Un Modelo de Gestión Territorial en Guatemala

Con la presente tesis se pretende contribuir al análisis de la situación actual del Estado de Guatemala en sus aspectos territoriales, presentando un modelo de gestión territorial que incluya los temas, actores implicados y roles de cada uno; así como los instrumentos normativos e institucionales existentes, potenciales y escenarios de trabajo; que incluya los ejes transversales de género, juventud, multi-intercultural y medio ambiente. Con ello, a su vez se procura apoyar al logro de una visión compartida de la descentralización de políticas públicas hacia la búsqueda del mejoramiento de los medios vida de pobladores rurales en el interior del país.

En atención a ello, es necesario describir el marco conceptual de la "Gestión Pública Territorial" en virtud de ser un tema de reciente acepción en nuestro medio guatemalteco y de América Latina en general, confundido en algunas ocasiones con el concepto de "ordenamiento territorial" cuando este parte de aquella definición, toda vez que la misma incluye conceptos y elementos relacionados con el manejo social del territorio en términos de integración, organización y manera de interrelacionarse entre pobladores. Así mismo, esta investigación y propuesta de modelo de gestión pública territorial pretende aportar lecciones y reflexiones en torno a la búsqueda de una gestión territorial participativa en los territorios rurales, ya que en nuestros medios, de hecho, se realizan acciones de gestión territorial tanto en áreas urbanas como rurales.

Se subraya el desarrollo de un tipo de institucionalidad territorial orientado al mejoramiento de los medios de vida para la población habitante de los municipios con recursos potenciales que permitan su desarrollo social y económico incluyendo los conceptos últimamente muy mencionados como el de "cohesión social" y de "ventanilla única" que ordene los requerimientos prioritarios de cada comunidad, localidad, municipio y región, dentro del "Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural". Los gobiernos municipales y comunitarios cuentan ahora con la creación de un concepto de territorio compartido con gobiernos pluralistas que pueden rebasar diferencias partidarias entre los gobiernos locales.

El desarrollo de relaciones interinstitucionales que se propone se hace en busca de mermar las incertidumbres por el reducido presupuesto de las alcaldías, lo cual los hace altamente dependiente de los proyectos financiados por la cooperación internacional; la permuta de alcaldes y autoridades locales debido a los periodos electorales altera en muchas ocasiones la continuidad de liderazgos políticos, no obstante, es posible que el proceso de gestión vaya encontrando sus propios caminos. Se debe consolidar los referentes sociales a nivel territorial para dar lugar a la generación de la planificación territorial orientada a la protección de recursos y el mencionado mejoramiento de medios de vida.

Para ese objetivo se cuenta con estructuras legalmente establecidas como las Unidades Técnicas de Planificación, las Mancomunidades, además del Sistema de Desarrollo Urbano y Rural que son espacios que permiten promover la coordinación de proyectos de envergadura territorial evitando intervenciones dispersas y más bien orientados al desarrollo territorial. También falta un ordenamiento institucional para aplicación de los mismos con orientación de gestión territorial.

Debe considerarse que al desarrollo institucional que se promueva, se contrapone la ausencia de alternativas para evoluciones productivas. Existen territorios marginados de políticas de desarrollo promovidas por los gobiernos centrales, las cuales debieran ser orientadas a la atracción y optimización de inversiones para la transformación productiva en los territorios.

Como marco conceptual, se considera un proceso de construcción social de un territorio a partir de la revisión de tres elementos básicos: la Identidad, la Institucionalidad y los Instrumentos de gestión territorial; detonantes del proceso que están fuertemente identificados con la construcción social que buscan intervenciones estratégicas que permitan desarrollar las potencialidades territoriales.

En cada caso se identifica qué elementos se necesita continuar reforzándose para lograr una gestión territorial participativa incluyendo medios de vida sostenibles, y también ir aprendiendo las lecciones de cómo esta institucionalidad está permitiendo avanzar hacia esa gestión territorial.

Palabras Clave: Estrategias de Medios de Vida, Identidad Territorial, Gestión Territorial Rural, Fortalecimiento Institucional, Redes Sociales, Asociación Mancomunal.

