Tratamiento de los bosques en el Derecho Internacional Ambiental (página 2)

"Los hombres nacemos y desarrollamos toda nuestra
existencia, inmersos en un sistema de relaciones
biológicas, sociales, económicas y emocionales, que
inciden en la formación de los valores que determinan
nuestra proyección ante la naturaleza y la sociedad". La
naturaleza ha sido siempre, indiscutiblemente, la fuente
principal de recursos con que ha contado la humanidad para
sobrevivir y desarrollarse. Desde la aparición del
Homo sapiens hasta nuestros días, el hombre ha
mantenido una íntima relación con la naturaleza
para la satisfacción de sus necesidades, relación
que pasó de una total dependencia a una posición de
poder sobre ella, y evolucionó desde la más ciega
mistificación en épocas inmemoriales hasta la
más brutal depredación, característica de
nuestros días.

El hombre primitivo se valió de la naturaleza
para protegerse, calentarse, alimentarse, y como objeto de
adoración. Según se desarrolló esta
relación, fue aprendiendo a usar los elementos naturales
como instrumentos. En este momento de la historia nació la
tecnología. La evolución de la sociedad, impulsada
por el desarrollo de las fuerzas productivas, fue asumida por los
diferentes grupos humanos de acuerdo con su condición de
poseer o no los medios de producción, lo que determina sus
patrones de comportamiento, sus valores, sus formas de
organizarse socialmente, su concepción del mundo, en fin,
su cultura, y el impacto sobre los recursos naturales.

El concepto de recurso natural, según las
Naciones Unidas, "es todo aquello que encuentra el hombre en la
naturaleza y que puede utilizar en beneficio propio, tanto por
vía directa como mediante transformaciones". En el pasado,
los recursos naturales se subdividían en renovables y no
renovables; sin embargo, en la actualidad el límite entre
ambos es difícil de precisar. Un recurso renovable se
supone que esté siempre disponible naturalmente cuando el
hombre lo necesita(no se agota). En la actualidad resulta
difícil definir un recurso que sea realmente renovable, a
causa del deterioro medio ambiental existente, el crecimiento
explosivo de la población y sus necesidades
materiales.

El medio ambiente como ya se ha visto constituye el
entorno donde los seres vivos realizan sus funciones vitales y
esenciales y los seres humanos realizan además sus
actividades, en las que necesariamente utilizan recursos
naturales; es un sistema complejo y dinámico de
interrelaciones ecológicas, socioeconómicas y
culturales, que evoluciona a través del proceso
histórico de la sociedad, abarca la naturaleza, la
sociedad, el patrimonio histórico-cultural, lo creado por
la humanidad, la propia humanidad, y como elemento de gran
importancia las relaciones sociales y la cultura.

No obstante el medio ambiente ha sido objeto de
regulación jurídica en distintas etapas de la
historia del Derecho, partiendo desde el Derecho Romano y hasta
la actualidad, pasando por toda su etapa evolutiva. Pero no es
hasta el siglo que recién terminó que se logra un
concepto acabado de lo que hoy conocemos como Medio Ambiente y
Derecho Ambiental.

Las normas jurídicas que existían
dirigidas a regular algún componente de la naturaleza se
caracterizaban por ser exiguas, dispersas y de un carácter
fuertemente utilitario; se distinguían básicamente
por una protección represora. En los casos en que se
protegiera algún elemento de la naturaleza se hacia de
forma aislada, marcada por un interés mercantilista que
determinaban el vinculo hombre-naturaleza. Faltaba en el derecho
aquel una protección preventiva que determinara el uso de
los recursos naturales de forma racional y planificada,
así como reconocer y tener en cuenta el concepto de medio
ambiente como un todo, o sea como lo que reconocemos hoy por el
sistema de elementos abióticos, bióticos y
socioeconómico con el que interactúa el hombre, a
la vez que se adapta al mismo, lo transforma y lo utiliza para
satisfacer sus necesidades.

La idea prevaleciente en las ciencias naturales en la
primera mitad del Siglo XVIII, era la de la inmutabilidad de la
Naturaleza. El desarrollo alcanzado por las ciencias y los
conocimientos acumulado por el hombre no habían permitido
elaborar un concepto más abarcador del entorno en que se
desenvolvía la vida del mismo.

2.1.2 El Derecho Ambiental a partir del siglo XIX.
Definición y contenido.

En el Siglo XIX las Ciencias Naturales jugaron un papel
muy importante en la nueva concepción científica
del mundo. Muchas teorías que se gestaron desde la
antigüedad se pudieron demostrar en esa etapa a partir del
desarrollo alcanzado por las fuerzas productivas.El Derecho como
elemento de la superestructura, no estuvo ajeno a estas
realidades, no podía ser de otra forma, el desarrollo
económico del siglo XIX, marcado por una burguesía
en ascenso, ávida de recursos naturales, las limitaciones
de las ciencias naturales que no permitían un estudio
sistémico de la naturaleza y el hecho real de que la misma
era capaz de enfrentar y restablecerse de los daños o
impactos ambientales, marcó el hecho de que la
legislación del momento estuviera dirigida a asegurar la
explotación de la flora y la fauna y su protección
se mantuviera dentro de los límites de las
utilidades.

En lo tocante al concepto de Derecho Ambiental existen
también innumerables definiciones. Un interesante punto de
vista sobre el problema nos lo brinda la idea de que, el Derecho
Ambiental constituye más una forma de acercarse al Derecho
que una nueva rama del mismo. Sería entonces el Derecho
Ambiental el fruto de un redimensionamiento de ramas
tradicionales como el civil, el administrativo o el penal, esto
es, el fruto de observar tales ramas con el prisma
"ambiental".

