Un Modelo de Gestión Territorial en Guatemala (página 3)

En cuanto a la participación indígena sobre bases lingüísticas, tomando en cuenta los criterios que se han acotado en el inciso "III.3 Regionalización desde la perspectiva indígena..", a efecto de lograr la participación de las diferentes etnias con viabilidad política, se debe impulsar la participación de los pueblos y comunidades lingüísticas indígenas en el sistema de los "Consejos de Desarrollo Urbano y Rural", organizados en Mancomunidades y considerando la ubicación, cantidad e interrelación de los municipios donde se ejercen las identidades citadas, en los términos que proponen en otra consultoría.

IV.3 Relación Estado-sector micro-empresarial/rural

IV.3.1 Integración del sector informal con la economía formal

Aunque las empresas informales no tienen un status reconocido y no son objeto de regulaciones de producción y del empleo, éstas al producir y distribuir bienes en los mercados local nacional o exterior (como ocurre con el sistema micro-empresarial de San Francisco el Alto, Totonicapán), establecen relaciones con la economía formal. Guatemala, como parte importante de las estadísticas de la Economía de Centroamérica, aporta en la misma proporción de los cerca de dos tercios de todos los nuevos trabajos creados en la región durante los años "90 que estaban en el sector informal.

En efecto, los emprendimientos productivos de carácter informal son reconocidos de manera ambigua: por un lado, como una fuente de sustento para grupos vulnerables en reconocimiento del espíritu emprendedor que las contextualiza, y por otro lado, como una economía donde la carencia de estándares condicionan las posibilidades de expansión y desarrollo de empresas formales. La mayoría de las causas de la informalidad están dadas por dificultades legales, institucionales y su aislamiento de mercados financieros.

La actividad informal tiene como un potencial su adaptabilidad a los cambios en el régimen económico, en este sentido tiene "flexibilidad". Sus principales características son la producción diversificada y proximidad al cliente; su debilidad es que su producción está organizada sobre la base de relaciones personales. El sector plantea un conjunto de demandas que apuntan a su rearticulación a nuevos mercados en el marco de la globalización.

La integración del sector informal en el marco de procesos de modernización productiva en general es abordada desde tres dimensiones complementarias:

• a) fomento al desarrollo productivo de microempresas, facilitando el acceso de éstas a los mercados y a los recursos productivos (crédito, capacitación, y comercialización en nuevos mercados),

• b) apoyo y asistencia social a trabajadores del sector informal, y

• c) modificaciones al marco regulador para facilitar la incorporación de empresas informales al circuito formal. Esta política debe establecer regulaciones especiales (preferenciales) para el sector informal.

Se deben promover proyectos comunales evitando de esa manera la competencia desleal que existe particularmente entre artesanos, como ocurre actualmente, entre otros, en algunos municipios de Baja Verapaz como Rabinal y Cubulco.

La agenda para las pequeñas y medianas empresas debiera incorporar una variedad de aspectos, entre los que se incluyen:

• Reglas y reforma regulatoria para apoyar la formalización de éstas empresas, incluyendo la simplificación de requisitos y marcos jurídicos especiales.

• Sistemas fiscales apropiados a las necesidades de este sector.

• Ampliación de oportunidades para el desarrollo de este tipo de emprendimientos que puede incluir fondos de desarrollo en la forma de créditos a medio y largo plazo, así como asistencia técnica y financiera.

• Innovaciones en los mecanismos para apoyar los esfuerzos en este tipo de empresas de integración con el sistema formal en el marco de reformas y modernizaciones del Estado.

• Modernización de las leyes de trabajo orientadas a las condiciones de informalidad de los trabajadores.

IV.3.2 Desarrollo de mercados financieros e instrumentos de acuerdo a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas.

En el pasado, el acceso insuficiente, o casi nulo, al financiamiento de micro-empresas rurales desde el estado y desde el sector financiero, ha sido el principal impedimento para el crecimiento de los emprendimientos existentes y la formación de nuevos. En general, el acceso al sistema bancario depende de forma importante del tamaño y la historia crediticia del emprendimiento. Innovaciones en los sistemas de financiamiento son esenciales para reducir los costos de la intermediación y estimular el ahorro y la inversión. Lo anterior significa crear y reforzar instrumentos bancarios y extra bancarios para un mejor manejo y gestión de riesgos en economías con una alta diversidad de sistemas de producción.

Uno de los principales instrumentos que se utilizan en la región, es la conformación de fondos de garantías para pequeños negocios. Estos permiten la diversificación del riesgo y reducen el costo del crédito. La modalidad de "capital semilla"[17] surge como otra herramienta orientada hacia el desarrollo de proyectos innovativos, principalmente en el área del desarrollo de la pequeña y mediana empresa. Otros mecanismos existentes en otros países en desarrollo son los "sistemas de evaluación de crédito" y el "factoring"[18], entre otros.

Estos instrumentos podrían ser utilizados por el Estado a través de la Comisión Interinstitucional de Cohesión Social recién establecido por Acuerdo Gubernativo No. 79-2008, con la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente -SOSEP- como Unidad Ejecutora integrando otros entes relacionados con el sector Financiero Nacional (Banco de Guatemala, Productos financieros de Cuentas Bancarias del Estado en los Bancos del Sistema, etc.).

IV.3.3 Apoyo del Estado con el "Principio de Subsidiariedad"

Los criterios de mercado en el funcionamiento de los gobiernos locales para efectos de mejoramiento de medios de vida para sus pobladores, pueden llevarse a cabo a través de la promoción de la producción local, para consumo nacional y para comercio internacional, no por imposición de una "mundialización" sino con actividades económicas generadas en las propias comunidades motivando y apoyando a los diferentes sectores, con prioridad al sector de "Pequeños y Medianos empresarios" (que los hay muchos en las comunidades), y a los de municipios con otras vocaciones económicas naturales de cada lugar y exportables que actualmente muestren índices de desarrollo precarios en el área rural, a efecto de contrarrestar el marcado proceso de deterioro en sus indicadores de desarrollo. Ya se conoce sobre la potencialidad de cada región (y localidades en varios casos). Todo lo anterior debe aplicarse manteniendo el principio de intervenir por parte del Estado en la asignación y proporción de los recursos que promuevan y complementen las iniciativas de los potenciales productores locales de proyectos productivos orientados al desarrollo rural sostenible, dando la capacitación necesaria para el uso de los micro-créditos a parejas de esposos donde la participación de la mujer sea prioridad. En este sentido, experiencias sobradas han demostrado que las mujeres son más serias y mejores administradoras de los recursos, que los hombres quienes son más propensos a perder control del uso de los dineros poseen.

Los alcaldes y alcaldesas popularmente electos, tienen poder administrativo y político para gestionar el desarrollo local, pero es claro que se necesita aplicar ese "principio de subsidiariedad" a partir del cual se promueve la elaboración de proyectos productivos apoyados por el Estado y se designan las ayudas económicas necesarias dejando a las comunas con mayores posibilidades de libre actuación.

Con todo lo anterior, se favorece la consolidación de consorcios de microempresas productivas, impidiendo y salvando la competencia desleal y se fortalece su vinculación al mercado nacional e internacional aprovechando sus ventajas comparativas dentro de un marco de gestión territorial sostenible.

IV.4 Propuesta de Gestión de la Inversión Pública Territorial

En síntesis, se debe reenfocar una estructura y un proceso de gestión
de la inversión territorial articulados con la nueva Comisión
Presidencial de Cohesión Social para efectos del mejoramiento futuro
de los medidos de vida en el área rural, con las consideraciones que
a continuación se describen:

IV.4.1 Relaciones de coordinación de la Gestión de Inversión
Territorial

Para cumplir con el papel de atención al desarrollo sostenible
y mejoramiento de los medios de vida de las comunidades, se deberán ejecutar
programas de inversión social ya elaborados por los diferentes entes
nacionales, decidida y fuertemente financiados con recursos provenientes del
gobierno central, coordinando acciones con las Oficinas Técnicas Municipales
y con los Sistemas de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Estos recursos
deberán preverse en los presupuestos nacionales y ser otorgados oportunamente
por el organismo ejecutivo y los fondos sociales a las municipalidades y a los
Consejos mencionados, a efecto de contar con esos medios en tiempo y con posibilidad
de ejecutarlos de manera ágil y oportuna, sin tropiezos ni entorpecimientos
que generalmente ocurren debido a que las oficinas de presupuesto del Ministerio
de Finanzas Públicas habitualmente proporcionan los mismos después
de transcurridos varios meses del año y cuando su repercusión
ya no es pertinente ni eficaz.