Siglas, abreviaturas y acrónimos

AG Acuerdo Gubernativo

AGAAI Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas

ALIDES Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible

ANAM Asociación Nacional de Municipalidades

Art Artículo

ASMUGOM Asociación de Mujeres en el Gobierno Municipal

CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo

CCS Comisión de Cohesión Social

CEPAL Comisión Económica para América Latina

CNUMAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo

CO2 Dióxido de carbono

COCODES Consejo Comunitario de Desarrollo

CODEDES Consejo Departamental de Desarrollo

COMUDES Consejo Municipal de Desarrollo

CONADUR Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural

CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas

CONADES Comisión Nacional para el Manejo Integral de Desechos Sólidos

CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas

CONRED Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres

COREDUR Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural

CPR Constitución Política de la República

CS Cohesión Social

CSDA Centro de Desarrollo Sostenible de las Américas

Dec Decreto

DEMI Defensoría de la Mujer Indígena

FONTIERRAS Fondo de Tierras

FUNCEDE Fundación Centroamericana de Desarrollo

FUNDES Fundación para el Desarrollo Sostenible

GPT Gestión Pública Territorial

GT Gestión Territorial

IGN Instituto Geográfico Nacional

INAB Instituto Nacional de Bosques

INAP Instituto Nacional de Administración Pública

INE Instituto Nacional de Estadística

INFOM Instituto de Fomento Municipal

INGUAT Instituto Guatemalteco de Turismo

LOT Ley de Ordenamiento Territorial

M3 Metros cúbicos

MAGA Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación

MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

MGPT Modelo de Gestión Pública Territorial

MICIVI Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda

NCSD National Councils for Sostainable Development

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OCRET Oficina de Control de Áreas de Reserva del Estado

OMM Oficinas Municipales de la Mujer

OPM Oficinas de Planificación Municipal

OT Ordenamiento Territorial

PND Política Nacional de Descentralización

PRISMA Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente

RIADEL Red de Investigación y Acción para el Desarrollo Local de El Salvador

RIC Registro de Información Catastral

SCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México

SEPREM Secretaría Presidencial de la Mujer

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SINAPRE Sistema Nacional de Preinversión

SINPET Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial

SINIT Sistema Nacional de Información Territorial

SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

SOSEP Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente

UE Unión Europea

UN MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL EN GUATEMALA

PRIMERA PARTE:

Diagnóstico

• I. LA GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL EN GUATEMALA

I.1 Breve reseña de aspectos condicionantes y normativos relevantes
de la Gestión Territorial en Guatemala

El territorio guatemalteco tiene una extensión de 109,000 kilómetros cuadrados, donde se estiman que viven actualmente 13,600.000 habitantes, para una densidad aproximada de 125 habitantes por kilómetro cuadrado. El 56% de la población guatemalteca es pobre y el 16% es extremadamente pobre. La pobreza en indígenas es el 74% y 38% en ladinos. El 54% de guatemaltecos viven en el área rural y el 46% en el área urbana, de los cuales el 68% son indígenas y el 44% ladinos.

En la Constitución Política de la República se establece que el Estado de Guatemala es un estado Unitario, con una división política y territorial de 22 Departamentos divididos en un total de 333 municipios. Su capital es Ciudad de Guatemala con más de 1,667.000 habitantes que forma parte de la región Metropolitana que cuenta con 2,975,417 habitantes[1]y un relevante crecimiento migratorio del área rural.

El ordenamiento territorial guatemalteco ha estado en proceso de desarrollo en la última década, a pesar de que la Constitución de 1985 ya establecía las "reservas territoriales del estado" (artículo 122), "limitaciones en las fajas fronterizas" (artículo 123), la "división administrativa del territorio de la República" (artículo 224) y la organización de los "Consejos de Desarrollo Urbano y Rural" a nivel nacional, regional, departamental, municipal y metropolitana (artículos 225-231). Ello se complementa con el Código municipal (2002) donde se designan competencias de ordenamiento territorial en el Artículo 68 (incisos a-j)[2] y con la emisión del Decreto 41-2005 del Congreso de la República, por medio del cual se crea el Registro de Información Catastral de Guatemala –RIC-, como institución del Estado, autónoma y de servicio, con personalidad jurídica, patrimonio y recursos propios.

Las mencionadas legislaciones constituyen parte importante, como base legal para un proceso de construcción de la política de Ordenamiento Territorial (OT), así como, de su modelo de gestión territorial.

El concepto de OT se concibe aplicado exclusivamente al espacio físico refiriéndose a su uso y ocupación en forma racional a partir del planeamiento urbanístico municipal. Esta concepción es aplicada por profesionistas relacionados con la planificación del uso del suelo, como los Arquitectos, Geólogos, y muchas veces, los Ingenieros Civiles.