Para otros "El Derecho Ambiental constituye una rama
autónoma- dentro de lo que puede hablarse de
autonomía dentro del sistema jurídico- con
caracteres propios, principios filosóficos y
jurídicos diferentes, problemas y soluciones
particulares".

Uniendo los elementos expresados, aventuramos el
siguiente concepto: "El Derecho Ambiental es aquella parte del
Derecho que tiene como objeto de protección el derecho
humano a un medio ambiente sano, mediante la proyección de
un ordenamiento jurídico destinado a regular la conducta
de los hombres en su relación con el medio
ambiente".

2.2 El Derecho Agrario. Su evolución
histórica. Concepto y contenido.

Paralelamente a la evolución del Derecho
Ambiental se fue desarrollando el Derecho Agrario, aunque no
fuese denominado y reconocido desde los primeros momentos.
Algunos autores señalan que la agricultura es un
fenómeno paralelo al progreso de la humanidad, aunque en
la historia del Derecho se han encontrado disposiciones
legislativas de muchos siglos, con referencias precisas al
derecho de propiedad de la tierra como sucede en Babilonia con el
Código de hammurabi, en Egipto, China, Judea y Grecia, o
existen instituciones como las del Derecho Romano que hoy son
tomadas en otras disciplinas o ramas. Se plantea la existencia en
la prehistoria del Régimen Agrario analizando la
agricultura del salvajismo, la barbarie y la
incivilización, luego pasa por Babilonia, Egipto, Judea,
Grecia, Roma y por los momentos históricos
señalados por el cristianismo, la Edad Media, la
Independencia de los Estados Unidos y la Revolución
Francesa. También se encuentra los orígenes del
mismo en la época prehistórica de los ligures y
sículos, además del Derecho Etrusco y
Romano.

El Derecho Agrario es un derecho multidisciplinario y en
la actualidad ha alcanzado un gran desarrollo, teniendo una
amplia madurez, al construir su teoría propia. Se dice que
es un Derecho en formación, por lo que se ha presentado de
muchas formas.

En los países capitalistas, el concepto del
Derecho Agrario está dado en su esencia, por el conjunto
de normas jurídicas que van a regular la actividad
agraria, sobre la base de la existencia de la propiedad privada
sobre los medios fundamentales de producción, en este
caso, esencialmente, la tierra.

En sentido general, se han formado dos grandes grupos de
concepciones doctrinales para definir esta rama del Derecho,
primero, los que pretenden definirlo en un marco jurídico
y segundo, para los que tiene más importancia la
teleología del Derecho Agrario y que califica como
concepciones políticas. También se ha pretendido
definir en su función subjetiva, diciendo que es el
derecho de los agricultores, de la misma forma con que
antiguamente se había intentado definir al Derecho
Mercantil, como el derecho de los comerciantes.

2.3 Interrelación entre la actividad agraria y
el aprovechamiento de los recursos naturales.

A partir de lo referido hasta el momento, se pone de
manifiesto una interrelación entre la actividad agraria,
el aprovechamiento de los recursos naturales y el impacto sobre
el medio ambiente.

En los inicios de la evolución del hombre, este
utilizaba la naturaleza para satisfacer sus necesidades
materiales tal y como esta se las ofrecía. Sin embargo el
poco desarrollo de las fuerzas productivas no causaba una
degradación al medio ambiente significativo,
recuperándose sus valores sin muchas
dificultades.

No obstante la utilización de los recursos
naturales en aquella época "la industria primitiva no se
constituía como un factor importante de deterioro
ambiental. Las primeras industrias utilizaban el carbón
como único energético y aunque emitían
grandes cantidades de gases, estas eran tan modestas que no
impactaban el medio ambiente; igualmente, los procesos
tradicionales de producción y explotación del suelo
y subsuelo, permitían la renovación y
conservación "natural" de los mismos, ya que tales
procesos eran extremadamente rudimentarios, y no provocaban
devastación ni aniquilamiento de los recursos".

Desde 1789 se desató una violencia ambiental que
perduraría por más de 150 años de
depredación ambiental en favor de un modelo de crecimiento
continuo pero no sustentable. Las sociedades de consumo han
asumido al medio ambiente como una fuente inagotable e inacabable
de recursos naturales, dejándole por el decursar del
tiempo la tarea de reestablecerse, sin considerar que el
desarrollo industrial y social marcha a un ritmo acelerado al que
la naturaleza por si sola no puede alcanzar
reestablecerse.

Es a partir de la segunda mitad del siglo XX, con el fin
de la Segunda Guerra mundial, que surge una verdadera
revolución social que marca al naciente Derecho Ambiental
como a otras ramas del saber. El mundo se enfrentaba a la
solución de una crisis de la que no quedaba exenta el
Medio Ambiente, se emprendía una ambiciosa
reestructuración después de los desbastes de la
guerra. Se emprende una evolución tan dinámica que
ciertos bienes jurídicos van a quedar soslayados en
detrimento del desarrollo de un poderoso régimen
económico entre los cuales va a estar el Medio
Ambiente.

Uno de los recursos naturales que mas daños ha
sufrido ha sido los bosques, solo que la degradación
paulatina de los mismos incide directamente sobre los
demás componentes del medio ambiente. Con el desarrollo de
la actividad agraria, grandes extensiones de bosques fueron
derribados para ser usadas las tierras en la producción de
alimentos, debido al aumento de la población
mundial.

