La disciplina laboral de los cuadros en el sistema del mintur

Resumen

El presente trabajo investigativo trata el tema de la
disciplina laboral de los cuadros en el importante sector del
turismo, específicamente se refiere al recurso de
apelación como medio de impugnación de estos
sujetos cuando están inconformes con la medida
disciplinaria impuesta por la autoridad facultada.

Está estructurado en cuatro capítulos en
los que se emiten consideraciones sobre la disciplina como
institución jurídico laboral, se enuncian las
características de los cuadros como sujetos especiales que
la infringen, para luego de definidos tanto el fenómeno
disciplinario como los trabajadores a que se refiere la
investigación, analizar con un enfoque crítico las
normas jurídicas que regulan el tema.

Introducción

La disciplina es una institución jurídica
de suma importancia, que constituye objeto de estudio del Derecho
Laboral, vista desde el ángulo del orden en los centros de
trabajo y también como la respuesta ante la
vulneración del mismo.

Los cuadros son trabajadores que están sometidos
a un régimen disciplinario particular, regla esta que
también rige en el sector del turismo, lo que obedece a
sus particulares características, a su responsabilidad en
la dirección y organización en el nivel estructural
en que encuentren; de ahí que las normas jurídicas
que regulan dicho régimen también sean particulares
y se apliquen solo a los mismos.

La especial connotación atribuida a estos sujetos
no puede implicar únicamente una mayor exigencia para con
los mismos, sino que también ello debe identificarse con
la necesidad de protegerlos contra actuaciones arbitrarias, de
salvaguardar sus derechos, de establecer y regular correcta y
detalladamente todos los mecanismos necesarios para resolver sus
inconformidades contra las medidas disciplinarias impuestas, tal
como ocurre con los trabajadores que no ostentan tal
condición.

Es precisamente valorar la regulación actual del
Recurso de Apelación de los Cuadros del Sistema del
Ministerio de Turismo, el objeto de este trabajo, cuya
motivación obedece a las dificultades prácticas que
ha tenido la autora en su quehacer diario como asesora
jurídica de una entidad perteneciente a dicho sector,
dificultades estas que obedecen a los problemas de la
legislación que rige la materia.

De esta manera, puede resultar de utilidad el trabajo,
tanto a los abogados que presten servicio de asesoría
legal en estas entidades como a los que ostenten la
representación o dirección letrada de los cuadros
inconformes con los correctivos impuestos, a los efectos de
encauzar dichas acciones.

Para realizar esta investigación, se ha partido
del siguiente problema científico:

¿Es correcto el tratamiento legal que le
confieren las normas jurídicas vigentes al recurso de
apelación contra las medidas disciplinarias impuestas a
los cuadros en el sistema del Ministerio de Turismo?

Para dar respuesta al problema se han trazado los
siguientes objetivos:

• Realizar un análisis teórico general
  de la institución de la disciplina laboral.

• Valorar a los cuadros como sujetos especiales de
  relación jurídico laboral disciplinaria en el
  sistema del Ministerio del Turismo.

• Analizar las normas que regulan la disciplina
  laboral de los cuadros en el sistema del Turismo, en especial
  el recurso de apelación contra la medida inicialmente
  impuesta.

A los efectos del presente trabajo se han elaborado las
hipótesis que a continuación se exponen:

• La disciplina laboral es una institución
  jurídica de suma importancia para el Derecho
  Laboral.

• Los cuadros son trabajadores con especiales
  características, sometidos a un régimen
  disciplinario especial, específicamente en lo relativo
  a su recurso de apelación contra las medidas
  disciplinarias.

• Las normas que regulan el recurso de
  apelación de los cuadros del sistema del Ministerio de
  Turismo contra las medidas disciplinarias que se les imponen
  resultan insuficientes.

Para lograr los mencionados objetivos y comprobar o
refutar las hipótesis, el trabajo se divide en cuatro
capítulos. El primero de ellos está dedicado al
análisis de la disciplina como institución
jurídico laboral, partiendo de la definición de la
misma. El segundo capítulo se consagra a la
valoración de los cuadros como sujetos especiales de la
relación jurídico laboral disciplinaria en el
sistema del Ministerio del Turismo. En el tercer capítulo
se comentan las normas que regulan la disciplina laboral de los
cuadros en el sistema del Turismo y en particular el recurso de
apelación de estos contra la medida inicialmente impuesta.
En el cuarto capítulo se emiten las consideraciones de la
autora sobre el tratamiento legal al recurso de apelación
de los cuadros contra la imposición de medidas
disciplinarias en el sistema del Ministerio de
Turismo.