Por su parte, el concepto de Gestión Territorial tiene relación con el objetivo del mejoramiento de los medios de vida para el desarrollo territorial rural sostenible con base en la gestión participativa, concibiendo así al territorio como un espacio definido socialmente. Esta concepción, apenas se comienza a percibir en Guatemala con la creación del sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en la que ya se menciona la participación social con fines de eficiencia y eficacia de las competencias en el territorio correspondiente.

Ambos conceptos, íntimamente ligados aunque no sinónimos, son vinculados con el concepto de desarrollo sostenible al estar involucrado el de medio ambiente.

Como un reflejo de que el tema de ordenamiento y planificación territorial representaba originalmente un marco para la incorporación del "paradigma ambiental", el proceso del ordenamiento territorial en Guatemala había sido desarrollado a través de la antigua Comisión Nacional del Medio Ambiente -CONAMA- (convertida en 2000 en Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales) entidad que en conjunto con el Consejo de la Tierra y el financiamiento de la Fundación Ford elaboró documentos de discusión y reflexión orientados al establecimiento de una política nacional integral de gestión y ordenamiento territorial. Toda esta discusión se hizo como parte del desarrollo de la "Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable", aprobada por la CONAMA en enero de 1998. En los elementos de dicha política se refleja, en gran medida, la adopción que se ha hecho en este país de las directrices establecidas por la Agenda Latinoamericana sobre Medio ambiente y Desarrollo. En diciembre de 1998, la CONAMA produjo un documento de discusión titulado Ordenamiento Territorial y Regulación del Comportamiento Espacial, el cual constituyó la fuente de información de las consideraciones territoriales y ambientales seguidas en ese momento.

Ante la ausencia de una Ley Orgánica de OT, que en aquel momento garantizara el manejo integral, armónico y coordinado del territorio, el esquema legislativo de Ordenamiento Territorial se pretende regular entonces por diversas normas legales, dentro de las que se destacan: La "Ley Preliminar de Urbanismo" y la "Ley de Parcelamientos Urbanos", aunque ambas con un fuerte énfasis hacia lo urbano y sin el más mínimo respeto a su cumplimiento por parte de una considerable mayoría de las municipalidades del interior de la república. Prueba de ello, lo más evidente es que ninguna de las mencionadas comunas del interior, excepto solo parcialmente por algunas cabeceras municipales, cumplen con los artículos 9 y 10 de la mencionada Ley Preliminar de Urbanismo en el sentido de que las poblaciones de más de 10,000 habitantes deben tener elaborado los planes reguladores de ordenamiento territorial en donde se incluya la designación de zonas residenciales, comerciales, industriales, de servidumbre, sistema vial, servicios, transporte, recreación y espacios abiertos.

A estas normas de relevancia en materia territorial se agregan entre otras: la "Ley Preliminar de Regionalización" y su Reglamento que establecen las funciones que el gobierno regional debe desarrollar en materia de "ordenamiento territorial". Del mismo modo, existe una Ley Reguladora de las Áreas de Reservas Territoriales del Estado de Guatemala que constituye un tipo de ordenamiento para estas áreas[3]

Para los ámbitos rurales se suman diversas normas reguladoras relativas a: uso del suelo, los monumentos nacionales, la minería, las áreas silvestres privadas, el manejo forestal, la división de predios rústicos, la descontaminación, las zonas de interés turístico, la ordenación de cuencas, el manejo de zonas indígenas, entre otras.

En lo conceptual, en su inicio, la tendencia ha sido concebir el Ordenamiento Territorial dentro de la perspectiva ambiental; de hecho, la institución que más estuvo trabajando en el tema fue el Consejo Nacional de Medio Ambiente -CONAMA-. Dentro de este contexto, el OT se ha definido como "la acción estatal ejercida de manera consensuada, que permite la integración pública y privada, orientada a armonizar los usos del territorio, tanto público como privado, propendiendo a un uso racional y sustentable del territorio en su más amplio sentido". Esta concepción se mantiene con el actual Ministerio Ambiente y Recursos Naturales -MARN-.

En cuanto a las competencias relacionadas designadas a las municipalidades: el urbanismo, la infraestructura, las obras y los parques; son "competencias propias del municipio" y dentro de su circunscripción, de acuerdo al artículo 68 del Código Municipal guatemalteco, se enumeran específicamente c) Pavimentación de las vías públicas urbanas y su mantenimiento, e) Autorización de las licencias de construcción de obras públicas o privadas, e, i) Promoción y gestión de parques, jardines y lugares de recreación. Es más, el gobierno central estaría obligado a solicitar licencia respectiva a la Municipalidad cuando requiera realizar una obra pública dentro del municipio.