Es en esta etapa que comienza a madurar un Derecho
Agrario independiente del Derecho Civil que le dio vida, y
comienza hablarse de agricultura sostenible y
específicamente de técnicas agroforestales
sustentables. La ciencia y la técnica jugaron esta vez un
papel fundamental, brindando a los hombres grandes aportes al
conocimiento de los impactos ambientales que produce la tala
indiscriminada de los bosques.

Las ciencias jurídicas como expresión de
la base económica ha contribuido en la segunda mitad del
siglo XX al incremento de la conciencia jurídica de toda
la sociedad. Inicialmente el hombre actuaba sobre los bosques sin
percibir los daños que producía no solo a este,
sino también a los recursos genéticos y
fitogenéticos incluidos, es decir, a toda la biodiversidad
constituida en un ecosistema forestal y al resto de los
ecosistemas interactuantes, resultado final sobre la totalidad
del medio ambiente.

2.4 De Estocolmo a Río de
Janeiro.

2.4.1 Conferencia del Estocolmo sobre Medio Humano
(1972).

Si bien la preocupación por los problemas
ambientales globales es de más larga data, y se remonta,
al menos, a las primeras décadas del siglo XX, se coincide
en que la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano (1972)
marca el comienzo definitivo del acceso y manejo de estos
problemas por parte de la comunidad internacional, proceso que
aún continúa. Para dar temprana respuesta a una
incipiente preocupación por los problemas ambientales
internacionales, primordialmente protagonizada por los
países industrializados, la Asamblea General de las
Naciones Unidas, en su Vigésimo Tercer Período de
Sesiones (1971), convocó a la celebración de la
Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano, si bien sus
preparativos ya se habían iniciado en 1970.

Pese a la escasa presencia de jefes de Estado y
gobiernos, la Conferencia marcó un importante hito, al
punto que, como ya dijimos, suele ser tomada como referente del
inicio del movimiento ambiental internacional. Desde entonces, y
con una celeridad inusual para los procesos internacionales, se
produce una constante y creciente intervención de los
países, tanto desarrollados como en desarrollo, en los
procesos de toma de decisiones sobre el medio ambiente
global.

Si bien el impacto de la Conferencia rebasa el de sus
resultados en términos de documentos y decisiones,
conviene referirse, al menos brevemente, a los principales
consecuencias que de ella derivaron.

• Ejerció una importante influencia sobre la
  opinión pública, al aumentar la conciencia y la
  comprensión de la fragilidad del medio ambiente en su
  relación con el hombre.

• Contribuyó al desarrollo de la
  educación ambiental, la difusión de
  informaciones y la capacitación. Se produce a partir
  de este momento el establecimiento de los primeros centros de
  capacitación ambiental en el ámbito nacional e
  internacional.

• Constituyó el punto de partida del desarrollo
  de numerosas legislaciones nacionales en materia de medio
  ambiente.

• Impulsó la creación de ministerios,
  secretarías, comisiones y otras organizaciones a
  escala nacional particularmente dedicadas a la
  formulación y aplicación de las agendas
  ambientales.

• Propició el desarrollo de nuevas
  organizaciones gubernamentales y no gubernamentales a todos
  los niveles.

• Impulsó la elaboración y puesta en
  marcha de diversos acuerdos internacionales importantes
  relativos a la cooperación en la esfera del medio
  ambiente.

• Comenzó a mover la agenda ambiental
  internacional hacia los problemas de los países en
  desarrollo. En efecto, en Estocolmo los países en
  desarrollo consideraron que su agenda estaba primariamente
  orientada a considerar las preocupaciones ambientales de los
  países de la OCDE, lo cual en buena medida era
  cierto.

No obstante, al propio tiempo pueden señalarse
limitaciones en su Plan de Acción —como otros planes
y programas ulteriores—resultó básicamente
incumplido, y, dada la insuficiente madurez de las relaciones
internacionales en esta esfera, fue escaso su impacto en la
comunidad internacional. Por otra parte a los organizadores de la
Conferencia, "los árboles no le permitieron ver el
bosques", centraron su atención en aquellas graves
deficiencias que son nocivas a la salud del hombre, sin
percatarse de que la atención debía estar dirigida
a eliminar las deficiencias graves que ponen en peligro la
existencia de toda la vida en la Tierra, como condición
insoslayable para su propia supervivencia por lo que la
deforestación en los diez años posteriores
continuó en ascenso debido a la visión
antropocéntrica de los organizadores evidenciándose
en el propio título dado a la Conferencia: "Medio
Humano".

Sin embargo, esta toma de conciencia, no se
evidenció en acciones enérgicas de los gobiernos
dirigidas a la conservación de la diversidad
biológica. En 1984, un grupo de científicos
alemanes detectó signos de deterioro en los bosques y
aunque ya era ampliamente conocido el hecho de que la lluvia
ácida podía llegar hasta dejar lagos de agua pura
sin rastros de vida, la idea de que también podía
causar un daño generalizado a los bosques era nueva en
este mismo año se informaba que la tierra perdía
anualmente 11 millones de hectáreas de bosque.

2.4.2 Informe Brudtland "Nuestro Futuro Común
(1987).

La acción internacional no podía hacerse
esperar. En 1984, por Resolución No. 38 de 19 de diciembre
de 1983, la Asamblea General de las Naciones Unidas acogió
el establecimiento de una Comisión especial que
debía presentar un informe sobre el medio ambiente y la
problemática mundial hasta el año 2000. En
consecuencia, el 16 de junio de 1987, el Consejo de
Administración el PNUD 67 adoptó la decisión
de presentar ante la Asamblea General, el Informe de la
Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente, bajo el
título de Nuestro Futuro Común, también
conocido como Informe Brundtland.

