Consejos comunales en Venezuela

El martes 10 de abril se cumple un año de la
publicación en la Gaceta Oficial N° Extraordinario
5806 de la Ley de los Consejos Comunales. Una ley
polémica, sin lugar a dudas. Para los dirigentes
oficialistas es el producto más genuino de la
revolución bolivariana; y además, es la
primogénita del parlamentarismo social de calle. Sin
embargo, otros sectores políticos la adversan; y la
consideran como el retorno más directo al centralismo,
esta vez con ribetes cubano-comunistas. Mientras, amplios capas
poblacionales -al margen del debate ideológico planteado-,
perciben a los consejos comunales como un medio para mejorar su
calidad de vida. Intentaremos un breve balance de la
aplicación de esta ley durante el último año
en Venezuela.

Factores
propiciadores de la Ley de los Consejos
Comunales

Durante el pasado año 2006, el Gobierno Nacional
impulsó a escala nacional y sin escatimar esfuerzos
institucionales, financieros y propagandísticos la
creación de los consejos comunales. Desde nuestra
visión, consideramos que cuatro factores influyeron en
forma determinante en esta iniciativa gubernamental; a saber: i)
la notoria incapacidad de los operadores políticos
revolucionarios; tanto en el ámbito local como en el
comunitario para cumplir con sus responsabilidades
públicas; ii) el evidente fracaso institucional del
conjunto de instancias creadas para la participación
popular en la planificación estadal y municipal; tales
como los consejos estadales de planificación de
políticas públicas y los consejos locales de
planificación de políticas públicas; iii) la
necesidad de reducir la dispersión de organizaciones
populares creadas por el mismo gobierno, como son los
comités de tierras, los comités de salud, las mesas
técnicas de aguas, las mesas técnicas de
energía, las misiones educativas o las cooperativas de
servicio local; entre otras; y, iv) la revisión del modelo
de descentralización propuesto en la Constitución
Bolivariana, aún vigente; y su sustitución
progresiva por otra forma de gestión pública; esta
vez centralista pero institucionalmente desconcentrado. Como
corolario, leyes tan importantes para la descentralización
como la referida al Consejo Federal de Gobierno o la de Hacienda
Pública Estadal; y que fueran aprobadas por la Asamblea
Nacional en su momento, sufrieron el veto del Ejecutivo
Nacional.

Se abrió así, una nueva etapa en el
discurso y en la actividad de la gestión operativa del
gobierno y por ende, en el desarrollo de la vida de las
organizaciones sociales venezolanas y del país en general.
Los consejos comunales pasaron a convertirse en la oferta
gubernamental para vindicar cualquier iniciativa
popular.

Consejos
comunales, asambleas de ciudadanos, representatividad y
participación

En términos muy sencillos un consejo comunal es
un medio de participación ciudadana. Un mecanismo de
participación popular; cuyo objeto central es que el
pueblo ejerza directamente la gestión de las
políticas públicas y proyectos (artículo 2
de la Ley de los Consejos Comunales). El consejo comunal
además está conformado (hasta ahora), por tres
instancias como son: una unidad de gestión
económico-financiera (o banco comunal, compuesta por cinco
personas); una unidad de contraloría social
(también compuesta por cinco personas) y un órgano
ejecutivo conformado por un número variable de voceros.
Todos estos integrantes son electos por la asamblea de ciudadanos
de una comunidad constituida por un número entre
doscientas y cuatrocientas familias en el ámbito urbano;
y, de por lo menos veinte familias en las zonas rurales. Las
comunidades indígenas tienen derecho también a
organizarse en consejos comunales; según sus costumbres a
partir de diez familias.

A pesar de ser vendidos como la expresión
más cercana a la democracia participativa o a la
democracia directa, los consejos comunales solamente constituyen
una nueva intermediación entre la población y las
instancias gubernamentales. De hecho, los consejos comunales son
electos (y deben rendir cuentas y hasta ser removidos) por su
respectiva asamblea de ciudadanos. Esta sutileza
jurídica-formal desvirtúa en mucho el concepto
revolucionario que pretende otorgársele desde el gobierno
a los consejos comunales como expresión asociativa
básica de la población. Por otra parte, la base
jurídica de los consejos comunales "toma prestados"
elementos de organización, atribuciones y territorialidad
de las asociaciones de vecinos. Basta una simple revisión
del marco legal de las asociaciones vecinales, para caer en
cuenta de ello.