No existe normativa en cuanto a competencia específica del área de "construcción de vivienda"; por lo mismo, de hecho es compartida en virtud de que tanto el gobierno como sector privado, si este cuenta con titularidad de los terrenos, deciden donde construir siempre que la Municipalidad respectiva otorgue licencia respectiva de acuerdo al inciso e) del artículo 68 mencionado anteriormente.

Uso del Suelo: está en la misma situación de competencia compartida municipalidad-gobierno central. Se supone que los constructores de obras de envergadura deben presentar a la municipalidad respectiva las pruebas de laboratorio de suelo mostrando la consistencia y capacidad de soporte del suelo para la obra respectiva. Esto se cumple en muy raras ocasiones.

De los suministros básicos como: el agua, el saneamiento, mercados, rastros, cementerios, disposición de desechos y ornato son competencia específica de la municipalidad (Art. 68, inciso a del Código Municipal). La electricidad, alumbrado público y telecomunicaciones son compartidas incluyendo a entes descentralizados y privados como el Instituto Nacional de Electrificación -INDE- y Teléfonos de Guatemala -TELGUA-, respectivamente.

En cuanto a movilidad también corresponde al municipio la regulación del transporte y sus terminales locales y las vías públicas.

El Acuerdo Gubernativo número 1226-88 del 30 de diciembre de 1988 crea al Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural, pero en 1995 fue suprimido. Este Ministerio formaba parte del Consejo Técnico determinado en la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente.

La Ley de Información Catastral, es un elemento que puede apoyar las decisiones y acciones del Ordenamiento Territorial. Se pretende que las instituciones públicas y privadas cuenten con información geográfica, a través del Registro de Información Catastral -RIC-[4], así mismo que se coordinen acciones con las oficinas de ordenamiento territorial y control inmobiliario que funcionen en las municipalidades. En el artículo 2 de la ley del citado registro se indica que el RIC es la autoridad competente en materia catastral, que tiene por objeto establecer, mantener y actualizar el catastro nacional. Se establecen sus funciones que incluyen: la consideración de la legislación vigente, mantener actualizada la información catastral nacional, definir y coadyuvar a la solución de problemas nacionales relacionados con la propiedad y tenencia de tierra, coordinación interinstitucional con entes relacionados con el tema catastral (IGN, Registro de Propiedad y otros entes privados y públicos), apoyarlos en expertajes, informes y estudios necesarios; hasta autorizar y registrar profesionales de carreras afines para realizar operaciones catastrales.

Por aparte, no obstante que la Ley de Fondo de Tierras -FONTIERRAS- y sus diferentes Reglamentos pretenden regular la tenencia de tierras, el tema de seguridad de tenencia de tierras a través del mercado, se queda corto al existir una parte importante y significativa de las poblaciones rural y urbana pobre que siguen viviendo en condiciones informales, sin ocupar legalmente tierras públicas como privadas. Esto ocurre en función de la vileza en que ha caído el manejo de criterios de regularización, como: oferta de tierras no aptas para producción agrícola a precios exorbitantes, una cartera de créditos vencidos sumamente alta, los líderes campesinos representantes dentro de la institución han preferido callar el descontento de sus comunidades ante una mayoría sorda y servil a intereses incongruentes con los objetivos de la institución, ahora se pide condonación de deudas sin una resolución hasta el momento. A raíz de todo ello, "Plataforma Agraria" ha criticado que Fontierras no resolvió sino agudizó el problema de tenencia de tierras, aparte, que los "excesos" de terrenos no se ha resuelto; y que además, ningún gobierno ha tenido la voluntad política de resolver toda esa perversidad.

Las comunidades rurales guatemaltecas, por lo general, carecen de derechos mínimos, como el de vender o determinar quién tendrá acceso y puede retirar o transformar recursos, productos o territorio (tierra, agua para riego o consumo, minerales, etc.), y que les aseguren los recursos contra las acciones de otros y los efectos que estos pueden tener en el futuro flujo de bienes y servicios, al mismo tiempo, que los beneficios del buen resguardo no sean aprovechados o acumulados por otros. (Acudir al Convenio 169, donde la gestión de tenencia de tierras por el mercado y el proceso de consulta es el eje y valida estos argumentos)[5]

La falta de derechos de propiedad formalmente establecidos, de hecho, se convierte en obstáculo para los procesos de gestión territorial, aunque hay algunas experiencias que muestran un alto porcentaje de ocupantes de tierras que sólo tienen derechos adquiridos o conquistados para acceso, uso y control.