El Informe Brundtland, desarrolló principios
tales como los del desarrollo sostenible y sitúa al hombre
en su justo lugar, llamando la atención sobre la
responsabilidad del subdesarrollo en la existencia de los
problemas ambientales, quince años después la
situación no había mejorado. Bajo el título
de Éxitos y Fracasos el documento hizo una detallada
exposición que es necesario conocer para comprender el
alcance real del concepto de desarrollo sostenible.

La esencia del desarrollo sostenible es la
satisfacción de las necesidades del hombre actual, sin
olvidar tres elementos fundamentales:

Primero: Que esta posibilidad sea igual en calidad para
todos los hombres y mujeres, sin discriminación de
ningún tipo.

Segundo: Que esta posibilidad sea igual y real, en
términos de su materialización, para las
generaciones que están por venir, en el sentido de que
puedan disfrutar conforme al nivel de desarrollo
socio-económico que alcancen de la diversidad
biológica, con la misma calidad con que hoy se disfruta
por los más desarrollados. No por ello es casual que el
Informe aclare que el desarrollo sostenible es un proceso y no un
estado de armonía fijo. Las generaciones futuras
vivirán en condiciones objetivas y subjetivas distintas a
las actuales, con necesidades por ende diferentes, y
podrán satisfacerlas, en la medida en que hoy la
generación de sus padres lo tenga en cuenta.

Tercero: Que esta posibilidad no ponga en peligro o
dañe la calidad de vida de todas las otras especies,
independientemente de gustos, escalas de valores e intereses
cualesquiera que estos sean.

Estos tres principios enfrentan no sólo la
discriminación que se pueda tener por razones de raza,
religión, sexo, posición social, clases o cualquier
otra diferencia artificial creada por el intelecto humano, sino
que va dirigido también contra la discriminación a
que el hombre ha sometido al resto de las especies y organismos
vivos que lo acompañan, por el solo hecho de ser la
especie humana un producto que la casualidad y la causalidad
hicieron que fuera inteligente.

Como se ha apreciado, con el concepto de desarrollo
sostenible devino en la conciencia de los hombres a finales de la
década de los años 80, el concepto de
biodiversidad, expresión de una realidad de la vida, que
no ha podido ser definida. Ofrecer una definición
universal a ese vocablo se ha convertido en un quebradero de
cabeza que está lejos de tener una previsible
solución. El principal problema a la hora de hacer una
generalización conceptual sobre ese término es que
desgraciadamente conocemos un solo caso particular: el de la
Tierra.

El Informe Brundtland, al referirse al derecho de la
diversidad biológica a ser conservada expone que la
diversidad de especies es necesaria para el funcionamiento
racional de los ecosistemas y de los bosques en su
conjunto.

Entre los cuatro grandes factores globales que
están poniendo en peligro la existencia de la diversidad
biológica se encuentra la deforestación de las
selvas tropicales, que si bien éstas cubren solo el 6 % de
la superficie terrestre, contienen por lo menos la mitad de las
especies de la flora y la fauna terrestres. La
deforestación contribuye a agravar el deterioro de los
recursos de agua dulce. Se puede afirmar que en esta etapa del
desarrollo de la conciencia ambiental se pone de manifiesto, que
los hombres van comprendiendo la interrelación entre el
uso irracional de los bosques y la afectación a la
biodiversidad y al medio ambiente en general.

No obstante la legislación sobre el
aprovechamiento racional de los recursos forestales y de su
desarrollo sostenible, carecía aún de un
sólido conocimiento al respecto. Las ciencias
agroforestales no poseían todavía todos los
elementos necesarios para desarrollar la actividad forestal
midiendo el impacto ambiental que este causaba a la
biodiversidad, entiéndase además, recursos
genéticos y fitogenéticos del bosque.

2.4.3 El desarrollo de los instrumentos legales
internacionales antes de Río.

En el desarrollo de los instrumentos legales
internacionales antes de Río en materia de medio ambiente
y desarrollo sostenible, pueden identificarse convenios y
acuerdos que, desde el comienzo del siglo XX, se ocupan de manera
más o menos directa de los temas ambientales, si bien, en
general, con un enfoque estrecho que los circunscribe a un
área geográfica dada o la protección de una
especie en un entorno determinado. La misma evolución del
pensamiento internacional, que da origen a eventos de otra
cualidad, como la Conferencia de Estocolmo referida, va
propiciando el desarrollo de instrumentos legales más
abarcadores que comienzan a reflejar la creciente
preocupación por el deterioro del medio ambiente
global.

Un grupo importante de estos instrumentos se desarrolla
entre las décadas del 70 y el 80 del pasado siglo,
previamente a la Conferencia de Río de Janeiro sobre Medio
Ambiente y Desarrollo, y poseen, salvando sus diferencias,
algunos rasgos que son identificables, a saber:

• Estos convenios tienen objetivos más
  ambiciosos que sus predecesores y comienzan a ocuparse del
  medio ambiente con una visión global. Tratan, a escala
  internacional, acerca de las especies amenazadas, ecosistemas
  clave o de acuciantes problemas que comenzaban a emerger con
  gran intensidad para estos tiempos, como es el caso de los
  desechos tóxicos.

• Por otra parte, estos convenios, en particular los
  más antiguos, adolecen de la ausencia de una serie de
  conceptos y principios clave que se iban desarrollando al
  unísono, pero aún sin la fuerza y el
  reconocimiento suficiente para ser introducidos en los
  referidos instrumentos. Este es el caso del concepto del
  desarrollo sostenible, del principio de las responsabilidades
  comunes pero diferenciadas y del principio precautorio, por
  solo citar algunos ejemplos.