Las asambleas de ciudadanos y ciudadanas; según
la propia Ley de los Consejos Comunales (artículo 4) son
en realidad la instancia primaria para el ejercicio del poder, la
participación y el protagonismo popular. A ellas le
corresponde; entre otros temas: la aprobación de las
normas de convivencia de la comunidad, aprobar el plan de
desarrollo de la comunidad, aprobar los proyectos presentados al
consejo comunal, ejercer la contraloría social y adoptar
decisiones esenciales para la vida comunitaria.

Pero por encima de todo, a las asambleas de ciudadanas y
ciudadanos les compete aprobar todos los aspectos concernientes a
la organización, estatutos, territorio, elección,
control, evaluación y remoción (de ser el caso) de
los integrantes del consejo comunal; en sus tres instancias
componentes: órgano ejecutivo, contraloría y banco
comunal.

En realidad, aquí acaba el sueño y flaquea
el discurso de la democracia directa. Los consejos comunales
reciben un mandato por vía electoral de su asamblea
ciudadana respectiva. En tal sentido, son las instancias de
representación popular, comunitaria y vecinal más
cercana a sus ciudadanos y ciudadanos. Nada
más.

¿Por qué hacemos énfasis en este
tema? Muy sencillo; nos vemos en la obligación de hacerlo
porque se ha montado desde el gobierno un discurso
ideológico (utilizando la acepción marxista del
término ideología), alrededor de la supuesta
superación de la democracia representativa y su
contradicción con la nueva democracia participativa;
cuando en realidad la democracia, la verdadera democracia incluye
indefectiblemente la representatividad con la
participación popular. Y los consejos comunales no escapan
a esta condición. En todo caso, hubiera sido más
honesto y acertado denominar a este instrumento legal como Ley de
las Asambleas de Ciudadanos y Ciudadanas y los Consejos
Comunales.

Consejos
comunales, hipertrofia funcional y neo-burocracia
semi-pública

La promoción de los consejos comunales, ha sido
acompañada de una progresiva sobrecarga funcional. En
efecto, originalmente, las funciones de los consejos comunales
pudieran agruparse en cuatro segmentos; a saber: i) funciones
ejecutivas; tales como: promover el desarrollo local, articular
organizaciones sociales de la comunidad, promover la
participación en empresas, la transferencia de servicios,
los núcleos de desarrollo endógeno, promover la
seguridad ciudadana y la defensa de la nación y prestar
asistencia social. ii) funciones deliberantes como aprobar las
normas de convivencia comunitaria, promover la iniciativa
legislativa y la participación en los procesos de consulta
en el parlamentarismo social de calle y, iii) funciones de
control; tales como: ejercer la contraloría social del
consejo comunal y los programas y proyectos de inversión
de carácter nacional, estadal o municipal que se realicen
en su ámbito; y, funciones de planificación como
realizar el plan de desarrollo comunal, el diagnóstico y
presupuesto participativo, preparar proyectos de inversión
y de sistemas de información comunitaria.

A cada uno de estos "componentes funcionales"
señalados que implican una notable complejidad
técnica y procesal, el gobierno ha añadido otras
atribuciones por distintos mecanismos. Por ejemplo, cada consejo
comunal debe elegir un Comité de Protección
Integral Social que se vincularía a la gestión de
la "Misión Negra Hipólita" tutelada por el
Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social
(MINPADES). Por otra parte, cada consejo comunal deberá
tener un Comité de Contraloría Social para el
Abastecimiento, que se deriva del Decreto N° 5.197 con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa de Popular contra el
Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra
conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos
sometidos a control de precios. La Superintendencia de
Administración Tributaria de igual manera ha requerido la
participación de los consejos comunales, como una entidad
auxiliar en el cumplimiento de algunas de sus funciones. Pero
aún hay más, porque la reforma de la Ley
Orgánica de Protección de la Niñez y la
Adolescencia también contempla la incorporación de
un comité de trabajo en cada consejo comunal para atender
las actividades referidas a este sector social tan delicado. Por
si fuera poco, el comandante general de la Reserva y de la
Movilización Nacional, declaraba su intención de
incorporar a los consejos comunales al desempeño de
actividades propias de ese ámbito de actividad
pública (El Tiempo, 5 de Marzo de
2007).