Deberán coordinarse los niveles departamental a través de la
ventanilla única mencionada, municipal y local con la Comisión
de Cohesión Social, así como los entes sectoriales del Estado
y las Instituciones del Organismos Ejecutivo con el apoyo del Ministerio de
Finanzas Públicas en la asignación mencionada de los fondos y
recursos necesarios para la inversión pertinente en los territorios rurales
donde se requieren los mismos para los efectos del mejoramiento de los medios
de vida y el desarrollo necesario.

Lo indicado debe atenderse de acuerdo a los requerimientos que se han priorizado
a través de las Oficinas de Planificación Municipal, Departamental
y Mancomunal y requerido previamente de las comunidades organizadas -sea en
Consejos Comunitarios de Desarrollo o Comités de Pro-mejoramiento de
proyecto específico-, articulados con el Comité de Cohesión
Social.

El concepto de Cohesión Social debe entenderse como el objetivo,
a cumplir por el actual gobierno, de mejorar los medios de vida de comunidades,
que se define por la disminución de la pobreza y de la desigualdad en
la distribución de ingresos, de un mejor acceso al mercado laboral territorial,
entre otros índices. Estos indicadores deben monitorearse con un seguimiento
de manera continuada por la mencionada Comisión Presidencial. Se sugiere
también una desconcentración de esta Comisión hasta el
nivel Departamental como mínimo, con la coordinación de la Gobernación
respectiva como brazo ejecutor y con quien deberá mantenerse una articulación
y comunicación permanente.

Las Unidades Técnicas Departamentales -UTD- deberán reconvertir
su rol de revisores de proyectos de infraestructura al de formular los planes
de inversión departamental que reciben de las Oficinas Municipales de
Planificación -OMP- y que deberán trasladar al Consejo Departamental
respectivo, registrando a la vez estos planes en el Sistema Nacional de Inversión
Pública -SNIP- de SEGEPLAN, articulado con la Comisión de Cohesión
Social Departamental. De manera sucesiva, se elevarán los requerimientos
de inversión hasta el nivel de Consejo Nacional (CONADUR).

Por su parte, la Secretaría Presidencial de la Mujer -SEPREM- constituida
como instancia transversal al más alto nivel del Organismo Ejecutivo
para coordinar políticas públicas de promoción del desarrollo
integral de las mujeres guatemaltecas; debe participar en toda esta estructura
de gestión territorial asesorando a las instancias gubernamentales en
políticas, programas y proyectos que garanticen el avance, participación
y el desarrollo territorial. Como institución clave al momento de la
elaboración del Código Municipal, se establece la Comisión
de la Mujer como obligatoria en los Consejos Municipales; y como complemento,
la Defensoría de la Mujer Indígena -DEMI- creada para impulsar
acciones de promoción de las mujeres indígenas, existentes actualmente
en las cabeceras departamentales de Huehuetenango, El Quiché, Alta Verapaz,
Suchitepequez y Guatemala; debe continuar con los esfuerzos de coordinación
con las otras instituciones y organizaciones sociales en búsqueda de
la consecución de la descentralización y organización local
con enfoque de género en sus poblaciones territoriales. Las actuales
75 Oficinas Municipales de la Mujer establecidas para contrarrestar las deficiencias
y vacíos de este tema en los Consejos Municipales son buenos ejemplos
de coordinación con las Oficinas Municipales de Planificación
que debieran renovarse y repetirse a nivel nacional.

IV.4.2 Propuesta de Modelo de Financiamiento Territorial

El modelo de financiamiento territorial comprende la identificación de ámbitos territoriales, de organización que se refiere a los órganos de gobierno y administración, de asignación de responsabilidades, la estructura de los programas que conforman la inversión y las macro-funciones de los órganos de planificación y ejecución de la inversión territorial.

PROCESO DE FORMULACIÓN

Fuente: Elaboración propia.

IV.4.2.1. Los ámbitos de gobierno y de administración pública

En Guatemala, los ámbitos de gestión territorial (un espacio físico a cargo de un órgano de gobierno y/o administración) son cinco, en el marco de lo que establece la Ley de Consejos de Desarrollo (Decreto 11-2002), el ámbito nacional, el regional, departamental, municipal y comunitario, conforme con la legislación y la identificación de órganos de gobierno y administración gubernamentales.

Estos ámbitos aparecen en diferentes cuerpos normativos, además de la citada Ley de Consejos de Desarrollo, principalmente, en la Constitución Política de la República, la Ley Electoral y de Partidos Políticos, la Ley del Organismo Ejecutivo, el Código Municipal, la Ley General de Descentralización, la Ley Preliminar de Regionalización y las leyes Orgánicas de Ministerios y de otras entidades públicas.

Desde la Constitución Política de 1945, se afianzaron en el imaginario y la legislación guatemalteca, los ámbitos nacional, departamental y municipal. asociados claramente a las figuras de autoridad del Presidente y su Gabinete, los Gobernadores, y los Alcaldes y sus Concejos Municipales, respectivamente. Los ámbitos regional y comunitario son más recientes. El primero de ellos surge desde la perspectiva legal con la Constitución Política de 1985, y el segundo, temporalmente con la Ley de Consejos de Desarrollo de finales de los 80, y de forma definitiva hasta la actualidad en la Ley del 2002 citada anteriormente.

De los tres ámbitos más importantes o consolidados destacan el nacional y el municipal, que gozan de órganos de gobierno (autoridades electas), recursos propios (entre ellos los impuestos y los arbitrios respectivamente) y de competencias o funciones con un claro impacto en la calidad de vida de los ciudadanos o vecinos. Por ejemplo, la salud, la educación, la infraestructura nacional y la seguridad son servicios fundamentales del gobierno central o nacional; en tanto que el agua potable, el saneamiento, los mercados y el equipamiento local son servicios municipales.

Las gobernaciones cuentan con funciones con un carácter preponderantemente administrativo, no recaudan ingresos impositivos, y por tanto no cuentan con recursos propios sino designados por la Presidencia de la República y son funcionarios delegados del Presidente de la República. Sin embargo, su papel adquirió relevancia en el marco del Consejo Departamental de Desarrollo que preside y por los recursos del Fondo asignados a este y los demás consejos de desarrollo.

El ámbito comunitario, legalmente se encuentra incorporado en el municipal, sin embargo, se torna relevante cuando se trata de municipios de cierto tamaño físico y poblacional, en donde las alcaldías comunitarias, los consejos comunitarios de segundo nivel y las autoridades tradicionales ejercen o prestan servicios de importancia para los habitantes. Ilustran esta importancia las funciones de interlocución entre los vecinos y las autoridades municipales (alcaldes comunitarios), la priorización de proyectos (consejos comunitarios) y de solución de conflictos (autoridades tradicionales, especialmente, las de carácter indígena),

Los patrones de ocupación territorial de la población generan tensiones sobre los ámbitos de gestión territorial que se expresan en diferentes conflictos limítrofes. Con un sentido positivo, parte de estas tensiones se han resuelto mediante la creación de nuevos municipios y también mediante el reciente surgimiento de mancomunidades. Estas últimas, son asociaciones intermunicipales que se agrupan para generar sinergias que beneficien a sus integrantes. Sin embargo, son organizaciones aún incipientes aunque algunas de ellas administran recursos de importancia (MANCUERNA, MANSOHUE, HUISTA, MANCOSUR, MANCOMUR, POCOMCHI, COPAN CHORTI, las mancomunidades del Lago de Atitlán, y otras) que, en general, son aportados por cooperantes internacionales (AECID, Banco Mundial, USAID, UE)

IV.4.2.2. Simplificación de la gestión territorial de la inversión

En el complejo panorama descrito anteriormente, se hace necesario disponer de una propuesta que, en principio, defina con claridad el órgano de gobierno/administración competente y el territorio que constituye el espacio de su intervención. Ambos elementos constituyen lo que aquí se denomina ámbito de gestión territorial y conforman la base para establecer un programa de inversión territorial.

Con el propósito de aportar mayor efectividad del programa, se recomienda simplificar los ámbitos de gestión de la forma siguiente:

• Ámbito nacional-regional, a cargo de la cúpula del Organismos Ejecutivo, es decir, de sus Ministerios y Secretarías.

• El Ámbito departamental bajo la responsabilidad de las Gobernaciones Departamentales.

• Ámbito municipal, a cargo de los Alcaldes y sus Concejos Municipales.

• Y finalmente, el ámbito comunitario, a cargo de las autoridades edilicias, de éstas en coordinación con las organizaciones comunitarias, y por las organizaciones comunitarias facultadas para administrar fondos públicos y que por tal razón se constituyen en órganos de administración pública.