2.5 La Cumbre de Río de Janeiro
(1992).

En 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas,
mediante su Resolución 44/228 convocó a la
realización de una conferencia mundial sobre medio
ambiente y desarrollo, paso que deriva de la maduración de
las discusiones internacionales que, sobre todo a partir del
informe de la Comisión Bruntdland, pusieron en evidencia
una comprensión paulatina, pero constante, de las
íntimas relaciones del desarrollo económico y
social con el estado del medio ambiente. Favoreció
también la realización de lo que sería la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(CNUMAD), el incremento de las investigaciones y
diagnósticos de la comunidad científica
internacional sobre la situación del medio ambiente
mundial y la evidencia de acusadas pautas de
deterioro.

Esta Cumbre generó varios instrumentos
jurídicos internacionales: la Declaración de
Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, de 14 de junio de
1992; el Programa 21, Establecimiento de un marco jurídico
y Reglamento Eficaz; la Convención sobre la Diversidad
Biológica, que entró en vigor el 29 de diciembre de
1993; y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático, de 4 de junio de 1992.

Uno de los momentos más importantes fue la
"Declaración autorizada, sin fuerza jurídica
obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de
la ordenación, la conservación y el desarrollo
sostenible de los bosques de todo tipo", conocida
comúnmente como la Declaración sobre Bosques,
consta de 23 principios aplicables a los bosques naturales y
también a las plantaciones forestales. En la
Declaración se reconoce que los bosques cumplen una
función fundamental en los procesos biológicos,
geológicos y químicos, y son esenciales para la
preservación de diversos ecosistemas. Asimismo, los
Estados reconocen que los bosques son indispensables para el
desarrollo económico y social.

2.5.1 Obstáculos y fracasos en el proceso de
materialización de los acuerdos de la
CNUMAD.

Al igual que sucede con otros foros y convenios que en
esta investigación se comentan, no puede culpársele
de las fallas que malogran o retardan sus propósitos, pues
estos en realidad derivan de las actuales tendencias del
desarrollo humano. Puede advertirse, no obstante, que,
contrariando los propósitos de la CNUMAD, los años
por venir van a estar caracterizados por:

• La continuación de las tendencias negativas
  en la evolución del estado de los recursos naturales
  del planeta.

• La falta manifiesta de los recursos financieros y
  las tecnologías necesarias, así como la escasa
  voluntad por parte de los países desarrollados para
  revertir esta situación, como se pone claramente de
  manifiesto en el continuo declinar de la Ayuda Oficial al
  Desarrollo.

• El incremento de los niveles de inseguridad
  alimentaria, particularmente en África.

• La continuada tendencia hacia patrones de
  producción y consumo cada vez más
  insostenibles.

• El incremento en la magnitud e impacto de los
  desastres causados por fenómenos naturales como
  resultado del incremento de las modificaciones
  antrópicas en el medio ambiente global.

2.6 Los convenios internacionales sobre
bosques.

2.6.1 Situación de los tratados
internacionales.

En este decursar por la evolución de la
conciencia ambiental, se pone de manifiesto que no obstante el
auge de la misma, aún no se ha comprendido en toda su
extensión la importancia de una eficaz regulación
jurídica de la actividad forestal en aras de la
conservación del medio ambiente.

Muchos de los actuales tratados internacionales
contienen disposiciones encaminadas a regular ciertas actividades
relativas a los bosques. Sin embargo, no existe un instrumento
jurídico mundial dedicado a los bosques como tema
principal; no hay un tratado internacional que abarque todos los
aspectos medioambientales, sociales y económicos de los
ecosistemas forestales, y las tendencias políticas no
apuntan a la preparación de tal tratado en un futuro
previsible. Sin embargo se observa la presencia de los bosques en
diez instrumentos multilaterales de importancia para la
silvicultura. El planteamiento actual de promover la
acción combinada de estos instrumentos puede no ser
suficiente para asegurar la ordenación forestal
sostenible, y se propone una expansión explícita y
fundamental y una nueva orientación en el marco del
Convenio sobre la diversidad biológica y de la
Organización Mundial del Comercio para incluir la
ordenación forestal sostenible.

Actualmente no hay ningún instrumento sobre
bosques en general jurídicamente vinculante. En 1990 se
iniciaron negociaciones internacionales explícitamente
encaminadas a un convenio mundial sobre bosques, a propuesta y
con el apoyo del G-7, el grupo de los siete principales
países industrializados. Se pensó entonces que
sería factible concluir un convenio sobre bosques en 1992,
con ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) que tendría
lugar en Río de Janeiro, Brasil. Pero durante las
negociaciones en Río quedó claro que la comunidad
internacional estaba lejos de alcanzar un consenso sobre el
contenido de un convenio sobre bosques. Hubo incluso desacuerdo
sobre la conveniencia de negociar tal convenio. En su lugar, se
aprobó la jurídicamente superficial
Declaración autorizada, sin fuerza jurídica
obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de
la ordenación, la conservación y el desarrollo
sostenible de los bosques de todo tipo. No teniendo una
declaración de fuerza jurídica obligatoria, la
inclusión en el título de esas palabras, indica que
este aspecto no vinculante requería una acentuación
especial, reveladora de la gran divergencia de opiniones durante
las negociaciones en la CNUMAD. La indicación de que era
no obstante "autorizada" poco podía hacer para darle el
peso de un acuerdo vinculante.