En seguida se enumeran los mandatos que como base legislativa se crearon para mejorar el ordenamiento territorial originalmente, desde mediados del siglo XX. Nótese que fue hasta finales de ese siglo y principios del presente siglo XXI en el que se intenta ordenar la gestión del territorio con la regionalización y el sistema de consejos de desarrollo urbano y rural, al incluir la participación social como componente primordial.

Disposiciones legales en Materias de Gestión y

Ordenamiento Territorial

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA (1985)

– Artículo 225. Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. "Este Consejo tendrá a su cargo la formulación de políticas de desarrollo urbano y rural, así como la de ordenamiento territorial." (el subrayado es agregado)

– Artículo 253. Autonomía Municipal. Inciso c): "Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios." (el subrayado es agregado)

• LEY DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL, DECRETO 11-2002,

– Artículo 6, Funciones del Consejo de Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, inciso a).

• CÓDIGO MUNICIPAL, DECRETO 12-2002:

– Artículo 68: Competencias propias del Municipio, del Capítulo I: Competencias Municipales, del Título V: Administración Municipal

– Artículos 142 a 149, del Capítulo II, "Ordenamiento Territorial y Desarrollo Integral", del Título VII: "Principios Reguladores de los Procedimientos Administrativos".

Otra Legislación en Materia Territorial:

• Ley de Expropiación Forzosa (1948)

• Ley Preliminar De Urbanismo (1956)

• Ley de Fomento Industrial (1959)

• Ley de Parcelamientos Urbanos (1961)

• Ley de Fomento Turístico Nacional (1974)

• Ley de Titulación Supletoria (1979)

• Ley de Inscripción de Bienes Inmuebles que Adquieren el Estado y sus Entidades Descentralizadas o Autónomas (1985)

• Ley Preliminar de Regionalización y su Reglamento (1986)

• Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable (1992)

• Ley de Establecimientos Abiertos al Público (1995)

• Ley General de Electricidad (1996)

• Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos (1996)

• Ley de Tránsito (1996)

• Ley General de TelecomuncacionesS (1996)

• Reglamento de la Ley General de Electricidad (1997)

• Ley de Minería (1997)

• Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Turismo (1997)

• Ley Reguladora de Áreas de Reservas Territoriales del Estado de Guatemala (1997)

• Reglamento de la Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos (1998)

• Ley del Café (1999)

• Ley del Fondo de Tierras -FONTIERRAS- (1999)

– Reglamento de la Ley del Fondo de Tierras (2000)

– Reglamento de Regularización de la Tenencia de las Tierras entregadas por el Estado (2001) y Reformas

– Reglamento de Financiamiento para el Arrendamiento de Tierras con o sin opción de compra y casos especiales

– Reglamento de Beneficiarios y Beneficiarias de Acceso a la Tierra del Fondo de Tierras

– Reglamento General de crédito del Fondo de Tierras

– Acuerdo para el Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas Por el Enfrentamiento Armado Interno

• Reglamento de la Ley de Minería (2001)

• Ley de Anuncios en Vías Urbanas, Vías Extraurbanas y Similares (2003)

Legislación en Medio Ambiente de Incidencia Territorial:

• Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto
  No 68-86 del Congreso de la República, aprobado el 28 de noviembre
  de 1986)

• Reglamento Sobre Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental
  (Emitida por la Comisión Nacional del Medio Ambiente de la Presidencia
  de la República, publicada en el Diario Oficial el 3 de julio de
  1998 en Tomo 259, Diario 35. Vigente desde el 8 de agosto de 1998. Actualmente,
  se discuten cambios).

• Código Municipal, Decreto 12-2002, Título V: Administración
  Municipal, Capítulo I: Competencias Municipales, Artículo
  68, Inciso "l) Promoción y gestión ambiental de los recursos
  naturales del municipio;"

Legislación Ambiental, Sanitaria y Salud

• Ley Forestal (1996)

• Reglamento de la Ley Forestal (1997)

• Reglamento del Fondo Forestal Privativo (1999)

• Ley Reguladora del Registro, Autorización y Uso de Motosierras (1996)

• Ley de Areas Protegidas (1989)

• Reglamento de la Ley de Areas Protegidas (1990)

• Código de Salud (1997)

• Reglamento de Rastros Para Bovinos, Porcinos y Aves (2003)

• Reglamento Para la Autorización y Control Sanitario de Establecimientos de Alimentos Preparados y Bebidas no Alcohólicas, en Mercados, Ferias y en la Vía Pública (2002)