Los métodos que se utilizaron para la
realización del trabajo fueron los estudios
teórico-jurídicos de documentos que tratan el tema
en cuestión, el análisis interpretativo y
exegético de las normas que lo rigen, así como la
entrevista abierta a cuadros sancionados de todas las entidades
que pertenecen al Ministerio de Turismo en la provincia de
Cienfuegos, entre las que se encuentran Islazul, Palmares, ITH,
Fintur, Transtur, Emprestar y Servisa, con el fin de recoger sus
consideraciones sobre la situación planteada.

Es importante resaltar que en el trabajo no se realizan
estudios de derecho comparado, pues los cuadros son sujetos
propios de la legislación cubana y el análisis
histórico del tratamiento que han tenido en la misma
tampoco es amplio, lo que obedece a que constituyen una figura
relativamente joven dentro de la vida laboral del
país.

Capítulo
I

El objeto de cualquier rama del derecho es regular
relaciones sociales, las que surgen en una esfera determinada
dentro de un complejo de vínculos entre los hombres,
relaciones que dotadas de una particularidad tal, hacen que su
regulación se rija por reglas específicas, por
principios propios.

Tal es el caso de las relaciones laborales, que son
vínculos que surgen entre las personas dentro del marco
específico de la actividad laboral, particularmente en la
esfera de la producción y los servicios. Se trata de
relaciones sociales que nacidas en ese ámbito, se
desarrollan y se modifican en él y fuera del mismo pierden
su razón de ser.

El Derecho Laboral es la rama del Derecho que regula las
mencionadas relaciones laborales, sus normas tratan no solo el
surgimiento de estos vínculos entre sus sujetos, sino
también su desarrollo y terminación.

Reviste especial importancia dentro de sus normativas el
tratamiento a la institución disciplina
laboral.

El término DISCIPLINA ha sido definido por el
Diccionario Larouse como "Conjunto de leyes y reglamentos que
rigen ciertos cuerpos como la magistratura, la iglesia, el
ejército, que las personas están obligadas a
observar"[1].

Asimismo, el Diccionario Económico la define como
"la observancia de un orden determinado de reglas
establecidas"[2].

En la Constitución de la República, en su
Capítulo VII "Deberes, derechos y garantías
fundamentales", específicamente en su artículo 64
se establece: Es deber de cada uno cuidar la propiedad
pública y social, acatar la disciplina del

trabajo, respetar los derechos de los demás y
observar las normas de convivencia socialista y cumplir los
deberes cívicos y sociales.[3]

La Ley No.49 Código de Trabajo, por su parte, en
su Capítulo VI dedicado a la disciplina laboral, en su
artículo 146, refiere: "La observancia de la disciplina
laboral es obligación individual y colectiva de todos los
trabajadores sin excepción, por cuanto constituye un
elemento esencial para la consecución de los objetivos
económicos y sociales en que están empeñados
los trabajadores".[4]

De las anteriores definiciones se deriva que la
disciplina como institución jurídica, ha de ser
entendida como orden a respetar en los centros de trabajo, pero
además como respuesta que se exige a los que cometen actos
lesivos contra el mismo, o sea, a los que incurren en conductas
contrarias a lo previsto en las normas generales o internas, lo
que trae como consecuencia la imposición al infractor de
correctivos disciplinarios.

Estas medidas, antes de ser aplicadas, vistas como letra
de la ley, significan una amenaza ante posibles violaciones y
como hecho se identifican con la imposición de una
sanción.