Las actuaciones institucionales ulteriores a la CNUMAD
en relación con los bosques, a saber del Grupo
Intergubernamental sobre los Bosques, el Foro Intergubernamental
sobre Bosques y el Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques, la
voluntad internacional de llegar a un acuerdo
jurídicamente vinculante no ha dejado de
debilitarse.

El menor interés por llegar a un acuerdo mundial
no se limita a los bosques, sino que puede observarse
también en otros ámbitos del derecho internacional
sobre el medio ambiente, como pusieron de manifiesto las
recientes controversias en torno a la aceptación del
Protocolo de Kyoto sobre el cambio climático. En 1992,
había un fuerte sentimiento de urgencia y un
espíritu de cooperación excepcional entre los
Estados para establecer un programa de desarrollo sostenible para
el futuro del planeta. Si los Principios Forestales fueron el
máximo logro en aquellos días de auge
medioambiental, no es sorprendente que hoy, al instaurarse la
fatiga de conferencias (los mismos puntos de vista reiterados una
y otra vez, mandatos definidos estrechamente desde las capitales
e intervenciones de alto nivel que a menudo consisten en meras
lecturas de declaraciones), parezca menos realista esperar un
instrumento significativo jurídicamente vinculante. Tal
vez sería difícil lograr un consenso internacional
sobre los Principios Forestales si éstos tuvieran que
negociarse hoy.

El Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB),
junto con la Asociación de Colaboración en materia
de Bosques (ACB) establecida para apoyar su trabajo, forman la
estructura internacional actual respecto a los bosques. Sus
tareas consisten en reforzar el compromiso político a
largo plazo para la ordenación y la explotación
sostenibles de los bosques de manera congruente y complementaria
con los instrumentos actuales jurídicamente vinculantes
que tengan relación con los bosques. En cuanto a la labor
en favor de un convenio sobre bosques, el mandato del FNUB es
provisorio: examinar los parámetros de un mandato para
elaborar un marco jurídico sobre todo tipo de bosques en
el plazo de cinco años.

Ya que no parece probable la aprobación de un
convenio mundial sobre bosques, al menos a corto plazo, la
atención se dirige más bien a los convenios
mundiales actuales para ver si sus fuerzas combinadas pueden
aplicarse o ampliarse para extenderse a los bosques.

2.6.2 El papel de los bosques en los
convenios vigentes.

Los convenios mundiales que pueden ser más
importantes en relación con los bosques son la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la diversidad
biológica (CDB) y la Convención de las Naciones
Unidas de lucha contra la desertificación en los
países afectados por sequía grave o
desertificación, en particular en África. La
combinación de estos tres instrumentos, junto con otros
siete acuerdos multilaterales, tienen en común el hecho de
ocuparse sólo de ciertos aspectos, funciones y papeles de
los bosques.

Desde el establecimiento de la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)
en 1992, las novedades de política relacionadas con la
función de los bosques en la mitigación de los
niveles atmosféricos de los gases de efecto invernadero
han sido rápidas y complejas. El Protocolo de Kyoto, con
sus compromisos vinculantes para reducir las emisiones de gases
de efecto invernadero, enumera la forestación,
reforestación y deforestación, entre otras, como
actividades del uso de la tierra que se han de considerar en los
esfuerzos encaminados a conseguir los objetivos de la
convención. En el Protocolo de Kyoto existen tres
mecanismos de flexibilidad concebidos para facilitar los
objetivos de reducción de las emisiones. No se ha
dilucidado plenamente todavía cómo se debe incluir
la actividad forestal en el marco del protocolo y se trata de una
cuestión abierta a interpretaciones diferentes. Esto es
especialmente cierto en lo que se refiere a los requisitos que
deben cumplir las actividades de uso de la tierra en el marco del
mecanismo para un desarrollo limpio.

A pesar de estas incertidumbres, se han puesto en marcha
un número creciente de proyectos de reducción de
las emisiones basadas en la actividad forestal paralelamente a la
evolución del proceso político en curso. Hasta la
fecha existen más de 40 proyectos forestales con la
principal finalidad de conseguir la fijación del carbono o
impedir su liberación en la atmósfera. Aunque el
mercado de contrapartidas de las emisiones de carbono basadas en
la actividad forestal depende todavía de decisiones
políticas, es posible conseguir una importante
inversión de capital en el sector forestal. Para ello, los
especialistas forestales deben conocer mejor los mercados del
carbono y los mecanismos de las transacciones de los
créditos, así como la manera en que este nuevo
producto afectará a las prácticas de
ordenación.

El Convenio sobre la diversidad biológica (CDB),
único instrumento mundial que trata de la diversidad
biológica y los recursos genéticos de los bosques,
de su conservación y su uso sostenible, entró en
vigor en diciembre de 1993 como parte de los resultados de las
decisiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD, Río de Janeiro,
Brasil, 1992). En mayo de 1998, la Conferencia de las Partes
(CDP) del CDB adoptó un programa de trabajo sobre
diversidad biológica forestal, que fue revisado durante la
quinta reunión de la CDP, en mayo de 2000.

El tema de la diversidad biológica forestal fue
discutido en las reuniones primera y segunda de la CDP. Sin
embargo, el empuje importante se dio en la CDP-4, en 1998, en la
que las partes adoptaron un programa de trabajo sobre diversidad
biológica forestal. Este programa prevé la
inclusión de los siguientes elementos:

• una consideración holística e
  intersectorial del ecosistema que incorpore la
  conservación y el uso sostenible de la diversidad
  biológica, teniendo en cuenta las consideraciones
  sociales, culturales y económicas;

• un análisis completo de las formas en que las
  actividades humanas, en particular las prácticas de
  ordenación forestal, influyen en la diversidad
  biológica, y la evaluación de las maneras de
  minimizar o mitigar las influencias negativas;

• metodologías necesarias para avanzar en la
  elaboración y puesta en práctica de criterios e
  indicadores para la diversidad biológica forestal;
  prioridades específicas de investigación y
  tecnología.

