones obtenibles dentro del sistema formal deben ser
determinadas totalmente en él y por consiguiente ser
inequívocas".[35]

En las ciencias físico-naturales es común
determinar por vía de la inducción y a partir de la
experimentación, los sistemas formales; pero en las
ciencias sociales por lo general no se utiliza este
procedimiento. Por consiguiente se requiere considerar una
alternativa de crear sistemas formales, empíricamente
plausibles, con fines de verificación, pero sin depender
de la inducción a partir del experimento. Se propone
entonces que en lugar de recurrir a la operación del
experimento, se derive la teoría con base en un sistema
formal elaborado a partir de un modelo. Los modelos entonces,
pueden aprovecharse para crear sistemas formales o para servir de
guía en la derivación de definiciones operacionales
(por ejemplo una medición en física es una
definición operacional).

Según Willer, "Un modelo es la
conceptualización de un grupo de fenómenos,
elaborada mediante un principio racional, cuyo propósito
final es suministrar los términos y relaciones -las
proposiciones- de un sistema formal que, una vez validado, se
convierte en teoría."[36]. Claro que en
sociología los términos "teoría" y "modelo"
suelen confundirse utilizando la palabra modelo como
sinónimo de una teoría formalizada; pero el modelo
suministra un conjunto de conceptos, definidos nominalmente, que
corresponden a partes de un número plural o singular de
fenómenos reales, de manera que los conceptos se originan
en los términos utilizados en la experiencia cotidiana,
los cuales inicialmente pueden ser ambiguos o imprecisos, pero
cuyo significado puede reducirse de tal modo que lleguen a ser
relativamente inequívocos y precisos. El conjunto de
conceptos que suministra un modelo se refiere únicamente a
una parte (no a todos) de los fenómenos a los cuales se
refiere el modelo y este nunca es exhaustivo ni describe todos
los aspectos de los fenómenos. El modelo abstrae
sólo aquellas porciones de los fenómenos sobre las
que está brindando conceptos y omite todo el resto que el
mismo modelo no puede explicar. Dice Willer que "Este proceso de
abstracción de algunos fenómenos y olvido de otros
no es casual, sino que implica un método, determinado por
la forma y el propósito del modelo."
[37]

Para ser utilizado como modelo, una
conceptualización debe elaborarse en relación con
un principio racional, que explique la naturaleza de los
fenómenos incluidos y que conduzca a las definiciones
nominales de los conceptos del modelo.

También los modelos tienen en su interior un
mecanismo a través del cual se estructuran el principio
racional y los conceptos definidos nominalmente de manera que se
presenta una correspondencia entre las relaciones desarrolladas
en el mecanismo y las relaciones del sistema formal; y el
mecanismo del modelo suministra las relaciones del sistema
formal.

En la literatura sobre el tema, se encuentra que para la
construcción de modelos existen tres alternativas: los
analógicos, los iconísticos y los
simbólicos. No es propósito de este capítulo
entrar a discutir la explicación de cada uno y sus
alcances; solamente anotar que en el intento por construir un
modelo que sea útil en el análisis de la gerencia
social en Colombia, se debe adoptar una de las
alternativas.

Para los fines de la propuesta, hemos recurrido al uso
de los modelos analógicos que "… se construyen haciendo
que cierto conjunto de cualidades, estructura y/o proceso
A represente las cualidades, estructura y/o proceso de los
fenómenos estudiados, X…" [38]los
cuales son aceptables cuando las propiedades de A son
más simples que las de X y además son
más conocidas y más familiares.

Para el caso que nos
atañe:

X = fenómeno real donde se
aplican los principios y fundamentos de la gerencia social en
Colombia

A = caso familiarmente conocido, de
las empresas privadas que en el mundo existen hace ya más
de dos siglos.

Se trata de examinar la gestión de
las políticas sociales, a la luz de las propiedades,
cualidades, estructuras y procesos que existen en la
organización empresarial de la actividad económica
privada. De aquí, tomamos los conceptos de: empresa,
gerente, demanda, oferta y marketing; y con base en estos
conceptos, analizamos la aplicación de la gerencia social
en nuestro medio.

Es importante recalcar la necesidad de construir
propuestas metodológicas a partir de las condiciones
específicas del país; pues ha sido costumbre o
tradición, que los colombianos tratemos de copiar o imitar
esquemas utilizados en otros países, sin tener en cuenta
que en materia social, cada lugar concreto tiene sus propias
especificidades y que no siempre los esquemas válidos en
una realidad, sirven con la misma utilidad para otra realidad
diferente.