Las mancomunidades se ubicarían en el ámbito que corresponda a la naturaleza de los proyectos de inversión. Por ejemplo, algunas mancomunidades apoyan a sus integrantes para la formulación y presentación de proyectos de forma individual, otras formulan proyectos conjuntos que pueden ubicarse como iniciativas departamentales y pueden haber proyectos que, basados en otros parámetros, como las cuencas que vinculen a municipios de dos o más departamentos, en cuyo caso podrán abordarse como proyectos regionales. En todo caso, el órgano de administración competente es la mancomunidad misma si cuenta con la organización y capacidades administrativas adecuadas.

Las 3 modalidades de gestión comunitaria se encuentran previstas en el Código Municipal, la Ley General de Descentralización y la Ley de Consejos de Desarrollo, respectivamente. Y como hilo conductual se recomienda emplearlos en ese orden, es decir, priorizar la gestión de la inversión a cargo de las autoridades municipales que constituyen un órgano de gobierno, si no fuera factible, parte de la inversión debería gestionarse por la gestión coordinada entre el gobierno municipal y las organizaciones comunitarias y, finalmente, mediante las organizaciones sociales facultadas para administrar fondos gubernamentales. Este orden de prioridades tiene como propósito evitar las prácticas nocivas de intervención central y procura respeto a las municipalidades en el marco de su autonomía.

IV.4.2.3. Institucionalidad y coherencia

La inversión en el territorio, hasta la fecha, se desarrolla como un proceso disperso y sin un ordenamiento definido. Los programas ministeriales, las acciones de los fondos sociales, municipalidades y demás entidades, carecen de un eje articulador que le aporte coherencia. La ausencia de este eje ha dado lugar a diferentes esfuerzos, entre ellos, el de coordinación de los fondos sociales y el del sistema nacional de inversión pública.

Por otra parte, la articulación de de la inversión territorial, preferentemente, debería desarrollarse en un marco institucional existente, evitando con ello la creación de estructuras adicionales poco sostenibles, y relacionarse con el planteamiento de política pública territorial ofrecido y promovido por el gobierno actual, de modo que disponga, por este medio, de voluntad política para facilitar su puesta en práctica.

En este sentido, la institucionalidad adecuada, además de los órganos de gobierno y administración indicados arriba, es el sistema de consejos de desarrollo. A partir de la facultad que en materia de formulación de política territorial urbano y rural y de ordenamiento territorial, le confiere al Consejo Nacional de Desarrollo el Artículo 225 constitucional y los artículos relativos a la formulación de políticas, seguimiento de las mismas y proponer acciones o recomendaciones a la Presidencia de la República en materia de planificación y de inversión pública (como ilustración véanse especialmente las literales a, e, f, h y l del Artículo 6 de la Ley de Consejos de Desarrollo).

De esta manera, la inversión territorial dispone de un andamiaje institucional que le ofrece cobertura a lo largo y ancho del territorio nacional, y en ley quedan definidas las grandes funciones de un programa de este tipo: la ejecución, a cargo de los órganos de gobierno y administración, y las funciones de formulación (planificación), seguimiento, auditoría, participación y propuesta de recomendaciones y políticas públicas.

Por otra parte, el empalme con las políticas y lineamientos del gobierno actual, puede producirse con la denominada política de Cohesión Social, cuy concepto, en la práctica europea, es una redistribución de recursos de regiones ricas en beneficio de otras menos favorecidas, con el propósito de reducir las desigualdades y potenciar un panorama de mayor equidad en cuento a oportunidades y condiciones de bienestar de los habitantes.

En Guatemala, hasta ahora, esta política se materializó en el territorio, a través sistema de transferencias condiciones orientadas a los municipios más pobres o vulnerables, y a nivel organizativo, en la Comisión de Cohesión Social y el Gabinete de Gobierno con el mismo nombre.

En este sentido, el programa de inversiones en el territorio puede constituirse en un mecanismos de asignación de recursos para programas y proyectos de impacto social en el mediano y largo plazo, que provea de inversión en infraestructura, inversión social y productiva, así como en programas clave como son los de prevención y mitigación de desastres, programas orientados a erradicar la desnutrición crónica infantil, los embarazos tempranos indeseados y el analfabetismo, ausentismo y deserción escolar, entre otros.

En términos prácticos, la idea principal consiste en la creación de Comisiones de Cohesión Social en el seno de los consejos de desarrollo, responsables de las funciones anteriormente enumeradas.

IV.4.2.4. El subsistema de cohesión social

La idea principal de la integración de este subsistema, como el conjunto de comisiones de cohesión social en los ámbitos de gestión territorial, es constituirlas como la base organizativa capaz de generar, de abajo hacia arriba, la formulación de proyectos y programas de inversión, y de arriba hacia abajo, de transferir, asignar y ejecutar los recursos de los diferentes fondos sociales, aplicables a líneas de planificación en sustitución de acciones aisladas y adoptadas con base en criterios no técnicos.

Para el efecto, se considera pertinente distribuir las funciones de orden técnico y político, entre diferentes actores de los consejos de desarrollo, reservado al Organismo Ejecutivo y las Municipalidades (a veces también a organizaciones comunitarias) como responsables de la ejecución de fondos. Esto se detalla de manera amplia de la forma siguiente:

• En el nivel técnico u operativo, participan las entidades responsables de las funciones de planificación (SEGEPLAN) y ejecución (SCEP), con el apoyo técnico de las Universidades, especialmente, de la Universidad de San Carlos que cuenta con una mayor cobertura territorial. En el ámbito municipal, el ámbito técnico corresponde a las Oficinas Municipales de Planificación, con el apoyo de las instituciones antes mencionadas y, además, incluye el soporte necesario a las actividades de priorización de necesidades que se desarrollan en el ámbito comunitario. En esta instancia se constituyen la ventanillas únicas de recepción y procesamiento técnico de las solicitudes de inversión (necesidades y proyectos priorizados)

• En el nivel decisorio-asesor (político) participan las organizaciones sociales que ejercen, esencialmente, un carácter de auditor social, las organizaciones municipales, la Secretaría Presidencial de la Mujer y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. En las municipalidades, este nivel lo conforma el concejo municipal, un representante del gobierno central y dos representantes del Consejo Municipal de Desarrollo. En el ámbito nacional, la Comisión de Cohesión Social, incluye a la Primera Dama, en su carácter de delegada presidencial.

A la Comisión Nacional de Cohesión Social, en representación del Consejo Nacional de Desarrollo, le corresponde aprobar procedimientos e instrumentos específicos, así como gestionar las relaciones institucionales con el Organismo Ejecutivo y el Organismos Legislativo. En su integración, a la luz de las iniciativas del Organismo Ejecutivo, destaca la presencia de la Primera Dama, quien preside, nombrada para el efecto por el Presidente de la República, la integran además, los Fondos Sociales y una unidad técnica nacional (que puede integrase con funcionarios de los fondos sociales) encargada del diseño de instrumentos y procedimientos del sistema de inversión territorial, así como de suministrar el apoyo requerido por las Comisiones de Cohesión Social y las Ventanillas Únicas (unidades técnicas departamentales y oficinas municipales de planificación), de forma que se garantice la efectividad y coherencia del sistema en su conjunto.

Por las dificultades que caracterizan a algunos consejos de desarrollo, se considera que los mismos aún son un esfuerzo inconcluso, que avanzó considerablemente en los últimos años, pero que aún necesita consolidarse. En este sentido, se recomiendo la integración, formación y disposición de un grupo de funcionarios que desempeñen un rol pivote en las Comisiones de Cohesión Social. Se trataría de Comisionados de cohesión social, que a efecto de asegurar la operación del sistema de inversión territorial, apoyarán a dichas Comisiones. Estos podrán ser los delegados de SCEP o SEGEPLAN en los Consejos de Desarrollo, o bien, un cuerpo de funcionarios, un equipo técnico-directivo, seleccionado y capacitado en el segundo semestre o trimestre del año 2008.

Las Comisiones de Cohesión Social en los departamentos, se diferencian de la Comisión Nacional por el hecho de que es el Gobernador quien la preside.

IV.4.2.5. Los programas de inversión territorial

Entre los diferentes ámbitos de gestión territorial, las competencias intergubernamentales no se encuentran claramente delimitadas, por lo que esta es una necesidad que conviene atender mediante los estudios y las modificaciones legales correspondientes. No obstante lo anterior, existe legislación que mandata la coordinación intergubernamental (Artos. 69 y 70 del CM), por lo que la propuesta de diseño de la inversión territorial debe plantearse en ese sentido. Esto también refuerza la necesidad de basar el subsistema de cohesión social en los consejos de desarrollo, que también son un punto de encu4ntro entre autoridades, lo que permite facilitar la comunicación y los acuerdos entre partes que puedan entrar en conflicto por la falta de determinación de funciones y ámbitos de actuación.