Nota especial merece la advertencia consistente en que
esta facultad sancionadora conferida a determinadas autoridades
no se puede ejercer de manera arbitraria, sino de acuerdo con los
límites y procedimientos que establezca la ley, lo cual
constituye una garantía para la integridad moral y la
protección de los derechos laborales del trabajador , en
este caso, el cuadro. "Las medidas sancionadoras disciplinarias
solo pueden aplicarse con la métrica y forma
reglamentariamente previstas"[5]

Capítulo
II

Los cuadros son trabajadores que, pese a sus especiales
características, también están sujetos a la
observancia del orden laboral vigente en sus entidades, asimismo,
la violación de este trae como consecuencias la
aplicación de medidas disciplinarias.

El Decreto Ley 196 "Sistema de Trabajo con los Cuadros
del Estado y del Gobierno" de fecha 15 de octubre de 1999, en lo
adelante el Decreto Ley, tal como fuere modificado por el Decreto
Ley 251 de 1ro. de agosto del 2007, ofrece en su artículo
2 un concepto sobre estos sujetos: "Son considerados cuadros, los
trabajadores que por sus cualidades, capacidad de
organización y dirección, voluntad y compromiso
expreso de cumplir con los principios establecidos en el
Código de Ética de los Cuadros del Estado, sin
designados o electos, para ocupar cargos de dirección en
la función pública, así como en los sistemas
de las organizaciones económicas y unidades presupuestadas
del Estado y el Gobierno".[6]

Más adelante, en el artículo 3, la propia
norma clasifica a los cuadros en dirigentes superiores del Estado
y el Gobierno, dirigentes intermedios del Estado y el Gobierno y
directivos, y determina quiénes pertenecen a cada una de
estas categorías. [7]

Como se aprecia, se establece una distinción
entre los cuadros y el resto de los trabajadores, los que tienen
deberes y derechos específicos, están sujetos a la
observancia del Código de Ética, siguen principios
particulares para el comienzo de su relación laboral y la
permanencia en su puesto de trabajo, y están sometidos a
un régimen disciplinario que les es propio e inherente a
su condición y que está íntimamente
relacionado con su marcada responsabilidad con el desarrollo del
país, más aún en el sector del turismo, que
marca e impulsa el rumbo de la economía
nacional.

Sucede, sin embargo, que la importancia que se le
atribuye a los cuadros, por el decisivo papel que en efecto
tienen, no puede interpretarse únicamente como una mayor
exigencia para con los mismos. Lo anterior debe identificarse, de
igual manera, con la necesidad de proteger a dichos sujetos
contra actuaciones arbitrarias, de salvaguardar sus derechos, de
establecer y regular correcta y detalladamente todos los
mecanismos necesarios para imponerles correctivos disciplinarios,
lo que incluye, sin dudas, la exacta formulación del
proceder para resolver sus inconformidades contra los mismos, en
aras de que se obre con suma justicia para con ellos. Este
especial cuidado encuentra su fundamento en que si un día
adquirieron la condición de cuadros, fue porque la
Comisión a cuya nomenclatura pertenecen, determinó
que cumplían con los especiales requisitos exigidos para
alcanzarla y en consecuencia, requieren también de un
puntual tratamiento desde el punto de vista
disciplinario.

Capítulo
III

El Decreto Ley No.82 de fecha 12 de septiembre de 1984
"Sistema de Trabajo con los Cuadros del Estado", reglamentado por
el Decreto No.125 del día 13 del propio mes y año,
eran las normas que regulaban el tratamiento a dichos sujetos,
incluyendo el régimen disciplinario a que los mismos
estaban sometidos.

Dichas normativas fueron derogadas expresamente por el
mencionado Decreto Ley 196, que hoy es el que rige el trabajo con
los cuadros, establece los principios básicos para la
aplicación y control de su política, define y
clasifica a los mismos, de la manera que ya se ha esbozado, fija
sus derechos y deberes, se refiere al trabajo con la reserva, a
los movimientos de cuadros, a su ética y también a
su régimen disciplinario.

Esta Disposición normativa del Consejo de Estado
dedica su Capítulo IV a este último particular,
desde los artículos 46 hasta el 71, menciona las conductas
en que incurren los cuadros que constituyen violaciones generales
de la disciplina laboral en el centro de trabajo o en
ocasión de este, las posibles medidas a aplicar en su
caso, las reglas para la adecuación del correctivo, las
autoridades facultadas para imponerlas, los requisitos de la
resolución o escrito fundamentado donde se haga constar la
medida, los términos de rehabilitación, así
como la posibilidad de establecer recurso de apelación que
tiene el cuadro inconforme con el correctivo impuesto,
recogiéndose este último particular
específicamente en su artículo 63.