4.2.- LA PROPUESTA

A) LA EMPRESA SOCIAL

Cuando se habla de gerencia inmediatamente se evoca la
idea de una empresa o unidad microeconómica que tiene su
vida propia en cumplimiento de una misión o un objeto
social y que se constituye en un agente dentro del sistema
económico. Conocemos las empresas públicas y las
empresas privadas.

En este caso de Gerencia Social, la empresa es EL
MUNICIPIO; pero no concebido el municipio como la
administración municipal, es decir la estructura
orgánica y la planta de cargos que realizan la
función pública de administrar la municipalidad,
sino como el conjunto integrado de la administración
municipal, en representación del Estado, sumado a la
población residente dentro de sus límites
político-administrativos.

Las razones para definir al municipio como "la empresa
social" que se va a "gerenciar" son las siguientes:

* El artículo 311 de la Constitución
Política señala que el municipio es la entidad
fundamental de la división politicoadministrativa del
Estado y en tal sentido se constituye en la célula
básica de la organización pública. Por la
misma norma le corresponde promover la participación
comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes.

* El artículo 3º de la ley 136 de junio de
1994 mediante el cual se le asignan funciones al municipio, dice
que a este le corresponde, entre otras: prestar los servicios
públicos que determine la ley; promover la
participación comunitaria y el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes; planificar el desarrollo
económico, social y ambiental de su territorio en
coordinación con otras entidades; velar por el adecuado
manejo de los recursos naturales y el medio ambiente y promover
el mejoramiento económico y social de los
habitantes.

* Específicamente el numeral cinco del mismo
artículo tercero, dice que le corresponde "Solucionar las
necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento
ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios,
vivienda, recreación y deporte, con especial
énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y
los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia,
complementariedad y coordinación con las demás
entidades territoriales y la Nación, en los
términos que defina la ley".

* Las normas constitucionales y las legales que
desarrollan la Constitución del 91, hacen referencia a la
descentralización administrativa, la autonomía
municipal, la participación comunitaria, las
veedurías ciudadanas, la gestión pública
orientada a resultados, etc. las cuales se pueden aplicar con
mayor facilidad en el nivel municipal.

* Cuando se habla de gerencia, se refiere a una unidad
microeconómica, la cual, para efectos prácticos,
debe ser de magnitud manejable. Si miramos los niveles de
gobierno, vemos que el más pequeño de los tres que
conforman la organización territorial del Estado, es el
municipio por lo tanto este es el más
recomendable.

* La administración de recursos fiscales que
está a cargo del municipio es otro argumento. Esta entidad
tiene una estructura de financiamiento definida y a su cargo
está una buena proporción de los recursos sociales.
(A diferencia del departamento que no tiene una estructura de
ingresos sólida).

* Los espacios de participación para aplicar los
instrumentos vigentes, se pueden construir con mayor facilidad en
los niveles municipales, ya que esta instancia del Estado es la
que se encuentra más cerca de la sociedad.

* La fiscalización del Estado por parte de la
ciudadanía para que dicho ente se ponga al servicio de la
sociedad civil, es más fácil en el nivel municipal,
donde se producen los fenómenos de movilización
social.

* La construcción de la competitividad nacional,
que es obligatoria porque las circunstancias de la
economía mundial así lo exigen para que el
país pueda subsistir, es más productiva si se parte
de lo local.

* El cambio de estilo de desarrollo, pasando del estilo
"ascendente" o "transnacional" (Sunkel) al estilo "sostenible" se
debe orientar dentro de una estrategia global que tenga como
punto de partida el nivel municipal. Es necesario contemplar el
cambio de estilo de desarrollo porque dentro del estilo
tradicional, en un país subdesarrollado
difícilmente se podrá alcanzar el desarrollo
humano.

* La moderna teoría del Estado, defiende una
organización municipalizada con autonomía en este
nivel para facilitar las relaciones con la sociedad civil, a
cambio de una organización centralizada, megaburocratizada
y lenta.