La inversión en el territorio, en este contexto, es una terrea compleja si se plantea como una tarea coordinada y eficiente, para superar la ya señalada dispersión de instituciones, funciones, recursos y voluntades políticas. Esta propuesta, por tanto, sugiere una clasificación amplia de las acciones de inversión, en programas que en conjunto sean capaces de impactar favorablemente en el bienestar de la población. Esto es, que integren acciones en promoción económica y social, de infraestructura para la dotación de servicios, programas de emergencia para atender áreas afectadas o vulnerables, entre otros aspectos

Los programas propuestos son:

• a. Programa de inversión en infraestructura (obra gris tradicional)

• b. Programa de inversión en promoción económica (rural y urbano-local).

• c. Programa de inversión social (salud, educación, subsidios a la población dependiente, vivienda)

• d. Programa de prevención y mitigación de desastres (fondo de emergencia).

• e. Programa de emergencia alimentaria

• f. Programa de inversiones complementarias (programa para asegurar la intervención en áreas o mediante acciones no previsibles).

IV.4.2.6. Funciones del Sistema de Cohesión Social

Para el año 2009, el sistema debería operar en el ámbito de proyectos para el año 2009, pero reuniendo la información y preparando planificación trianual para sujetar los fondos a la planificación municipal y departamental a cargo de los conejos de desarrollo respectivos, de manera que permita dejar planteado el presupuesto de inversión territorial para los años 2010, 2011 y 2012. Con ello se asegura la formulación de relevo para la administración gubernamental siguiente.

El sistema de cohesión social, entendido como un subsistema operativo del Sistema de Consejos de Desarrollo para la inversión social, integra sus actuaciones de la forma siguiente:

• Funciones de decisión lideradas por la Comisión de Cohesión Social y apoyadas por la Primera Dama.

• Funciones de planificación lideradas por SEGEPLAN en coordinación las Oficinas Municipales de planificación,

• Funciones de financiamiento lideradas por el MINFIN, los fondos sociales y las municipalidades

• Funciones de ejecución en el ámbito público, lideras por la SCEP, las gobernaciones departamentales y las municipalidades

• Funciones de control social a cargo de las organizaciones sociales y las universidades,

• Funciones de complementación, con el soporte de la cooperación internacional.

IV.4.2.7. Lineamientos de la función de ejecución de la inversión territorio

De particular importancia resulta esquematizar, las funciones de ejecución como contrapartida de las funciones de planificación o formulación. En este punto, cabe mencionar que el paso previo es la aprobación del Presupuesto General de Ingresos y Gastos, que incluye el Listado Geográfico de Obras. Esta es una tarea delicada y propia del Organismo Ejecutivo. En todo caso, cabe cuestionar de fondo la potestad del legislativo de aprobar o no obras, puesto que esta es una función ejecutiva por excelencia y no legislativa.

La ejecución integralmente considerada, luego de la aprobación presupuestaria, comprende la intervención de aquellos órganos de gobierno y/o administración, con capacidad de administrar recursos públicos desde el ámbito del sector público. Esta intervención se concreta en bienes y servicios públicos entregados a los ciudadanos/vecinos y pueden generarse por procedimientos diferenciados. Estos procedimientos, o modalidades de gasto, pueden ser por la vía directa o administrativa, mediante la contratación de entidades privadas (empresas u ONG´s) o por formas mixtas de ejecución compartida.

En este sentido, la ejecución a nivel nacional corresponde a las Presidencia, Secretarías y Ministerios. En el ámbito departamental, el liderazgo estará a cargo de las gobernaciones departamentales y de las mancomunidades, dependiendo de la naturaleza de los proyectos y de sus capacidades institucionales.

En el ámbito municipal interviene la municipalidad y el gobierno central en coordinación con las autoridades locales. Y en el ámbito comunitario el liderazgo corresponde a las municipalidades en coordinación con las entidades del nivel central y de la comunidad, en este último caso, de los Órganos de Coordinación que están facultados para administrar recursos gubernamentales.

Los fondos sociales, en este planteamiento, actúan como mecanismos de financiamiento, trasladando los recursos a los órganos de gobierno y administración facultados para la administración de recursos públicos, o bien, actuando como cuentas a cuyo cargo se acrediten los gastos en compras y contrataciones que demande la inversión social aprobada.

PROCESO DE EJECUCIÓN

Marco y metodología para el monitoreo del MGPT a nivel municipal

V.1 Marco Conceptual del uso de Indicadores de Sostenibilidad para la Gestión Pública Territorial

Los indicadores se refieren a variables que sirven para analizar las condiciones de sostenibilidad; pueden ser variables obtenidos de o para los instrumentos económicos de gestión proyectados. No es precisamente necesario que la cantidad de indicadores sea igual en cada dimensión, toda vez que se mantenga un nivel razonable de armonía, ponderación y equilibrio.

No obstante, se debe recordar que los indicadores no representan la realidad misma aunque sí constituyen guías exploratorias de la realidad; sin embargo, deben tener la posibilidad de poder ser estudiados y examinados empíricamente por medio de un proceso de cotejo estadístico o matemático.

Por ende, los indicadores suministran información en una forma más cuantitativa y/o de diagramas y no únicamente por medio de palabras. También, los indicadores proporcionan información simplemente más entendible que otro tipo de fundamentos científicos; significan una guía o provisión de supuestos que relacionan al indicador con un suceso más complejo.

Aplicado al desarrollo local sostenible de las poblaciones, Allen Hammond y co-autores[19]define que "los indicadores comunican información acerca del progreso hacia objetivos sociales como desarrollo sostenible. Un indicador provee una pista para un asunto de mayor significación o hace perceptible una tendencia o fenómeno que no es detectable inmediatamente. Por tanto, el significado de un indicador va más allá que lo que realmente mide, y se dirige más bien hacia un fenómeno de metodología para estimar el nivel de desarrollo sostenible en espacios territoriales de mayor interés". Podríamos decir que los indicadores se encuentran en la punta de una pirámide de información cuya base la constituyen los datos primarios derivados del monitoreo y análisis de estadísticas.

Como parte de la medición de logros en la consecución del desarrollo sostenible, específicamente en los temas de ordenamiento territorial y medio ambiente, se necesitan indicadores confiables relacionados con los mismos. Por medio de la consideración de cuestiones ambientales en los procesos de ordenamiento territorial, se pueden lograr objetivos que, a su vez, establecen parámetros relacionados con la "sostenibilidad" que definen, estructuran y servirán de control de los usos de los suelos municipales, basados en criterios que describe Allende Landa[20]como:

• El control de la extensión de urbanizaciones sobre suelos de gran fertilidad agrícola o espacios rurales de valor alternativo.

• Procurar la integración espacial multifuncional (residenciales, comercio, recreo, etc.), contra el creciente tráfico pendular y multiplicación de viajes por la desintegración de usos del suelo.

• Control y reducción de la transferencia de residuos al suelo, agua y aire.

• Control y racionalización del impacto ambiental a ecosistemas frágiles por actividades deterioradoras como el turismo masivo.

• Grado de crecimiento de la productividad de la agricultura mono-funcional de gran amenaza para la fertilidad del suelo, la diversidad ecológica y estética del espacio rural.

• Detención de la desaparición de los biotopos naturales enriquecedores del suelo.

• Rehabilitación del medio ambiente previamente deteriorado en los espacios urbanos y rurales.

• Capacidad de carga de los territorios, limitaciones, vulnerabilidad y capacidad de carga de los territorios para diferentes usos, así como sus aptitudes sostenibles.

• Necesidad de protección y conservación los recursos naturales y los ecosistemas.

La planificación territorial y el ordenamiento del territorio representan un marco idóneo para la inclusión del "paradigma ambiental" dinamizando, a la vez, la adopción de enfoques integradores. Esta nueva ética con respecto al tratamiento del medio ambiente en la planificación territorial[21]no es en absoluto ajena al "desarrollo sostenible", concepto que incursiona con fuerza en las nuevas políticas de ordenamiento territorial. Por ende, es necesario recuperar, desde las entidades municipales y locales, el estudio de las comunidades y las ciudades desde el punto de vista territorial como sistemas ecológicos como lo propuso en su momento el ecologista humanista Boyden[22]

Así también, es necesaria una innovación de paradigma en el sentido de que el modelo de uso de recursos, como el suelo, transportes, energía, abastecimiento y gestión del agua, entre otros, debe ser capaz de armonizar con las variables económicas, sociales y ecológico-ambientales en el contexto territorial. De hecho, en el Tratado Europeo de Maastricht, la "planificación urbana y regional" se encuentra precisamente dentro del "Título Ambiental", sugiriendo esa nueva dimensión de lo que se empieza a denominar "Planificación espacial ambientalmente sostenible"[23]. De aquí que la Evaluación de Impacto Ambiental -EIA- de todo proyecto debiera desplazarse hacia la Evaluación Ambiental Estratégica -EAE- como nuevo concepto filosófico del desarrollo sostenible territorial en la escala local o regional, al cual debe estar ensamblada la búsqueda de métodos e indicadores del desarrollo sostenible.