Un comentario adicional en cuanto a las funciones
asignadas a los consejos comunales está referido a la
denominada contraloría social. Muy recientemente el
ciudadano Contralor General de la República, Clodosbaldo
Russian objetaba con firmeza la pretensión de la Asamblea
Nacional de crear una nueva Contraloría General Social,
como un poder paralelo. De igual manera, en esa misma oportunidad
señalaba el Contralor Dr. Russian, la inconveniencia
técnica de adscribir a las denominadas contralorías
sociales de los consejos comunales al sistema nacional de control
fiscal, en atención a que la Ley Orgánica de la
Contraloría General de República y del Sistema
Nacional del Control Fiscal, en el numeral 4 de su
artículo contemplaba que cada ciudadano y ciudadana era
integrante de ese sistema (El Nacional, 28 de Febrero de
2007). Cabe señalar que ambas observaciones son
adecuadas; y por lo menos reflejan que dentro del propio Estado
ya hay autoridades que comienzan a preocuparse por el incremento
discrecional de las funciones de los nacientes consejos
comunales.

Cada consejo comunal requiere de una gran cantidad de
ciudadanos voluntarios. En términos muy conservadores,
cada una estas entidades asociativas debería reunir -sin
suplentes, porque la ley no los contempla- a unas veinticuatro
personas, distribuidas de la siguiente manera: cinco integrantes
para la unidad de gestión financiera, cinco personas para
la unidad de controlaría social y un vocero por cada uno
de los comités de trabajo de salud, educación,
tierras urbanas o rural, vivienda y hábitat,
protección e igualdad social, economía popular,
cultura, seguridad integral, medios de comunicación e
información, recreación y deportes,
alimentación, mesa técnica de agua, mesa
técnica de energía, de servicios; entre otros. Pero
además a este equipo de personas tendrían que
sumarse los integrantes de los nuevos comités que se han
venido agregando discrecionalmente desde el gobierno central. Muy
probablemente un consejo comunal requeriría de más
de treinta personas voluntarias para su funcionamiento
básico.

Cabe agregar, que esos ciudadanos y ciudadanas electos
en sus respectivas asambleas comunitarias para ejercer
determinadas funciones, no recibirán remuneración
alguna. Su actividad es en principio absolutamente voluntaria.
Esta condición de voluntariado les otorga un estatus muy
especial: "el de cumplir funciones oficiales, sin ser empleados
públicos". Y no trato de adversar esta situación,
pero sí de llamar la atención sobre un nuevo
"estamento ocupacional" que se estaría conformando. Y por
ejemplo, para Miguel de Gregorio, especialista en
participación ciudadana y asesor voluntario del Sistema
Nacional de Planificación los integrantes de los consejos
comunales serían funcionarios públicos o por lo
menos su participación no sería autónoma de
acuerdo a los artículos 25, 26 y 27 de la LCC y, al
artículo 3 de la Ley Anticorrupción (El
Universal, 19 de Enero de 2007)

El establecimiento de esta nueva burocracia
semi-pública resulta; sin embargo, "beneficiosa" para el
gobierno, porque sus costos nominales son inexistentes o
simbólicos (en algunos casos) ¿pero por
cuánto tiempo puede mantenerse esta situación?
¿y hasta cuándo los vecinos y vecinas -de barrios y
urbanizaciones- emplearán su tiempo libre en el
desempeño de ciertas funciones públicas sin
reclamar compensación alguna? De variar esta
condición, el costo de los consejos comunales se
convertirá muy seguramente, en un paquete muy pesado para
las finanzas públicas del país. Y para que veamos
que este planteamiento no es una mera especulación,
encontramos que el presidente del Concejo Municipal del Municipio
Libertador, Francisco Avilé asomó la posibilidad de
financiar a estas entidades; mediante la reducción de
gastos de personal (El Universal, 13 de Febrero de
2007).

Unos consejos comunales hipertrofiados pueden
convertirse más en una carga estorbosa que en un medio
para alcanzar soluciones en una comunidad. Además mientras
más atribuciones y funciones sean agregadas a estas
entidades, su conformación será más
dificultosa para aquellas comunidades más débiles y
menos pobladas; incluyendo las indígenas. En todo caso,
pareciera que en el gobierno central se piensa que la fortaleza
de los consejos comunales viene dada por su complejidad
burocrático-funcional y no por su rendimiento operativo. Y
de ser cierta esta presunción oficial las comunidades, las
vecinas y vecinos sufrirán las consecuencias en su calidad
de vida.