El CDB es el único instrumento internacional
jurídicamente vinculante al que se puede acudir a escala
mundial respecto a las acciones y actividades relativas a
conservación, utilización sostenible,
ordenación y fomento de los recursos genéticos
forestales. Aunque la necesidad de un tratamiento
específico de la ordenación de recursos
genéticos de árboles y arbustos ha recibido una
atención creciente en los últimos 30 años,
no existe todavía un equivalente forestal del Plan de
Acción Mundial para la Conservación y
Utilización Sostenible de los Recursos
Fitogenéticos para la Agricultura y la
Alimentación, que está orientado a las especies
agrícolas de cultivo.

El plan, adoptado por la Cuarta Conferencia
Técnica Internacional sobre Recursos Fitogenéticos
de Leipzig, Alemania, en junio de 1996, hace referencia a los
parientes silvestres de las plantas cultivadas, que con
frecuencia se encuentran en ecosistemas forestales, y a los
cultivos de árboles domesticados (árboles frutales,
caucho, etc.) pero excluye explícitamente los recursos
genéticos forestales. El programa de trabajo del CDB sobre
diversidad biológica forestal, junto con otros programas
de trabajo y actividades relacionados, ofrece un marco mundial de
acción para tratar las cuestiones de los recursos
genéticos forestales en general, aunque no de manera muy
específica.

La FAO estableció en 1983 la Comisión
Intergubernamental de Recursos Fitogenéticos. En 1995 se
amplió su mandato a todos los componentes de la
biodiversidad agrícola de interés para la
alimentación y la agricultura, recibiendo el nuevo nombre
de Comisión de Recursos Genéticos para la
Alimentación y la Agricultura (CRGAA). Agricultura, en el
sentido que le da la FAO, comprende cultivos, silvicultura, pesca
y ganadería. No obstante, el mandato ampliado de la
Comisión no se ha realizado todavía respecto a los
recursos genéticos forestales. Actualmente, 160
países y la Unión Europea son miembros de la
CRGAA.

2.7 La conservación y gestión de los
recursos naturales renovables en la legislación forestal
de América Latina. 

La situación internacional sin embargo en el
área tiene sus propios matices. La Oficina Regional para
América Latina y el Caribe de la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(FAO) organiza cada dos años una reunión de la
Comisión Forestal para América Latina y el Caribe
(COFLAC), en la que todos los países de la Región
están invitados a participar. Dicha reunión no
sólo sirve como foro para asesorar en la
formulación de políticas forestales, revisar y
coordinar su aplicación en el plano regional y para el
intercambio de experiencias sino, además, para poder
determinar el estado en el que se encuentra el sector forestal y
evaluar su evolución.

La evolución del marco del sector forestal se
realizó en etapas sucesivas. Durante el período
hasta 1975 las leyes forestales se enfocaron en incentivar un
vigoroso desarrollo de la industria forestal para sustituir las
importaciones de productos forestales. Al mismo tiempo fueron
aprobadas las primeras políticas de conservación de
recursos forestales, estableciendo las bases para la
protección de los ecosistemas y el establecimiento de
áreas protegidas. Fueron reconocidos gradualmente los
derechos de las poblaciones indígenas y locales y se puso
especial énfasis en el desarrollo de competencias y
prácticas de técnicas en la
silvicultura.

Desde los años de 1990, las leyes forestales
otorgan un reconocimiento más amplio al papel de los
bosques en la protección del medioambiente y la
conservación de la biodiversidad. Se ha incentivado la
industrialización de recursos forestales, la
reconversión de tierras para uso forestal, el uso
más amplio de la madera con mayor valor agregado para la
sustitución de importaciones y/o exportaciones. Temas
sociales como por ejemplo una participación mayor de los
interesados rurales y el reconocimiento de los derechos de uso de
la tierra han cobrado importancia. El fortalecimiento de las
competencias de gestión colectiva de grupos de usuarios
rurales, aldeanos y comunidades públicas con derechos
claramente determinados a los beneficios forestales, del mismo
modo, las responsabilidades en la conservación y
gestión forestal se han transformado en aspectos
importantes de la legislación forestal.

En un esfuerzo por mejorar la institucionalidad e
incorporar las tendencias ambientales, muchos países
están modificando los objetivos, la estructura y los
programas de la administración pública encargada
del sector forestal. A este respecto, un cambio importante ha
sido la modificación del enfoque en la productividad
forestal, que se ha ampliado para incluir el concepto del manejo
sostenible de los bosques naturales compatible con la
protección del medio ambiente. Además, las
administraciones están prestando más
atención a los aspectos sociales de los bosques,
incorporando las comunidades rurales e indígenas en la
toma de decisiones sobre el uso y el manejo de los recursos
forestales. El avance institucional más significativo que
se produjo en los países de la Región durante el
período han sido los cambios estructurales de las agencias
públicas relacionadas con el sector forestal.

Respecto a la legislación forestal y como
resultado de la creciente preocupación de las naciones
sobre el futuro de sus recursos forestales, su medio ambiente y
sus áreas silvestres y vida silvestre, un gran
número de los países de la Región
está modernizando su ordenamiento jurídico. Al
mismo tiempo, algunos países han reconocido que no ha sido
posible poner en vigencia la existente legislación
forestal por falta de voluntad política, recursos
financieros y humanos. Además, en algunos casos las leyes
no han sido reglamentadas y no se han iniciado acciones concretas
para su aplicación.