Este concepto del territorio a la luz del desarrollo sostenible exige nuevos análisis y esquemas en la información ambiental en el diseño y conformación de indicadores, lo cual presupone una importante dedicación trans-disciplinar en constante desarrollo y progreso con participación de la sociedad civil y las organizaciones locales.

Asimismo, exige la consideración de un nuevo proceso formativo-educativo de carácter integral y multidisciplinar en las carreras tecnológicas (arquitectura, ingeniería geografía, entre otras) y las social-humanísticas (sociología, economía, ecología y otras) incorporando en su formación la naciente cultura ambiental-territorial de la mano del desarrollo sostenible. Los y las profesionales de la planificación deberán tener una visión integral del territorio y el medio ambiente que les permita a su vez formar a la clase política, que toma las decisiones finalmente en los planes de ordenamiento urbano-regional dentro de la cultura del desarrollo sostenible territorial. También debe formarse y educarse a la propia sociedad para participar de manera más activa e influyente, al menos en la toma de decisiones locales y regionales.

En este orden de ideas, como parte integral de un "sistema de información estratégica", en el presente capítulo se lista y describe una batería de indicadores interrelacionada para el seguimiento de un perfil sostenible de las comunidades municipales como las existentes en Guatemala. Esta batería de indicadores permite el seguimiento del comportamiento y los efectos pasados y actuales de la gestión y el ordenamiento del territorio y el control medio ambiente que son críticos y de utilidad en los procesos de gestión municipal, así como establecer la necesidad y el grado de intervención de las comunas que lideran los poblados, con el entendido que debe realizarse una revisión continua de los indicadores y el sistema.

El concepto de indicador deriva del verbo latino indicare, que significa revelar, señalar. Y aplicado a la sostenibilidad de los municipios, los indicadores son un conjunto de parámetros que proporcionan información sobre el estado de la relación entre los vecinos del municipio y el medio donde viven.

La estructura analítica del sistema de indicadores ambientales-territoriales propuestos para los municipios de Centroamérica y específicamente para la República de Guatemala se formula con base al modelo de Presión-Estado-Impacto-Respuesta (PEIR), introducido originalmente por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico OCDE en 1994, que es una herramienta flexible y de constante adaptación a cada municipio o poblado y de utilidad para una análisis de la relación población-medio ambiente.

El concepto es que las actividades humanas ejercen presión sobre el medio ambiente-urbano, modificando con ello la calidad y la cantidad , es decir el estado, de los recursos naturales; y la sociedad responde a esos cambios a través de políticas generales y sectoriales (tanto de OT, como ambientales y socioeconómicas). Esto crea un círculo de retroalimentación causa-efecto hacia las actividades humanas de presión nuevamente. Aquí se crea el modelo PER de la OCDE.

Este marco de análisis ha estado en continua evolución; a raíz de ello el modelo PER propone en la actualidad la elaboración de cuatro grupos de indicadores, integrando después de los cambios (estado) de los recursos naturales y como efecto de los mismos el de impacto sobre los medios (ambiente y territorio en el caso que nos ocupa), previo a la respuesta de la sociedad. Se establece entonces, el modelo PEIR que se ha descrito.

V.2 Importancia de los Indicadores Ambientales y Territoriales

Los Indicadores Ambientales y Territoriales son importantes porque permiten obtener valiosa información de la calidad ambiental de cada uno de los recursos naturales y del ordenamiento territorial de los componentes de la infraestructura que se están monitoreando en una localidad, por ejemplo, desechos sólidos, agua, grado de urbanización, crecimiento poblacional, entre otros. La implementación y fortalecimiento de un sistema de indicadores municipales se convierte en una poderosa herramienta de seguimiento y control de la gestión municipal y local, ya que permite la oportuna y adecuada toma de decisiones a corto, mediano y largo plazo.

La utilización de indicadores territoriales específicos, como el de asentamientos humanos, población por superficie y otros interrelacionados con los ambientales, y que también tienen relación con lo socioeconómico, es un medio reconocido desde hace tiempo para investigar las tendencias y minimizar los riesgos en la esfera del desarrollo sostenible de una población rural o urbana. El éxito o el fracaso de las políticas nacionales y locales orientadas al desarrollo sostenible pueden evaluarse con bastante facilidad aplicando indicadores interrelacionados. Sin embargo, el carácter complejo de la relación entre los vecinos y los medios ambiente y territorial plantea un gran desafío a los municipios.

Los responsables de la toma de decisiones (alcaldes/esas, funcionarios/as públicos, y otros) necesitan información oportuna, precisa y confiable sobre el medio ambiente y los efectos de los asentamientos humanos.

Los indicadores tienen el potencial de convertirse en herramientas importantes para la recopilación y comunicación de información científica y técnica de lo que pasa en los municipios. También pueden facilitar la difusión de esa información a diferentes grupos de usuarios y a la sociedad en su conjunto, lo que ayuda a transformar la información en acción.

Con base en todo ello, podemos decir que un Indicador es una expresión numérica (como el de "estado" e "impacto") o cualitativa (como el de "presión" y de "respuesta") que permite la medición o definición de diferentes características de un sistema específico y sus variables asociadas, que determinan la magnitud y frecuencia de los procesos de cambio. Aplicado a nuestro caso, al tema ambiental-territorial, un Indicador es una expresión que nos va a permitir la medición de diferentes características asociadas con los componentes de los ecosistemas y los asentamientos humanos y sus procesos dinámicos de cambio natural o inducido por fuerzas externas.

Para formular los indicadores que se presentan más adelante, se adopta el ya mencionado esquema de análisis PEIR, que se define como el conjunto de indicadores que permiten asociar los efectos del impacto en un componente, con sus causas y acciones para su seguimiento y control.

Así, los indicadores de "presión" permiten ponderar la intensidad de la intervención humana o natural sobre los ecosistemas existentes en un territorio, reflejada en grados de impacto. Estos indicadores pueden interpretarse y asociarse con las causas generadoras de ese impacto. Los indicadores de "estado" permiten la medición de las características físico-bióticas existentes en un municipio dado, debidas a las formas de ocupación y apropiación del mismo y de sus recursos. Un indicador de estado mide la calidad ambiental-territorial en un momento de tiempo definido, de una situación o problema específico asociado con cada uno de los componentes territoriales y ambientales como agua, aire, suelo, biodiversidad, asentamientos humanos, infraestructura.

Los indicadores de "impacto" describen y miden el impacto dominante sobre los componentes en el largo plazo. Los indicadores de "respuesta", por su lado, permiten considerar los efectos directos sobre la disponibilidad y las calidades ambiental y territorial, es decir los aumentos o disminuciones en la presión y en el estado de los recursos naturales o para una situación ambiental-territorial específica, indicadores que van asociados con acciones directas de control o mitigación de los impactos. En nuestros países, es usual que algunas personas identifiquen los indicadores de respuesta con acciones netamente administrativas en el marco de la gestión ambiental y territorial.

V.3 Propuesta de un Sistema de Información Estratégica

V.3.1 Introducción

Los indicadores ambientales-territoriales adquieren relevancia porque cubren la necesidad de dar imágenes y visiones del problema ambiental-territorial, que faciliten la formación de opinión al momento de tomar decisiones locales. Por consiguiente, cada indicador, en este caso de carácter "simple", pretende dar una lectura fácilmente comprensible y válida de la situación de los componentes a nivel de municipio.

No se pretende abarcar todos los temas ligados al desarrollo sostenible, pues como ya se ha mencionado, resulta ser razonable aplicar los esfuerzos y recursos disponibles en aquellos problemas considerados críticos y de utilidad en los procesos de gestión, en virtud de que al incluir esta doble temática de lo "ambiental-territorial" se están abarcando los problemas más críticos de los municipios que, atendidos de manera adecuada, incluyen aspectos relacionados con los componentes social y económico de relevancia que darían un cercano "perfeccionamiento" al desarrollo sostenible.

En el sistema de indicadores propuesto, se han seleccionado los indicadores y se ha estudiado la disponibilidad de las fuentes de información. Un indicador se propone como viable en el caso de tener disponibles los datos que lo componen; o como indicador necesario, al considerar su importancia para comprender la tendencia de un fenómeno aunque no se dispongan de los datos primarios necesarios o por faltar alguno de ellos, en cuyo caso serán necesarias nuevas mediciones. Algunos indicadores que tienen relación con los temas específicos de ambiente y territorio, pero como ya se ha justificado, pueden resultar teniendo los componentes social o económico a la vez, lo que los hace más relevantes por su carácter integrador.