La
organización territorial, el proceso de elección y
¿cuántos consejos comunales hay?

Otro tema a revisar en cuanto a la organización
de un consejo comunal radica en la delimitación del
área geográfica de su comunidad correspondiente. Y
esta preocupación es importante porque las competencias y
atribuciones del consejo se circunscriben a esa área
geográfica y nada más. Es decir, todas las
competencias de la unidad de gestión económica
financiera, de contraloría social y de los comités
adscritos al órgano ejecutivo se ejercerían
solamente en el espacio decidido por la Asamblea Constituyente
Comunitaria.

En el momento presente, la delimitación del
área geográfica de un consejo comunal obedece a un
criterio "técnicamente débil" como es la
decisión de una asamblea de ciudadanos, que reúna
por lo menos al veinte por ciento de la población
residente de ese espacio geográfico. Y afirmo que este
criterio es sumamente débil porque existen otros como el
catastro de cada municipio que ofrecería con mayor certeza
técnica, las distintas áreas del municipio y su
respectiva zonificación con los servicios públicos
existentes.

La delimitación del área geográfica
ha traído consigo serias consideraciones, para los
dirigentes comunitarios y vecinales. Por ejemplo existe una
clarísima disyuntiva sobre la conveniencia den dividir o
no, en varios consejos comunales a urbanizaciones y barriadas
grandes y consolidadas. Y sobre este tema aún no se llega
a un consenso.

Para la Asociación Civil "Queremos Elegir" las
vecindades electorales -contempladas en la Ley Orgánica
del Sufragio y Participación Política-, pudieran
convertirse en una referencia importante para la
delimitación de los consejos comunales. El mismo Contralor
General de la República, Clodosbaldo Russian apuntaba en
esa dirección, proponiendo que la organización de
los consejos comunales tomara como referencia las mesas de
votación existentes en el país (El Universal,
1° de Marzo de 2007). Mientras que, para otras
personalidades cívicas como Elías Santana, los
condominios en caso de reunir a unas doscientas familias
también servirían como base para la
estructuración de un consejo comunal. Sin duda, hay una
diversidad de enfoques sobre un tema que parece sencillo, pero
que en la realidad no lo es.

El espacio geográfico de un consejo comunal es
algo estratégico porque sobre ese espacio comunal se
desarrollarán iniciativas ciudadanas que pueden afectar no
sólo la calidad de vida de la vecindad directamente
involucrada; sino también la de otras comunidades
aledañas. Además el territorio de un consejo
comunal no puede abstraerse del entorno geopolítico donde
se haya ubicado. Así que la noción de pertenencia a
un espacio territorial mayor, es una característica que no
puede perderse de vista.

En el caso del ámbito rural, la
concentración o dispersión socio-demográfica
de la población resultará también
determinante para la delimitación efectiva o no, de un
consejo comunal. De nuevo en el contexto rural, se
requerirían criterios técnicos más precisos
que la eventual decisión de una asamblea de ciudadanos
para determinar el territorio de una comunidad.

La elección de un consejo comunal determina su
legitimidad como órgano de vocería (y por lo tanto
de representación), de gestión financiera y de
controlaría social de la asamblea de ciudadanos de una
comunidad geográfica determinada; es decir, un consejo
comunal requiere de un proceso de elección confiable,
transparente y responsable para todos los vecinos y vecinas
involucrados.

La LCC determina que, la elección de los voceros
y voceras; y de los integrantes de las unidades de gestión
financiera y de contraloría social serán electos
mediante el voto directo en una asamblea de ciudadanos que
reúna por lo menos, al veinte por ciento de la
población registrada en espacio geográfico del
consejo comunal. Y ese mandato pareciera aceptable. Sin embargo,
en muchas ocasiones el factor político partidista juega a
favor hacia la realización de proceso de elección
de consejos comunales en forma excluyente. Incluso se han
presentado situaciones de enfrentamiento entre residentes de una
misma vecindad, por presuntas manipulaciones de los comicios y
las asambleas constituyentes comunitarias realizadas. En el 2006,
en el estado Sucre, sesenta y dos consejos comunales del
municipio Bolívar objetaron la injerencia partidista del
Movimiento Quinta República y del Partido Patria para
Todos, en su proceso de constitución (El Tiempo, 18 de
Diciembre de 2006).