• Ley de Atención a las Personas con Discapacidad (1996)

• Ley de Protección Para las Personas de la Tercera Edad (1996)

• Ley de Accesibilidad a los Medicamentos (1998)

• Reglamento de la Ley de Accesibilidad a los Medicamentos (2000)

• Ley General de Pesca y Acuicultura (2002)

I.2 Institucionalidad operativa de la Descentralización de Incidencia en la Gestión Territorial

Guatemala es un Estado Unitario independiente con sistema de gobierno republicano, democrático y representativo. Ejerce plena soberanía sobre el territorio nacional integrado por su suelo, subsuelo, aguas interiores, el mar territorial en la extensión que fija las leyes internacionales y el espacio aéreo que se extiende sobre los mismos; asimismo, los recursos naturales y vivos del lecho y subsuelo marinos y los existentes en las aguas de sus costas. El idioma español y las lenguas vernáculas o indígenas, forman parte del patrimonio cultural de la Nación. Todo ello se indica de los artículos 140 al 143 de la Constitución Política de la República de 1985.

El Régimen Administrativo de la República de Guatemala está basado originalmente en los departamentos y municipios mencionados en el inciso anterior; posteriormente, en los artículos del 224 al 231 de la misma Constitución Política de la República se pretende promover la administración descentralizada de su territorio con el establecimiento de regiones, creando los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural a nivel nacional, regional y departamental para la organización y coordinación de la administración pública. Aún no se crea la instancia a nivel municipal de manera oficial, aunque se menciona que se puede crear esta o cualquier otro sistema sin menoscabo de la autonomía municipal.

Solamente los niveles nacional, presidido por el Presidente de la República, y el nivel municipal, presidido por el(la) alcalde(sa) municipal popularmente electos, tienen autonomía para emitir sus normas y reglamentos.

El Régimen financiero: en la gestión actual del territorio se pueden identificar, siguiendo el esquema de organización administrativa de gobierno, los niveles de financiamiento central y municipal. Estos se reflejan en el presupuesto nacional y en los presupuestos municipales de ingresos y gastos.

Un estudio encontró que para el año 2007, el total de los ingresos del Presupuesto nacional de Guatemala ascendió al orden de US $ 3,264.3 millones, en tanto que los ingresos o recursos propios municipales apenas alcanzaron los US $ 282.45 millones.[6]

En este sentido, la evidencia estadística demuestra la elevada concentración de los recursos públicos, puesto que, en conjunto 333 municipios sumaron un 8% aproximado del total de ingresos del gobierno central.

Esta alta concentración de ingresos se compensa, parcialmente, con un sistema de transferencias que se constituye en un tercer elemento del sistema de financiamiento territorial. El aporte constitucional (10% de los ingresos ordinarios del Estado) y la coparticipación de varios impuestos, entre ellos, del impuestos al valor agregado (1.5% del 12% recaudado), trasladaron a los municipios US $ 367.10 millones. Si se compara esta cifra con los recursos propios, se confirma el hecho de que los ingresos municipales son altamente dependientes de las transferencias, con excepción del municipio capital y los municipios intermedios que concentran la recaudación de recursos propios, especial del IUSI.

Cuadro: Finanzas Municipales 2007

El sistema de financiamiento territorial se complementa seguramente con recursos provenientes del endeudamiento, cuya magnitud ha generado conflictos recurrentes en algunos municipios, y los flujos de cooperación que normalmente no se registran en los presupuestos municipales o en el presupuesto general. Se sabe, no obstante, que algunas mancomunidades administran cifras entre 400 y 600 mil euros aportados por la Unión Europea, la Agencia de Cooperación Española, la agencia de cooperación de los Estados Unidos, e incluso, préstamos del Banco Mundial.

Por su parte, el grueso de financiamiento territorial, a cargo del gobierno central, comprende el gasto de los Ministerios, Secretarías y entidades descentralizadas, autónomas y semi-autónomas en el territorio. Entre estas agencias destacan los fondos sociales que, en conjunto, para el año de análisis, 2007, alcanza Q. 2,808.3 (millones de Quetzales), equivalentes a US $ 368,09 millones. Y dentro de los fondos sociales, requiere una especial mención el Fondo a cargo de los Consejos de Desarrollo, en el que también participan las municipalidades junto al gobierno central y organizaciones sociales. Sin embargo, son recurrentes las denuncias de cambios en los proyectos priorizados por el sistema, en el momento de la aprobación del Listado Geográfico de Obras que realiza el Congreso de la República, cuando éste aprueba el Presupuesto General de Ingresos y Gastos de la Nación.