Muchos han sido los pronunciamientos que han tomado
forma de acuerdos, emitidos por el Comité Ejecutivo del
Consejo de Ministros para trazar líneas relacionadas con
el trabajo de los cuadros y específicamente con su
régimen disciplinario, pues la Disposición Especial
Primera del Decreto Ley 196 establece que "el Comité
Ejecutivo del Consejo de Ministros aprobará los
lineamientos de trabajo e indicadores generales, dirigidos al
cumplimiento práctico de la política trazada, en
correspondencia con los objetivos estratégicos definidos
para cada etapa de trabajo".

El Acuerdo No.3180 de fecha 29 de julio de 1997,
modificado por el 3670 de 6 de abril del 2000, constituyen
ejemplos del ejercicio de la facultad concedida por el Consejo de
Estado al Consejo de Ministros. En dichos Acuerdos no se hace
referencia tampoco al referido procedimiento para resolver las
inconformidades de los cuadros
sancionados.[8]

El propio Comité Ejecutivo del Consejo de
Ministros el día 8 de marzo del 2001 emitió el
Acuerdo No.3931 con el objetivo de garantizar un mejor control
del cumplimiento de las medidas disciplinarias y fortalecer el
combate contra los errores y tendencias negativas. En este
acuerdo se precisan las implicaciones de las sanciones de
democión temporal y definitiva, así como la
separación definitiva de la entidad,
especificándose aspectos relativos a su
ejecución.

Más tarde, el día 15 de marzo del 2005,
emite el Acuerdo No.5405 aprobando un mecanismo más
expedito para suspender provisionalmente de sus cargos a cuadros
que cometan hechos de indisciplina y que es necesario
sustituirlos de inmediato, hasta que concluyan las
investigaciones o verificaciones y se efectúen los
análisis que correspondan en las respectivas
comisiones.[9]

Dictó asimismo el propio Comité Ejecutivo,
el Acuerdo No.5446 en fecha 28 de abril del 2005, sobre el tema
medidas disciplinarias. Tampoco se trata en estos dos Acuerdos el
mencionado procedimiento reclamatorio.

El Reglamento de Trabajo con los Cuadros del Ministerio
de Turismo, puesto en vigor mediante la Resolución No.124
de fecha 12 de diciembre del 2007 de la máxima autoridad
del sector, dedica un único artículo,
específicamente el número 124, a la
regulación del proceso relativo a la inconformidad del
cuadro al que se le haya impuesto una medida disciplinaria,
transcribiendo casi literalmente lo establecido en el
artículo 63 del Decreto Ley 196.

Capítulo
IV

Como se ha dicho, las únicas dos normas
aplicables al sector del turismo que tratan el procedimiento
relativo a las inconformidades de los cuadros a los que se les
aplican medidas disciplinarias son las siguientes: el Decreto Ley
196, que funciona en este caso como norma general y el Reglamento
para el trabajo con los cuadros del Ministerio de Turismo,
concebido como norma específica para el tema en
cuestión. De esta manera, es en sus artículos 63 y
124, respectivamente, donde estos sujetos encuentran el
fundamento legal para su apelación.

La primera situación que merece comentario radica
en el hecho de que dicho Reglamento no cumple su función
de ajustar el precepto general contenido en el artículo 63
del Decreto Ley 196 a las características puntuales del
sector del turismo, por el contrario, repite casi textualmente en
su artículo 90 la letra de su similar referido. Es obvio
que no es esa la concepción bajo la cual fueron concebidos
los reglamentos disciplinarios, sino que su objetivo es prever y
regular situaciones propias que no pueden formar parte de las
cláusulas generales previstas por el Decreto Ley,
complementar este, sin contravenir su letra.

En este propio sentido, se aprecia que en ambas
normativas la regulación que se hace del medio de
impugnación de que se trata es en extremo insuficiente,
sobretodo en el Reglamento, precisamente por su misión de
detallar e individualizar lo establecido en la norma de
carácter general.