Se pretende que el Sistema pueda ser utilizado en forma flexible, de manera tal que las particularidades de cada municipio puedan ser tenidas en cuenta. En este sentido, la persona que evalúa podrá seleccionar el conjunto de indicadores que permita dimensionar y monitorear la evolución de la situación de los componentes en forma sencilla, clara y dinámica, para el caso específico que se estudie.

A continuación se presenta el conjunto de indicadores que tienen como propósito facilitar la proyección y el seguimiento de la gestión ambiental-territorial de los municipios, con el fin de analizar su contribución a nivel de impacto sobre el bienestar local, y por ende, a nivel nacional. Los indicadores escogidos tienen la bondad de presentar una selección de variables cuya información es factible de verificar y con base en ésta, inferir el efecto sobre diferentes decisiones. De esta manera se pretende perfeccionar una herramienta que permita monitorear la gestión local en función del cumplimiento de sus objetivos y generar a la vez información pertinente para la retroalimentación de las Agendas de Gestión Ambiental y Urbanístico de los Municipios.

En algunos casos, debido a diversas situaciones, puede suceder que no se haya podido recolectar la información para ciertos períodos, por lo que en la serie de tiempo se pueden tener espacios faltantes para el análisis. De esta forma, aunque cierto indicador se considere representativo de la dimensión, no debería ser incorporado si presenta demasiadas interrupciones o vacíos de datos. No obstante, si la información está incompleta parcialmente, es posible repetir el dato del año más cercano o bien, aproximar el valor que hace falta mediante una ecuación lineal entre los valores anterior y posterior al período que no se tiene.

V.3.2 Indicadores Básicos por componente

Con el listado de indicadores propuesto, se pretende homogenizar bajo un mismo indicador básico, indicadores municipales que determinan la evolución de un mismo fenómeno con parámetros semejantes o parámetros específicos.

Con los indicadores básicos se busca concretar problemas que los municipios tienen y que deben ser abordados. Ello, también sirve para el diseño de la encuesta a realizar en los municipios y sus localidades, que también se propone en el inciso II.4.4 en seguida.

A continuación se describen los indicadores básicos, por componente, desagregados en indicadores municipales:

a) Componente medio ambiente

Medio ambiente resulta, en este caso, ser el componente más importante
con 66 indicadores municipales y 34 indicadores básicos agrupados en
5 categorías; debiendo recordarse que algunos indicadores básicos
pueden ser a la vez municipales, mientras que otros básicos pueden subdividirse
en varios municipales:

Tierra

Esta categoría cuenta con 4 indicadores básicos:
1) Cobertura y uso actual de la tierra, que está descrita por un mapa
de la cobertura vegetal y del uso dado al suelo por intervención humana,
cuenta con 7 indicadores municipales; 2) Niveles de degradación y deterioro
físico, que se describe en porcentaje; 3) Distribución por tipo
de finca, que es la relación de la superficie del municipio ocupada por
cada tipo de finca; 4) Distribución de hogares rurales según su
acceso a la tierra, se describe de acuerdo a la forma de obtener el acceso a
las tierras (arrendadas, propias, sin tierra).

Biodiversidad

En esta categoría se proponen 5 indicadores básicos: 1)
Número de áreas protegidas, 2) Extensión total de las áreas
protegidas, 3) % de superficie protegida en relación con el país,
4) Riqueza biológica que se subdivide en 6 indicadores municipales, 5)
Superficie cubierta por los ecosistemas vegetales con 8 indicadores municipales.

Agua

Es la categoría más extensa con 13 indicadores básicos:
Escasez de agua, oferta hídrica bruta, oferta hídrica neta disponible,
consumo de agua doméstica, consumo en riego, consumo industrial, consumo
en hidroeléctricas, volumen tratado en descargas domésticas, incidencia
en enfermedades de origen hídrico, incidencia de casos mortales por enfermedades
de origen hídrico, mortalidad infantil, índice de cobertura de
agua potable, índice de cobertura de saneamiento rural y urbano.

Clima y calidad de aire

Dentro de esta categoría existen 5 indicadores básicos:
Emisiones de Dióxido de Carbono (CO2), proporción del territorio
con características de aridez climática, número de casos
en ocurrencia de infecciones respiratorias agudas, casos de enfermedades diarreicas
agudas y casos de malaria.

Desechos sólidos

Cuenta con 7 indicadores básicos: Generación diaria de desechos sólidos domiciliares, cobertura urbana de recolección de desechos sólidos, volumen de desechos sólidos dispuestos adecuadamente por año, volumen sin disposición final adecuada, producción per cápita urbana, producción per cápita rural y daño ambiental ocasionado por desechos sólidos.

b) Componente urbanístico

El área urbanística tiene relación directa con el ordenamiento territorial y se le ha dado en llamar "Asentamientos Humanos y Población" como una sola categoría. Los datos o indicadores para esta categoría, generalmente se encuentran disponibles en la Institución Nacional de Estadística de los respectivos países, por lo que muy probablemente no se tengan mayores dificultades en la obtención, análisis y conclusiones en el área de Urbanismo. Tiene 33 indicadores municipales agrupados en 18 indicadores básicos; como se verá, algunos indicadores básicos son municipales por constituirse en información básica inferida directamente del área de estudio o de información a nivel nacional:

Número de habitantes, densidad poblacional, grado de urbanización, dispersión/concentración territorial, crecimiento vegetativo, tasa de natalidad, crecimiento total, tasa de fecundidad, tasa de mortalidad infantil y materna, esperanza de vida, estructura por edades, tasa de dependencia, tasa de analfabetismo, tasa de escolaridad, gasto en educación, índice de desarrollo humano, índice de desarrollo relativo al género.

c) Área de Pobreza

Se propone un área común como complementaria importante para las dos descritas, por considerar, desde mi punto de vista, que tiene relación directa con las mismas. El desarrollo urbanístico y cuidado del medio ambiente está en relación inversa con el grado de pobreza en el municipio. Es evidente que los municipios más pobres son los que tienen los recursos ambientales más desprotegidos y los asentamientos humanos más desordenados.

La propuesta es que se consideren por lo menos 7 indicadores básicos adicionales en el área de pobreza, relacionados con los índices de desarrollo humano y que son fácilmente obtenibles en los entes estadísticos nacionales o con organismos internacionales: Personas que viven con menos de un dólar, población bajo la línea de pobreza, pobreza extrema, pobreza urbana, pobreza rural, tasa de desnutrición crónica en menores de cinco años y población con necesidades básicas insatisfecha, todo con estadísticas transversalidas por género.

TERCERA PARTE:

Conclusiones sobre la implementación del MGPT

En Guatemala, y en Centroamérica en general, no hay una definición clara en cuanto a los criterios aplicados al concepto de "Gestión Territorial" de "ordenamiento territorial", sobre sus componentes respectivos y elementos que las integran, lo cual se ve agravado con la confusión del concepto de "desarrollo sostenible". Existen múltiples definiciones para el término "Desarrollo Sostenible" destacándose finalmente que la sostenibilidad se plantea como un equilibrio entre los criterios de eficiencia económica, calidad ambiental y equidad, satisfaciendo las necesidades del presente sin comprometer las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.

Por otro lado, en cuanto al "Ordenamiento Territorial", en las respectivas bases legales a veces se entiende como integrado no solo por la parte territorial sino también por las dimensiones: económica, social y ambiental, cuyas finalidades, metas, planes y proyectos deben ser armónicos, complementarios y viables. En otros casos, en la mayoría, es el "desarrollo sostenible" el que incluye esos parámetros con estos criterios de armonización y complementariedad. Otras legislaciones definen el control del medio ambiente incluyendo el uso del suelo y la urbanización. Otras, definen el Ordenamiento Territorial incluyendo el medio ambiente.

También, en ocasiones, se mencionan expresiones combinadas como "gestión y ordenamiento territorial ambiental" en la que se reconocen objetivos de política como los siguientes:

• "Adecuar el marco institucional, normativo e instrumental para la regulación del territorio".

• "Implementar mecanismos y sistemas de coordinación y gestión del territorio".

• "Corregir y prevenir impactos sociales, ecológicos y paisajísticos"

• "Corregir y prevenir la sobreexplotación y/o sub-utilización de recursos naturales".

• "Corregir y prevenir la localización de actividades productivas y de asentamientos humanos en áreas de riesgo natural".

Existe, en buena parte, coincidencia en tomar las tres expresiones (OT, medio ambiente y sostenibilidad) como parte de una "planificación estratégica" para las ciudades y comunidades.