Y otro argumento interesante se basa en lo que dice Ruiz
en el sentido que "….el municipio se convierte cada día
más en la verdadera patria, material y concreta del
ciudadano, en el lugar donde satisface sus necesidades tanto
individuales como colectivas, donde colma sus demandas por los
servicios públicos, donde se materializan las relaciones
sociales, donde sueña, donde ama, donde produce. Y de la
misma manera en que cada ciudadanoes único e irrepetible,
el municipio que él habita es también único
e irrepetible."[39]

Del Plan Nacional de Desarrollo (PND) "Cambio para
construir la paz" tomamos la siguiente argumento: "El renovado
ímpetu descentralizador en Colombia durante las dos
últimas décadas, alimentado por la crisis del
sistema político-administrativo centralista y excluyente,
encontró apoyo en nuevas teorías económicas
y políticas. Los economistas consideran mejor y más
eficiente para las comunidades locales que sean estas las que
escojan su canasta de servicios tal y como la prefieren y
están dispuestos a pagar. No sobra agregar que el control
local puede también reducir los problemas de
gestión y monitoreo (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Bahl y
Linn, 1992; y Shah, 1994). Desde una perspectiva política,
la descentralización está en capacidad de
incrementar la participación democrática local,
moderar y eliminar las tendencias separatistas, así como
reducir las tendencias dictatoriales o excluyentes del nivel
central de gobierno (Inman y Rubinfeld, 1997; Tanzi, 1996 y
Weingast, 1997)." (Pag. 22-23)

Obviamente, el municipio no es la única empresa
social; pues es claro que la filosofía, los principios y
los propósitos que encierra este concepto, deben
extenderse a todas las unidades productoras y distribuidoras de
bienes y servicios dirigidos a la satisfacción de las
necesidades sociales. O sea que las entidades sectoriales de
servicios sociales, tanto de carácter público como
privado, también hacen parte del engranaje de la gerencia
social y estas principalmente deben manifestarse, mediante su
participación en los procesos de planificación
territorial, la vinculación a la organización
multiinstitucional encabezada por alcaldes, la adopción de
métodos modernos de administración, la
aplicación de procedimientos operativos basados en el
servicio al cliente, al usuario, a la ciudadanía o a la
comunidad. Las privadas, bajo el concepto de gerencia social,
cambiarían el tradicional criterio de racionalidad
capitalista basado en la rentabilidad de la inversión y el
estilo de la gerencia tradicional u ortodoxa, rígido y
vertical, por otro que, sin descartar el afán de lucro,
tenga como factor predominante la calidad del servicio, para lo
cual deben adoptar modelos de administración con enfoque
gerencial moderno. En las públicas, ha sido tema de los
planes nacionales de desarrollo reciente, hablar de eficiencia,
eficacia y efectividad de las entidades oficiales como se puede
ver en "El Salto Social" refiriéndose a la calidad total
cuando dice: "La descentralización, la
participación ciudadana y el mejoramiento continuo de la
gestión pública son los elementos más
importantes de esta dinámica, que constituyen una
contribución fundamental para la construcción del
nuevo ciudadano". (pag. 281), y en el PND "Cambio para construir
la paz" dice que "La Ley 489 de 1998 no solamente introduce
nuevas definiciones y regulación en aspectos
típicos de la actividad administrativa en el
propósito de la modernización de ésta
última, sino que también y en forma audaz, hace
propios principios y mecanismos que tienen origen en la gerencia
de los negocios privados, con el propósito de encausar la
administración pública hacia una nueva gerencia
pública más eficiente" (pag. 140).

La empresa a la que se refiere esta propuesta es una
unidad operativa multiinstitucional y multisectorial. Es el
conjunto de entidades estatales de los órdenes nacional,
departamental y municipal que operan dentro del territorio
municipal, sumado al conjunto de organismos civiles de todo tipo
como las empresas con ánimo de lucro, las ONG, los gremios
e inclusive la familia. Porque el asunto es como dice Kliksberg:
"El trabajo del sector social se basará, cada vez en mayor
medida, en operaciones multiinstitucionales. Sus objetivos se
cumplirán sólo mediante proyectos que agrupen los
esfuerzos de diversas entidades de diferentes campos. Se necesita
desarrollar capacidades para manejar este tipo de
operaciones."[40]

Se ha reconocido la profunda desarticulación del
sector institucional del área social. Las entidades
actúan como islas, cada una por separado, sin
coordinación ni cooperación, con afán de
protagonismo y de hacer creer a la opinión pública
que únicamente ella está haciendo lo mejor y cada
una cree que tiene en sus manos la panacea para todas las
enfermedades sociales. Por lo tanto se debe explorar una
perspectiva donde se conciba una gerencia intergubernamental por
cuanto ningún organismo público por sí
sólo y en forma aislada, podrá llegar a los
objetivos; necesita que otras entidades marchen en el mismo
sentido ya que los objetivos sociales, por su esencia misma,
requieren del concurso multiinstitucional. Cualquier objetivo en
cualquier sector (salud, educación, nutrición, por
ejemplo) sólo se alcanzará con avances coordinados
en otros campos. Los resultados e impactos sociales dependen de
la operación del conjunto del sector social.