En resumen, el financiamiento del territorio comprende los siguientes elementos:

• Financiamiento del gobierno central que se integra, por un lado, por los recursos administrados por los fondos sociales, y por el otro, por los recursos a cargo del resto de instituciones del gobierno central con operaciones en el territorio como los Ministerios de Salud, Educación, Agricultura y Gobernación, principalmente.

• Los recursos locales recaudados por los municipios en el marco de su autonomía, dentro de los que destaca la recaudación del Impuesto Único de Bienes Inmuebles.

• Los recursos transferidos por el gobierno central a las municipalidades, integrados por el aporte constitucional y la participación de las municipalidades en impuestos recaudados por el gobierno central, entre ellos, el impuesto a la circulación de vehículos, a los combustibles y, especialmente, del impuesto al valor agregado.

• El endeudamiento externo e interno, especialmente este último aportado por instituciones como el INFOM y la banca nacional.

• Y finalmente, flujos de recursos complementarios aportados especialmente por la cooperación internacional.

La problemática más importante en este ámbito, se ubica en la acentuada insuficiencia de los ingresos municipales, asociada a la ausencia de una práctica generalizada del cobro de impuestos y aún de servicios locales, y a la dependencia de las transferencias que muchas veces no llegan oportunamente.

Por aparte, los recursos debieran preverse en los presupuestos nacionales y ser otorgados oportunamente por el organismo ejecutivo y los fondos sociales a las municipalidades y a los Consejos mencionados, a efecto de contar con esos medios en tiempo y con posibilidad de ejecutarlos de manera ágil y oportuna, sin tropiezos ni entorpecimientos que generalmente ocurren debido a que las oficinas de presupuesto del Ministerio de Finanzas habitualmente proporcionan los mismos después de transcurridos varios meses del año y cuando su repercusión ya no es pertinente ni eficaz.

Estos inconvenientes se han dado previo a la creación del sistema de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y ha permanecido así, aún bajo este sistema.

Por su parte, la Secretaría Presidencial de la Mujer -SEPREM-
que está constituida legalmente por Acuerdo Gubernativo 200-2000 como
instancia al más alto nivel del Organismo Ejecutivo para coordinar políticas
públicas de promoción del desarrollo integral de las mujeres guatemaltecas,
participar asesorando a las instancias gubernamentales en políticas,
programas y proyectos que garanticen el avance, participación y el desarrollo
de las mujeres en todos los ámbitos y etapas de su vida. Como institución
clave al momento de la elaboración del Código Municipal, se establece
la Comisión de la Mujer como obligatoria en los Consejos Municipales;
sin embargo, hoy en día, con deficiencias y vacíos en la mayoría
de los casos. Como complemento, la Defensoría de la Mujer Indígena
-DEMI- creada previamente por Acuerdo Gubernativo No. 525-99 para impulsar
acciones de promoción, defensa y pleno ejercicio de los derechos de las
mujeres indígenas, existentes actualmente en las cabeceras departamentales
de Huehuetenango, El Quiché, Alta Verapaz, Suchitepequez y Guatemala;
debe continuar con los esfuerzos de coordinación con las otras instituciones
y organizaciones sociales en búsqueda de la consecución de la
descentralización y organización local con enfoque de género
en sus poblaciones. Las actuales 75 Oficinas Municipales de la Mujer establecidas
para contrarrestar las deficiencias y vacíos de este tema en los Consejos
Municipales son buenos ejemplos de coordinación con las Oficinas Municipales
de Planificación que debieran renovarse y repetirse en el resto de comunas
a nivel nacional.

Todo lo descrito en este inciso, lleva a tratar las relaciones interinstitucionales que deben complementarse en el aparato estatal guatemalteco, es seguida.

I.3 Relaciones interinstitucionales

Retomando los aspectos normativos citados en el inciso I.1, se describe en este, las relaciones intergubernamentales como funcionan hoy en día, así como aquellos asuntos de fondo que dentro de estas relaciones, condicionan los resultados de la gestión territorial.