En todo caso, lo importante es reconocer que cada
proceso de elección de cada consejo comunal tiene que
ofrecer confianza y ser realizado bajo el más estricto
apego a los principios constitucionales. No en balde, hasta la
propia Presidenta del Consejo Nacional Electoral, ciudadana
Tibisay Lucena manifestó el interés de la
institución que dirige en participar en estos procesos de
elección de los consejos comunales (El Nacional, 5 de
Febrero de 2007).

Consideraciones
en torno a los consejos comunales

Un nuevo marco institucional de gran
relevancia.

Sin lugar a dudas, los consejos comunales
son uno de los pivotes fundamentales del programa de reformas que
adelanta el gobierno actual. Al menos tres aspectos corroboran
esta afirmación. En primer término el impacto que
tienen en la organización político administrativa
del Estado venezolano y de la sociedad: los cambios que
entrañan son comparables a los registrados con la Ley de
Transferencia de Competencias y la Ley para la Elección
Directa de Alcaldes y Gobernadores, instrumentos que en su
momento expresaron la reforma más ambiciosa emprendida por
la democracia nacida en 1958 y que como referiremos más
adelante se ven amenazados con la nueva institucionalidad.En
segundo lugar por lo relevante del presupuesto destinado a este
esfuerzo, que para el año 2007 puede llegar a representar
46% de lo asignado a las regiones; desde luego pocas
señales son más claras sobre la prioridad de una
política pública que los recursos destinados a
impulsarla. Y en tercer término, los principales voceros
del gobierno lo han afirmado claramente: los consejos comunales
son la encarnación de la democracia directa.Si bien la ley
no ha cumplido su primer año -fue sancionada el 6 de abril
del 2006- ya es posible hacer ciertas constataciones con base en
la experiencia de algunos consejos y del análisis del
marco institucional.Se han distinguido dos planos: el
político administrativo y el técnico
organizativo.

La dimensión político
administrativa. Aunque resulte paradójico, la ley
tiene fuertes visos centralistas.

Esta afirmación se sustenta en tres
argumentos.a. Financiero: Si bien las fuentes de financiamiento
pueden ser múltiples en la práctica, el impulso
fundamental proviene del Fondo Nacional de los Consejos
Comunales, instancia que como lo establece el artículo 28
es un servicio autónomo sin personalidad jurídica
adscrito al Ministerio de Finanzas. Este fondo tramita las
solicitudes que provienen de la Comisión Presidencial del
Poder Popular, de modo que no hay un monto constante tal como el
Situado Constitucional que alimenta el presupuesto de las
gobernaciones y que reduce la discrecionalidad del gobierno
central.

b. Político: La Comisión
Nacional Presidencial del Poder Popular, según la define
el artículo 30, es designada por el Presidente de la
República. Tiene la atribución de orientar,
coordinar y evaluar el desarrollo de los consejos comunales,
así como tramitar los recursos necesarios para la
ejecución de los proyectos. En otros términos, el
Ejecutivo nacional tiene la última palabra.

c. Político administrativo: La
relación con instituciones públicas y privadas
-como los gobiernos regionales o locales o asociaciones de
vecinos- no se considera sustantivamente en el marco
institucional. Incluso algunas de las funciones se solapan con
las de las alcaldías o juntas parroquiales, de modo que se
crean dos planos institucionales que previsiblemente están
llamados a confrontarse y colisionar. Todo ello en un marco que
no aclara ni define la relación entre estas instituciones.
Por otra parte hay problemas que por su escala o por capacidad
técnica escapan de la competencia comunal para ser
encarados de manera eficiente y óptima. En relación
con las organizaciones civiles, expresamente no se las considera
con el argumento de que no se requiere ningún tipo de
mediación entre las comunidades y las instancias previstas
por la Ley.Las posibilidades de éxito de los consejos
comunales dependen directamente de la fortaleza organizativa y
técnica de las comunidades; cuanto mayor fortaleza,
aumentará la capacidad de acción y
disminuirá la dependencia o el tutelaje respecto de
actores externos.

Autor:

Carla Santaella