Por el lado de la sociedad civil, hay que tener en
cuenta que las políticas sociales vigentes exigen de la
participación para el logro de los objetivos. La
construcción de los capitales humano y social no se logra
sin la decidida contribución de la población civil
de modo que la empresa del desarrollo debe asociar bajo un mismo
cinturón a las entidades del Estado y a los organismos
civiles, más cuando el liberalismo económico lleva
al escenario del mercado la distribución y
asignación de los servicios sociales. Bajo el concepto de
"economía pública", donde no se distinguen los
campos de los negocios de las empresas públicas y las
privadas sino que cualquiera de las dos indistintamente puede
producir y ofrecer bienes y servicios sociales, las
políticas sociales modernas conllevan procesos de
cogestión entre Estado y sociedad civil que requieren de
vínculos concretos para el logro de los
objetivos.

Visto así el municipio, este es la empresa social
a la que se refiere esta propuesta sobre un modelo de gerencia
social para Colombia. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el
papel del Estado, en este caso representado por la
administración municipal, sigue siendo el que le
señala el artículo 2º de la CP de donde se
resaltan los fines de "….servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la
Nación….". Por ello hay que considerar la acción
de la administración municipal fundamental en el modelo
propuesto por cuanto, si bien la empresa agrupa también a
la sociedad civil con sus propiedades, es a la municipalidad a
quien le corresponde ejercer el liderazgo y la conducción
de los procesos sociales, económicos, ambientales e
institucionales que ocurren dentro del territorio, es decir la
gestión que realice el alcalde, es la "punta de lanza" o
la "avanzada" que puede conducir al conglomerado municipal hacia
los objetivos de desarrollo humano previstos.

Algunos aspectos de la gestión que desarrolla el
gobierno municipal, con base en un modelo propuesto por la
Consejería Presidencial para la Política Social,
son los siguientes:

Concepto de gestión: Conjunto
orgánico de procesos y acciones a través del cual
se aplican los principios generales de planeación,
organización,, dirección y control de proyectos y
actividades que se realizan en cumplimiento de las funciones del
Estado.

Areas de gestion municipal: Administrativa,
Financiera, Gobierno, Ordenamiento físico, Ambiental,
Participación social, Fomento económico y
Desarrollo social.

Mecanismos de gestion municipal. Plan de
Desarrollo Municipal, Planes de Acción Sectorial,
Programas y Proyectos.

Instancias de gestion municipal: Consejo
Municipal de Planeación, Consejo Municipal de Desarrollo
Rural, Consejo de Gobierno Municipal, Equipo Técnico de
Gestión Social y Grupos de Proyecto.

Dimensiones de la gestion municipal:
Política, Estratégica, Táctica y
Operativa

Procesos de gestion municipal:
Planificación, Organización, Dirección y
Control

B) EL GERENTE SOCIAL

En esta propuesta se considera EL ALCALDE como
gerente social por excelencia. Es el servidor público
más importante y el de mayor responsabilidad para el
éxito del modelo. Si bien el gobernador del departamento y
todos los responsables de manejar unidades productoras y
distribuidoras de bienes y servicios sociales deberían
adoptar un enfoque gerencial en su gestión, la unidad
operativa definida en la propuesta obliga a fijar en esta
autoridad, el papel de líder y primer responsable de las
decisiones que se tomen dentro de la gestión de
políticas públicas. .

Le corresponde al Gerente Social por excelencia o
alcalde, gerenciar algo más que los recursos humanos,
financieros y materiales incorporados a la administración
municipal; o sea que no es sólo el manejo de la
planta de cargos del municipio, el presupuesto municipal y el
inventario de activos de la contabilidad municipal. La tarea
gerencial cobija la totalidad de los recursos disponibles dentro
de la jurisdicción de su gobierno, sean estos de entidades
públicas nacionales, departamentales y municipales,
centrales y descentralizadas, mixtas e industriales y comerciales
del Estado, y también los de las empresas del sector
privado, las organizaciones gremiales y las organizaciones no
gubernamentales.