Ambos artículos se limitan a establecer el plazo
que tiene el recurrente para presentar su escrito de
impugnación, ante quién lo hará, así
como el término que tiene la autoridad qué conoce
de la reclamación para pronunciarse sobre el éxito
o no de la misma.

De lo expuesto se infiere que en ningún lugar se
establece el modo de actuar del facultado para resolver el asunto
sometido a su consideración, en lo que a procedimiento se
refiere.

Se entiende por la autora que el Decreto Ley al menos
debió dejar sentado en líneas generales la
función revisora de esta autoridad, fijar el marco de su
actuar, remitirlo imperativamente al examen de los preceptos
sustantivos que estas propias normas establecen para la autoridad
que impuso la medida inicial, entiéndase los relacionados
con las violaciones generales de la disciplina en el centro de
trabajo o en ocasión del trabajo, así como las
medidas disciplinarias, a los efectos de valorar si ciertamente
se tipifican las violaciones invocadas en el escrito sancionador
y si la medida se corresponde con las mismas, vistas en
relación con el resto de los parámetros exigidos
por ley, donde recogen las reglas de adecuación para
imponer las referidas medidas.

Asimismo, en el Reglamento se debió abundar en el
proceder de la autoridad una vez que recibe la
reclamación, pues en primer lugar si la misma no se
establece dentro del plazo legal, debe declararse
extemporánea sin entrar a conocer el fondo del asunto.
Para verificar este particular es preciso establecer en cualquier
supuesto, la obligación de solicitar el expediente
disciplinario conformado por quien impuso la medida, a los
efectos de tener a la vista la diligencia de
notificación.

Si el recurrente se personara dentro del plazo legal,
entonces también es válido lo expuesto en el
supuesto anterior sobre el expediente disciplinario, el que debe
ser revisado íntegramente, desde el escrito contentivo de
la medida hasta las pruebas practicadas que sirvieron de
fundamento a la autoridad para la misma, sin obviar por supuesto
las que haya presentado en aquel entonces el procesado y las que
incorpore en el escrito en que muestra su inconformidad con la
decisión inicial.

De igual manera, debe precisar la autoridad que conoce
la reclamación, si en el proceso inicial se respetaron los
términos de ley para la imposición del correctivo
disciplinario, si son legítimas las pruebas aportadas,
así como practicar de oficio todas aquellas que considere
necesarias para el cabal conocimiento de la verdad.

Luego de ello, se pronunciará por escrito, cuyas
formalidades tampoco se recogen en el Decreto Ley ni en el
Reglamento, en el que deberá dar por probados los propios
hechos recogidos en la medida disciplinaria, los alegados por el
cuadro recurrente, u ofrecer su propia versión, atendiendo
a la valoración conjunta y lógica de todas las
pruebas practicadas en esta nueva instancia, lo que debe
igualmente constar en dicho escrito, asimismo, es preciso que
ofrezca su propia valoración sobre la connotación
de la indisciplina, si es que existe, haga alusión a los
preceptos infringidos, pues con frecuencia se confunden y se
abusa del inciso relativo a la negligencia, por solo poner un
ejemplo, pues en modo alguno las violaciones de la autoridad
actuante tienen que coincidir con las alegadas por la que
sancionó, aún cuando esté conteste con ella
en el correctivo a imponer. En definitiva, este escrito, al ser
confeccionado por una nueva instancia, debe contener el parecer
de esta sobre todos y cada uno de los extremos de hecho y de
derecho que tengan relación con el asunto en
cuestión y sobre los cuales las partes no
coinciden.

Todos estos particulares, como han sido esbozados, o de
otra manera, deben ser recogidos en las normas de
aplicación, y constituyen solo ejemplos de las omisiones
de que adolecen, pues si el Derecho Laboral es una rama
específica y autónoma, tiene que tener regulaciones
propias para cada una de sus instituciones hasta tanto sea
posible, sin tener que acudir como en el caso en cuestión
a las regulaciones que para resolver los recursos tienen otras
ramas del Derecho a los efectos de resolver cuestiones de similar
naturaleza a las que se tratan, amén del carácter
supletorio, nunca primario, que pueden tener en un momento
determinado y para una situación puntual.

Conclusiones

• La correcta regulación de la disciplina
  laboral de los cuadros es uno de los retos actuales del
  Derecho Laboral cubano.