Tanto a nivel mundial como regional y comunitario se han aumentado en número e intensidad las iniciativas que se promueven hacia el desarrollo sostenible, especialmente orientadas a la conservación del medio ambiente, desde distintos niveles administrativos, apoyados por instituciones tales como la Unión Europea, las Naciones Unidas y los gobiernos nacionales y locales.

Un aspecto vital para la toma de decisiones es la información, bases de datos y monitoreo de los problemas territoriales-ambientales. Tanto la existencia y difusión de la información como el mejoramiento de indicadores es fundamental, especialmente en la toma de decisiones, pues permiten evaluar el avance de nuestros países hacia el desarrollo sostenible.

Para el desarrollo de indicadores ambientales-territoriales, partiendo de la experiencia y de las lecciones aprendidas, se ofrecen las siguientes recomendaciones para desarrollar, con buenos resultados, nuevas iniciativas de indicadores:

Desarrollar marcos conceptuales flexibles:

• Dada la gran diversidad de temas, perspectivas, mandatos, procesos y usuarios, un marco flexible contribuye al mejoramiento de los procesos, actividades e instituciones existentes y facilita la comunicación entre los actores interesados.

• Hay varios tipos de flexibilidad. En primer lugar, el marco general debe ser flexible, en el sentido de permitir que los usuarios encuentren la información que necesitan al nivel analítico adecuado. En segundo lugar, los usuarios deben tener la posibilidad de estructurar los índices y los indicadores de acuerdo con sus intereses, ya sea un interés "sectorial" que se centra en diversos temas; un interés que enfoca el desarrollo sostenible general, o uno en el que las categorías de indicadores desempeñan una función importante. Por último, la flexibilidad debe aplicarse para satisfacer diferentes niveles y situaciones, que exigen marcos conceptuales de diferente nivel.

• Esto puede implicar la incorporación de Recomendaciones para trabajos futuros otros factores (p. ej., otros temas de sostenibilidad del sector rural) para elaborar marcos "nuevos", mas apropiados.

Seleccionar indicadores e índices con implicaciones políticas inmediatas:

• Los indicadores serán utilizados sólo si se interpretan fácilmente y transmiten un mensaje que puede traducirse directamente en acción política, por lo tanto deben hacer el seguimiento de las características controlables por los que diseñan la política.

• Un indicador puede tener implicaciones políticas a distintos niveles y para usuarios diferentes, por consiguiente, tanto las bases de datos nacionales como las regionales son útiles: Mientras las primeras son decisivas para los análisis a nivel del país y a nivel subnacional, las segundas permiten el análisis y las comparaciones entre países.

• Seleccionar indicadores con relevancia política, implica que tanto la lista de temas a los que se hace seguimiento, como los indicadores empleados para hacerlo, deben estar abiertos para incorporar nuevos temas o desechar los viejos. De cualquier manera, quienes desarrollan los indicadores deben recordar que los datos de las series de tiempo pueden hacer una contribución útil al análisis, ya que seguir recopilando datos sobre un indicador que no tiene importancia para los procesos actuales de formulación de políticas, pero que forma parte de los sistemas de seguimiento ya establecidos, podría ser beneficioso a largo plazo.

Comenzar con los datos disponibles:

• Concentrarse con la mayor intensidad posible en los datos, los indicadores y la información existentes, mejorando la calidad y la cobertura de los mismos, puede producir resultados útiles sin exigir muchos recursos adicionales.

• Sin embargo, aunque se recomienda esta practica como un primer paso, no debe pasarse por alto el uso potencial de nueva información Los indicadores de desarrollo sostenible son todavía una novedad, y por lo tanto, la recopilación de nuevos datos será decisiva para enriquecer la comprensión de las complejas conexiones que existen en la sociedad.

• Promover que los ministerios, los que desarrollan indicadores y los usuarios se "apropien" de la iniciativa de indicadores Sin la participación de todos los grupos de interés y de todos los actores concernidos en la región, el país o la zona, la iniciativa de desarrollo de indicadores no tendrá éxito ni durará mucho tiempo. Sin embargo, por lo general, tales iniciativas involucran solo a un subconjunto de actores que son o podrían ser afectados. Por ejemplo, en la actualidad, es común que el seguimiento sea realizado por organizaciones o instituciones externas y no por los grupos de interés activos en la zona. Tampoco es extraño que un grupo relativamente grande de personal técnico (incluidos los que desarrollan indicadores, los expertos en "sistemas de información geográfica" SIG y los expertos en computadoras) esté mas involucrado, y activo, que los usuarios finales de la información—los encargados de tomar las decisiones a todos los niveles.

• Realizar los esfuerzos necesarios a diferentes niveles políticos e institucionales para lograr que los grupos de interés y los actores se "apropien" de la iniciativa.

• Para que tal iniciativa tenga éxito, deberá identificar mecanismos que permitan una mayor participación de las instituciones y de los individuos. Hay factores como los incentivos, la eficiencia de los costos, la credibilidad y la sostenibilidad que deben estar involucrados en dichos mecanismos.

Aplicar un enfoque estratégico:

• Para que una labor estratégica de desarrollo de indicadores tenga éxito, debe considerar dos puntos adicionales: Primero, debe apuntar hacia un enfoque a largo plazo. Esto no significa que deban ignorarse aspectos que pueden ser relevantes a corto plazo (como el impacto de los desastres naturales), al contrario, esos factores deben ser captados mediante un enfoque más amplio, por ejemplo, los impactos de la mayoría de los desastres naturales pueden captarse empleando un enfoque de vulnerabilidad. Es decir, que un enfoque a largo plazo, permite a los que desarrollan los indicadores y a sus usuarios, actuar más estratégicamente, tomando decisiones políticas activas en lugar de reaccionar sencillamente frente a los hechos.

• Para que la iniciativa sea estratégica —y para que logre su "apropiación" por parte de los usuarios nacionales— debe incluir también un componente de capacitación., ya que la falta de capacidad para producir y utilizar la información, es generalmente uno de los obstáculos principales para el éxito de las iniciativas de indicadores.

• La capacitación en tales iniciativas incluye, al menos, dos pasos. En primer lugar, se necesita un componente que capacite a los individuos involucrados en la recopilación de datos y en la elaboración de indicadores, índices e información. En segundo lugar, debe reforzarse la capacidad que tengan las instituciones de usar la información generada mediante los análisis de indicadores e índices.

Difundir la información y hacer seguimiento de su uso:

• Una última recomendación es recordar la importancia de la difusión de la información ya que con ella podrán lograrse mayor participación y comunicación para asegurar la sostenibilidad del proyecto.

• Para llegar a la mayor cantidad de usuarios posibles, y ser mas útiles, tanto la difusión como el seguimiento de la información y sus usos, deben ser proactivos y accesibles.

En cuanto a la lista de los indicadores de sustentabilidad rural para Centroamérica propuestos por componente, no se pretende ni se debe considerar como un único conjunto de indicadores. Cualquier conjunto de indicadores debe considerar las características específicas del área a la cual se hace seguimiento, ya sea esta un país, una mancomunidad o un área más pequeña (municipio o localidad).

La finalidad es desarrollar, evaluar y refinar los indicadores ambientales-territoriales y las herramientas de información disponibles en instituciones nacionales gubernamentales, preferentemente en una interfaz de Sistema de Información Geográfica (SIG) fácil de usar, para integrar las consideraciones de sustentabilidad rural en la formulación de políticas y en la planificación estratégica territorial y para mejorar el manejo del medio ambiente a diferentes escalas.

Es necesario integrar, a nivel nacional, las preocupaciones territoriales sociales dentro del proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo, para así mejorar las políticas pertinentes y su implementación, hacer un seguimiento sistemático de las condiciones de estas materias y del proceso de desarrollo a nivel nacional y regional, y presentar los informes correspondientes.

El desarrollo de herramientas fáciles de usar y la utilización de esquemas de indicadores comunes facilitará no sólo la transformación de los datos en información pertinente, sino también la formulación de estrategias para los usuarios finales y el acceso a datos confiables e información útil.

A pesar de la democratización regional, a partir de la finalización de los conflictos armados internos, no se ha logrado resolver los problemas sociales que aun imperan en nuestros países, entre los que destacan los índices de pobreza que revelan que buena parte de la población vive bajo la línea de la pobreza. Por esa razón las necesidades de la agenda social son apremiantes, no contando con suficientes recursos para impulsar la urgente y tan necesaria inversión social (educación, salud, agricultura, vivienda, etc.), por la que la agenda de gestión territorial-ambiental debe estar en concordancia con la agenda social, de tal manera que se complementen, abaratando costos y dando un mayor impacto social y ambiental.