El nivel regional del sistema de Desarrollo Urbano y Rural (coordinado por un delegado del Presidente de la República) y el departamental (presidido por el Gobernador Departamental, no electo popularmente, sino designado tambiéb por el Presidente), no tienen la facultad para recaudar fondos, excepto lo que el Estado les ha asignado para programas y acciones de "interés político" para el gobierno de turno. Sus poderes son únicamente administrativos organizados a nivel de Consejos de Desarrollo. Vale mencionar que, en algunos casos, el nivel departamental, cuenta ocasionalmente con poder político a través de sus respectivos diputados(as), quienes de alguna manera deciden, a través de la elaboración de los presupuestos anuales del gobierno central, qué proyectos se realizan en ese nivel, instancia en la que también se aplican criterios de clientelismo político.

Por aparte, por iniciativa y acuerdo entre Concejos Municipales, se han constituido las "Mancomunidades" que pueden integrar municipios de uno o más departamentos, o una región específica; esto con objetivos e intereses comunes en cuanto a "formulación común de políticas públicas municipales, planes, programas y proyectos" así como "la ejecución de obras y la prestación eficiente de servicios de sus competencias" que pueden realizar mancomunada y asociativamente (Artículo 49 del Decreto 12-2002, Código Municipal). Pero aunque el Artículo 50 del Código Municipal otorga a las mancomunidades personalidad jurídica para el cumplimiento de sus fines y que "se regirán por sus propios estatutos", estas mancomunidades o asociaciones municipales deben sostenerse financieramente y ejecutar sus proyectos con los aportes de los municipios asociados. Quizá por ello, hasta la fecha no ha habido resultados mínimos de ninguna de las más de una veintena de Mancomunidades establecidas en Guatemala.

Por tanto, no todos los niveles de gobierno disponen de poderes administrativos y políticos a la vez, y por ende, de recursos adecuados y oportunos para su desarrollo territorial, entendiéndose estos poderes como de decisión, político y de autonomía, así como los mecanismos adecuados para obtener suficientes recursos (financieros y humanos) que le permitan elaborar, concertar y ejecutar: planes, programas y proyectos para el bienestar de la población.

Entonces, desde el punto de vista de las decisiones políticas, actualmente solo pueden ejecutarlas los niveles nacional y municipal; pero el nivel municipal no genera ingresos suficientes para un "Desarrollo Territorial Sostenible" por las razones ya mencionadas, lo cual no ha ayudado a sacar adelante a muchas comunidades rurales que viven en situación de pobreza, hambre, insalubridad, falta de educación y formación elemental, etc.

Respecto a los recursos humanos locales para la gestión municipal, estos están en relación directa con la disponibilidad de recursos financieros para su contratación (y formación). Solamente los entes y organizaciones territoriales a nivel nacional tienen los recursos humanos capaces para realizar obras y acciones para el desarrollo.

La mayoría de las corporaciones municipales, 300 de 333 (el 90%), por la escasez de recursos financieros, no pueden contratar a un equipo multidisciplinario ni el mínimo requerido para ayudarles en el desarrollo municipal. Por ello, en el gobierno anterior habían ejecutado acciones y contratado algunos profesionales para tareas temporales a través de otras instancias a nivel nacional como la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia.

En Guatemala, la vía para empoderar a las comunidades locales debería ser a través del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, una vez solventada la dificultad de la obtención de recursos. Se pueden considerar algunos modelos de gestión territorial ejemplares, aunque todavía incipientes, en las regiones Norte y Occidental del país, donde a pesar de que existe una diversidad cultural y lingüística, por lo general hay mayor disposición a organizarse como lo venían haciendo en comités específicos de distinta naturaleza (agua potable, educación, entre otros), desde hace algunas décadas, y ahora en los Consejos Locales de Desarrollo -COCODES-, con la salvedad de que es necesario conservar costumbres de organización local para evitar conflictos con sus criterios y sistemas de gestión territorial.

Una experiencia, aún no explotada, es que los diferentes grupos étnicos guatemaltecos aceptan el apoyo y fortalecimiento brindado por niveles territoriales superiores cuando ven que se les respeta y empodera política y administrativamente para el propio desarrollo de su jurisdicción. Cuando están convencidos que se les apoya para conjuntar esfuerzos y capacidades internas, para promover su participación política y administrativa en los asuntos de su localidad para su propio beneficio, dando continuidad a las intenciones originales de los comités mencionados anteriormente, podrían dar la bienvenida a los aportes que se les lleve. Esta aseveración ha sido no solo observada, sino manifestada de manera clara por muchos líderes comunitarios.

Previamente, se debe tener información fidedigna de los verdaderos intereses de cada una de las comunidades, como el de "tener poder" para hacer lo que requieran en su territorio, dentro de los límites que la legislación constitucional obliga.