A pesar de estas deficiencias, hay un movimiento en toda
la Región por actualizar y mejorar su legislación
relacionada con los recursos forestales. Entre las acciones
legislativas más importantes realizadas últimamente
en muchos países de la Región están las
revisiones de las leyes forestales existentes, la
preparación y promulgación de nuevas leyes
forestales y ambientales, y la preparación o
aprobación de reglamentos o leyes existentes. Un gran
número de países está formulando nuevas
leyes o revisando leyes existentes y preparando sus reglamentos:
Argentina, Bahamas, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador,
El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay y
Venezuela.

No obstante las individualizaciones descritas en las
Políticas Forestales en cada país ha primado en los
últimos tiempos un propósito común: la
existencia de un marco legislativo forestal integral con
visión de país y a largo plazo, favoreciendo los
incentivos sobre las sanciones y que incluya los servicios
ambientales y sociales. Cambios para mejorar el marco legal del
sector forestal han sido influenciados por las preocupaciones
ambientales con respecto a las prácticas de gestión
imperantes a nivel local, regional y nacional.

En este sentido en el año 2003 en América
Latina se llevó a cabo en Santiago de Chile el IV Congreso
Iberoamericano de Derecho Forestal- Ambiental con 146
especialistas de Argentina, Austria, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España,
Francia, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico y
República Dominicana.

Las recomendaciones resultas de los debates pusieron de
manifiesto que pese a que las legislaciones forestales y
ambientales pueden variar de país en país,
constituye un desafío común fomentar una cultura de
bosque, creando conciencia de la función social y de los
beneficios colectivos de los recursos forestales. Para ello, se
sugirió concentrarse en acciones positivas como el manejo
forestal sustentable. Al nivel de los instrumentos, se
vislumbraron una serie de aportes, como la implementación
de medidas de ordenamiento territorial para la gestión
integral de cuencas, el diseño de criterio para un manejo
ecológicamente sustentable de las áreas forestales
y silvestres protegidas y el establecimiento de mecanismos de
incentivo para el manejo de áreas privadas protegidas,
igual que para el manejo forestal sustentable. Como temas
transversales, se hizo hincapié en la participación
ciudadana para la elaboración de las leyes y el papel de
la educación ambiental. Después de 20 años
de interrupción, se tomó la iniciativa de renovar
la discusión iberoamericana y el intercambio
académico-profesional del sector
forestal.

Conclusiones

• Las funciones de los bosques están dispersas
  en gran número de instrumentos internacionales
  separados. Algunas reciben mucha más atención
  que otras, y no hay un sistema jurídico integrado que
  considere los bosques globalmente, con la debida
  atención a toda la gama de bienes y servicios que
  proporcionan.

• El Convenio sobre la diversidad biológica ha
  proporcionado un foro inapreciable para el intercambio de
  ideas y la promoción de programas que sólo han
  merecido una atención limitada por parte de los
  gobiernos.

• En la esfera del acceso y la distribución de
  los beneficios, figuran los derechos tradicionales a los
  recursos, los conceptos de equidad en el comercio y el
  intercambio de recursos genéticos, el consentimiento
  fundamentado previo de las comunidades locales y otras
  cuestiones más generales suscitadas por las relaciones
  entre las empresas, los investigadores y los grupos locales.

• Todo lo relacionado con el acceso y la
  distribución de beneficios conforma un nuevo conjunto
  de cuestiones de políticas y requerirá muchos
  años de innovación, diálogo y
  experimentación a escala local, nacional e
  internacional para llevarlo a la práctica de forma
  eficaz. 

Bibliografía

• Colectivo de Autores: Derecho Ambiental
  Cubano. La Habana, 2000.

• Dirección Forestal. Ley
  Forestal, su reglamento y contravenciones. Servicio
  Estatal Forestal. La Habana, 1999

• FAO, 1999. Situación de los bosques del
  mundo 1999. Roma. Disponible
  enInternet:www.fao.org/forestry/FO/SOFO/SOFO99/pdf/sofo_e/coper_en.pdf

• García Fernández, Jorge Mario y Rey
  Santos, Orlando. Foros de negociación e
  instrumentos jurídicos internacionales en materia de
  medio ambiente y desarrollo sostenible. Publicaciones
  Acuarios. Centro Félix Varela. La Habana,
  2005.

• Godinez Enciso y Juan Andrés. Desarrollo
  económico y deterioro ambiental: una visión de
  conjunto y aproximaciones al caso mexicano.
  Gestión y Estrategia. UAM-Azcapotzalco, México,
  D.F. No. 7, Art.6. Enero-junio 1995. http://www
  .ine.gob.mx.

• Maldonado, Abraham: Derecho Agrario (doctrina,
  historia y legislación), La Paz, Imprenta
  Nacional, 1956.

• Schmithusen, Franz. El papel de la
  legislación forestal y ambiental en países de
  América Latina para la conservación y
  gestión de los recursos naturales renovables.
  Estudio legislativo de la FAO en línea #49. Octubre,
  2005.

• Zeledón Zeledón, Ricardo y
  otros: Derecho Agrario del futuro, Editorial
  Guayacán, San José, Costa Rica,
  2000.

Autor:

MSc. Noel Pousa Sañudo

Licenciado en Derecho

Consultoría Jurídica Santa Clara
II.

Dirección Provincial de Justicia. Villa Clara,
Cuba.