• Las normas que regulan esta institución en el
  sistema del Ministerio del Turismo, específicamente el
  recurso de apelación de los cuadros contra las medidas
  disciplinarias que se les imponen, resultan insuficientes,
  pues se limitan a establecer el plazo que tiene el recurrente
  para presentar su escrito de impugnación, ante
  quién lo hará, así como el
  término que tiene la autoridad qué conoce de la
  reclamación para pronunciarse sobre el éxito o
  no de la misma, sin que se precise en ningún lugar el
  modo de actuar del facultado para resolver el asunto sometido
  a su consideración, en lo que a procedimiento se
  refiere.

• La correcta regulación del referido
  procedimiento redundaría en un clima de justicia y
  legalidad para el mismo, atenuaría las posibilidades
  para que tuviese lugar una arbitrariedad que condenara a la
  indefensión al cuadro sancionado, que solo tiene esta
  alternativa cuando la medida inicialmente impuesta no sea la
  separación definitiva o la separación del
  sector, supuestos únicos en que procede la
  revisión, aún cuando otros correctivos
  también implican el cambio de su status
  laboral.

• Aplicar y ratificar una medida disciplinaria a un
  cuadro requiere fundamentar con claridad y precisión
  las razones que la motivan, hay que emplear el término
  preciso, que verdaderamente identifique lo sucedido. Esta
  tarea exige el mayor celo y cuidado por parte de cada una de
  las instancias de dirección.

Recomendaciones

• Revisar el Reglamento Disciplinario aplicable a los
  cuadros del sistema del Ministerio de Turismo a los efectos
  de regular correctamente el procedimiento para resolver las
  reclamaciones de los mismos contra las medidas disciplinarias
  impuestas.

• Presentar el presente trabajo en la
  Delegación del MINTUR en el territorio a los efectos
  de su análisis y valoración.

• Que los asesores jurídicos de las entidades
  del sistema del MINTUR y los abogados que representan a los
  cuadros inconformes tomen en consideración los
  aspectos recogidos en el trabajo, hasta tanto sea modificada
  la legislación vigente y sean salvadas en consecuencia
  las omisiones de que adolece.

Bibliografía

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  Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros.

• Acuerdo No.3670 del Comité Ejecutivo del
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• Viamontes Guilbeau, Eulalia. Teoría y
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  Varela, 2001.- – p.83.

Autor:

Esp. Yaima García
Reina.

Enviado por:

Lic. Sooksomboon
Khinsamone

[1] Cit: Rojas Valdés, Andrés
Manuel; Oramas Rivera, Manuel De Jesús. La Disciplina
laboral. Su exigencia y aplicación. Reflexiones. Trabajo
Final del Módulo de Derecho Laboral en la Especialidad
de Asesoría Jurídica, 30 de mayo del 2004.- –
p.1.

[2] Cit: Rojas Valdés, Andrés
Manuel; Oramas Rivera, Manuel De Jesús. La Disciplina
laboral. Su exigencia y aplicación. Reflexiones. Trabajo
Final del Módulo de Derecho Laboral en la Especialidad
de Asesoría Jurídica, 30 de mayo del 2004.- –
p.1.

[3] Cit: Cuba. Leyes y Decretos. Asamblea
Nacional del Poder Popular. Constitución de la
República actualizada.- -La Habana, 2005.- – p.42.

[4] Cit: Cuba. Leyes y Decretos. Asamblea
Nacional del Poder Popular. Ley No.49. Código de
Trabajo.- -La Habana, 1985.- – p.22.

[5] Cit: Viamontes Guilbeau, Eulalia.
Teoría y legislación. ___La Habana: Editorial
Félix Varela, 2001.- – p.83.

[6] Cit: Gaceta Oficial Extraordinaria No.4
de 18 de octubre de 1999. – – p.37.

[7] Cit: Gaceta Oficial Extraordinaria No.4
de 18 de octubre de 1999. – – p.38.

[8] Cit: Gaceta Oficial Ordinaria No.34 de 7
de abril del 2000.

[9] Cuba. Comité Ejecutivo del Consejo
de Ministros. Boletín, Mayo de 2005.- – p.11-16.