En tal sentido, el gerente social no es un "Jefe" o una
autoridad jerárquica como en la vieja escuela de la
administración científica. Es autoridad en la
medida que algunas de sus funciones descansan en su competencia
constitucional y legal, que no se puede cambiar como la norma del
artículo 315 de la constitución que lo designa como
primera autoridad de policía y le concede facultades de
gobierno. Pero desde el punto de vista de esta propuesta de
gerencia social, estas no son las funciones más
importantes; pues el alcalde es más que todo, un
líder, un coordinador, un conductor, un orientador de
procesos sociales donde se conjugan todos los actores que
participan de la vida municipal.

Por esa razón, el hecho de que dentro del
presupuesto municipal no existen los recursos suficientes para
atender las necesidades sociales, no es un obstáculo sino
un motivo para justificar la gerencia social; pues en el
inventario de recursos sociales municipales están
incluidos los del presupuesto municipal sumados a los de los
presupuestos de todas las demás entidades departamentales
y nacionales y adicionalmente los de propiedad privada; la clave
está en establecer mecanismos para orientar la totalidad
de ellos hacia un solo objetivo; y por la misma razón, las
instituciones departamentales y nacionales de carácter
sectorial en cierto sentido deben "obedecer" a la autoridad
municipal. El papel del alcalde es señalar o indicar los
canales por donde se deben asignar los recursos.

Cuando nos referimos al alcalde no se trata del
personaje que ocupa el cargo. Se refiere a la institución
que agrupa a este servidor público con los demás
servidores que hacen parte del gabinete de gobierno como
secretarios de despacho, directores de departamentos
administrativos, jefes de oficina y en general a toda la planta
de cargos vinculados a la administración municipal. El
Consejo de Gobierno Municipal es el escenario donde se deben
debatir los temas pertinentes y tomar las decisiones gerenciales
requeridas para la gestión de la política
social.

Por supuesto, para gerenciar el entorno organizacional
que se ha propuesto, el alcalde no debe aplicar los principios
tradicionales sobre la materia. Ahora se trata de manejar la
complejidad, la turbulencia y el continuo cambio. El gerente
propuesto debe ser una persona que negocia permanentemente
programas y relaciones y tiene capacidades para identificar
puntos comunes, para persuadir, para promover, negociar y
acumular puntos coincidentes. Debe tener como argumento
permanente para orientar su trabajo, el supuesto que la meta
básica de su trabajo es el fortalecimiento de la
articulación social de los grupos que reciben el
asistencialismo para que ellos puedan finalmente lograr su propia
autonomía. El gerente debe ser creativo, ingenioso, tener
en cuenta las experiencias, construir conocimiento a
través del ensayo y el error.

Los gerentes sociales deben alcanzar las metas
organizacionales en medio de un marco de presiones de diversa
índole. Presiones políticas, comunitarias,
sindicales, económicas, de elites, etc. donde su habilidad
y recursos para lograr consensos, acuerdos, concertaciones o
pactos es herramienta indispensable. Aquí no existen las
recetas que el gerente puede aplicar de manera prevista y
rígida; la práctica "….requiere ante todo pasar
del enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros campos, a un
enfoque esencialmente heurístico", decía
Kliksberg quien también citó a Dennis Rondinelli en
el siguiente texto: "La habilidad gerencial más
valiosa no es necesariamente la de saber ceñirse a la
planificación preconcebida del proyecto o su itinerario,
sino la capacidad para innovar, experimentar, modificar,
improvisar y conducir talentos que suelen desanimarse o
suprimirse por la rigidez del diseño y los procedimientos
centralizados de gerencia lo que conduce al éxito es la
habilidad de los gerentes para diseñar y gestionar
simultáneamente y para probar continuamente nuevas ideas y
métodos, cualesquiera que sean las circunstancias en que
se encuentren."[41]