Los desafíos que presenta el tratamiento de la funcionalidad y habitabilidad, la sostenibilidad territorial-ambiental y el financiamiento e inversión en las áreas urbanas, exigen un esfuerzo entre distintos actores (urbanos, servicios públicos, sectores financieros y del desarrollo económico) como así también la coordinación entre ellos; sin embargo, esta misma articulación entre distintos niveles gubernamentales (nacionales, sub-nacionales y locales), el sector privado y sectores ciudadanos podría también ser crítica.

En este sentido, un doble desafío que se presenta para el desarrollo urbano sostenible en los asentamientos humanos se refiere tanto a la necesaria incorporación conjunta de racionalización y efectiva focalización de los limitados recursos (financieros, técnicos e institucionales) como así también a la determinación de áreas de intervención claves que podrían generar un importante efecto multiplicador en las distintas dimensiones que afectan a la sostenibilidad territorial.

Dentro de este proceso, una ventaja podría constituir la ampliación -en cantidad y diversidad- de experiencias regionales en la gestión de las dimensiones sociales, económicas y medioambientales del desarrollo sostenible. En este sentido es importante también activar y profundizar lo máximo posible, el potencial de las redes de especialistas (planificadores urbanos, agentes de desarrollo local, líderes sociales, técnicos medioambientales entre otros) en todas las áreas, como así también de la disponibilidad de fuentes de información sistematizadas (información y estadísticas vinculadas a experiencias, programas y políticas).

Será conveniente retomar las ventajas del SISTEMA DE DESARROLLO URBANO Y RURAL e integrar dentro del mismo a un grupo de trabajo técnico ad-hoc, conformado de las instituciones nacionales relacionadas con las políticas, estrategias y acciones de gestión local, incluyendo ordenamiento territorial, medio ambiente y desarrollo sostenible con el objetivo de ayudar a la conjunción de los elementos básicos de la Gestión Territorial. En este grupo debiera participar al menos la Universidad Nacional del país.

En cuanto a la formación de recursos humanos para el desarrollo territorial, se deberá promover e incentivar capacitaciones a empresarios y microempresarios por medio de seminarios, cursos o formaciones continuas que podrían ser estimuladas a través del gobierno local. Las Administraciones Municipales pueden adoptar sistemas educativos para la capacitación laboral y la adaptación de profesionales y técnicos intermedios a los requerimientos del desarrollo económico, así como de mano de obra calificada; todo de acuerdo a la vocación productiva de la zona.

Un papel importante de los municipios es integrar las preocupaciones relativas al desarrollo sostenible, prestando la atención debida a los problemas ambientales, territoriales y sociales dentro del proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo, para así mejorar las políticas locales pertinentes y su implementación, hacer un seguimiento sistemático de las condiciones territoriales-ambientales y del proceso de desarrollo local, y elaborar los informes oportunos para su aplicación en la toma de decisiones de las instancias correspondientes. Los alcaldes y alcaldesas deberían suscribir un compromiso de cuidado del medio ambiente y de ordenamiento territorial con sus respectivos municipios.

Por último, pero no menos importante por ello, para cumplir con ese papel de atención al desarrollo territorial sostenible de los municipios, se deberán implementar programas de inversión social, decidida y fuertemente financiados con recursos provenientes del gobierno central, coordinando acciones con las "Oficinas Técnicas de Planificación" y con el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural". Estos recursos deberán preverse en el presupuesto nacional y ser otorgados oportunamente a las municipalidades y a los Consejos de Desarrollo respectivos, a efecto de contar con esos medios en tiempo y con posibilidad de ejecutarlos de manera ágil y oportuna, sin tropiezos ni entorpecimientos que generalmente ocurren debido a que las oficinas de presupuesto que se ubican en el Ministerio de Finanzas Públicas, encargado de asignar los fondos de inversión, habitualmente proporcionan los mismos después de transcurridos varios meses del año y cuando su repercusión ya no es pertinente ni eficaz.

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Autor:

Sydney Alexander Samuels Milson

-Tesis Doctoral-

A Model of Territorial Public Management

For Guatemala

A Final Thesis Presented to

The Academic Department

Of the School of Business and Economics

In Partial Fulfillment of the Requirements

For the Degree of Doctor in Public Management

ATLANTIC INTERNATIONAL UNIVERSITY

HONOLULU, HAWAII

SUMMER 2011

[1] Estimaci?n a partir del censo del a?o 2006 del Instituto Nacional de Estad?stica

[2] Decreto N?mero 12-2002 del Congreso de la Rep?blica de Guatemala, C?digo Municipal

[3] Ver listado de la legislaci?n guatemalteca relacionada con el ordenamiento territorial, al final de este inciso

[4] Congreso de la Rep?blica de Guatemala, Decreto 41-2005, Ley de Registro de Informaci?n Catastral. 15 de junio de 2005

[5] Convenio 169 sobre los Pueblos Ind?genas y Tribales en Pa?ses Independientes. Guatemala,1989.

[6] Gonz?lez Jacobo, Juan Alberto. Finanzas Municipales del Istmo Centroamericano. Guatemala, 2008.

[7] Herrador Sandoval Arturo, ?Gesti?n Territorial? en Informe Final del ?Diagn?stico y An?lisis del Marco Jur?dico-Normativo-Competencial municipal y del ?rgano Ejecutivo de su actuaci?n en el territorio?. P?ginas 24-26. ATI CO1. Noviembre 2007.

[8] Decreto n?mero 14-2002, publicado en el Diario Oficial n?mero 12, el 13 de mayo de 2002

[9] Acuerdo Gubernativo n?mero 312-2002, publicado en el Diario Oficial n?mero 97, el 10 de septiembre de 2002

[10] Definici?n de ?Cohesi?n Social? dada por Antonio Fern?ndez Poyato, Director de FIIAPP, en ?Desaf?os de la Cohesi?n Social en Am?rica Latina?

[11] En el presente documento la palabra ?actores? incluye tanto a los hombres como a las mujeres que participan activamente en el desarrollo de sus comunidades.

[12] Rosales Mario, ?Tareas de un gobierno local, Impulsor del desarrollo? en ?Promoci?n Econ?mica del Territorio y Desarrollo Local?, Asociaci?n Chilena de Municipalidades (Junio 2004)

[13] G?mez Ileana, Garc?a Margarita y Larios Silvia de; ?La Gesti?n Territorial Participativa, Hacia la b?squeda de Medios de Vida rurales sostenibles? PRISMA, El Salvador (A?o 2004)

[14] Decreto N?mero 12-2002 del Congreso de la Republica de Guatemala, C?digo Municipal.

[15] Rosales, Mario. ?Tareas de un gobierno local, Impulsor del desarrollo? en ?Promoci?n Econ?mica del Territorio y Desarrollo Local?, Asociaci?n Chilena de Municipalidades (Junio 2004).

[16] Acuerdo Gubernativo 346-2004.

[17] El ?Capital o Fondo Semilla? es un aporte no reembolsable que financia la formulaci?n, definici?n y arranque de proyectos de negocios nuevos e innovadores, sobre la base del resultado de perfiles de potencial productivo y de mercado previamente elaborados. Una vez ejecutada esta etapa de formulaci?n, pueden optar al financiamiento para la ejecuci?n del proyecto, mediante entidades patrocinadoras.

[18] El Factoring es una relaci?n contractual en la cual una empresa transfiere sus cr?ditos comerciales a una entidad bancaria, para recibir anticipadamente sus cuentas por cobrar. Esto permite que la empresa se libre del trabajo de gestionar y cobrar sus facturas emitidas, cubra el riesgo de posibles insolvencias temporales de sus clientes, y disponga de liquidez oportuna.

[19] Hammond, Allen, et. al. Environmental Indicators: A Systematic Approach to Measuring and Reporting on Environmental Policy Performance in the Context of Sustainable Development, (cap?tulo VI y ap?ndice I). Instituto Mundial sobre Recursos, Washington, D.C. 1995.

[20] Allende Landa, Jos?, Medio ambiente, ordenaci?n del territorio y sostenibilidad. Servicio Editorial de la Universidad del Pa?s Vasco, para la Uni?n Iberoamericana de Municipalistas. 2000

[21] Vergara Alfonso, Cultura urbana y cultura de Territorio. Los retos del urbanismo del siglo xxi. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, Vol.1, n?ms. 95-96, pp.245-247. A?o 1993

[22] Boyden S. Integrated studies of cities considered as ecological systems, in P. di Castri, F.W.G. Baker and M. Hadley, eds. Ecology in Practice, Vol. II. 1984

[23] HEALEY P y SHAW T, The treatment of environment by planners: evolving concepts and policies in development plans. Working paper No. 13. Department of Town and Country Planning. University of Newcastle. 1994