El enfoque multiinstitucional
también tiene aplicación sectorial. Un caso para
examinar en Colombia por ejemplo, se refiere al sector salud con
la aplicación de la ley 100 de 1993 mediante la cual se
introducen en este sector los principios neoliberales y que hoy,
a principios de 1999, tienen la seguridad social en
situación difícil, tanto que algunos
críticos han dicho que la mencionada ley fracasó y
que se debe reformar. Si examinamos el fenómeno a la luz
de la propuesta del presente libro, podemos afirmar que la ley
100 no necesita reforma; que lo necesario es reformar su
aplicación en el sentido de que la ley se debe
"gerenciar". Si la norma pretende implantar un sistema donde se
integran diversos tipos de instituciones y se conjugan
indistintamente organismos oficiales y empresas privadas, dicho
sistema necesita de un manejo que permita llevar al conjunto
hacia los objetivos de eficiencia, eficacia y efectividad
esperados. En tal sentido, los alcaldes (también los
gobernadores) a través de los secretarios de salud deben
ser los gerentes encargados del funcionamiento del sistema
aplicando los principios de gerencia social descritos en este
modelo. Las interacciones entre IPS y EPS, por ejemplo, que
afectan la situación financiera de las primeras y que
tienen a varias de ellas en grave estado, son temas que bien se
podrían resolver con mecanismos de gerencia social
aplicados por los secretarios de salud.

C) LA DEMANDA SOCIAL

En esta propuesta de modelo, la Demanda Social
está formada por la totalidad de la POBLACION DEL
MUNICIPIO entendida esta como el conjunto de individuos
masculinos y femeninos de la especie humana, todos y no
sólo los más pobres, porque según la
constitución todos los habitantes son "…libres e iguales
ante la ley, (…) y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o
filosófica" (art. 13 de la CP).

Si bien la política social se justifica por la
presencia de la pobreza, cuando estamos hablando de desarrollo
humano no es procedente excluir un grupo porque sus ingresos y
patrimonio son elevados si la reconstitución del tejido
social parte del reconocimiento y la tolerancia de las
desigualdades, estas deben contemplarse en ambos sentidos. De
otro lado, el desarrollo humano se refiere a la especie
biológica y en ella a todos los individuos, quienes por
razones naturales requieren de un conjunto de satisfactores donde
existen algunos que no se pueden comprar con dinero en el
mercado. Es decir, inclusive los ricos necesitan del desarrollo
humano y por lo tanto también deben ser sujetos de las
políticas públicas que se gestionan a través
de la gerencia social. La diferencia es por otro lado: por una
parte, en la asignación de subsidios a la demanda que por
razones obvias se dirigen a los estratos pobres; y por otro lado,
en las consideraciones sobre el peso ponderado que tiene cada
necesidad humana según los distintos niveles de ingreso de
las personas.

Aquí no debe existir diferencia entre "demanda
potencial" y "demanda efectiva" y la "segmentación del
mercado" pierde importancia; (dos conceptos que debemos tener en
cuenta para continuar bajo el esquema de modelo analógico
que estamos utilizando) pues la gestión gerencial debe
velar porque toda la población tenga acceso a los bienes y
servicios que conllevan los satisfactores de las necesidades. Sin
embargo, por razones prácticas y de operatividad de
algunos programas sociales, el concepto de estratificación
que utiliza para tarifas y subsidios es una herramienta
útil. Aquí vale la pena tener en cuenta siete (7)
niveles incluyendo uno con denominación cero "0" para la
población que vive en condiciones subnormales y los otros
según la clasificación del DNP para los efectos del
SISBEN.

En la función demanda de esta propuesta no se
habla de "gustos" ni de "preferencias del consumidor". Ahora
estamos frente al concepto de NECESIDADES HUMANAS. Por
ello los requerimientos de la demanda se refieren a estas mismas
necesidades, que dependen de las leyes de la naturaleza y los
requerimientos que éstas le han impuesto a la especie para
su conservación. No obstante, la ideología o la
construcción cultural que se haya hecho, ha impuesto
algunos requerimientos que también se deben
contemplar.

En el modelo de Max-Neef las necesidades son nueve (9):
subsistencia, protección, afecto, entendimiento,
participación, ocio, creación, identidad y
libertad, así que de los satisfactores que estas
requieran, dependen los bienes y servicios que componen la
demanda social del modelo.

Pero como la propuesta de éste autor es un
enfoque que puede ser discutible, esta propuesta sugiere que no
se recurra a enfoques teóricos sino que se utilice la
normatividad vigente para definir la demanda en el modelo a la
colombiana. Para esta salida metodológica utilizamos la
Constitución Política y las implicaciones de
política social que de ahí se
desprenden.

Para los objetivos metodológicos que aquí
nos proponemos, tomamos como punto de partida el concepto de
"gasto social" teniendo en cuenta dos aspectos: por una parte que
la gerencia social se refiere a la gestión de las
políticas sociales y estas se reflejan en el gasto social.
Por otro lado porque bajo ese rubro también está
incluido el concepto de "lo social" que también se
requiere para la gerencia social.

Según el artículo 350 de la
Constitución Política, la ley orgánica del
presupuesto define las apropiaciones del componente denominado
"gasto público social" anotando además que
"…tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación", salvo en dos excepciones.

La ley orgánica de presupuesto es la 38 de 1989,
que fue modificada por la ley 179 del 30 de diciembre de 1994. En
el artículo 17 dice que el Gasto Público Social es
"…aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programado tanto en funcionamiento como en
inversión".

Como se puede ver, la norma tiene dos partes: una
específicamente determinada donde aparece en
términos concretos la identificación de los rubros
que se incorporan al concepto (salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable y vivienda). Y otra
más general que no define los rubros sino que se refiere a
conceptos cuando dice "bienestar general" y "calidad de
vida".

En la segunda parte la norma se amplía bastante;
pues incluye en el gasto público social "…las
necesidades básicas…( )…tendientes…", es decir todas
las que contribuyen al bienestar general y la calidad de vida sin
discriminación alguna; porque cuando dice "las" no
está seleccionando y cuando dice "tendientes" está
refiriéndose a la producción y suministro o acceso
a todos los satisfactores de todas las necesidades que hacen
parte de la calidad de vida. .

La constitución y la ley no adoptan
específicamente un concepto de "bienestar general" ni de
"calidad de vida". Pero, en el artículo 64 la C.P. se
refiere a la calidad de vida en el área el rural y asocia
a este concepto: educación, salud, vivienda, seguridad
social, recreación, financiación de la
producción agropecuaria, comunicación, ingresos,
propiedad de la tierra y asistencia técnica. La
analogía podría ser una salida.

De otro lado, teniendo en cuenta el espíritu de
la ley 60 de 1993 que se refiere al mismo tema, contempla sujetos
de financiación con los recursos de transferencia:
educación, salud, vivienda, agua potable, saneamiento
básico, servicios públicos domiciliarios, propiedad
de la tierra rural, atención de grupos vulnerables (sin
seguridad social, con NBI, tercera edad, niños,
jóvenes, mujeres gestantes, discapacitados, menor
infractor, damnificados por emergencias), justicia (familia),
protección al ciudadano (policía), educación
física,. recreación, deporte, cultura y
prevención de desastres. Igualmente esta ley tiene en
cuenta los derechos consagrados en la C.P. y en el
artículo 29 se refiere a los derechos del título II
de la carta donde aparecen: equidad de género,
protección, identidad, creatividad, afecto, salud,
seguridad social, vivienda y educación (arts. 43, 44, 46,
47, 48, 49, 50, 51, 54, 67, 70, 71, 368 de la C.P.)

Como se puede ver, las normas no son fuente precisa para
deducir con exactitud los rubros que representan el "bienestar
general" y la "calidad de vida". Examinemos entonces los
conceptos utilizados por el DANE en la Encuesta Nacional de
Calidad de Vida 1997 donde dice sobre calidad de vida,
"…según criterio de varios investigadores, involucra,
además de la satisfacción de las necesidades
básicas mediante el acceso a los bienes y servicios, el
derecho a la seguridad social, a la educación y al trabajo
en condiciones adecuadas". Aquí como se observa, se
introduce el término "derecho" y de esa manera existe
coherencia con la ley 60/93 (art. 29) que permite asignar
recursos de transferencia teniendo en cuenta los
derechos.

Así mismo, en el marco conceptual de la encuesta,
se anotan las variables relacionadas con la calidad de vida
asociando esta con los "… diferentes aspectos relacionados con
el bienestar" porque estos inciden "…de una u otra forma sobre
la calidad de vida de la población". Agrega que la
encuesta permite "… conocer el grado de satisfacción de
sus necesidades básicas…", lo que introduce en el
concepto, la relación entre el conjunto de necesidades
humanas y el paquete de satisfactores a los que la
población tiene acceso o disponibilidad.. Las variables
que relaciona son: servicios públicos, hacinamiento
(vivienda), asistencia escolar, empleo (ingreso), seguridad
social en salud, nivel educativo, atención a menores de 5
años (protección), capacitación para el
trabajo, tenencia de la tierra y servicios comunales, entre
otros.